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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día de la fecha, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden comunicada de V.E., el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la resolución de mutuo acuerdo del contrato de prestación de servicios extraordinarios por buques de la ...... .

Resulta de antecedentes:

Primero.- El día 5 de mayo de 1989, la Dirección de Aprovisionamiento y Transportes del Ministerio de Defensa formalizó un contrato administrativo con la ...... , con un plazo de vigencia hasta el 31 de diciembre de 1992. El contrato se celebra una vez causada baja en la Armada del buque ...... , destinado al abastecimiento en la mar, y hasta que se finalice la construcción del buque logístico proyectado al efecto. El contrato tiene por objeto el transporte y aprovisionamiento de combustible en el mar a los buques de la Armada por los buques tanque ...... y ...... , propiedad de ...... , mediante la utilización de equipos móviles de aprovisionamiento por la popa. El importe del contrato se eleva a 645 millones de pesetas, correspondiendo al año 1989, 195 millones, y a los años 1990, 1991 y 1992, un montante de 150 millones de pesetas por cada año.

De las cláusulas del Pliego de Bases cabe destacar, por un lado, la relativa al acondicionamiento de los buques de ...... , y, por otro lado, la referente a la reserva de dominio de los equipos móviles instalados para las maniobras de aprovisionamiento. En cuanto al primer extremo, la cláusula quinta dispone que las obras de acondicionamiento y preinstalación del buque ...... se realicen en mayo de 1989, debiendo llevarse a cabo las correspondientes al buque ...... en la fecha que determine el Estado Mayor de la Armada. No consta en el expediente que las referidas obras de acondicionamiento del buque ...... se llevaron a cabo.

Por otro lado, la cláusula décima establece una reserva de dominio a favor de la Armada sobre los equipos móviles de aprovisionamiento, comunicaciones y demás auxiliares utilizados en las maniobras de aprovisionamiento, señalando que serán de cuenta de la Armada los gastos necesarios para su conservación y mantenimiento, así como los de retirada a la finalización del contrato.

Segundo.- El Jefe del Servicio de combustible de la Armada solicitó a ...... el día 1 de octubre de 1991, que le informase sobre la situación de los fletamentos realizados durante el año 1991, al no preverse ningún otro servicio durante el resto del año, por disponer ya la Armada de un nuevo buque para la prestación del mismo.

El día 11 de octubre de 1991, el Jefe del Servicio de Combustibles informó a la Dirección de Aprovisionamiento y Transportes de la inexistencia de facturación pendiente de liquidar correspondiente al año 1991, y en relación al buque ...... . A raíz de ello, y previo informe favorable de la Asesoría Jurídica de la Dirección de Aprovisionamiento y Transporte y de la Intervención de la Jefatura de Apoyo Logístico, la Sección Económica de la Dirección de Aprovisionamiento y Transporte procedió a la anulación del remanente de crédito disponible para 1991, por un montante de 77.833.537 pesetas, anulación que se notificó a ...... el 25 de octubre de 1991.

Tercero.- El Director de Aprovisionamiento y Transportes de la Armada puso en conocimiento de ...... el día 14 de enero de 1992 la propuesta de resolver el contrato por mutuo acuerdo, al estimar que no se causa perjuicio alguno a la contratista, ya que, conforme a lo dispuesto en el apartado d) de la cláusula novena del Pliego de Bases, el pago de los servicios y fletes por la utilización de los buques tanque se efectúa por cada utilización o período de tiempo durante el que los buques hayan estado a disposición de la Armada, siendo previsible su no utilización hasta la finalización del período de vigencia del contrato, al contar la Armada con un buque que cumple las misiones que en su día fueron objeto del contrato. La propuesta especifica que los costes derivados del desmontaje de los equipos instalados en su día para posibilitar la maniobra de suministro de petróleo por la popa serán a cargo de la Armada, que es la propietaria de dichos equipos.

Cuarto.- El Director de la flota de ...... remitió, el 19 de febrero de 1992, un escrito a la Dirección de Aprovisionamiento y Transportes de la Armada en el que pone de manifiesto su conformidad con la resolución del contrato, recordando que, conforme a la cláusula décima, serán de cuenta de la Armada todos los costes necesarios para la remoción de los equipos instalados en el buque ...... .

Quinto.- La Asesoría Jurídica de la Dirección de Aprovisionamiento y Transportes informó favorablemente la propuesta de resolución del contrato por mutuo acuerdo el 25 de febrero de 1992. En el mismo sentido lo hicieron la Intervención de la Jefatura de Apoyo Logístico (el 4 de marzo de 1992), la Asesoría Jurídica General del Ministerio de Defensa (27 de abril de 1992), la Intervención General del Ministerio de Defensa (el 13 de mayo de 1992) y nuevamente la Intervención de la Jefatura de Apoyo Logístico (el 29 de mayo de 1992).

En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido por V.E. a este Consejo de Estado para su consulta.

El problema que plantea el presente expediente es el relativo a si procede resolver de mutuo acuerdo el contrato celebrado entre la Armada y ...... para la prestación de servicios extraordinarios por buques tanque de esta última Compañía.

I.- Puesto que, desde una perspectiva procedimental, la Administración ha dado cumplimiento a los trámites adjetivos, no existe obstáculo que impida considerar la cuestión de fondo planteada.

II.- Esta se centra en el examen de los requisitos legales que deben concurrir para que la Administración pueda resolver de mutuo acuerdo un contrato administrativo, y de los efectos que acarrea la misma.

Ya antes de la entrada en vigor de la Ley de Contratos del Estado de 1965, la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la doctrina de este Consejo de Estado consideraron que, aunque no estaba prevista en la legislación vigente la posibilidad de resolver de mutuo acuerdo un contrato administrativo, la Administración podía convenir dicho efecto extintivo. Así, dictámenes de 5 de julio de 1962 (expediente número 28.900), 18 de junio de 1964 (expediente 32.753).

La vigente Ley de Contratos del Estado de 8 de abril de 1965 se refiere a la resolución de un contrato administrativo por mutuo acuerdo en sus artículos 52.7 y 53.4 (contrato de obra), 75.7 (contrato de gestión de servicios públicos). El Reglamento General de Contratación del Estado (aprobado pr Decreto de 25 de noviembre de 1975) se refiere a la resolución por mutuo acuerdo en los artículos 157.7 y 166 (contrato de obra), 223.7 (contrato de gestión de servicio público) y 273.7 (contrato de suministro).

Siendo el contrato al que se refiere el presente expediente un contrato administrativo, no cabe, sin embargo, subsumirlo en la categoría del contrato de suministro, ya que el objeto de las prestaciones previstas en el mismo es más complejo que el simple suministro de combustible, ya que alcanza a la disponibilidad y fletamento de los buques, al transporte de combustible, a la cesión temporal por la Armada del equipo móvil de aprovisionamiento, prestaciones que en su conjunto rebasan el contenido normal de un contrato de suministro, y que llevan a calificar al contrato como administrativo pero de contenido especial. Por ello, a la hora de examinar su resolución debe partirse del régimen general previsto en el artículo 166 del Reglamento de Contratación, respecto al contrato de obra, precepto que dispone:

"Cuando la resolución obedezca al mutuo acuerdo de las partes, se estará principalmente a lo válidamente estipulado al efecto entre la Administración y el contratista (artículo 53 L.C.E.).

La Administración sólo deberá prestar su consentimiento a la resolución del contrato de mutuo acuerdo cuando, sin existir causas para la misma por culpa del contratista, razones de interés público u otras circunstancias de carácter excepcional hagan innecesaria o inconveniente la permanencia del contrato".

Según el parecer de este Consejo de Estado en dictámenes de 5 de julio de 1962, 4 de noviembre y 9 de diciembre de 1965, 10 de febrero y 10 de marzo de 1966, o los más recientes de 6 de julio de 1989 -expediente número 53.437-, 10 de enero de 1990 -expediente número 54.371- y 30 de abril de 1992 -expediente número 414/92-, la formación de la voluntad administrativa, cuya concordancia con la del contratista permite el disenso convencional, requiere fundamentar adecuada y suficientemente la convicción positiva de la Administración contratante acerca de que el mantenimiento del vínculo contractual resulta innecesario o inconveniente. Esta convicción ha de asentarse en una rigurosa valoración del interés público o de las circunstancias de excepción que puedan concurrir, con el límite de que no existan causas para la resolución por culpa del contratista. Cada uno de los presupuestos que legitiman el consentimiento de la Administración para resolver por mutuo acuerdo (juicio positivo sobre la procedencia de extinguir el contrato y juicio negativo sobre la inexistencia de una causa resolutoria por parte del contratista) tiene sustantividad propia y autónoma, al punto de no tolerar una valoración global en la que se engarcen o interfieran sus respectivos fundamentos de hecho y de derecho.

Es perfectamente comprensible que una ajustada valoración del interés público pueda respaldar no sólo la conveniencia de resolver el contrato, sino también la de hacerlo por mutuo acuerdo, atribuyendo una mayor eficacia expeditiva a tal acuerdo y resaltando incluso su utilidad preventiva de incidentes y controversias. Sin embargo, ello no puede obstar el debido examen de la concurrencia de la causa resolutoria imputable al contratista, puesto que la Administración, según resulta de lo dispuesto en el artículo 106.1 de la Constitución, actúa con sometimiento a los fines que la justifican, por lo que debe procederse a la debida constatación de la inexistencia de causa resolutoria imputable al contratista, para evitar así una hipotética o eventual desviación de poder, que podría consistir en sanar el incumplimiento del contratista o en liberarle de las consecuencias onerosas que de él pudieran seguirse.

En el presente expediente, los órganos preinformantes elevan un juicio positivo sobre la procedencia de extinguir el contrato por razones de interés público, dado que es innecesario que se continúe prestando el servicio, puesto que la Armada ya cuenta con un buque apto para el abastecimiento de combustible en la mar. En cuanto al juicio negativo, el relativo a la inexistencia de una causa resolutoria imputable a la contratista, los órganos preinformantes no hacen una valoración expresa de dicha circunstancia. Sin perjuicio de ello, ya que de la documentación obrante en el expediente no resulta que en la ejecución del contrato y en el cumplimiento de las prestaciones se haya presentado incidencia alguna, o haya tenido lugar ninguna deficiencia en el puntual cumplimiento de las obligaciones contractualmente asumidas, considera este Consejo de Estado que hay indicios suficientes para hacer el correspondiente juicio negativo. Sin perjuicio de ello, este Supremo Órgano Consultivo recuerda una vez más la necesidad de llevar a cabo un juicio expreso por los órganos preinformantes, en el que se deje constancia del correcto cumplimiento por la contratista de las obligaciones asumidas.

III.- Respecto a los efectos que se derivan de la resolución del contrato por mutuo acuerdo entre las partes, hay que estar, a tenor de lo establecido en el artículo 166 del Reglamento General de Contratación del Estado, a lo estipulado por las partes contratantes. Tal y como se ha puesto de relieve en antecedentes, tras la extinción del vínculo contractual corresponde al Ministerio de Defensa sufragar los gastos que acarreen los labores de desmontaje de los equipos móviles pertenecientes a la Armada instalados en los buques de ...... para llevar a cabo las tareas de abastecimiento. Por otro lado, y en cuanto a eventuales indemnizaciones, que puesto que ni en el contrato se prevé su abono ni la contratista ha solicitado reparación alguna al poner de manifiesto su conformidad a la resolución del contrato por mutuo acuerdo, resulta que la Administración del Estado no está obligada a satisfacer ninguna indemnización por la resolución de este contrato. Por lo demás, no constando en el expediente que a la formalización del contrato se hubiera prestado fianza alguna, lógicamente no hay lugar a una eventual devolución de fianza.

Finalmente, conviene precisar que, si bien la documentación obrante en el expediente se refiere a la resolución del contrato relativo al buque ...... , sin hacer mención alguna al ...... , debe entenderse que la resolución se refiere a la totalidad del contrato, ya que del expediente no resulta que esta última embarcación haya llegado a ser puesta a disposición de la Armada para la prestación de los servicios contratados.

Por todo lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede resolver de mutuo acuerdo el contrato celebrado con la ...... en los términos que resultan del cuerpo de este dictamen."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 17 de septiembre de 1992.

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE DEFENSA.