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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 19 de febrero de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden comunicada de V. E. de fecha 22 de diciembre de 2014 (con registro de entrada el día 27 siguiente), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al anteproyecto de Ley de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras. La consulta se formula con carácter de urgencia.

De antecedentes resulta: PRIMERO. Contenido del anteproyecto El anteproyecto de Ley sometido a consulta consta de índice, exposición de motivos, doscientos diez artículos, organizados en un título preliminar y ocho títulos, diecinueve disposiciones adicionales, diez transitorias, una derogatoria, trece finales y un anexo. La parte expositiva se divide en ocho apartados. Afirma el primero que la regulación e intervención públicas características del sector asegurador, y mayores que las de otros, se deben al "papel esencial en la economía que juegan el sector financiero y, en particular, el sector asegurador". Desde comienzos del siglo XX la ordenación del seguro privado tutela a los tomadores, asegurados, beneficiarios y terceros. Y ello por la propia estructura de la actividad aseguradora, que convierte la liquidez de las entidades que a ella se dedican en una cuestión de interés público. Pasa después a resumir la evolución legislativa más reciente. Tras la integración de las normas legales llevada a cabo por el texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre (TRLOSSP), este ha sido modificado principalmente por las cuatro leyes que se mencionan: Ley 5/2005, de 22 de abril, de supervisión de los conglomerados financieros y por la que se modifican otras leyes del sector financiero; Ley 13/2007, de 2 de julio, en materia de supervisión del reaseguro; Ley 5/2009, de 29 de junio, sobre reforma del régimen de participaciones significativas en empresas de servicios de inversión, en entidades de crédito y en entidades aseguradoras y Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. La magnitud de los cambios que aconseja la aprobación del anteproyecto deriva no solo de aquí sino también y muy fundamentalmente de la necesidad de incorporar el Derecho de la Unión Europea (UE): concretamente, aún la Directiva 2009/138/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, sobre el seguro de vida, el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio (Directiva Solvencia II), modificada por la Directiva 2014/51/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, por la que se modifican las Directivas 2003/71/CE y 2009/138/CE y los Reglamentos (CE) nº 1060/2009, (UE) nº 1094/2010 y (UE) nº 1095/2010 en lo que respecta a los poderes de la Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación) y de la Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Europea de Valores y Mercados) [Directiva Ómnibus II]. El apartado II enuncia los tres pilares de la Directiva Solvencia II: los requisitos de capital, el nuevo sistema de supervisión y las exigencias de información y transparencia. También consolida por refundición "el resto del ordenamiento europeo en materia de seguros privados". Y asimismo, afirma la exposición de motivos como "novedad", incorpora el esquema normativo conocido como Lamfalussy. Hace, en fin, referencia al establecimiento de la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ), mediante el Reglamento (CE) nº 1094/2010, de 24 de noviembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación), se modifica la Decisión 716/2009/CE y se deroga la Decisión 2009/79/CE de la Comisión. Ya el apartado III entra en la descripción de la ley. Se detiene, en particular, en el Título Preliminar y en el Título I. Incide en la condición de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones (DGSFP) como "autoridad española de supervisión", así como en la base competencial de los artículos 149.1.6ª, 11ª y 13ª de la Constitución y el apoyo que prestan, con base en la jurisprudencia constitucional y según la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM), a un alto control financiero del Estado en esta materia. El apartado IV detalla algunas cuestiones del régimen de autorización administrativa y del sistema de gobierno de las entidades, a que se dedican respectivamente los títulos II y III del anteproyecto. El quinto apartado se detiene en los capítulos II a IX del Título III, los de contenido más económico y dedicados a la evaluación de la situación financiera de las entidades aseguradoras y reaseguradoras. Se habrá de basar en "sólidos principios económicos" y los fondos propios que cubran los requisitos de capital deberán clasificarse "con arreglo a criterios de calidad, seguridad y disponibilidad". Explica pormenorizadamente que, "en el ámbito de Solvencia II los requerimientos de capital de solvencia deben comportar dos niveles de exigencia. Uno, el capital de solvencia obligatorio, variable en función del riesgo asumido por la entidad y basado en un cálculo prospectivo; el otro, el capital mínimo obligatorio, configurado como un nivel mínimo de seguridad por debajo del cual nunca deberían descender los recursos financieros". También alude al régimen especial de solvencia para las entidades que no superen los umbrales previstos reglamentariamente, a la regulación de las operaciones societarias que impliquen modificaciones estructurales y al régimen de conductas de mercado. Subraya el principio de proporcionalidad, auténtica cláusula de estilo en la ley, cuando se trata de su aplicación atendiendo al "perfil de riesgo de las entidades y, en particular, a la naturaleza, escala y la complejidad de las operaciones de seguro o reaseguro realizadas por las entidades, así como a los riesgos inherentes a su modelo de negocio". Más escuetamente los apartados VI y VII describen el sistema de supervisión (dentro del cual el Título V da un carácter sustantivo a los grupos de entidades, como sujetos supervisados), los mecanismos para afrontar situaciones de deterioro financiero, que incluyen "medidas de control especial" (Título VI), los procedimientos de revocación de la autorización administrativa, disolución y liquidación de entidades (Título VII) y el régimen sancionador (Título VIII). Finaliza el apartado VIII enumerando el título y objeto de cada una de las disposiciones adicionales y finales, deteniéndose con algún mayor detalle en la que se refiere a las modificaciones del Estatuto Legal del Consorcio de Compensación de Seguros. Por lo que se refiere a la estructura y contenido del anteproyecto de ley sometido a consecuencia, puede resumirse del siguiente modo: - Título Preliminar. Trata de algunas disposiciones generales, sobre todo las relativas a los ámbitos objetivo y subjetivo de aplicación así como a las exclusiones, y ampliamente de las definiciones (Capítulo II, artículos 6 a 15), de denso contenido normativo. Así, al definirse entidad aseguradora "cautiva" o "entidad financiera de cometido especial" (artículos 6.5 y 6.10, respectivamente). También se definen, esto es se establecen como tales, la Oficina Española de Aseguradores de Automóviles (OFESAUTO) como "oficina nacional" en España o la DGSFP como autoridad supervisora nacional. Definición se considera también lo que haya de entenderse por vínculos estrechos a los efectos de las relaciones de participación o control entre entidades. A los mercados regulados, los grandes riesgos y el sistema de gobierno, entre otros, se dedican artículos o apartados completos. El artículo 14 clasifica y define los diversos riesgos y el 15 define las medidas de saneamiento, las de control especial y los procedimientos de liquidación. - El Título I regula los órganos de supervisión y las competencias, esto es el deslinde de estas entre la Administración General del Estado y las comunidades autónomas (CC AA).

- El Título II regula el acceso a la actividad aseguradora y reaseguradora. El Capítulo I se refiere a las entidades españolas, el II a las de otros Estados de la UE y el III a las de terceros países. El régimen en todos los casos es de autorización administrativa. Se describen con detalle los requisitos para obtenerla en la Sección 2ª del Capítulo I (artículos 22 a 40). El artículo 24 califica de nulos de pleno derecho los contratos de seguro realizados por entidad no autorizada o con autorización revocada o transgrediendo sus límites, y le obliga a indemnizar los daños y perjuicios. La constitución de las entidades aseguradoras y reaseguradoras se realiza mediante escritura pública inscrita en el Registro Mercantil, con carácter constitutivo, es decir por la cual obtienen su personalidad jurídica (artículo 28). Hay también un Registro administrativo (artículo 40).

- El Título III regula el ejercicio de la actividad. Por tal se entiende, en primer lugar, el sistema de gobierno (Capítulo I). En segundo lugar, una detallada serie de reglas sobre solvencia, información y contabilidad, las contenidas en los capítulos II a VIII: Valoración de activos y pasivos, garantías financieras e inversiones; Información pública sobre la situación financiera y de solvencia; Obligaciones contables; Régimen de participaciones en entidades aseguradoras y reaseguradoras; Operaciones societarias; Conductas de mercado y Régimen especial de solvencia. La Sección 2ª del Capítulo II trata sobre los requisitos de fondos propios, básicos y complementarios, y acerca de su clasificación en niveles, según criterios directamente determinados "en normativa de la Unión Europea de directa aplicación". La Sección 3ª define y establece las reglas de cálculo del capital de solvencia obligatorio. Y la 4ª regula el capital mínimo obligatorio, "que se corresponderá con el importe de los fondos propios básicos admisibles por debajo del cual los tomadores y los beneficiarios, en caso de continuar las entidades su actividad, estarían expuestos a un nivel de riesgo inaceptable" (artículo 79.1), el cual se calcula como una función lineal de un conjunto de variables y tiene en todo caso unos importes mínimos absolutos (artículo 79.2 y 3). La información pública es sobre la situación financiera y de solvencia de las entidades (Capítulo III); en algunos casos, se habla de "dispensa" de ella (artículo 82) y se prevén sus actualizaciones. Las obligaciones contables son específicas y, en su defecto, las del Plan General de Contabilidad y el Código de Comercio (PGC, CCom). "El Ministro de Economía y Competitividad, previo informe del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas y de la Junta Consultiva de Seguros y Fondos de Pensiones, podrá dictar las normas específicas de contabilidad a que se refiere el apartado 1, en particular el Plan de contabilidad de las entidades aseguradoras, así como sus modificaciones y normas complementarias" (artículo 84.3). En las operaciones societarias se distinguen las modificaciones estructurales de las estatutarias. En las conductas de mercado hay una referencia al principio de igualdad por razón de sexo en el cálculo de tarifas, conforme a la Directiva 2004/113/CE. Hay un régimen especial de solvencia que se regula en el Capítulo VIII. Finalmente, los capítulos IX y X tratan del coaseguro comunitario y de las condiciones relativas al ejercicio de la actividad por sucursales y filiales de entidades aseguradoras y reaseguradoras de terceros países.

- El Título IV se dedica a la supervisión de las entidades aseguradoras y reaseguradoras. Se define supervisión como "la verificación continua del correcto ejercicio de la actividad de seguro o de reaseguro, de la situación financiera, de las conductas de mercado y del cumplimiento de la normativa de supervisión por parte de las entidades aseguradoras o reaseguradoras" (artículo 110.1). Entre los principios generales se cuentan los de proporcionalidad y transparencia de la autoridad supervisora, la DGSFP, y la llamada convergencia de prácticas supervisoras entre la DGSFP y la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ). Se regulan la supervisión financiera, la de conductas de mercado (capítulos II y III), y ampliamente la supervisión por inspección (Capítulo IV). El Capítulo V se dedica al deber de secreto profesional y la información confidencial.

- El Título V trata específicamente de la supervisión de grupos de entidades aseguradoras y reaseguradoras, dividiéndose en cuatro capítulos, relativos respectivamente a: Disposiciones generales sobre grupos; Ejercicio de la supervisión de grupos (que se divide en tres secciones: funciones y facultades de la DGSFP como supervisor de grupo, colaboración con otras autoridades de supervisión y niveles de supervisión); Situación financiera de grupo (también subdividido en secciones: solvencia de grupo, concentración de riesgo y operaciones intragrupo, gestión de riesgos y control interno, e incumplimiento de la solvencia de grupo); y Grupos con entidades matrices fuera de la Unión Europea (que contiene un único precepto sobre verificación de la equivalencia).

- El Título VI se dedica, en sendos capítulos, a las llamadas "Situaciones de deterioro financiero" y a las "Medidas de control especial". Son las primeras el deterioro financiero propiamente dicho, el incumplimiento respecto al capital de solvencia obligatorio y el incumplimiento respecto al capital mínimo obligatorio (artículos 153 a 155), y obligan a elaborar un plan de recuperación y medidas de financiación a corto plazo cuyo contenido se ha de determinar reglamentariamente (artículo 156). Por su parte, son medidas de control especial las que se prevé que puede adoptar la DGSFP ante las situaciones previstas en el artículo 157, llegando en el extremo a la intervención de la entidad aseguradora y a la eventual sustitución provisional de sus órganos de administración (artículos 160 y 162).

- El Título VII trata de la revocación de la autorización de entidades aseguradoras (Capítulo I), y de su disolución y liquidación (Capítulo II), distinguiendo en este último caso entre ciertas normas generales y lo que se refiere estrictamente a la liquidación por el Consorcio de Compensación de Seguros (secciones 2ª y 3ª del Capítulo II).

- El Título VIII se dedica a las infracciones (Capítulo I), sanciones (Capítulo II) y procedimiento sancionador en la materia (Capítulo III). - Tratan las disposiciones adicionales sobre: * Régimen aplicable a los Estados del Espacio Económico Europeo que no formen parte de la Unión Europea * Establecimiento e información sobre seguros obligatorios * Validez de la autorización administrativa en toda la Unión Europea * Validez de las autorizaciones de ampliación de prestaciones concedidas a mutualidades de previsión social * Información a la Comisión Europea y a la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación sobre dificultades de las entidades aseguradoras o reaseguradoras españolas * Entidades con cometido especial * Revisión de los importes expresados en euros * Obligaciones de los auditores de cuentas de las entidades aseguradoras y reaseguradoras * Actuarios de seguros * Peritos de seguros, Comisarios de Averías y Liquidadores de Averías * Conciertos de entidades aseguradoras con organismos de la Administración de la Seguridad Social * Comunicaciones entre supervisores en materia de sanciones * Seguro de caución a favor de Administraciones públicas * Obligaciones adicionales de información de las entidades aseguradoras que operan en el ramo de incendio y elementos naturales * Bases Técnicas y calibración de los riesgos del seguro de decesos * Introducción progresiva de las autorizaciones establecidas por esta ley y otras medidas de adaptación a Solvencia II * Obligatoriedad de la comunicación a través de medios electrónicos * Régimen de cálculo de las provisiones técnicas a efectos contables * Remisiones normativas

- Se establecen diez disposición transitorias relativas respectivamente a lo que sigue: * Régimen de las mutuas de seguros, mutualidades de previsión social y cooperativas a prima variable * Régimen transitorio de adaptación a las cuantías mínimas de capital social y fondo mutual * Procedimientos administrativos en curso * Régimen transitorio en las condiciones de ejercicio de las mutualidades de previsión social que no hayan obtenido autorización administrativa de ampliación de prestaciones * Régimen de determinadas operaciones de seguro realizadas por mutualidades de previsión social al amparo del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre. Excepción de límites a prestaciones en forma de capital * Régimen de la previsión de riesgos sobre las cosas autorizada a mutualidades de previsión social al amparo del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre * Régimen de las prestaciones sociales autorizadas a las mutualidades de previsión social al amparo del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre * Régimen transitorio de la actividad reaseguradora de las federaciones de mutualidades de previsión social * Régimen transitorio del capital mínimo obligatorio * Ámbito de aplicación del régimen especial de solvencia

- Disposición derogatoria única. Derogación normativa.

- Hay trece disposiciones finales sobre los siguientes aspectos: * Título competencial * Incorporación de Derecho de la Unión Europea * Modificación de la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal * Modificación del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo * Modificación del texto refundido del Estatuto Legal del Consorcio de Compensación de Seguros, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2004, de 29 de octubre * Modificación del Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor * Modificación de la Ley 26/2006, de 17 de julio, de mediación de seguros y reaseguros privados * Normas aplicables a los procedimientos regulados en esta ley * Potestad reglamentaria * Medida transitoria sobre los tipos de interés sin riesgo * Medida transitoria sobre las provisiones técnicas * Otras medidas transitorias * Entrada en vigor

- El Anexo se dedica a la clasificación de ramos de seguro por actividades y riesgos cubiertos.

SEGUNDO. Contenido del expediente A) Obra la versión definitiva del anteproyecto remitido en consulta, así como las anteriores, junto con una tabla de correlaciones en la transposición, una nota explicativa para este Consejo de Estado y una memoria del análisis de impacto normativo de la que cabe destacar los siguientes puntos: - Las causas de la propuesta normativa se remontan a la moderna concepción de la supervisión de seguros (Ley 33/1984, de 2 de agosto, sobre ordenación del seguro privado y TRLOSSP), si bien aquella tiene su razón de ser esencial en la transposición de la Directiva Solvencia II, modificada por la Directiva Ómnibus II. La primera supone un "notable ejercicio de armonización", porque introduce un nuevo sistema de solvencia, basado en el riesgo asumido por las entidades, y porque consolida por refundición del resto del ordenamiento europeo en la materia, a excepción del seguro de automóviles, incorporando los contenidos recogidos en las directivas que ya se habían incorporado en su momento al Derecho español de seguros. Se destaca también el procedimiento Lamfalussy. Concretamente, su adopción "hace que las disposiciones de esta ley y del reglamento que la desarrolle, que son el resultado de la transposición de la Directiva de Solvencia II, deban ser integradas con las medidas de ejecución dictadas por la Comisión Europea en un amplio conjunto de cuestiones como la valoración de activos y pasivos, provisiones técnicas, los fondos propios, el cálculo del capital de solvencia obligatorio, modelos internos, el capital mínimo obligatorio, las normas de inversión, el sistema de gobierno, capital adicional, la información a efectos de supervisión, la transparencia de la autoridad supervisora, la solvencia de los grupos de entidades así como la determinación de la equivalencia de los regímenes de terceros países con las disposiciones de la Directiva de Solvencia II". El tercer elemento a tener en cuenta es la política comunitaria de estabilidad, integración y regulación financiera, en relación con el establecimiento de la AESPJ. Y se han incluido también en el texto del anteproyecto las modificaciones llevadas a cabo en la Directiva de Solvencia II por la Directiva 2011/89/UE, de 16 de noviembre de 2011, por la que se modifican las Directivas 98/78/CE, 2002/87/CE, 2006/48/CE y 2009/138/CE, en lo relativo a la supervisión adicional de las entidades financieras que formen parte de un conglomerado financiero. - El colectivo afectado es, naturalmente, el de las entidades aseguradoras y reaseguradoras, pero también implica un cambio en la cultura del supervisor, los actuarios y auditores. La DGSFP, se dice, "debe adaptarse pasando de un enfoque de supervisión estático, retrospectivo, basado en el análisis de la solvencia y situación patrimonial de las entidades en la fecha de cierre de la contabilidad, a un enfoque dinámico prospectivo, capaz de prever las situaciones de crisis con la suficiente antelación para tomar decisiones en tiempo y forma". - El interés público concernido es el de proteger los derechos de los tomadores, asegurados y beneficiarios, así como el de promover la transparencia y el desarrollo de la actividad aseguradora. - El momento es oportuno ya que, "respecto al plazo de transposición, ha de considerarse lo previsto por el artículo 309 de la Directiva de Solvencia II, modificado por el artículo 1.1.a) de la Directiva 2013/58/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, que recoge el compromiso de los Estados miembros de cumplir el plazo de 1 de marzo de 2015 (sic) para la transposición". - Se lleva a cabo un análisis jurídico de la norma, en el que, respecto a las normas derogadas, puede destacarse que se deroga el TRLOSSP, "excepto su disposición adicional sexta, disposición adicional séptima, y la referencia contenida en la disposición derogatoria del Real Decreto Legislativo, letra a) 8ª, por la que se mantiene en vigor la disposición adicional decimoquinta de la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, que deben seguir vigentes". E igualmente es destacable que, "hasta que se dicten las disposiciones reglamentarias de desarrollo de esta ley, mantendrán su vigencia el Reglamento de ordenación y supervisión de los seguros privados, aprobado por el Real Decreto 2486/1998, de 20 diciembre; el Reglamento de mutualidades de previsión social, aprobado por el Real Decreto 1430/2002, de 27 de diciembre; el Plan de contabilidad de las entidades aseguradoras, aprobado por el Real Decreto 1317/2008, de 24 de julio; y las demás disposiciones de carácter general dictadas en desarrollo del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, en todo lo que no se opongan a esta ley". - Explica la adecuación competencial del anteproyecto a los títulos que menciona su disposición final primera: "se ha optado por mantener los criterios de distribución de competencias actualmente vigentes en el TRLOSSP, por entender que son objetivos y fácilmente comprobables, y que dan seguridad jurídica tanto a las entidades aseguradoras como a los asegurados, ya que los cambios de ámbito territorial y, por tanto, de supervisor y de normativa, se producirán como consecuencia de una estrategia meditada por parte de las entidades y con cierta vocación de estabilidad". - El impacto económico será beneficioso, por la reducción de la probabilidad de que una entidad aseguradora o reaseguradora tenga problemas de solvencia o de liquidez, y de los consiguientes adversos efectos económicos que esta situación genera. Con todo, existen "costes de la implantación de este nuevo marco de supervisión y requerimientos de capital, en tanto que los nuevos requisitos generan un coste, ya sea financiero, derivado de la mayor necesidad de captación de fondos, u operativo, de adaptación al nuevo marco legal". Se remite en este punto a los estudios de impacto de la Comisión Europea, de los que forma parte esencial el Impact Assessment report "Commission Staff Working Document -Accompanying document to the "Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the Taking-Up and Pursuit of the Business of Insurance and Reinsurance" Solvency II" [SEC(2007) 871], de 10 de julio de 2007. Se afirma que las entidades de seguros y reaseguros, a través de su patronal UNESPA, prevén un coste de adaptación, que incluye medios materiales y humanos, cercano a 250 millones de euros. - Hay un efecto positivo en la competencia del mercado, pues se permite equiparar a las mutualidades que operan por ramos a las demás entidades aseguradoras con actividades equivalentes, manteniendo únicamente en el régimen especial de dimensión reducida a las entidades cuyo volumen de primas o provisiones técnicas no supere determinados límites y a las que solo otorgan coberturas aseguradoras limitadas cualitativa y cuantitativamente. - Se hace un pormenorizado análisis de las cargas administrativas, y de su eventual reducción, siguiendo la tabla de medición del coste directo de las cargas administrativas según la Guía Metodológica para la Elaboración de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. - Respecto al impacto presupuestario, "para dar cumplimiento a las nuevas obligaciones para la autoridad supervisora, y en consonancia con las recomendaciones internacionales respecto a la necesidad de contar con recursos suficientes, durante el periodo transitorio de 2015 se requieren recursos adicionales cuyo coste se ha estimado en 1,4 millones de euros para la actualización de sistemas informáticos, y 1,5 millones de euros para la dotación de medios humanos, principalmente inspectores de seguros, actuarios, matemáticos, informáticos y personal de apoyo. Adicionalmente se estima necesaria la formación del personal de la DGSFP estimándose el coste en 0,6 millones de euros. Además, con carácter permanente, se requiere la ampliación de la relación de puestos de trabajos (RPT) de este Centro Directivo. Se ha calculado que son necesarias, con carácter de mínimo, 17 personas. De ellas, 8 pertenecientes a los Cuerpos Superiores de la Administración Pública (grupo A1), de las que 2 tienen que tener formación actuarial, otras 2 formación informática y 4 formación elevada sobre la normativa aseguradora pertenecientes al Cuerpo Superior de Inspectores de Seguros del Estado". - Se estima nulo el impacto por razón de género. B) Una primera versión del texto fue sometida a informe de la Junta Consultiva de Seguros y Fondos de Pensiones (JCSFP), y consta el acta definitiva de la reunión de esta de 6 de mayo de 2014. En el acta se da cuenta de las intervenciones de los vocales y se adjuntan como anexos las observaciones por escrito de las siguientes vocalías: UNESPA, Consorcio de Compensación de Seguros, INVERCO, representantes de los actuarios de seguros (IAE), de los peritos tasadores de seguros (APCAS), de los consumidores y usuarios (ADICAE), de los mediadores de seguros (CGCMS) y de las entidades aseguradoras (Confederación Española de Mutualidades). También por escrito presentaron observaciones la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), la Dirección General de Tributos, el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas, la Confederación Española de Organizaciones Empresariales, ADECOSE, la Asociación Profesional de Inspectores de Seguros del Estado (APISE) y la entidad Previsión Sanitaria Nacional PSN, Mutua de Seguros y Reaseguros a Prima Fija. C) Han informado el anteproyecto los siguientes organismos y entidades: Abogacía del Estado en la DGSFP; Secretaría General del Tesoro y Política Financiera; Dirección General de Política Económica; Instituto Nacional de Estadística; Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento y Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo; Ministerio de Empleo y Seguridad Social; Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas; Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia; y Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), constando en este último caso la respuesta a las observaciones formuladas por parte de la DGSFP como órgano proponente. D) Obran las conformidades de la Secretaría de Estado de Comercio, la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación y la Subsecretaría de Economía y Competitividad. E) Ha informado el anteproyecto, en fin, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Competitividad. TERCERO. Audiencia ante el Consejo de Estado Solicitada audiencia y vista del expediente ante este Consejo de Estado, se concedió a D.ª ...... , quien, como Presidenta de la Unión Española de Entidades Aseguradoras y Reaseguradoras (UNESPA), presentó alegaciones en nombre de dicha entidad con fecha 15 de enero de 2015, acompañadas de dos escritos de un bufete de abogados; uno, de fecha 12 de enero anterior, titulado "Informe sobre el desarrollo reglamentario del régimen de las mutuas de seguros"; y otro, de 7 de julio de 2014, que lleva por título "Informe sobre el régimen de la desmutualización del anteproyecto LOSSEA". Se concedió igualmente a D. ...... , que presentó escrito de alegaciones en representación de la Confederación Española de Mutualidades con fecha 15 de enero de 2015. CUARTO. Declaración de urgencia Mediante acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de febrero de 2015, registrado de entrada en este Consejo el 9 de febrero siguiente, se solicitó con carácter de urgencia el dictamen de la Comisión Permanente en el plazo máximo de nueve días hábiles.

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen con carácter urgente. I. Objeto y competencia Se somete a consulta un anteproyecto de Ley de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras. La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen con carácter urgente y preceptivo, de conformidad con lo previsto en los artículos 19 y 21.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, en su redacción por la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre. Conforme al primero de tales preceptos, en su apartado dos, "si el plazo [de despacho con urgencia del dictamen] fuese inferior a diez días, la consulta será despachada por la Comisión Permanente, aun siendo competencia del Pleno, sin perjuicio de que el Gobierno pueda requerir ulteriormente el dictamen del Pleno". Por su parte, dispone el artículo 21.2 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado que "el Consejo de Estado en Pleno deberá ser consultado en los siguientes asuntos: [...] Anteproyectos de leyes que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo". II. Procedimiento Se ha seguido el establecido para los anteproyectos de ley por el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Y se ha hecho según la ordenación formal prevista por el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, que ordena incluir las memorias, estudios e informes a que se refiere el citado precepto en un único documento denominado memoria del análisis del impacto normativo, redactado por el órgano proponente con la estructura y contenido que se detallan en dicho real decreto. Conforme al artículo 22.3 de la citada Ley del Gobierno, "los ulteriores trámites y, en particular, [...] las consultas, dictámenes e informes que resulten convenientes" se han centrado en los que han sido extractados en antecedentes. En particular, se ha recabado el informe de la Junta Consultiva de Seguros y Fondos de Pensiones, órgano colegiado administrativo asesor del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en los asuntos concernientes a la ordenación y supervisión de los seguros privados y de planes y fondos de pensiones (cfr. artículo 73.1 TRLOSSP). Por esta vía se ha escuchado a diversos representantes de los intereses afectados por el anteproyecto, y también, entre otros, a los representantes de las entidades locales (FEMP). Consta asimismo el informe de la Secretaría General Técnica del departamento proponente. Se echan en falta, con todo, tres trámites: - De un lado, un trámite de audiencia e informe a las comunidades autónomas (CC AA), como afectadas por la distribución competencial del anteproyecto; - de otro, que se hubiera recabado la opinión del Consejo Económico y Social, cuyo informe se estima hubiera aportado un relevante punto de vista desde su posición institucional, en materia que se considera de su competencia consultiva conforme al artículo 1.1.a) de la Ley 21/1991, de 17 de junio, que lo crea (al ser la norma proyectada "de especial trascendencia en la regulación de dicha materia" [socioeconómica]); - Finalmente, aunque la modificación de la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal, que se lleva a cabo por la disposición final tercera del anteproyecto es predominantemente orgánica, tanto dicha variación como otras menciones a tal ley (así, en el artículo 182.7) hubieran hecho aconsejable recabar el parecer del Consejo General del Poder Judicial sobre el texto remitido a consulta.

Por último, y aun cuando después se estudiará detenidamente la cuestión del plazo de transposición (apartado IV.4 de este dictamen), debe también lamentarse que la elaboración del anteproyecto no se haya realizado con una mayor celeridad al objeto de cumplir alguno de tales plazos.

III. Planteamiento del dictamen Caducó en la pasada legislatura un proyecto de Ley de supervisión de los seguros privados (cfr. BOCG, Congreso de los Diputados, IX Legislatura, Serie A, 22 de julio de 2011 núm. 142-1 y BOCG, IX Legislatura, Serie D, 28 de octubre de 2011, núm. 648), que preveía la transposición a nuestro ordenamiento interno de la Directiva 2009/138/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, sobre el seguro de vida, el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio, conocida como Solvencia II. Sobre el anteproyecto de dicha ley se emitió el dictamen de este Consejo nº 940/2011, de 7 de julio, muchas de cuyas consideraciones resultan aún aplicables y se reiterarán aquí con las pertinentes adaptaciones. El presente anteproyecto no es, sin embargo, mera reproducción de aquel pues, además de que introduce otras modificaciones y de haber seguido su propia tramitación con las correspondientes particulares observaciones a su articulado (algunas de las cuales serán tomadas después en consideración), presenta desde el estricto punto de vista del Derecho de la Unión Europea (UE) dos novedades: - Una, que la citada Directiva Solvencia II ha sido modificada por la Directiva 2011/89/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2011, por la que se modifican las Directivas 98/78/CE, 2002/87/CE, 2006/48/CE y 2009/138/CE, en lo relativo a la supervisión adicional de las entidades financieras que forman parte de un conglomerado financiero (que también se incorpora mediante la ley en proyecto: cfr. su disposición final segunda). - Otra, más relevante, que en materia de organización de los supervisores la citada Directiva Solvencia II ha sido también objeto de modificación por la Directiva 2014/51/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, por la que se modifican las Directivas 2003/71/CE y 2009/138/CE y los Reglamentos (CE) nº 1060/2009, (UE) nº 1094/2010 y (UE) nº 1095/2010 en lo que respecta a los poderes de la Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación) y de la Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Europea de Valores y Mercados) (conocida como Ómnibus II). Por ello, el dictamen se ocupará primeramente de los aspectos relativos a la transposición, hará después algunas consideraciones generales sobre el resto de la regulación contenida en el anteproyecto y finalizará con las observaciones de carácter general y particular al articulado. IV. La transposición de las Directivas 2009/138, 2011/89 y 2014/51 1.- La Directiva Solvencia II es, al mismo tiempo, una norma de refundición y un nuevo paso en la estructura de supervisión financiera de la Unión Europea. En el primer plano, la Directiva 2009/138 refunde las previsiones de nueve directivas anteriores, todas ellas de coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas sobre diversos aspectos de los seguros privados, a saber: Primera Directiva 73/239/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1973 (acceso a la actividad del seguro directo distinto del seguro de vida, y a su ejercicio); Segunda Directiva 88/357/CEE del Consejo, de 22 de junio de 1988 (seguro directo, distinto del seguro de vida); Directiva 92/49/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992 (Tercera Directiva de seguros distintos del seguro de vida); Directiva 78/473/CEE del Consejo, de 30 de mayo de 1978 (de coaseguro comunitario); Directiva 87/344/CEE del Consejo, de 22 de junio de 1987 (del seguro de defensa jurídica); Directiva 98/78/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de octubre de 1998 (de supervisión adicional de las empresas de seguros que formen parte de un grupo de seguros); Directiva 2001/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de marzo de 2001 (de saneamiento y liquidación de las compañías de seguros); Directiva 2002/83/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de noviembre de 2002 (sobre el seguro de vida); y Directiva 2005/68/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2005 (sobre el reaseguro). Que la Directiva Solvencia II supone un peldaño más en el proceso llamado de convergencia de la supervisión financiera, se deduce claramente de su parte expositiva y de los trabajos preparatorios que condujeron a su aprobación final. Junto a la finalidad que puede llamarse clásica de toda intervención administrativa sobre los seguros privados -la protección de los tomadores de seguros (considerando 14)-, se hace especial hincapié en el aspecto de la estabilidad financiera. Aunque todavía en segundo lugar en un plano teleológico (considerando 16: "el principal objetivo de la regulación y supervisión del sector de seguros y de reaseguros es la protección adecuada de los tomadores y los beneficiarios de seguros. [...] La estabilidad financiera y la equidad y estabilidad de los mercados son otros de los objetivos de la regulación y supervisión del sector de seguros y de reaseguros que deben también tenerse en cuenta, si bien no han de menoscabar el objetivo principal"), la vertiente de supervisión prudencial y jurídica puede considerarse el motor de las últimas reformas. El resumen de la evaluación de impacto de la norma llevado a cabo por la Comisión sobre la propuesta de Directiva [COM (2007) 361 final, de 10 de julio de 2007], tras señalar de forma genérica que "la importancia económica y social de los seguros es tal que, en general, se reconoce la necesidad de intervención de las autoridades públicas a través de una supervisión prudencial", incidía en la convergencia con las reglas del sector financiero: "la Directiva sobre exigencias de capital [2009/111, dando nueva redacción a las Directivas 2006/48 y 2006/49] ha introducido, en el ámbito bancario, un régimen de solvencia basado en el riesgo", de forma que la "insuficiente coherencia intersectorial aumenta también la probabilidad de recurso al arbitraje regulador". Para evitarlo, el instrumento principal es el llamado enfoque basado en el riesgo económico, el cual incentiva la "correcta evaluación y gestión de riesgos por parte de las empresas de seguros y de reaseguros" (expositivo 15 de la Directiva 2009/138). De nuevo, la explicación del documento de impacto es expresiva al respecto: "Aquellos aseguradores que gestionen adecuadamente sus riesgos, mediante rigurosas políticas, el empleo de técnicas apropiadas de reducción del riesgo o la diversificación de sus actividades, serán recompensados [sic] con una menor exigencia de capital. Por el contrario, las empresas de seguros mal gestionadas o que asuman mayores riesgos deberán disponer de un mayor volumen de capital, a fin de velar por que los compromisos contraídos con el tomador se cumplan oportunamente". La mayor parte de las reglas sobre este aspecto se contienen en el Capítulo VI del Título I de la Directiva 2009/138 (Normas relativas a la valoración de activos y pasivos, las provisiones técnicas, los fondos propios, el capital de solvencia obligatorio, el capital mínimo obligatorio y las inversiones) y son incorporadas en el Capítulo II del Título III (artículos 69 a 80) del anteproyecto de Ley sometido a consulta. En resumen, las exigencias de la Directiva Solvencia II en esta materia se articulan en torno a dos conceptos (o niveles de exigencia): "Uno, el capital de solvencia obligatorio, variable en función del riesgo asumido por la entidad y basado en un cálculo prospectivo; el otro, el capital mínimo obligatorio, configurado como un nivel mínimo de seguridad por debajo del cual no deberían descender los recursos financieros. Ambos requisitos de capital permiten delimitar la intervención del supervisor a fin de alcanzar un nivel uniforme de protección de los tomadores de seguros. La situación de normalidad se dará cuando la entidad alcance con fondos propios el capital de solvencia obligatorio. No alcanzar el capital mínimo obligatorio implicará la expulsión del mercado. Para las insuficiencias del capital de solvencia obligatorio la ley establece una escala adecuada y de progresiva intensidad de intervención de la autoridad supervisora" (exposición de motivos del anteproyecto, apartado V, tercer párrafo). Deben destacarse, además, otros dos objetivos principales de la Directiva 2009/138 (de "tres pilares" de la Directiva Solvencia II habla la parte expositiva del anteproyecto, siendo el primero el ya mencionado de los requerimientos de capital): la reforma de la supervisión; y las exigencias de transparencia y de información al mercado sobre los aspectos claves del perfil de los riesgos asumidos por las entidades aseguradoras y reaseguradoras. La reforma de la supervisión puede entenderse, a su vez, en otros tres sentidos cuya distinción es importante: • La reforma de los organismos supervisores en sentido estricto. En este punto, la Directiva Solvencia II parte aún de un sistema de reparto normativo, el llamado Lamfalussy por el autor del informe que dio lugar al mismo, que en buena parte ha sido reformulado en el sector financiero a raíz de los últimos cambios que apuntara el informe del grupo presidido por De Larosière. Sobre el encaje de los diversos aspectos de ambos modelos y la designación de la Dirección de Seguros y Fondos de Pensiones como autoridad supervisora española se volverá luego, en las observaciones de carácter general. • El establecimiento de un nuevo sistema supervisor "con el objeto -dice la exposición de motivos del anteproyecto- de fomentar la mejora de la gestión interna de los riesgos por las entidades". Se refiere fundamentalmente a la exigencia de un adecuado sistema de gobierno de las entidades y a la evaluación interna y periódica de sus necesidades globales de solvencia, atendiendo a su perfil de riesgo específico. Son, por tanto, obligaciones de las entidades aseguradoras y reaseguradoras en la perspectiva que indica claramente el considerando 29 de la Directiva Solvencia II (y de la que se hacen eco ampliamente tanto la parte expositiva del anteproyecto, como la memoria): "Algunos riesgos solo pueden tenerse debidamente en cuenta a través de exigencias en materia de gobernanza [de sistemas de gobierno, como lo ha traducido la norma proyectada] y no a través de los requisitos cuantitativos que se reflejan en el capital de solvencia obligatorio. Resulta, pues, esencial un sistema de gobernanza eficaz para la correcta gestión de la empresa de seguros y para el sistema de control". Estos aspectos de supervisión, por así decir, cualitativa o de contenidos exigibles a las entidades del sector, se introducen por extenso en el Título I de la Directiva (Disposiciones generales sobre el acceso a la actividad de seguro directo y de reaseguro y su ejercicio; en especial su Capítulo IV: Condiciones relativas al ejercicio de la actividad) y dan lugar a las correspondientes reglas en los Títulos II y III de la ley proyectada (acceso a la actividad y ejercicio de esta). También en este sentido amplio de supervisión se incluye lo que el anteproyecto llama propiamente regulación o desarrollo ordenado de los mercados (Capítulo VII del Título III: conductas de mercado, artículos 95 a 101). • En fin, la supervisión hace referencia también propiamente al ejercicio de las competencias de vigilancia por parte de las autoridades responsables. La Directiva Solvencia II contiene, sobre todo, reglas novedosas en su Título III (Supervisión de las empresas de seguros y de reaseguros que formen parte de un grupo) y a ello se dedican los Títulos IV y V del anteproyecto. Partiendo de un enfoque individual de la supervisión, centrado en cada entidad aseguradora o reaseguradora, el Título IV transpone las reglas sobre supervisión de la Directiva 2009/138 y procede a la incorporación de sus previsiones en materia de secreto profesional, intercambio de información y promoción de la convergencia de la actividad aseguradora (artículos 64 a 71 de la Directiva). Cabría destacar, entre otros, los siguientes aspectos: concebida la supervisión como la verificación continua del correcto ejercicio de la actividad de seguro o de reaseguro y del cumplimiento de la normativa de supervisión (artículo 110 del anteproyecto), se definen los principios en los que ha de inspirarse su ejercicio y se concretan las facultades generales de supervisión; se regula la supervisión de la situación financiera de las entidades y la de las llamadas conductas de mercado (Capítulos II y III); se establece con detalle el procedimiento de inspección (capítulo IV) como una de las modalidades a través de las cuales puede encauzarse el ejercicio de la supervisión; y, por último, se contemplan medidas correctoras y se regula el deber de secreto profesional y el uso de información confidencial (Capítulo V). Por lo que hace al Título V, toda esta materia arranca de la necesidad de articular una supervisión en el nivel de grupo con la finalidad de "permitir a las autoridades que supervisan a una empresa de seguros o de reaseguros formarse un juicio más fundamentado sobre su situación financiera" (considerando 95 y artículos 212 a 266 de la Directiva Solvencia II). Constituye una de las novedades más relevantes del texto proyectado, ya que en la legislación vigente la única referencia a los grupos existente está limitada a las disposiciones de carácter contable (artículo 20 del TRLOSSP) y no se establecen reglas específicas para la supervisión de los grupos que tengan en cuenta sus especialidades y su carácter frecuentemente extraterritorial, lo que hace necesario un mayor grado de coordinación entre todas las autoridades de supervisión que se encuentran implicadas. Cabe destacar, de la nueva regulación, lo referente al supervisor de grupo, figura clave a la que se atribuyen importantes funciones en el diseño del nuevo régimen de supervisión (estableciéndose reglas para determinar cuándo corresponde tal condición a la DGSFP: artículos 135 y 136); y la regulación destinada a la supervisión de la situación financiera del grupo y de su solvencia (Capítulo III: artículos 144 y siguientes). Finalmente, se destaca como "tercer pilar" el relativo a las normas sobre información y transparencia hacia el mercado en los aspectos claves del perfil de riesgos. En rigor, estas normas forman parte de lo que se ha llamado nuevo sistema de gobierno y de gestión de riesgos de las entidades aseguradoras y reaseguradoras (Título I de la Directiva y Capítulo III del Título III del anteproyecto: artículos 81 a 83). Quizá puedan incluirse en este último bloque que responde a la incorporación del Derecho de la Unión Europea las medidas de saneamiento y liquidación de las entidades de seguro y reaseguro (Título IV de la Directiva Solvencia II: artículos 267 a 304), cuya regulación da lugar a ciertos ajustes en el Título VI de la Ley proyectada ("Situaciones de deterioro financiero. Medidas de control especial"), aun cuando en su mayor parte habían sido ya recogidos en la incorporación de la Directiva sobre saneamiento y liquidación (2001/17, antes citada), que dio lugar a la modificación de la Ley de Ordenación y Supervisión de Seguros Privados mediante la Ley 34/2003, de 4 de noviembre. 2.- La Directiva 2011/89/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, por la que se modifican las Directivas 98/78/CE, 2002/87/CE, 2006/48/CE y 2009/138/CE en lo relativo a la supervisión adicional de las entidades financieras que formen parte de un conglomerado financiero (Directiva 2011/89) modifica, conforme a las previsiones de su artículo 4, la Directiva Solvencia II. Se refiere sobre todo a la supervisión de grupos (Título V del anteproyecto) partiendo de las definiciones de "sociedad de cartera de seguros", "sociedad mixta de cartera de seguros" y "sociedad financiera mixta de cartera". La idea de fondo es que existe una supervisión adicional para las empresas de seguros -también para las entidades de crédito y las empresas de inversión- que formen parte de un conglomerado financiero. "Dichos grupos (conglomerados financieros) están expuestos a riesgos (riesgos de grupo) entre los que se incluyen los riesgos de contagio, en virtud de los cuales los riesgos se propagan de un extremo a otro del grupo; la concentración del riesgo, por la que el mismo tipo de riesgo se materializa en distintas partes del grupo al mismo tiempo; la complejidad de gestionar numerosas personas jurídicas diferentes; los posibles conflictos de intereses, y el reto de asignar capital reglamentario a todas las entidades reguladas que forman parte del conglomerado financiero, evitando con ello el uso múltiple del capital". Por ello se dota a los supervisores de competencias y herramientas adicionales para la supervisión de grupos compuestos por varias entidades reguladas que operen en diferentes sectores de los mercados financieros (cfr. considerando 1 de la Directiva 2011/89). Ya antes se hizo referencia al Título V del anteproyecto, que transpone estas previsiones. 3.- El establecimiento de la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ, EIOPA por sus siglas en inglés) se llevó a cabo por el Reglamento (UE) nº 1094/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, por el que se crea dicha Autoridad Europea de Supervisión, se modifica la Decisión nº 716/2009/CE y se deroga la Decisión 2009/79/CE de la Comisión. Por su parte, la Directiva 2014/51/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, por la que se modifican las Directivas 2003/71/CE y 2009/138/CE y los Reglamentos (CE) nº 1060/2009, (UE) nº 1094/2010 y (UE) nº 1095/2010 en lo que respecta a los poderes de la Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación) y de la Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Europea de Valores y Mercados), es conocida como Ómnibus II porque, además de la estructura institucional de la supervisión, modifica numerosas normas sustantivas sobre el régimen de las entidades aseguradoras y reaseguradoras. En efecto, el origen de toda esta normativa -así comienzan las partes expositivas de los Reglamentos 1092 a 1095/2010, de la Directiva 2010/78 y de la Directiva 2014/51- es la crisis financiera de los años 2007 y 2008. De ella surge el convencimiento de que "los sistemas de supervisión de alcance nacional han quedado superados por la globalización financiera y por la integración e interconexión de los mercados financieros europeos, donde muchas entidades financieras desarrollan su actividad de forma transfronteriza". Y por tanto de que debe irse a un sistema de supervisión único. Este sistema de supervisión está encabezado por la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS) y por las tres autoridades europeas de supervisión (AES): la Autoridad Bancaria Europea, la Autoridad Europea de Valores y Mercados y la citada AESPJ. Al conjunto se le denomina Sistema Europeo de Supervisión Financiera. Tiene su origen en el informe de la comisión de expertos presidida por Jacques de Larosière que fue presentado el 25 de febrero de 2009 y cuyas conclusiones hizo suyas el Consejo Europeo. Todo lo anterior, en el plano institucional o de las estructuras. A su vez, la reforma de la supervisión financiera comprende una de carácter sustantivo. Esta reforma se lleva a cabo por las Directivas conocidas como Ómnibus I y Ómnibus II. Su nombre responde a la gran cantidad de directivas anteriores que modifican. La Ómnibus I es la Directiva 2010/78 del Parlamento Europeo y del Consejo de 24 de noviembre de 2010, por la que se modifican las Directivas 98/26/CE, 2002/87/CE, 2003/6/CE, 2003/41/CE, 2003/71/CE, 2004/39/CE, 2004/109/CE, 2005/60/CE, 2006/48/CE, 2006/49/CE y 2009/65/CE en relación con las facultades de la Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Bancaria Europea), la Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación) y la Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Europea de Valores y Mercados). Afecta principalmente a lo bancario y a lo bursátil, es decir a las entidades de crédito y a las empresas de servicios de inversión, pero también al régimen de los fondos de pensiones. En estos ámbitos, la reforma estuvo pues sincronizada: al mismo tiempo que los Reglamentos de creación de las AES, se aprobó la Directiva de fondo del régimen de supervisión. No así en la materia de la que se ocupa el presente anteproyecto. Solo una vez creada la estructura, se aprobó la Directiva sustantiva conocida como Ómnibus II y que supone una importante reforma de la 2009/138.

La Directiva Ómnibus II es muy relevante y afecta, entre otros, a los siguientes puntos:

- Elaboración de normas técnicas de supervisión por las AES. - Mecanismos de resolución de diferencias que surjan entre autoridades nacionales de supervisión por las AES, y en particular por lo que ahora interesa por la AESPJ. - Cooperación entre unas y otras: autoridades nacionales y europeas de supervisión. - Regulación de la información a aportar por las empresas de seguros que sea relevante a efectos de la supervisión. - Publicación centralizada por la AESPJ de información técnica relativa a la estructura temporal pertinente de los tipos de interés sin riesgo, de forma periódica y teniendo en cuenta la información disponible en los mercados financieros (a efectos de hacer posible un cálculo uniforme de las provisiones técnicas por las empresas de seguros y de reaseguros conforme a la Directiva 2009/138). - Posibilidad de adaptar la estructura temporal pertinente de tipos de interés sin riesgo para el cálculo de la mejor estimación de las provisiones técnicas para mitigar el efecto de exageraciones en los diferenciales de bonos (y así evitar un comportamiento procíclico de los inversores). - Garantía de unas condiciones uniformes para la elección de los tipos de descuento por parte de las empresas de seguros y de reaseguros, en vista de la importancia que tiene el descuento para el cálculo de las provisiones técnicas. - Previsión del ajuste por casamiento previsto en el artículo 77 ter de la Directiva o del ajuste por volatilidad previsto en su artículo 77 quinquies, y establecimiento en ambos casos de un plan de liquidez que proyecte los flujos de caja entrantes y salientes en relación con tales ajustes; etcétera. 4.- La transposición es completa en líneas generales (cfr. apartado 2 anterior) y a ella se refiere la disposición final segunda del anteproyecto en términos correctos. Se dice que la incorporación de la Directiva 2009/138, modificada por la 2014/51, es parcial porque está pendiente el desarrollo reglamentario que debería producirse pari passu a la tramitación del proyecto de ley que derive del texto ahora dictaminado (en paralelo, se ha dictaminado por este Consejo el expediente 99/2015, relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, aprobado por el Real Decreto 2486/1998, de 20 de noviembre). Por lo demás, es claro que el rango de ley es adecuado. Además de que es esta una cuestión dejada al criterio de los ordenamientos internos de los Estados miembros (Informe del Consejo de Estado de 14 de febrero de 2008, Capítulo IV, apartado 4.3; dictámenes 740/2007, de 17 de mayo y 1.694/2008 y 1.754/2008, ambos de 27 de noviembre, entre otros muchos), parece fuera de duda que en este caso la transposición debe llevarse a cabo en primer término mediante norma de rango legal, al menos por dos órdenes de razones: i) por constituir el primer paso en la incorporación a nuestro ordenamiento de las previsiones de la Directiva Solvencia II, cuya importancia en el sector de seguros privados no necesita ser nuevamente subrayada; y ii) por la circunstancia de que -aparte de aquellas materias sujetas rigurosamente a reserva constitucional de ley-, el bloque normativo en cuestión comienza en nuestro Derecho mediante norma de este rango (texto refundido de la Ley de Ordenación y Supervisión de Seguros Privados), cuya derogación está prevista por la ley cuyo anteproyecto se somete a consulta. Desde el punto de vista del reparto competencial en la materia, está sujeto a la regla de que las directivas comunitarias no predeterminan por sí ni alteran la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas (criterio al que se ha referido reiteradamente la jurisprudencia constitucional: SSTC 252/1988, de 20 de diciembre, y 64, 76, 115 y 236, todas ellas del año 1991; y que el Informe de este Consejo de Estado de 15 de diciembre de 2010, sobre las garantías del cumplimiento del Derecho Comunitario, denomina "principio de no alteración del reparto competencial a consecuencia del fenómeno europeo"). En este caso, la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas se aborda por el artículo 19 del anteproyecto y la disposición final primera. Se estima correcta la distribución que llevan a cabo, basada en el juego de las competencias reconocidas al Estado por el artículo 149.1.6ª, 11ª y 13ª de la Constitución, y las que corresponden a las Comunidades Autónomas en función de lo previsto en sus Estatutos de Autonomía (en materia, fundamentalmente, de mutualidades de previsión social y cooperativas de seguros). Finalmente, en lo que hace al plazo, ha de tenerse en cuenta lo siguiente: - El artículo 6.2 de la Directiva 2011/89 establece que: "Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 4 de la presente Directiva [que modifica Solvencia II en cuanto a la supervisión de conglomerados financieros] a partir del 10 de junio de 2013. ...". - Por su parte, el artículo 309 de la Directiva Solvencia II, relativo a la (fecha de) transposición, ha sido modificado en tres ocasiones: una primera, por la Directiva 2012/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de septiembre de 2012, que modifica la Directiva 2009/138/CE (Solvencia II) por lo que se refiere a la fecha de transposición, la fecha de aplicación y la fecha de derogación de determinadas Directivas; otra, por la Directiva 2013/58/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, que modifica la Directiva 2009/138/CE (Solvencia II) por lo que se refiere a sus fechas de transposición y aplicación, así como a la fecha de derogación de determinadas Directivas (Solvencia I); y la última, por la Directiva Ómnibus II (2014/51). En su texto actual, el apartado 1 reza así en sus párrafos primero, segundo y cuarto:

"Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en los artículos 4, 10, 13, 14, 18, 23, 26 a 32, 34 a 49, 51 a 55, 67, 68, 71, 72, 74 a 85, 87 a 91, 93 a 96, 98, 100 a 110, 112, 113, 115 a 126, 128, 129, 131 a 134, 136 a 142, 144, 146, 148, 162 a 167, 172, 173, 178, 185, 190, 192, 210 a 233, 235 a 240, 243 a 258, 260 a 263, 265, 266, 303 y 304 y en los anexos III y IV, el 31 de marzo de 2015 a más tardar. Comunicarán inmediatamente a la Comisión el texto de dichas medidas. Las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas a que se refiere el párrafo primero se aplicarán a partir del 1 de enero de 2016. (...) No obstante el párrafo segundo, los Estados miembros aplicarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 308 bis a partir del 1 de abril de 2015".

En fin, el citado artículo 308 bis de la Directiva Solvencia II se titula "Introducción progresiva" y se divide en cuatro apartados: "1. A partir del 1 de abril de 2015, los Estados miembros se asegurarán de que las autoridades de supervisión estén facultadas para decidir sobre la aprobación de: a) los fondos propios complementarios de conformidad con el artículo 90; b) la clasificación de los elementos de fondos propios a que se refiere el artículo 95, párrafo tercero; c) los parámetros específicos de las empresas de conformidad con el artículo 104, apartado 7; (...) [etcétera, hasta el apartado l)].

2. A partir del 1 de abril de 2015, los Estados miembros se asegurarán de que las autoridades de supervisión estén facultadas para: a) determinar el nivel y el ámbito de aplicación de la supervisión de grupo de conformidad con el título III, capítulo I, secciones 2 y 3; b) determinar el supervisor de grupo de conformidad con el artículo 247; c) establecer un colegio de supervisores de conformidad con el artículo 248.

3. A partir del 1 de julio de 2015, los Estados miembros se asegurarán de que las autoridades de supervisión estén facultadas para: a) decidir deducir toda participación de conformidad con el artículo 228, párrafo segundo; b) determinar la elección del método para calcular la solvencia de grupo de conformidad con el artículo 220; (...) [etcétera, hasta el apartado f)].

4. Los Estados miembros obligarán a las autoridades de supervisión afectadas a examinar las solicitudes presentadas por las empresas de seguros y de reaseguros para obtener una aprobación u autorización de conformidad con los apartados 2 y 3. Las decisiones adoptadas por las autoridades de supervisión sobre las solicitudes de aprobación u autorización no serán aplicables antes del 1 de enero de 2016". De todo lo anterior se deduce que la puesta en vigor y aplicación de las medidas de Solvencia II es especialmente compleja y está sometida a diferentes gradaciones temporales, especialmente en lo que se refiere a las facultades a ejercer por las AES. En todo caso, es claro que una parte de la normativa -la de supervisión de conglomerados financieros- ha superado con creces el plazo de incorporación previsto; mientras que el grueso de la regulación debe ser puesto en vigor el 31 de marzo de 2015 y comenzar a aplicarse el 1 de enero de 2016, como regla general en ambos casos. Por todo ello, se encarece la aprobación a la mayor brevedad del proyecto de ley a remitir a las Cortes Generales y que se proceda a la consiguiente comunicación a la Comisión de haberse adoptado las medidas para ultimar la transposición. Máxime cuando "el artículo 260.3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en la redacción dada al mismo por el Tratado de Lisboa firmado el 13 de diciembre de 2007 y entrado en vigor el 1 de diciembre de 2009) contempla la posibilidad de que el Tribunal de Justicia imponga el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva, sin necesidad de una sentencia condenatoria anterior, a los Estados miembros que hayan incumplido la obligación de informar sobre las medidas de transposición de una directiva adoptada con arreglo a un procedimiento legislativo" (dictamen del Consejo de Estado 1.905/2009, de 17 de diciembre, e Informe sobre garantía de cumplimiento del Derecho comunitario, de 15 de diciembre de 2010). V. Otros contenidos del anteproyecto y valoración global 1.- Ha de partirse de una gran continuidad de fondo, como ya se dijo, respecto de lo previsto en el texto refundido de la Ley de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados. De hecho, prescindiendo de las reformas que obedecen a la incorporación del Derecho europeo, las restantes novedades encuentran su explicación más adecuada -en la inmensa mayoría de los casos- como una matización o reubicación sistemática de las previsiones de la actual legislación pública sobre seguros (tanto del mencionado TRLOSSP como de su Reglamento de desarrollo, aprobado por Real Decreto 2486/1998, de 20 noviembre [ROSSP], cuya vigencia se mantiene transitoriamente por la disposición derogatoria única, apartado 2, del anteproyecto). De ahí que la mejor manera de dar cuenta, resumidamente, de los nuevos elementos de la regulación que se pretende aprobar, sea la de hacerlo al hilo de la nueva sistemática empleada por la Ley proyectada: - En el Título Preliminar, con independencia de las nuevas definiciones y el ámbito subjetivo definido en consonancia con las exigencias de la transposición (vg. en materia de grupos), las personas físicas o jurídicas a las que resulta de aplicación la ley y las organizaciones para la distribución de cobertura de riesgos o prestación de servicios comunes, se delimitan en los mismos términos que los empleados por el vigente artículo 2.1 TRLOSSP. - En cuanto al Título I, por lo que hace a las competencias de la Administración General del Estado y las que se atribuyen a la DGSFP (artículos 16 y 17), la limitada redefinición de funciones de esta última obedece al Derecho de la Unión Europea. En cambio, la estructura y definición de la Junta Consultiva de Seguros y Fondos de Pensiones (JCSFP) se encuentra ya definida en el vigente artículo 73 TRLOSSP. Lo mismo cabe decir de la distribución competencial entre Estado y Comunidades Autónomas, que se lleva a este título, en tanto que hoy figura en los artículos 68 y 69 TRLOSSP. - Por lo que se refiere al Título II, las condiciones de acceso a la actividad, que la Directiva Solvencia II se ha limitado a codificar partiendo de las Directivas de seguros y reaseguros anteriores, siguen en lo sustancial la regulación ya prevista en el TRLOSSP y en su Reglamento de desarrollo. Las novedades, por tanto, son en su mayoría sistemáticas. Se divide el Título en tres Capítulos, regulando separadamente el acceso al mercado de las entidades españolas (Capítulo I), el acceso al mercado español de las entidades domiciliadas y autorizadas en otros estados de la Unión Europea (Capítulo II) y el de las entidades de terceros países (Capítulo III). Otras mejoras de técnica normativa se refieren a la división de la materia en varios artículos: vg. los requisitos de autorización de las entidades aseguradoras y reaseguradoras, hoy en los artículos 5 y 58 TRLOSSP, se establecen de forma más sistemática en los artículos 20 a 26 del anteproyecto. En cambio, la especificación de los riesgos y modalidades de seguro según ramos -distintos del seguro de vida y ramo de vida- del vigente artículo 6 TRLOSSP se ha llevado al Anexo. Junto a ello, hay alguna innovación de carácter sustantivo. Concretamente, en el artículo 27 ("Naturaleza, forma y denominación de las entidades aseguradoras y reaseguradoras"), se elimina la posibilidad de que las mutuas de seguros, cooperativas y mutualidades de previsión social puedan operar a prima variable. La memoria justifica esta opción sobre la base de "la pequeña dimensión de este tipo de entidades y la dificultad que ello supone para que puedan desarrollar su actividad con suficientes garantías para los asegurados, en el mercado asegurador actual". Por lo demás, "la disposición transitoria primera del Anteproyecto de ley concede a estas entidades el plazo de un año desde su entrada en vigor, para transformarse en mutuas a prima fija o en sociedades anónimas o bien para acordar su disolución y liquidación". Otras modificaciones que merecen destacarse de este Título son las relativas a los siguientes extremos: se da una regulación más detallada de lo que se entiende por "vínculos estrechos" entre la entidad aseguradora o reaseguradora y otras personas físicas o jurídicas [artículo 37 y, además, artículo 9.6)]; las exigencias de honorabilidad y aptitud de quienes desempeñan funciones de dirección se amplían -en línea con la Directiva Solvencia II- a las personas que "integran el sistema de gobierno de la entidad" (artículo 38); una novedad de calado se refiere a la inserción, aunque se derivaría ya de la aplicación supletoria de la legislación mercantil, de la "responsabilidad y deberes de los órganos de administración o dirección de las entidades aseguradoras o reaseguradoras", más allá de la responsabilidad administrativa a efectos sancionadores (artículo 39); en fin, en el artículo 44 ("de las mutualidades de previsión social"), correlato del vigente artículo 65 TRLOSSP, se limita el tipo de coberturas que pueden dar estas mutualidades, pretendiendo acercarlas cada vez más a instituciones de previsión para la jubilación y eliminando la posibilidad de que presten otras coberturas aseguradoras en riesgos sobre las cosas. Por último, se introduce en el artículo 61 una regulación rigurosamente nueva, en cuanto no derivada de la Directiva 2009/138 ni tampoco prevista en el TRLOSSP (con el único precedente de lo dispuesto en la Ley 26/2006, de 17 de julio, de mediación de seguros y reaseguros privados), cual es la relativa a la actividad en España de las agencias de suscripción. Se regula qué entidades aseguradoras podrán operar a través de agencias de suscripción en España y los requisitos de autorización administrativa previa para estas últimas. - Como ya se ha visto, las previsiones del Título III no se corresponden con normas del TRLOSSP (salvo lo referido a exigencias de aptitud y honorabilidad de las personas que llevan la dirección efectiva de las entidades aseguradoras y reaseguradoras), sino que derivan en su mayor parte de la transposición de las normas de la Directiva Solvencia II. Por excepción, se insertan y sistematizan en este Título algunas normas ya previstas en nuestro ordenamiento a otros efectos: ciertas novedades respecto de la contabilidad de las entidades de seguros (Capítulo IV); régimen de participaciones significativas (Capítulo V, recogiendo normas introducidas en el TRLOSSP por la Ley 5/2009, de 29 de junio); especialidades de modificaciones estructurales (Sección 2ª del Capítulo VI), en línea con la Ley 3/2009, de 3 de abril; unificación en el Capítulo VII de las reglas sobre "conductas de mercado" que se encontraban dispersas en varios preceptos del TRLOSSP; etcétera. - Por lo que hace al Título IV, se introducen todas las cuestiones específicas que afectan a las labores de supervisión ejercidas por la autoridad supervisora, la DGSFP. La regulación actual contiene en un solo artículo (72 del TRLOSSP) las cuestiones relativas a procedimiento, por lo que se pretende -al decir de la memoria- una regulación más completa de las competencias y potestades de aquélla, que en la regulación vigente deben extraerse de lo dispuesto a lo largo del articulado de la Ley. - El Título V, como se vio, "supone una absoluta novedad con respecto a la normativa anterior en que se hacía una referencia a los grupos en el artículo 20 del TRLOSSP" (explica la memoria), sobre la base de lo establecido al respecto por la Directiva 2009/138. - La regulación de las "Situaciones de deterioro financiero y medidas de control especial" (Título VI) no es innovadora porque, sustituyendo hasta las entonces denominadas medidas cautelares, fue introducida por la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, y figura ya en el vigente TRLOSSP. Las reglas del anteproyecto sobre esta materia parten de las contenidas en dicho texto refundido, con las necesarias adaptaciones al nuevo esquema de Solvencia II. - En lo que hace al Título VII ("Revocación, disolución y liquidación"), el anteproyecto, en aras de una mejor sistemática, ha modificado la estructura del TRLOSSP, separando en artículos independientes disposiciones que antes se encontraban mezcladas, incluidas en un mismo precepto o dispersas en varios de ellos. Existe también alguna novedad más sustantiva (p. ej. en materia de intervención del Consorcio de Compensación de Seguros en la liquidación, el artículo 184 prevé una norma sobre pagos con cargo a los recursos de la entidad, la cual carece de precedente en el TRLOSSP y pretende evitar perjuicios a los trabajadores en las percepciones de las prestaciones por desempleo y en sus declaraciones del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas). - Por último, la regulación proyectada del Título VIII ("Infracciones y sanciones") tampoco es novedosa. Viene a recoger lo establecido en el artículo 40 del vigente TRLOSSP, sistematizando para una mayor claridad y comprensión las previsiones contenidas en los distintos apartados de dicho precepto. En este sentido, pretende mejorarse la técnica normativa escindiendo en varios artículos las previsiones del artículo 40 del TRLOSSP, al tiempo que se aclaran algunos conceptos. 2.- En general, cabe avanzar una valoración favorable del anteproyecto. Transpone la Directiva 2009/138 -en los aspectos que han de recogerse en norma con rango de ley- y procede a reordenar, en consecuencia, y a actualizar las previsiones del vigente texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, aprobado por Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre. La opción por una ley de nueva planta y por la derogación de las previsiones vigentes sobre el particular se estima que tiene más ventajas que inconvenientes, por el carácter horizontal o transversal de la mayoría de las reglas que obliga a introducir la normativa de la Unión Europea (aun cuando exista una gran continuidad de fondo en los aspectos de intervención administrativa que ya estaban regulados en nuestro Derecho por la TRLOSSP). Desde el punto de vista de la técnica normativa, con independencia de las mejoras que pueden introducirse en el texto proyectado, este respeta una sistemática ya tradicional en este sector y opta en general por preceptos más cortos y de ámbito más limitado, facilitando así su intelección. Todo ello sin perjuicio de las observaciones que pasan a formularse. VI. Observaciones de carácter general 1.- Las referencias al modelo de supervisión europeo Como en parte se ha visto antes, tanto la parte expositiva de la Ley proyectada como, con mayor amplitud, la memoria del análisis de impacto normativo se refieren a dos grandes bloques o sistemas institucionales- normativos que han influido sobre la nueva regulación de los seguros privados: * De un lado, se habla del "nuevo procedimiento de elaboración y aprobación de la normativa comunitaria de servicios financieros dentro del esquema legislativo e institucional conocido como procedimiento Lamfalussy" (expositivo II, párrafo cuarto); * de otro, existe un elemento determinante distinto, que se inscribe más bien en la política comunitaria de estabilidad, integración y regulación financiera (el cual ha aflorado con fuerza tras la crisis financiera, en la forma de las propuestas del informe Larosière) y que se concreta, en lo institucional, en el nuevo Sistema Europeo de Supervisión Financiera (SESF), del que forma parte esencial como autoridad europea de supervisión la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AEPSJ, EIOPA en su acrónimo inglés) [creada por Reglamento (CE) nº 1094/2010, de 24 de noviembre, del Parlamento Europeo y del Consejo] (cfr. el último párrafo de ese mismo apartado II de la exposición de motivos). Además, se añade que la Directiva Solvencia II constituye precisamente la primera aplicación al ámbito de los seguros de este nuevo esquema normativo (procedimiento Lamfalussy): "esto hace que las disposiciones de esta ley que son el resultado de la transposición de la Directiva Solvencia II deban ser integradas con las medidas de ejecución dictadas por la Comisión Europea en un amplio conjunto de cuestiones como el sistema de gobierno, la difusión de información, la valoración de activos y pasivos, los fondos propios, el cálculo del capital de solvencia obligatorio, el capital mínimo obligatorio", etcétera. Aunque las explicaciones reflejan fielmente una evolución cronológica en la normativa europea, en esta materia puede decirse más bien que ha existido en realidad un cierto cambio de modelo. Como antes se ha resumido, en el sector bancario y bursátil, lo sustantivo y lo institucional fueron acompasados en el tiempo y a las reformas materiales se unió prontamente la transposición de la Directiva conocida como Ómnibus I. En rigor, el nuevo Sistema Europeo de Supervisión Financiera desplaza y sustituye en parte al modelo Lamfalussy: dicha Directiva vino, en efecto, a establecer en la práctica la sustitución y redefinición de las funciones de asesoramiento y aprobación de directrices no vinculantes de los antiguos comités consultivos de nivel 3 (Comités Europeo de Supervisores, que apoyaban a la Comisión) por las ejercidas por las nuevas Agencias Europeas de Supervisión, las cuales vienen a situarse por así decir en el nivel 2, formando junto a la Comisión una estructura concertada de regulación. Ahora, ya aprobada la Directiva Ómnibus II, también en el sector asegurador se ha completado esta evolución. La AESPJ ha sustituido enteramente, en todas las funciones que venía desempeñando, al Comité Europeo de Supervisores de Seguros y Pensiones de Jubilación (CESSPJ o CEIOPS, por sus siglas en inglés). Así pues, tales funciones cambian cualitativamente, de modo que las previstas directrices no vinculantes de nivel 3, en terminología Lamfalussy, vendrán a ser sustituidas por un esquema de regulación más tradicional: la normativa de desarrollo y la ejecución en la materia quedarán encomendadas a la Comisión, a las autoridades de supervisión europeas (normas técnicas de regulación) y a los supervisores nacionales según el reparto definido previamente por la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo.

Todo ello debe llevar, a juicio de este Consejo, a ciertos cambios en la expresión de la parte expositiva (especialmente, en los tres últimos párrafos de su apartado II). Resulta, en efecto, algo anacrónico decir que la Directiva 2009/138 y el anteproyecto sometido a consulta constituyen la primera aplicación en este ámbito del procedimiento Lamfalussy, para referirse a continuación a la nueva estructura de supervisión financiera diseñada a partir de 2009 (que responde al informe De Larosière).

Prescindiendo en lo posible de calificaciones y de terminologías cambiantes, como la de los apellidos de quienes presidieron dichas comisiones de expertos, parece que bastaría decir: i) que la regulación proyectada deriva básicamente de la Directiva 2009/138 (una norma, no es necesario decirlo, que en su momento fue concebida según el esquema de producción normativa vigente en el sistema financiero); y ii) que ha sido completada con los desarrollos normativos y las medidas de ejecución derivadas de la nueva estructura de supervisión diseñada en este campo en la Unión Europea, manteniendo la cita que se hace del Reglamento (CE) nº 1094/2010, de 24 de noviembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación), se modifica la Decisión 716/2009/CE y se deroga la Decisión 2009/79/CE de la Comisión, que le atribuye importantes facultades de coordinación y decisorias en materia de supervisión de seguros y reaseguros.

2.- La DGSFP como autoridad supervisora española Se dedican a esta materia los artículos 7 ("Autoridad de supervisión") y 17 ("Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones") del anteproyecto. Suscitan tres cuestiones de diverso orden: una, la de la propia configuración de la DGSFP como autoridad de supervisión española; otra, la de su eventual independencia, o al menos autonomía funcional, en el ejercicio de las competencias que se le atribuyen (especialmente, artículo 17.5); una última, sobre el alcance de la potestad normativa que se le otorga (artículo 17.2). a) Primera cuestión: la condición de la DGSFP como autoridad supervisora El artículo 7 del anteproyecto establece lo que sigue: "A efectos de lo establecido en esta ley y en las demás disposiciones reguladoras de la supervisión y contratación de los seguros privados, se entenderá por autoridad de supervisión: la autoridad nacional facultada conforme a la legislación de su estado para supervisar entidades aseguradoras y reaseguradoras. En España es autoridad de supervisión la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, sin perjuicio de las facultades atribuidas directamente al Ministro de Economía y Competitividad". Desde un punto de vista exclusivamente de técnica normativa, parece superfluo definir autoridad nacional de supervisión en general -la facultada "conforme a la legislación de su Estado" (debería decirse en mayúscula)- y concretarla luego en España. En el caso de la norma nacional bastaría con regular esta segunda cuestión, en estos o similares términos: "la autoridad de supervisión en España, facultada para supervisar entidades aseguradoras y reaseguradoras en los términos de esta Ley, es la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, sin perjuicio de las facultades atribuidas directamente al Ministro de Economía y Competitividad". Se estima correcto, por lo demás, que se defina a la Dirección General como autoridad de supervisión, sin perjuicio de las competencias directamente atribuidas al Ministro de Economía y Competitividad, aunque esto toca ya a la siguiente cuestión. En efecto, las exigencias de la Directiva 2009/138 en esta materia se refieren, no solo a la designación de la autoridad nacional competente, sino al hecho de que debe dotarse a esta de los medios y capacidades suficientes para el ejercicio eficaz y proporcionado de sus funciones. No obstante las numerosas alusiones en este sentido de la parte expositiva (considerandos 17, 18 y 113, muy gráficamente), la única regla que existe sobre el particular es muy simple: "Los Estados miembros velarán por que se proporcione a las autoridades de supervisión los medios necesarios y por que dispongan de los expertos, la capacidad y el mandato pertinentes para alcanzar el objetivo principal de la supervisión, a saber, la protección de los tomadores y beneficiarios de seguros" (artículo 27). Por ello, no se objeta que se configure a la DGSFP como la autoridad encargada de supervisar en este ámbito. b) Segunda cuestión: su eventual independencia o autonomía funcional 1.- Esta cuestión se planteó ya en el examen del anterior anteproyecto de ley, cuya tramitación no llegó a culminar con la aprobación como ley del consiguiente proyecto en las Cortes Generales (dictamen 940/2011, citado). De nuevo durante la elaboración de este expediente, y en el trámite de audiencia ante este Consejo, alguna de las entidades representativas de los intereses del sector ha hecho hincapié en las razones que avalarían la conveniencia de otorgar a la autoridad supervisora nacional un mayor nivel de "autonomía e independencia". Tales razones derivan, en lo fundamental, de los estándares propuestos en el plano internacional por la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros (IAIS, según las siglas de su denominación inglesa); de la propia coherencia con la nueva arquitectura de supervisión europea (que avala una supervisión sectorial dotada de independencia); y se refieren, por último, a las razones de tipo técnico que aconsejan esa mayor especialización para ejercer la función supervisora. Tales razones son estimables y han de ser consideradas por el prelegislador, en opinión de este Consejo. De una parte y como ya se ha dicho, es claro que la solución del anteproyecto no resulta objetable porque las exigencias del artículo 27 de la Directiva pueden satisfacerse encomendando las tareas de regulación al órgano que tradicionalmente las ha venido desempeñando, la DGSFP. De otra, sin embargo, sería altamente recomendable acometer la reforma en profundidad del esquema de supervisión español en la materia aseguradora, para ajustarlo al que existe en la supervisión financiera europea en general, no por un prurito de homogeneidad, sino porque las exigencias funcionales que imponen la alta complejidad y la especialización de la materia se ven mejor atendidas con un enfoque de regulación conjunta o convergente de todo el sector financiero (una de las razones últimas de la reforma), del que indudablemente forma parte la supervisión administrativa sobre los seguros privados. 2.- Por otra parte, en audiencia ante este Consejo de Estado se ha cuestionado que, a diferencia de lo que ocurría en las primeras versiones del anteproyecto, en la definitiva se haya suprimido la declaración de autonomía funcional que figuraba de este modo en aquel (se trataba entonces del artículo 15.1): "Para el adecuado ejercicio de las funciones de supervisión que le encomienda esta ley, la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, en su condición de autoridad supervisora, actuará con autonomía funcional". Responde esta supresión a una observación formulada por la Secretaría General Técnica del departamento proponente. En esencia se dice: "No parece procedente que una Dirección General tenga autonomía funcional aunque sólo esté prevista para una parte de su actividad. Esto teniendo en cuenta" los artículos 3.1.a) y 14 de la Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), que respectivamente establecen el principio de jerarquía en dicha Administración y que "los Secretarios de Estado dirigen y coordinan las Direcciones Generales situadas bajo su dependencia, y responden ante el Ministro de la ejecución de los objetivos fijados para la Secretaría de Estado". La disposición adicional décima de tal ley sólo prevé "la independencia funcional o una especial autonomía" respecto de la Administración General del Estado a ciertos organismos públicos. (...) "El hecho de que esta autonomía funcional no resulte procedente no obsta en absoluto al adecuado cumplimiento de la Directiva que se transpone ni afecta al adecuado ejercicio de las funciones de supervisión que tiene encomendadas esta Dirección General. Lo relevante no es tanto que goce de autonomía como que las competencias supervisoras de dicha Dirección General y los instrumentos que tenga atribuidos para su ejercicio queden claramente delimitados en la ley" (lo que efectivamente sucede, pues se "blindan" en una norma con rango de ley sus competencias, en lugar de regularse por el Real Decreto de estructura orgánica del ministerio que sería lo usual). "Además, es evidente que en materia de seguros el criterio técnico corresponde (...) a la DGSFP y que dicho criterio se ha respetado hasta la fecha, sin que se tenga constancia de un solo supuesto de avocación de competencias por un órgano superior. Por todo ello, podría decirse que esta previsión no sólo no es procedente, sino que resulta innecesaria para los fines que se persiguen". Ante estas argumentaciones, desaparece en el texto sometido a consulta tal regla y se sustituye por esta otra del artículo 17.5: "Las resoluciones que dicte la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones en el ejercicio de las potestades administrativas que se le confieren en esta ley serán recurribles ante el Ministro de Economía y Competitividad, de conformidad con lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común" (lo que, como es claro, se refiere al recurso de alzada previsto en los artículos 114 y 115 de dicha ley). De nuevo el dictamen 940/2011 se refirió ya a esta cuestión, y lo hizo por referencia a unos preceptos que en aquel anteproyecto disponían: "Para el adecuado ejercicio de las funciones de supervisión que le encomienda esta ley, la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, en su condición de autoridad supervisora, actuará con autonomía funcional. Las resoluciones del Director General de Seguros y Fondos de Pensiones dictadas en el ejercicio de la función supervisora ponen fin a la vía administrativa en los supuestos previstos en esta ley". El Consejo de Estado no solo no objetó esta regulación sino que trató de reforzar dicha autonomía. Ciertamente lo hizo sobre la base de interpretar analógicamente unos preceptos -los dedicados a los organismos reguladores por los artículos 8 y siguientes de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible- que ya no están en vigor. Pero las ideas de fondo subsisten. Se dijo en este sentido: "(...) [C]abría añadir algunas precisiones para mejorar la autonomía funcional que se pretende como nota principal en la actuación de la DGSFP. La declaración del artículo 14.1 (que este órgano actuará con dicha autonomía funcional) ha de concretarse en garantías que la hagan operativa en su funcionamiento. Desde luego, la previsión del artículo 14.4 (que las resoluciones dictadas en materia de supervisión "ponen fin a la vía administrativa", en los supuestos previstos por la Ley) se estima imprescindible a estos efectos. Una garantía similar se encuentra prevista para los llamados "organismos reguladores" por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible en su artículo 22, de forma que se evite el control mediante el llamado "recurso de alzada impropio" a resolver por el Ministro. Quizá pudieran trasladarse otras cautelas que la citada Ley 2/2011 establece para este tipo de organismos, aun cuando se trata de supuestos radicalmente diferentes por su forma organizativa: los organismos reguladores tienen personalidad jurídica propia y se les reconoce autonomía orgánica y funcional, así como "plena independencia de las Administraciones Públicas y de los agentes del mercado" (artículo 8.3 de la Ley 2/2011); en tanto que no es necesario decir que la DGSFP, como órgano ministerial, no participa de ninguna de dichas características. Sin embargo, acaso le pudieran ser aplicables otras previsiones de la Ley de Economía Sostenible, en particular las que su artículo 9 prevé para asegurar la "independencia funcional" de estos entes: actuarán, se dice, "en el desarrollo de su actividad y para el cumplimiento de sus fines, con independencia de cualquier interés empresarial o comercial" (lo que sin duda es exigible a la actuación de la Administración Pública stricto sensu conforme al artículo 103.1 de la Constitución); añadiéndose que, "en el desempeño de las funciones que les asigna su legislación específica", el personal y los miembros de sus órganos -lo que habría de aplicarse aquí al personal al servicio de este órgano ministerial- no podrán solicitar o aceptar instrucciones de ninguna entidad pública o privada (sin perjuicio de las facultades de dirección política general del Gobierno, que en el caso de la DGSFP deberían extenderse a las instrucciones en materia departamental a las que queda sometida en virtud del principio de jerarquía, ex artículo 21 de la Ley 30/1992)". Todo ello resulta ahora reproducible, con los cambios que se estimen necesarios, y en esta línea parece a este Consejo que nada impide que se dote a la DGSFP de autonomía funcional. Por lo mismo, se recomienda la supresión de la regla del artículo 17.5 del anteproyecto (recurso de alzada ante el Ministro) y su sustitución por una norma que establezca que las resoluciones del Director General de Seguros y Fondos de Pensiones dictadas en el ejercicio de la función supervisora ponen fin a la vía administrativa en los supuestos previstos en esta ley.

c) Tercera cuestión: la potestad normativa de la DGSFP El artículo 17.2 del anteproyecto dispone: "La Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones podrá dictar disposiciones en desarrollo de la normativa de seguros que esté contenida en reales decretos o en órdenes del Ministro de Economía y Competitividad, siempre que estas normas le habiliten de modo expreso para ello, previo informe de la Junta Consultiva de Seguros y Fondos de Pensiones. Tales disposiciones recibirán la denominación de circulares y no surtirán efectos hasta tanto sean publicadas en el "Boletín Oficial del Estado" y entrarán en vigor conforme a lo dispuesto en el apartado primero del artículo 2 del Código Civil". Se ha alegado que, también en relación con esta materia, establece el artículo 112.2: "La Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones podrá elaborar guías técnicas, dirigidas a las entidades sometidas a su supervisión, indicando los criterios, prácticas o procedimientos que considera adecuados para el cumplimiento de la normativa de supervisión. Dichas guías, que deberán hacerse públicas, podrán incluir los criterios que la propia Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones seguirá en el ejercicio de sus actividades de supervisión. A tal fin, la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones podrá hacer suyas, y transmitir como tales, así como desarrollar, complementar o adaptar las directrices que, dirigidas a los sujetos sometidos a su supervisión, aprueben los organismos o comités internacionales activos en la regulación o supervisión de seguros o planes de pensiones". Ante todo, debe decirse que este último precepto nada tiene que ver con una auténtica capacidad normativa. Se trata de una facultad para asegurar el ejercicio de la función supervisora "de forma transparente y garantizando debidamente la protección de la información confidencial" (cfr. apartado 1 de ese mismo precepto). Una regla idéntica se contiene en el artículo 71.6 TRLOSSP y su aplicación no ha planteado problemas. Lo realmente novedoso y relevante es, pues, lo establecido por el artículo 17.2. El Consejo de Estado se pronunció ya con toda claridad sobre una regla de este tenor y ahora debe reiterarse in toto este razonamiento: "En estos supuestos parece claro, ante todo, que no se trata de delegación de competencias normativas, que está prohibida por el artículo 13.2.b) de la Ley 30/1992, sino de habilitación para adoptar dichas "instrucciones y resoluciones" según lo previsto en esta ley, esto es "en aplicación de la normativa de seguros que esté contenida en reales decretos o en órdenes del Ministro de Economía y Hacienda, cuando le habiliten de modo expreso para ello". Se trata, en definitiva, de la aprobación de disposiciones administrativas de carácter normativo, cuya atribución no es infrecuente por norma reglamentaria superior (con objeto delimitado: cf. p. ej. el dictamen de este Consejo 2.523/2010, de 27 de enero de 2011, sobre el proyecto de la que sería Orden PRE/627/2011, de 22 de marzo, que atribuye ciertas facultades de adaptación de Convenios de Promoción de Fondos de Titulización de Activos a la Dirección General del Tesoro y Política Financiera), si bien en este caso su ámbito se establece con cierta generalidad por la propia Ley proyectada (adopción de estas disposiciones "en aplicación de la normativa de seguros"). En todo ello, habrían de tenerse en cuenta dos observaciones: - La meramente formal, relativa a su denominación: resulta preferible la de "disposiciones" que emplea el segundo párrafo del apartado 3 del artículo 14, o bien la de "resoluciones" (como se publican hoy las emanadas de la DGSFP); mejor que el término "instrucciones" [u hoy el de circulares], que sitúa más bien la cuestión en el ámbito de la jerarquía y la posibilidad de orientar la actuación de órganos administrativos inferiores (siendo así que en este caso se trata de reglas externas con vocación de generalidad). - Lo anterior conecta con las exigencias de su tramitación. Además de la publicidad y del trámite de informe por la JCSFP, la aprobación de estas disposiciones administrativas -máxime si se van a integrar en el sistema normativo de la supervisión financiera- debería ir precedida de mayores garantías de procedimiento, acercándose al regulado por el artículo 24 de la Ley del Gobierno para la elaboración de disposiciones de carácter general y con previsión, en todo caso, del trámite de audiencia a los afectados, directamente o mediante asociaciones representativas de sus intereses [artículo 105.a) de la Constitución]" (dictamen 940/2011). Concretamente respecto a la previsión del artículo 17.2, sin objetarse su inclusión en el anteproyecto, se considera que solo es admisible si se acompaña de una referencia expresa a que dichas disposiciones deberán seguir para su aprobación el procedimiento regulado en el artículo 24 de la Ley del Gobierno. Esta observación tiene carácter esencial a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

3.- Remisión al reglamento y régimen de las mutuas de seguros La regulación de las mutuas de seguros ha variado notablemente en el anteproyecto, si se compara la originaria versión sometida a informe de la JCSFP (artículo 37, muy extenso, con tres largos apartados) con lo dispuesto por el artículo 41 de la versión definitiva, que reza: "1. Las mutuas de seguros son sociedades mercantiles sin ánimo de lucro, que tienen por objeto la cobertura a los socios, sean personas físicas o jurídicas, de los riesgos asegurados mediante una prima fija pagadera al comienzo del período del riesgo. 2. La condición de socio mutualista será inseparable de la de tomador del seguro o de asegurado, siempre que este último sea el pagador final de la prima. 3. Salvo disposición contraria de los estatutos sociales, los mutualistas no responderán de las deudas de la sociedad. En el caso de que, conforme a los estatutos sociales, los mutualistas respondieran de las deudas de la sociedad, su responsabilidad se limitará a una cantidad igual al importe de la prima anual correspondiente a cada uno de ellos. La cláusula estatutaria sobre responsabilidad personal del socio mutualista por las deudas sociales deberá figurar en las pólizas de seguro de forma destacada. 4. Las mutuas podrán constituir grupos mutuales conforme a los requisitos que se establezcan reglamentariamente. 5. Los órganos de gobierno de la mutua son la asamblea general y el consejo de administración". En trámite de audiencia ante este Consejo se ha razonado, con gran detalle, que con ello se corre el riesgo de que determinadas cuestiones reservadas a la ley, por afectar a la libertad de empresa, queden deferidas sin más al reglamento. A excepción de lo previsto en el apartado 4 del precepto que se acaba de reproducir, no hay remisión específica o condicionada, sino la mera remisión genérica de la disposición final novena, apartado 1, a la potestad reglamentaria del Gobierno: "Corresponde al Gobierno, a propuesta del Ministro de Economía y Competitividad, y previa audiencia de la Junta Consultiva de Seguros y Fondos de Pensiones, desarrollar esta ley en las materias que se atribuyen expresamente a la potestad reglamentaria, así como, en general, en todas aquellas susceptibles de desarrollo reglamentario en que sea preciso para su correcta ejecución, mediante la aprobación de su reglamento y las modificaciones ulteriores de éste que sean necesarias". Se afirma que con ello se contradice la jurisprudencia constitucional sentada, por todas, en la STC 83/1984, de 24 de julio: "El principio [de reserva de ley] no excluye, ciertamente, la posibilidad de que las Leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador. Esto se traduce en ciertas exigencias en cuanto al alcance de las remisiones o habilitaciones legales a la potestad reglamentaria, que pueden resumirse en el criterio de que las mismas sean tales que restrinjan efectivamente el ejercicio de esa potestad a un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley. Y este criterio aparece contradicho con evidencia mediante cláusulas legales, del tipo de la que ahora se cuestiona, en virtud de las que se produce una verdadera deslegalización de la materia reservada, esto es, una total abdicación por parte del legislador de su facultad para establecer reglas limitativas, transfiriendo esta facultad al titular de la potestad reglamentaria, sin fijar ni siquiera cuáles son los fines u objetivos que la reglamentación ha de perseguir" (FJ 4 in fine). Es doctrina que ha sido reiterada, por lo demás, por este Consejo de Estado. A este respecto, debe ahora observarse lo siguiente. Hay, en efecto, cuestiones del régimen de la mutua de seguros que afectan a la reserva de ley (derechos de los mutualistas y, en particular, a la participación en la distribución del patrimonio en caso de disolución, régimen de los órganos de gobierno, régimen de mayorías para adopción de acuerdos, etc.) y otras que no han sido abordadas, aun estando hoy contempladas en el TRLOSSP.

Por todo ello, en este punto debe abordarse en norma con rango de ley el régimen de las mutuas de seguros, según se aborda la cuestión con más detalle en el dictamen 56/2015, de la misma fecha que el presente.

4.- Prácticas restrictivas de la competencia En los capítulos V y VI del Título III del anteproyecto (dedicados, respectivamente, al régimen de participaciones en entidades aseguradoras y reaseguradoras y a las operaciones societarias), se analizan los criterios que debe tener en cuenta la DGSFP para evaluar y autorizar la toma de participaciones significativas, particularmente el impacto sobre la solvencia financiera y la gestión del riesgo. Según ha sido observado en el expediente, habría de establecerse que tales competencias del supervisor se entenderán sin perjuicio de las prerrogativas de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia como autoridad de competencia en materia de concentraciones económicas en todos los sectores (cfr. artículo 10 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia). Y ello, al igual que se prevé en materia de supervisión de las conductas de mercado por el artículo 119, segundo párrafo, del anteproyecto: "La actuación de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones se entenderá sin perjuicio de la posible calificación de tales prácticas como restrictivas de la competencia por las autoridades de competencia, con arreglo a lo previsto en los artículos 1, 2 y 3 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia".

VII. Otras observaciones 1.- Abundan en el texto los conceptos jurídicos indeterminados, que en lo posible deberían ser objeto de mayor concreción: entre otros, son ejemplos de lo dicho los artículos 70.4 (valoración "prudente, fiable y objetiva" de las provisiones técnicas), 13.2, 38.1.b), 66.1, 87.2, 166.4.f) y 191.11 (todos los cuales hablan de la "gestión sana y prudente de la entidad" bien sea como requisito de gobierno, como condición de honorabilidad, para prohibir una actuación que vaya en detrimento de tal gestión por los titulares de participaciones significativas e incluso como parte de la tipificación de una infracción muy grave: la falta de remisión de información que pueda poner en peligro dicha forma de gestión) o el artículo 86.3 (la presunción de las personas que pueden "ejercer influencia notable en una entidad aseguradora o reaseguradora" a efectos de la toma de participaciones significativas, que debería establecerse además directamente en la norma con rango de ley sin remitir al reglamento). 2.- El artículo 110, bajo la rúbrica "Alcance de la supervisión", determina la autoridad supervisora nacional -la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones- y concreta el alcance de la actividad supervisora, tanto desde el punto de vista subjetivo (entidades sometidas a la supervisión de la Dirección General), como desde la perspectiva del objeto mismo de la supervisión. Por ello, no parece que el título del precepto comentado refleje de modo adecuado y completo su contenido. Cabría la posibilidad de desglosar lo en dos preceptos -uno, sobre ámbito subjetivo, y otro, sobre objeto de la supervisión-; o bien modificar el título para que refleje ambos contenidos. 3.- El artículo 114 del anteproyecto establece las facultades generales de supervisión, llevando a cabo la transposición del artículo 34 de la Directiva 2009/138/CE. La redacción proyectada sigue de cerca el tenor literal y la sistemática del precepto europeo. Sin embargo, podría mejorarse si la facultad de supervisión prevista en el apartado 1.a) -y referida a la adopción de "las medidas preventivas y correctoras que sean necesarias a fin de garantizar que las entidades aseguradoras y reaseguradoras se atengan a las normas reguladoras de su actividad que deben cumplir"- se ubicase en el último lugar de la enumeración, por ser la de alcance más general y la menos definida. El apartado 2 recoge una de las principales novedades en la materia, cual es la relativa a la extensión de la función supervisora a las actividades externalizadas de las entidades aseguradoras y reaseguradoras. En este punto conviene tener en cuenta que esta materia se encuentra pendiente de desarrollo por normas europeas de segundo nivel; de ahí que quizá fuera conveniente incluir una habilitación expresa al desarrollo reglamentario para que concretara las especialidades de la supervisión en relación con este tipo de actividades.

Finalmente y en relación con el apartado 4 de este artículo, en él se señala que, "sin perjuicio de las facultades de supervisión enumeradas en los apartados anteriores, la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones podrá iniciar el procedimiento de supervisión por inspección en los términos establecidos en el capítulo IV de este título". La inspección tiene un enfoque más amplio -"sobre la situación legal, técnica y económico- financiera, así como sobre las condiciones en que ejercen su actividad", según señala el vigente texto refundido- y unos efectos distintos que otro tipo de posibles actuaciones (simples requerimientos de información, por ejemplo).

Por ello, a falta de previsión alguna sobre las distintas formas en que puede materializarse la actividad supervisora, sería conveniente apuntarlas, siquiera sea a través de una enumeración con carácter abierto (como, por ejemplo, establece el artículo 85.2 de la Ley del Mercado de Valores para la Comisión Nacional del Mercado de Valores).

4.- El artículo 132.1.f).2º.ii) define "grupo" de entidades acudiendo, entre otros parámetros, a que se trata de un conjunto de entidades basado en un reconocimiento, contractual o de otro tipo, de vínculos financieros sólidos y sostenibles entre aquellas siempre que el establecimiento y disolución de dicha relación, estén sometidos a la "aprobación previa" del supervisor del grupo.

Aun cuando la expresión entrecomillada se repite muy frecuentemente en las directivas sobre la materia, parece claro que en nuestro ordenamiento interno hace referencia, en rigor, a una autorización: remoción de un obstáculo previo para el ejercicio de una actividad.

5.- El artículo 166.3.a) establece: "Procede la revocación de la autorización de un ramo o ramos, o de una actividad, en los siguientes supuestos: a) Si la entidad renuncia a ella expresamente". Aun cuando se establece como causa de revocación, parece claro que la renuncia no puede someterse al mismo régimen, como se desprendería sin más del tenor del artículo.

6.- A los efectos del artículo 202 sobre graduación de las sanciones, debe tenerse en cuenta lo recientemente resuelto por la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de enero de 2015 respecto a los parámetros para determinar la cuantía de las sanciones, a efectos de evitar una indeseable litigiosidad.

7.- Lo establecido en el apartado 2 de la disposición derogatoria ("Sin perjuicio de lo dispuesto en la disposición transitoria decimosexta, hasta que se dicten las disposiciones reglamentarias de desarrollo de esta ley, mantendrán su vigencia el Reglamento de ordenación y supervisión de los seguros privados, aprobado por el Real Decreto 2486/1998, de 20 diciembre; el Reglamento de mutualidades de previsión social, aprobado por el Real Decreto 1430/2002, de 27 de diciembre; el Plan de contabilidad de las entidades aseguradoras, aprobado por el Real Decreto 1317/2008, de 24 de julio; y las demás disposiciones de carácter general dictadas en desarrollo del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, en todo lo que no se opongan a esta ley") debiera revestir forma de disposición transitoria, por su carácter de Derecho intertemporal.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación esencial que se formula al artículo 17.2 del anteproyecto en el apartado VI.2.c) de las consideraciones de este dictamen y consideradas las restantes, puede V. E. someter al Consejo de Ministros, para su posterior elevación a las Cortes Generales como proyecto de Ley, el anteproyecto de Ley de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras.

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 19 de febrero de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE ACCTAL.,

EXCMO. SR. MINISTRO DE ECONOMÍA Y COMPETITIVIDAD.