Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día de la fecha, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:

"En virtud de la Orden comunicada de V.E., de fecha 29 de noviembre de 1991, el Consejo de Estado ha examinado el expediente de resolución del contrato suscrito entre el Instituto Nacional de Servicios Sociales y ...... , e ...... , para la ejecución de las obras del Hogar de la Tercera Edad de Zaragoza, c/ San Blas, expediente que ha sido remitido con carácter de urgencia.

De antecedentes resulta:

Primero.- Mediante resolución de fecha 21 de mayo de 1990, se acordó adjudicar definitivamente las obras de construcción de un Hogar para la Tercera Edad en Zaragoza, a la Empresa U.T.E., ...... e ...... , por importe de 103.409.140 pesetas.

A este respecto, en 21 de junio de 1990 se suscribió el oportuno contrato administrativo, en el que se preveía que el plazo de ejecución de las obras sería de 12 meses. El acta de comprobación del replanteo se suscribió de conformidad en 20 de julio de 1990.

Segundo.- En 11 de febrero de 1991, se le remite a la adjudicataria un presupuesto estimativo de cimentación confeccionado por el Arquitecto ...... , autor del proyecto de obra, por un importe de 30.736.622 pesetas, siendo, por tanto, dicho importe la diferencia de la cimentación propuesta en proyecto con la adecuada al terreno. Se solicitaba su aceptación del presupuesto.

Posteriormente, en 11 de marzo de 1991, se remite carta a la adjudicataria en la que nuevamente se le solicita su aceptación o no a la valoración propuesta, a efectos de lo previsto en el artículo 136 del Reglamento General de Contratación del Estado.

Tercero.- Con fecha 22 de marzo de 1991, se remite nuevo oficio a la Empresa adjudicataria en el que se indica que, dado que con fecha 8 de febrero, 28 de febrero y 11 de marzo de 1991 "les instamos a aceptar o no el presupuesto de acuerdo con lo previsto en el artículo 136 del Reglamento General de Contratación del Estado; al no recibir contestación dentro de este largo plazo y dado que supera dicho presupuesto el 20% establecido en los artículos 153 y 157 del R.G.C.E., procede la resolución del contrato de referencia, potestativa en este caso por la Administración, a tenor de lo dispuesto en el artículo 169 del Reglamento mencionado".

Cuarto.- Con fecha 26 de marzo de 1991, la Empresa adjudicataria acusa recibo de la carta de 11 de marzo de 1991 y manifiesta que, en principio y según los apuntes que envió el director de la obra, estima que pueden hacer la cimentación por el importe de 30.736.622 pesetas más de lo previsto en el presupuesto primitivo.

Quinto.- Obra en el expediente una propuesta favorable a la resolución del contrato al existir una modificación que supera el 20% del precio del mismo, propuesta que ha sido informada favorablemente por el Servicio Jurídico del Instituto Nacional de Servicios Sociales.

En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido por V.E. a este Consejo para su consulta.

El asunto sometido a dictamen se refiere a la resolución del contrato relativo a las obras de construcción de un Hogar para la Tercera Edad en Zaragoza, adjudicado en su día a la U.T.E. ...... e ...... .

Según se deduce de la documentación remitida, la Administración instructora pretende fundamentar la resolución del contrato en la existencia de una modificación superior al 20% del presupuesto originario, apoyándose a tal fin en lo dispuesto en los artículos 157.2 y 161 del Reglamento General de Contratos del Estado. Congruentemente con ello, en la propuesta de resolución se contiene la referencia a la oportuna devolución de la fianza constituida.

Y, en efecto, los citados preceptos confieren una opción tanto a la Administración como al contratista para la resolución del vínculo contractual cuando se producen alteraciones del precio del contrato en cuantía superior, en más o en menos, al 20% del importe de aquél.

Sin embargo, ello no obsta para que la Administración, cuando pretenda ejercitar dicha opción, lo haga sobre bases objetivas suficientes (y justificadas), por el principio mismo de adherencia al fin público en su actuación. La autonomía de la voluntad que caracteriza los contratos privados en general se ve ciertamente moderada o limitada desde el lado de la Administración contratante, especialmente en supuestos de contratos administrativos, en los que está ínsito el interés público. En el presente caso, frente a lo que podría deducirse de la lectura de la propuesta de resolución misma, la razón última de la opción ejercitada por la Administración al resolver el contrato estriba fundamentalmente -así se desprende de la propia Orden de remisión, así como de otros asuntos dictaminados por este Consejo y que afectaban a las mismas empresas- en la mala situación económica que atraviesa la contratista, lo que hace previsible el incumplimiento por parte de esta última de los pactos establecidos.

Tal justificación -suficiente en sí misma- debería hacerse constar expresamente, máxime si se tiene en cuenta que el hecho de que la aceptación por el contratista del presupuesto confeccionado por la Administración se produjera un día después de que se certificara en correo el escrito resolviendo el contrato (circunstancia en la que parece fundamentar la propuesta de resolución, en su actual redacción, la extinción del vínculo contractual), no parece ser suficiente justificación a tal fin (con sus importantes consecuencias anejas).

En definitiva, el ejercicio de la opción conferida a la Administración por el artículo 157.2 del citado Reglamento, así como los casos de desistimiento unilateral por parte de esta última, exigen una motivación objetiva suficiente (frente a lo que acontece con el contratista, cuya autonomía de la voluntad es plena en este aspecto), justificación que en el presente caso está no tanto en la que parece deducirse de la propia propuesta de resolución cuanto en la previsible dificultad (que consta a la Administración) de la adjudicataria para cumplir las cláusulas del contrato.

Por todo lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede resolver el contrato suscrito entre el Instituto Nacional de Servicios Sociales y ...... , e ...... , sin pérdida de la fianza."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 19 de diciembre de 1991

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE ASUNTOS SOCIALES.