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La comisión permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día de la fecha, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:

"En virtud de la Orden comunicada de V.E., de fecha 5 de junio de 1990, el Consejo de Estado ha examinado el expediente de resolución, recepción única y definitiva y liquidación final del contrato de obras celebrado entre la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar (Organismo Autónomo del Ministerio de Educación y Ciencia) y la Empresa ...... , para la ejecución de las obras de construcción de la Facultad de Derecho y aulario interfacultativo de la Universidad de Palma de Mallorca.

De antecedentes resulta:

Primero.- Mediante acuerdo del Presidente de la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar, de fecha 19 de febrero de 1988, se adjudicó, tras la celebración del oportuno concurso, el contrato de obras de "Construcción de la Facultad de Derecho y aulario interfacultativo de la Universidad de Baleares en Palma de Mallorca" a la empresa ...... , por un importe de 1.093.467.810 pesetas y con un plazo de ejecución de 24 meses.

A tal efecto, en 1 de marzo de 1988 se firmó la oportuna acta de comprobación del replanteo con resultado de viable.

Segundo.- Iniciadas las obras, en 27 de mayo de 1988 se levantó acta de suspensión temporal parcial de las mismas, al haberse detectado problemas de adecuación de la estructura prevista en el proyecto, y en tanto se procedía a la elaboración de un proyecto reformado adicional.

Otorgado trámite de audiencia a la empresa adjudicataria en el expediente de aprobación del reformado adicional, ésta se mostró en escrito de 7 de enero de 1989 disconforme con los precios contradictorios reflejados, señalando la inviabilidad en la ejecución de las unidades de obra afectadas por el nuevo proyecto reformado.

Tercero.- En 3 de marzo de 1989, fecha en la que continuaban paralizadas las obras, ...... , en su calidad de Director económico de ...... , dirige un escrito a la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar en el que solicita la resolución del contrato de obra por mutuo acuerdo entre las partes, con la consiguiente devolución de la fianza depositada al inicio de las obras, la liquidación de los trabajos realmente ejecutados, así como de aquellas obras auxiliares o temporales necesarias para la ejecución de las obras.

Cuarto.- En 15 de marzo de 1989, el Presidente de la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar acuerda la instrucción de un expediente de resolución del contrato de obras de referencia, así como la medición y liquidación de las obras ejecutadas y la preparación del proyecto necesario para la total terminación de aquéllas.

Quinto.- En 16 de octubre y 8 de noviembre de 1989, ...... dirige sendos escritos a la Administración en los que solicita el abono de los gastos ocasionados con motivo de la suspensión de las obras y de las obras accesorias llevadas a cabo y no amortizadas.

Sexto.- Consta en el expediente la liquidación única y definitiva de las obras ya ejecutadas, que tienen un saldo a favor del contratista por obra ejecutada y no certificada de 4.618.404 pesetas.

Séptimo.- Aportada documentación por parte de ...... justificativa de los gastos reclamados, la Administración, tras su evaluación, otorga trámite de audiencia a la empresa adjudicataria sobre la valoración final efectuada por la misma, a la que ...... otorga su conformidad mediante escrito de fecha 21 de marzo de 1990, en el que afirma "tras aceptar la propuesta que nos hace esa Junta valorando la documentación presentada por esta Empresa como cierre de la obra de referencia, en la cantidad de 50.603.171 pesetas (cincuenta millones seiscientas tres mil ciento setenta y una pesetas), al margen de la liquidación de obra que está conformada por ambas partes y que se abonará en su día".

Octavo.- En 28 de marzo de 1990, se formula propuesta favorable a la resolución, por mutuo acuerdo, del contrato de obras; el abono al contratista de la cantidad de 50.603.171 pesetas por los gastos ocasionados por la suspensión de las obras y por las accesorias por él realizadas y no amortizadas, cantidad a la que ...... prestó su conformidad expresamente a la aprobación de la recepción única y definitiva y liquidación final con un saldo de 4.618.404 pesetas; y la devolución al contratista de la fianza depositada.

Noveno.- El Servicio Jurídico del Ministerio de Educación y Ciencia, en 5 de abril de 1990, emite un informe en el que se muestra favorable a la propuesta de resolución, si bien señala la necesidad de que se dicten previamente los acuerdos de suspensión con eficacia retroactiva de las obras contratadas, toda vez que, según señala, desde un punto de vista jurídico se está ante obras paralizadas sin autorización. También indica que podrían existir y deberían, en su caso, exigirse responsabilidades a los autores y supervisores del proyecto.

A tal efecto, obra en el expediente una resolución del Presidente de la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar, de fecha 19 de abril de 1990, por la que se aprueba con efectos retroactivos la suspensión temporal parcial a fecha 27 de mayo de 1988 y la suspensión temporal total a fecha 1 de agosto de 1988 de las obras de referencia.

Décimo.- La Intervención General de la Administración del Estado, en escrito de fecha 8 de mayo de 1990, efectúa un relato de los hechos acaecidos y no se opone a la propuesta.

En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido por V.E. a este Consejo para su consulta.

El asunto sometido a dictamen se refiere a la resolución, por mutuo acuerdo, del contrato de obras suscrito entre la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar (Ministerio de Educación y Ciencia) y la empresa ...... para la "construcción de la Facultad de Derecho y aulario interfacultativo de la Universidad de Baleares en Palma de Mallorca".

Según se deduce del expediente, iniciadas las obras se detectaron determinadas anomalías en la estructura prevista para el edificio que impedían la prosecución de las mismas, lo que inicialmente dio lugar a la redacción de un proyecto reformado respecto al que la empresa adjudicataria mostró su expresa disconformidad. Tras levantarse acta de suspensión temporal parcial, subsistió de hecho la paralización de las obras ya de una manera indefinida, por lo que ...... presentó un escrito solicitando la resolución del contrato por mutuo acuerdo. Posteriormente, y a instancia de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Educación y Ciencia, se ha incorporado una resolución del Presidente de la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar en la que se aprueba con efecto retroactivo la suspensión temporal parcial a fecha 27 de mayo de 1988 y la suspensión temporal total a fecha 1 de agosto de 1988.

Pues bien, en esta situación, las partes contratantes pretenden efectivamente resolver por mutuo acuerdo el contrato de obras, habiéndose aceptado por la empresa adjudicataria el importe previsto en la propuesta de resolución en concepto de gastos ocasionados con motivo de la suspensión de las obras, por obras accesorias y liquidación por obra efectivamente realizada.

En este sentido, debe indicarse que la Ley de Contratos del Estado y su Reglamento de desarrollo incluyen en sus artículos 52.7 y 57.7 respectivamente, el mutuo acuerdo entre la Administración y el contratista como una causa de resolución del contrato de obras, previsión que está desarrollada en los artículos 53 de la Ley y 166 del Reglamento.

Como señaló este Consejo de Estado, entre otros, en su dictamen 50.571, de 14 de mayo de 1987, el mutuo acuerdo como causa de resolución está basado en el principio de autonomía de la voluntad. Sin embargo, este principio se ve matizado por las especiales características de los contratos administrativos, de tal forma que, por disposición legal, se exige la concurrencia de otros requisitos, aparte de la voluntad, para que pueda operar el mutuo acuerdo como causa de resolución en este tipo de contratos. El fundamento estriba precisamente en que a través de los contratos administrativos no se persigue simplemente la satisfacción de intereses particulares de los contratistas, sino que mediante su ejecución se satisface también el interés público o general.

Efectivamente, para que el mutuo acuerdo sea operativo es necesaria la concurrencia de los siguientes requisitos:

1. Declaración de voluntad del contratista.

2. Declaración de voluntad de la Administración. Esta únicamente podrá prestar su consentimiento cuando no exista causa de resolución del contrato por culpa del contratista y, además, existan razones de interés público u otras circunstancias de carácter excepcional que hagan innecesario o inconveniente la permanencia del contrato (artículo 166 del Reglamento General de Contratación).

Pues bien, en el supuesto sometido a consulta se estiman concurrentes tales requisitos, por lo que se dictamina favorablemente la propuesta de resolución. Efectivamente, concurre la voluntad de la empresa ...... para proceder a la resolución del contrato por mutuo acuerdo; no existe incumplimiento del contrato por causa imputable al contratista; y, por último, existen razones de interés público que legitiman la prestación del consentimiento por parte de la Administración a la resolución del contrato por mutuo acuerdo, máxime si se tiene en cuenta que la paralización de las obras fue consecuencia de la inadecuación del proyecto mismo, y que la liquidación propuesta y aceptada por el contratista no incluye conceptos que, como el beneficio industrial, pudieran en su caso haberse exigido en otras circunstancias.

En síntesis, este Alto Órgano Consultivo informa favorablemente la propuesta de resolución, siendo procedente la extinción del contrato suscrito entre la Administración y la empresa ...... por mutuo acuerdo, con abono de la cantidad de 50.603.171 pesetas en concepto de gastos de recursos humanos y maquinaria (excluidos gastos generales) durante las suspensiones temporal parcial y total y por obras accesorias, así como la cantidad de 4.618.404 pesetas como liquidación final de las obras realizadas, con devolución de la fianza a la empresa contratista.

Por todo lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede la resolución, por mutuo acuerdo, del contrato suscrito entre la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar y la Empresa ...... , con abono de las cantidades referidas en el cuerpo del presente dictamen y con devolución de la fianza."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 14 de septiembre de 1990

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE EDUCACIÓN Y CIENCIA.