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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 18 de diciembre de 2008, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la resolución del contrato realizado con ...... para la redacción del Plan General de Ordenación Urbana del Ayuntamiento de Solórzano, remitido por V.E. el 28 de octubre de 2008.

De los antecedentes remitidos resulta:

Primero.- El 19 de diciembre de 2001 el Alcalde del Ayuntamiento de Solórzano remitió al Boletín Oficial de Cantabria un acuerdo de esa misma fecha, por el que se acordaba la exposición al público durante un mes de los trabajos del avance de planeamiento general del municipio. Fue publicado en el boletín oficial de fecha 11 de enero de 2002.

Segundo.- El 9 de enero de 2002 el Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Solórzano remitió un ejemplar del avance del plan general de ordenación urbana a la Comisión Regional de Urbanismo, a las Consejerías de Cultura y de Medio Ambiente del Gobierno de Cantabria y a la Confederación Hidrográfica del Norte.

Tercero.- Con fecha 20 de marzo de 2002 ...... , integrado por los arquitectos ...... , ...... , ...... y ...... , elaboró una propuesta-memoria de redacción del plan general de ordenación urbana del municipio de Solórzano. En ella figuraba como "autor del encargo" el Ayuntamiento de este municipio, y como definición del proyecto la revisión de las normas subsidiarias de planeamiento del municipio, la redacción del plan general de ordenación urbana del municipio, la inclusión de la redacción de un plan parcial dentro del suelo urbanizable delimitado y la redacción del correspondiente informe de impacto ambiental. El equipo redactor estaba formado, según el documento, por los cuatro arquitectos mencionados, así como por un abogado y un ingeniero agrónomo, como colaboradores externos. En el punto 4 de la memoria se exponía "la metodología de los trabajos a efectuar". En el 7, rotulado "propuesta económica, estimación de honorarios", se preveían por la redacción del plan general unos honorarios de 19.719 euros; por la redacción detallada de un área de suelo urbanizable delimitado de 7.984 euros, y por la redacción del informe de impacto ambiental 6.251 euros, cantidades que no incluían el impuesto sobre el valor añadido. Se establecía que a la firma del contrato se abonaría el 10 por 100 del total de los honorarios, a la entrega del documento de avance un 30 por 100, a la entrega del documento para la aprobación inicial un 50 por 100 y a la entrega del documento para la aprobación definitiva el 10 por 100 restante.

Cuarto.- El 11 de octubre de 2002 el Alcalde ordenó que se satisficiese la suma de 15.754,65 euros a ...... , en concepto de pago del 40 por 100 de la redacción del plan general de urbanismo. Mediante transferencia de ese mismo día se realizó el pago.

Quinto.- El Pleno del Ayuntamiento de Solórzano, en su sesión de 20 de diciembre de 2003, adoptó una resolución en la que se exponía que, convocada licitación para la redacción del plan general de ordenación urbana, se había contratado con el equipo ...... la redacción de este instrumento, por un precio de 39.386,64 euros y con un plazo de ejecución de doce meses, y que el 20 de marzo de 2002 este equipo había formulado una "propuesta de contrato para la redacción del P.G.O.U.". Indicaba que había redactado y entregado un avance del plan general, que había sido sometido a información pública, si bien en el momento no se había dado contestación a las alegaciones formuladas respecto del avance, ni se había entregado ningún tipo de documentación al Ayuntamiento, ni se había hecho ningún trabajo respecto de la redacción de un área de suelo urbanizable delimitado, ni respecto del informe de impacto ambiental. Consideraba que el 40 por 100 abonado debería haberse calculado sobre 19.718 euros, con lo que hubiese resultado la cantidad de 9.149,62 euros, y no los 15.754,65 euros que se habían pagado, con lo que había existido un pago indebido por 6.605,03 euros. Con estos antecedentes, la resolución proponía la rescisión del contrato por incumplimiento, previa audiencia a equipo ...... , y requería a éste para que reintegrara al Ayuntamiento la cantidad de 6.605,03 euros.

Sexto.- ...... , ...... y ...... formularon un escrito de alegaciones en el que afirmaban que tras la aprobación del avance del planeamiento habían sido múltiples las reuniones que el equipo había celebrado con la Corporación municipal para valorar las alegaciones realizadas, y que las consideradas razonables se habían incluido en el documento de aprobación inicial en elaboración. Mantenían que en esas reuniones también se habían ido perfilando las distintas necesidades municipales, que se habían ido trasladando a la planimetría del documento de aprobación inicial, y más adelante habían sido expuestas en numerosas ocasiones al Ayuntamiento. Afirmaban que así las cosas, prácticamente ultimado el documento de aprobación inicial, el Ayuntamiento había trasladado al equipo la necesidad de incluir dentro del suelo urbano determinadas bolsas de terrenos, que según el criterio del equipo, y siendo el suelo urbano de naturaleza reglada, no reunía los requisitos para ello, con lo que no podría ser aprobado por el órgano autonómico competente. Aseveraban que se había pedido que se diera por escrito la instrucción, pues como profesionales no podían asumir la responsabilidad de hacerlo, aunque nunca se había dado, lo cual, unido a la renovación de cargos de la Corporación, había sido la causa de la paralización temporal de los trabajos. Manifestaban que si se había perdido la confianza en los arquitectos, estaban conformes con una resolución de mutuo acuerdo del contrato. Añadían que el precio del contrato era 39.386,64 euros, y que el presupuesto adjuntado a la oferta en su día tenía por objeto enumerar los trabajos comprendidos en la redacción del plan general, pues según los artículos 44.2 y 52.2 de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, el plan general podía establecer las determinaciones detalladas de un sector del suelo urbanizable delimitado, y el plan general debía incluir el documento previsto por la legislación de impacto ambiental. Entendían que el precio se había establecido a tanto alzado, y que por consiguiente se había calculado correctamente el 40 por 100, sin pago indebido alguno.

Séptimo.- Mediante telefax del Alcalde de Solórzano, de 17 de marzo de 2004, se convocó a ...... para una reunión con la finalidad de presentar los trabajos del plan general, el 25 de marzo a las 9,30 horas.

Este telefax fue contestado por otro de ...... , remitido el 24 de marzo de 2004, en el que se decía que por diversos compromisos les era imposible asistir a la cita, y en el que se pedía un pronunciamiento sobre el procedimiento de resolución contractual y sobre la posibilidad de hacerlo de mutuo acuerdo.

Octavo.- El Pleno del Ayuntamiento de Solórzano, en su sesión de 6 de mayo de 2004, acordó rescindir el contrato, y requerir a ...... para que reintegrase 6.605,03 euros y para que en el plazo de un mes entregase al Ayuntamiento la documentación correspondiente al avance del plan general de ordenación urbana.

Noveno.- ...... , ...... y ...... interpusieron un recurso potestativo de reposición contra el acuerdo plenario anterior, en el que insistían en sus argumentos anteriores e indicaban que el avance de planeamiento había sido entregado al Ayuntamiento en diciembre de 2001.

El 6 de febrero de 2006 el Alcalde de Solórzano desestimó el recurso anterior, aduciendo que existían precios unitarios o descompuestos para cada uno de los tres componentes del trabajo contratado, y que era notorio el incumplimiento contractual.

Décimo.- ...... , ...... y ...... interpusieron un recurso contencioso administrativo contra el acuerdo de resolución del contrato, y el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de Santander reclamó el expediente al Ayuntamiento.

Undécimo.- El Pleno del Ayuntamiento de Solórzano, en su sesión de 21 de febrero de 2007, acordó aceptar la argumentación esgrimida de contrario y declarar la caducidad del procedimiento de rescisión del contrato, y facultó al Alcalde para incoar otro.

Duodécimo.- El 14 de diciembre de 2007 el Alcalde de Solórzano acordó incoar nuevo expediente de rescisión del contrato por incumplimiento, e incorporar todos los documentos del expediente anterior.

Décimo tercero.- Abierto el trámite de audiencia, ...... presentó un escrito de alegaciones en el que insistía en sus puntos de vista y decía que se habían contratado posteriormente nuevos trabajos de redacción del plan general, lo que suponía un desistimiento unilateral de los trabajos que con el equipo había firmado. Pedía el archivo del procedimiento de resolución y, subsidiariamente, la resolución por desistimiento del Ayuntamiento con el abono de los honorarios devengados. Adjuntaba un disco informático.

Décimo cuarto.- Remitido el expediente al Consejo de Estado, por oficio de su Presidente de 23 de abril de 2008 se solicitó que fuese completado con los siguientes antecedentes:

"1.- ... [R]esolución judicial firme que ponga fin al proceso contencioso-administrativo en cuestión. 2.- Procedimiento de contratación completo con ...... (que debe contener el acuerdo aprobatorio del pliego de cláusulas administrativas particulares, la publicidad previa y posterior a la adjudicación, el acuerdo de adjudicación del contrato, la acreditación del pago de la garantía definitiva, el documento de formalización del contrato y los restantes documentos del expediente). 3.- Informe del Ayuntamiento de Solórzano en el que se indique si se ha procedido a realizar nueva licitación de contrato para la redacción del plan general de ordenación urbana, y en caso afirmativo información sobre su estado de tramitación. 4.- Una vez incorporados los documentos anteriores, nueva audiencia al interesado, con la indicación de que el CD aportado en su día no resulta legible".

Décimo quinto.- Al expediente tramitado se incorporaron los siguientes documentos:

a) Pliego de cláusulas administrativas particulares, de las que destacan las que siguen:

"I.- OBJETO Y RÉGIMEN JURÍDICO I.1.- El presente pliego tiene por objeto la redacción del nuevo plan general del municipio de Solórzano, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley de Cantabria 2/2001, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, conforme a las características que figuran en el pliego de prescripciones técnicas (...). I.3.- Este contrato tiene carácter administrativo y se regirá por lo establecido en este pliego y por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la LCAP (...).

I.4.- El contrato se adjudicará por el procedimiento negociado previsto y regulado por los artículos 73, 92 y 210 del TRLCAP".

"II.1.- El sistema para la determinación del precio del contrato será el fijado de acuerdo con lo dispuesto en el art. 195 del RD 1098/2001; el importe vendrá determinado por los honorarios a abonar, siendo su importe máximo a efectos de licitación 39.386,64 (...).

II.4.- El precio del contrato no podrá ser objeto de revisión".

"IV.1.- El adjudicatario estará obligado a constituir, en el plazo de quince (15) días naturales una garantía definitiva del 4 por 100 (cuatro por ciento), del importe de la adjudicación (...)".

"V.1.- La formalización del contrato se efectuará dentro de los 30 (treinta) días naturales a contar desde la fecha de notificación de la adjudicación (...)".

"VI.2.- El adjudicatario quedará obligado al cumplimiento del plazo de ejecución del contrato y de los plazos parciales fijados por el Ayuntamiento. Si llegado el término de cualquiera de los plazos citados, el contratista hubiera incurrido en mora por causas imputables al mismo, el Ayuntamiento podrá optar por la resolución del contrato o por la imposición de penalidades económicas. Éstas tendrán la cuantía determinada en el párrafo primero del artículo 95.3 del TRLCAP. La pérdida de la garantía o de los importes de las penalidades no excluyen la indemnización por daños y perjuicios a que pueda tener derecho el Ayuntamiento, originados por la demora del contratista. Si el retraso fuera producido por motivos no imputables al contratista, se estará a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 96 del TRLCAP. En todo caso, la constitución en moral del contratista no requerirá interpelación o intimación previa por parte del Ayuntamiento".

"VII.- EJECUCIÓN DE LOS TRABAJOS La fecha de comienzo de los trabajos será la del siguiente al de la firma del documento de formalización del contrato. El plazo de ejecución y los plazos parciales que, en su caso, se establezcan [estarán] referidos a la fecha de comienzo de los trabajos. El plazo de ejecución será de 12 meses. Antes de la finalización de este plazo y por mutuo acuerdo de las partes, podrá prorrogarse el contrato de acuerdo con los términos señalados en el artículo 198 TRLCAP (...)."

"VIII.- VALORACIÓN Y ABONO DE LOS TRABAJOS (...) El abono de los trabajos se realizará a medida que se vaya aprobando el planeamiento; a la aprobación inicial del avance del planeamiento le seguirá el abono del 40%, a la aprobación provisional el 30% del precio y a la aprobación definitiva el 30% del precio (...)".

"X.- RESOLUCIÓN DEL CONTRATO Serán causas de resolución del contrato las establecidas en los artículos 111 y 214 del TRLCAP, y el artículo 26 del Real Decreto 390/1996, con los efectos previstos en los artículos 113 y 215 del TRLCAP".

b) Contrato del plan general del Ayuntamiento de Solórzano, celebrado el 3 de mayo de 2005 entre el Alcalde y ...... , que actuaba en nombre y representación de la empresa ...... . Se decía que se había adjudicado por el Pleno el 20 de abril de 2005. La empresa citada se comprometía a realizar el plan general del Ayuntamiento de Solórzano por un importe de 38.000 euros, con un plazo de ejecución de once meses.

c) Auto del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de Santander de fecha 18 de abril de 2007 en el que se declaraba terminado el proceso, por existir satisfacción extraprocesal de las pretensiones, dado que la Administración demandada había reconocido en virtud de resolución de 21 de febrero de 2007 la totalidad de las pretensiones del recurrente.

d) Dictamen emitido por un equipo de abogados, fechado el 15 de enero de 2008, en el que se concluía que se daban las condiciones idóneas para la resolución del contrato por incumplimiento del contratista.

Décimo sexto.- El Alcalde de Solórzano acordó el 12 de septiembre de 2008 dar audiencia a ...... , "de acuerdo con las indicaciones del Consejo de Estado", y requerirles para que reintegraran la cantidad de 6.605,03 euros, más los intereses legales devengados desde su pago efectivo.

Décimo séptimo.- ...... presentó un escrito en el que reproducía sus alegaciones anteriores, y añadía que en el momento en que el Ayuntamiento había decidido unilateralmente desvincularse del contrato los trabajos correspondientes a la fase de aprobación inicial se encontraban prácticamente concluidos, como se podía comprobar en el disco que adjuntaban. En tal disco aparecían varios archivos, uno con planos y otros fechados en noviembre de 2001, relativos al Ayuntamiento de Solórzano.

Décimo octavo.- El 16 de octubre de 2008 el Alcalde de Solórzano firmó una propuesta de resolución que suponía la rescisión del contrato, el requerimiento para que en el plazo de un mes ...... entregara la documentación correspondiente al avance del plan general de ordenación urbana, y el requerimiento para que reintegrase la suma de 6.605,03 euros, más los intereses legales desde la fecha de su percepción hasta su reintegro.

Y, en tal estado de tramitación, V.E. dispuso que se remitiera de nuevo el expediente al Consejo de Estado para dictamen, donde tuvo entrada el 3 de noviembre de 2008.

Se consulta la resolución de un contrato de consultoría y asistencia de un Ayuntamiento.

Es de aplicación al contrato la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio), a tenor de la disposición transitoria primera, apartado 2, de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.

El estudio del expediente remitido a este Alto Cuerpo Consultivo revela que en el contrato que ahora se pretende resolver se produjeron numerosas irregularidades que no es posible pasar por alto.

Por de pronto, todo indica que se realizó el encargo de la elaboración del plan general de ordenación urbana de Solórzano de modo informal con el equipo de arquitectos denominado ...... . Al parecer, éstos empezaron a trabajar e incluso entregaron el avance del plan general, y sólo con posterioridad se realizó el expediente de contratación.

Los indicios de esta irregularidad son múltiples. En primer lugar, el 19 de diciembre de 2001 el Alcalde de Solórzano acuerda la exposición al público del avance del plan general durante un mes, y remite una resolución en este sentido para su publicación en el Boletín Oficial de Cantabria (punto primero de antecedentes). Es pacífico que el autor de esos trabajos fue ...... . Sin embargo, no existe documento alguno relativo al contrato anterior a esa fecha.

En segundo lugar, con fecha 20 de marzo de 2002 ...... elabora una propuesta-memoria de redacción del plan general de ordenación urbana, de la que se infiere que no se había aún formalizado contrato alguno, sino un "encargo" (se denomina al Ayuntamiento "autor del encargo"). De hecho, en todo el documento no se menciona contrato previo, y se describe la "metodología de los trabajos a efectuar", cuando ya se había presentado el avance del plan general. Figura en la propuesta-memoria una "propuesta económica-estimación de honorarios" (punto tercero de antecedentes), epígrafe que sólo tenía sentido si no se hubiese concertado un precio cerrado todavía, y se determina que a la firma del contrato se abonará el 10 por 100 de tales honorarios. Muy significativamente, el Pleno del Ayuntamiento de Solórzano, en su acuerdo de 20 de diciembre de 2003, que inició el expediente de resolución, señala que "el 20 de marzo de 2002 el equipo ...... formuló propuesta de contrato para la redacción del P.G.O.U." (punto quinto de antecedentes), lo que a todas luces significa que a esa fecha aún no se había verificado documentalmente la contratación.

El pliego de cláusulas administrativas particulares carece de fecha, y no figura su aprobación por el órgano de contratación, como imponía el artículo 49.2 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, citada. En él aparece como procedimiento de adjudicación el negociado sin publicidad, pero no consta que se pidieran las tres ofertas que, como mínimo, venían exigidas por el artículo 92.1 de la misma ley (y hoy, con carácter general, en el artículo 162.1 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público).

En cuarto lugar, el Consejo de Estado solicitó que el expediente fuera completado con el procedimiento de contratación completo, y singularmente con el acuerdo de adjudicación del contrato, pero éste no se ha remitido.

En estas condiciones, se ha de recordar la importancia de cumplir con la legislación de contratos públicos, y de que las Administraciones públicas contraten tras seguir con carácter previo los procedimientos establecidos, de modo que se garantice la publicidad, la concurrencia y el adecuado uso de los caudales públicos.

Las irregularidades detectadas fueron continuadas en el tiempo. Así, el pliego de cláusulas administrativas particulares exigía al adjudicatario una garantía definitiva del 4 por 100 del precio del contrato (punto décimo quinto, letra a), de antecedentes), en línea con el artículo 36.1 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, citada. Ahora bien, no parece que llegara a requerirse, ni a prestarse, pues no existe documento alguno en este sentido en el expediente, pese a haberse solicitado expresamente por el Consejo de Estado (punto décimo cuarto de antecedentes). Además, las diferentes propuestas de resolución por incumplimiento del contratista obvian por completo la garantía definitiva, cuya devolución tampoco ha solicitado en ningún momento el contratista.

El artículo 111, letra d), de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas contemplaba como causa de resolución "la falta de prestación por el contratista de la garantía definitiva", al igual que el 41.1 de la misma ley, causa que en este caso sin duda concurre.

Otro tanto cabe decir de la falta de formalización del contrato. Este documento venía exigido por el propio pliego, en el plazo de treinta días desde el siguiente a la notificación de la adjudicación, al igual que en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (artículos 11.2.i) y 54). También fue pedido por el Consejo de Estado que se incorporase a las actuaciones, sin que se haya hecho, con lo que cabe suponer que el contrato nunca llegó a formalizarse.

Como es sabido, el artículo 111, letra d), de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas listaba como causa de resolución de los contratos "la no formalización del contrato en plazo", al igual que el artículo 54.3 de la misma ley. También concurre en este caso.

Sin embargo, la causa de resolución aducida por el Ayuntamiento de Solórzano es un incumplimiento del contratista, que no tipifica en ninguno de los supuestos específicos de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, citada, a que remitía el pliego. El incumplimiento que está en el origen del procedimiento citado es la interrupción de la prestación del contrato de consultoría y asistencia por el contratista, al que se le reprocha no haber dado contestación a las alegaciones al avance formuladas en el período de exposición pública, ni haber continuado entregando los documentos a que se había comprometido. La lectura de los oficios del Ayuntamiento de Solórzano sugiere una inactividad total por parte del contratista.

Las alegaciones del contratista realizan una descripción detallada de lo sucedido, pues relatan una sucesión de reuniones posteriores a la exposición pública del avance con el Ayuntamiento, donde se valoraron las alegaciones y se introdujeron algunas de ellas en el documento de aprobación inicial, al igual que nuevas necesidades municipales. Afirma el contratista que el documento de aprobación inicial estaba "prácticamente ultimado", y que la discrepancia se produjo por su negativa a incorporar determinadas bolsas de terreno en el suelo urbano, extremo que consideraba improcedente dada la naturaleza reglada de éste, aunque el Ayuntamiento insistía en ello. La ruptura vino, según su narración, al pedir que se ordenase por escrito esa inclusión en el suelo urbano y negarse a ello la Administración contratante (punto sexto de antecedentes).

En cualquier caso, parece innegable que el contrato obligaba a ...... a entregar documentos tras el período de alegaciones del avance del plan general de ordenación urbana, de modo que pudieran presentarse para la aprobación inicial, la provisional y la definitiva (punto décimo quinto, letra a), de antecedentes), y que, vulnerando estas obligaciones, no lo hizo.

Desde un punto de vista jurídico, es preciso identificar qué causa de resolución puede aplicarse al contrato en cuestión. En rigor, se trataría de un supuesto de resolución por "demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista", previsto en el artículo 111.e) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, antes citada. En efecto, los contratos administrativos fijan siempre un plazo final para que el contratista cumpla con su prestación, y en ocasiones además plazos parciales, en este caso no establecidos. Durante el plazo determinado en el contrato el contratista debe cumplir, y si finaliza el plazo sin haberlo hecho ha incurrido en demora, que puede ser causa de resolución.

En el contrato sometido a consulta el plazo previsto era de doce meses (punto décimo quinto, letra a), de antecedentes). Sin embargo, existen dificultades innegables para su cómputo, pues a tenor del pliego de cláusulas administrativas particulares, debía contarse desde el día siguiente a la firma del documento de formalización del contrato, que como se dijo no consta que se firmara. No obstante, a día de hoy, más de seis años después de que se concertara el contrato, no es dudoso que se ha de considerar superado el plazo contractual de los doce meses, con lo que también concurriría la demora del contratista como causa de resolución.

Adicionalmente, el Ayuntamiento de Solórzano ha desarrollado una actividad contractual muy relevante a efectos del contrato con ...... . En efecto, tal y como éstos alegan, antes de que se declarara resuelto el contrato que estaba en vigor con ellos, la Administración municipal encargó a otro adjudicatario la redacción del plan general de ordenación urbana de Solórzano. En efecto, a petición del Consejo de Estado se ha incorporado a las actuaciones un contrato firmado con esta finalidad con otra empresa, el 3 de mayo de 2005 (punto décimo quinto, letra b), de antecedentes).

Esta actuación del Ayuntamiento de Solórzano implica un verdadero desistimiento del contrato que le ligaba con ...... , lo cual constituye una causa de resolución específicamente prevista en el artículo 214.b) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. En efecto, al contratar con otro adjudicatario la misma prestación se está renunciando a proseguir la ejecución del contrato hasta entonces vigente.

De lo expuesto hasta el momento se infiere que concurren en el contrato cuatro causas de resolución: falta de prestación de la garantía definitiva, no formalización del contrato en plazo, demora del contratista y desistimiento de la Administración.

En diversas ocasiones ha señalado el Consejo de Estado que, en caso de pluralidad de causas de resolución, se ha de atender a la primera que aparece en el tiempo. Así, en el dictamen de 10 de febrero de 2000, asunto número 3437/99, se decía:

"De acuerdo con una consolidada doctrina del Consejo de Estado, con carácter general en caso de concurrencia de varias causas de resolución de un contrato administrativo debe aplicarse de manera preferente la causa que se hubiera producido antes desde un punto de vista cronológico. Dicha doctrina resulta de numerosos dictámenes, entre los que cabe citar los números 37.688, 34.387, 54.205, 55.262, 55.563, 55.564, 717/91, 718/91 y 719/91, de 20 de junio de 1991, 1.656/92, de 27 de enero de 1993, 712/94, de 23 de junio de 1994, y 740/95 y 741/95, de 25 de mayo de 1995. Es paradigmático de esta doctrina el dictamen número 47.892, de 4 de julio de 1985, en el que se dice que "cuando concurren diversas causas de resolución del contrato con diferentes efectos en cuanto a las consecuencias económicas de la extinción debe atenderse a la que haya aparecido con prioridad en el tiempo"".

En aplicación de esta doctrina, ha de atenderse como causa de resolución a la falta de prestación de la garantía definitiva (artículos 41.1 y 111, letra d), de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas). Su primera consecuencia sería la incautación de la garantía provisional (artículo 35.2 de la misma ley). Sin embargo, no hay constancia de que se haya prestado, ni mención de ella en el pliego de cláusulas administrativas particulares, con lo que no tiene sentido declarar su pérdida para el contratista.

En cuanto al carácter de incumplimiento culpable o no de esta causa de resolución, es de notar que en ningún momento parece que la Administración local requiriera al contratista para prestar la garantía definitiva, pese a que el pliego establecía su obligatoriedad, ni tampoco para que formalizara el contrato (uno de cuyos requisitos, como es sabido, es la prestación de las garantías contractuales, artículo 54.2 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas). En estas condiciones, no cabe considerar incumplimiento culpable del contratista la no prestación de la garantía definitiva, ni ha lugar a instruir el procedimiento de resarcimiento a la Administración previsto en el artículo 113.4 de la ley citada.

La consecuencia de la resolución es la establecida en el artículo 215.1 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas: "La resolución del contrato dará derecho al contratista, en todo caso, a percibir el precio de los estudios, informes, proyectos, trabajos o servicios que efectivamente hubiese realizado con arreglo al contrato y que hubiesen sido recibidos por la Administración".

El contratista presentó sin duda el avance de plan general de ordenación urbana de Solórzano, que fue sometido a información pública por el Ayuntamiento, el cual por lo demás nada ha objetado a su contenido. Se ha de considerar, pues, recibido este trabajo. Pese a que el pliego de cláusulas administrativas particulares era confuso en este punto, pues establecía que a la "aprobación inicial del avance del planeamiento" le seguiría el abono del 40 por 100 del precio, en la propuesta-memoria se establecía con claridad que a la firma del contrato se abonaría el 10 por 100 del precio, y a la entrega del documento de avance un 30 por 100 adicional. De acuerdo con ello, el 11 de octubre de 2002 se pagó la suma de 15.754,65 euros, como el 40 por 100 del precio (punto quinto de antecedentes).

Este Alto Cuerpo Consultivo entiende que la cantidad satisfecha constituye un precio razonable de los trabajos realizados por ...... , y que nada más ha de pagar por ellos el Ayuntamiento de Solórzano. Éste, sin embargo, trata de recuperar parte del precio, aduciendo que el contrato tenía un objeto triple, cada uno con sus propios honorarios, y que el 40 por 100 debería haber girado sólo sobre el avance de plan general, pero no sobre la redacción detallada de un área de suelo urbanizable delimitado, ni sobre el informe de impacto ambiental.

A juicio del Consejo de Estado, el objeto único del contrato era la redacción de un plan general de ordenación urbana para el municipio de Solórzano, el cual incluye desde luego el informe de impacto ambiental y también puede incluir la delimitación de una o más unidades de actuación y las determinaciones detalladas a ellas aplicables (artículos 48.2 y 52.2 de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria). El precio, por su parte, también era único, y así se infiere con claridad del pliego de cláusulas administrativas particulares (cláusulas II y VIII), que por supuesto prevalece sobre la propuesta-memoria presentada por el contratista en cuanto a la estructura general del contrato. Así las cosas, no resulta conforme con los términos pactados el que el Ayuntamiento pretenda el reembolso parcial de la suma en su día entregada como pago del 40 por 100 del precio.

Por consiguiente, la resolución del contrato es ajustada a Derecho, y se ha de escoger entre las diversas causas concurrentes la primera que apareció en el tiempo, es decir, la falta de prestación de la garantía definitiva. Las consecuencias de la resolución suponen la improcedencia de reclamación económica alguna entre las partes contractuales.

Ello no obstante, se reitera la necesidad del cumplimiento estricto de la legislación de contratos públicos, inexcusable para toda la Administración y, en particular, para la local.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede resolver el contrato relativo a la redacción del plan general de ordenación urbana del municipio de Solórzano, adjudicado por el Ayuntamiento de Solórzano a ...... , sin ulteriores pagos de él derivados para ninguna de las partes."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 18 de diciembre de 2008

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA.