Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado
I. Introducción
Se trata de una importante sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo que unifica doctrina sobre la sujeción al plazo de prescripción de un año del artículo 59.2 del Estatuto de los Trabajadores (ET) de la reclamación ante la jurisdicción social de los daños y perjuicios sufridos por los trabajadores por causa de la vulneración de su derecho fundamental de huelga, que no pudieron ejercer como consecuencia de la imposición por la autoridad gubernativa competente de unos servicios mínimos que la jurisdicción contencioso-administrativa, respondiendo a la impugnación del sindicato convocante de la huelga, consideró lesivos del derecho fundamental por falta de motivación suficiente y anuló. El “dies a quo” de ese plazo de prescripción es el de la firmeza de la decisión judicial contencioso-administrativa anulatoria. A la luz de esta decisión la sentencia trae a colación la doctrina de la Sala sobre caducidad y prescripción y la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el derecho de huelga en los servicios esenciales y la prevalencia de los servicios mínimos destinados a asegurar el mantenimiento de aquellos servicios para la comunidad sobre el derecho de huelga, por lo que han de ser cumplidos por los trabajadores. De gran interés es el análisis jurídico-procesal que la sentencia efectúa de las competencias en la materia de las jurisdicciones social y contencioso-administrativa y su crítica de los desajustes procesales, que actúan en detrimento de la efectividad de los derechos fundamentales de huelga y de tutela judicial efectiva, manifiestos tras cuarenta y tres años de vigencia de la Constitución.
II.Identificación de la resolución judicial comentada
Tipo de resolución judicial: sentencia.
Órgano judicial: Sala de lo Social del Tribunal Supremo.
Número de resolución judicial y fecha: sentencia núm. 1007/2021, de 13 de octubre.
Tipo y número recurso o procedimiento: recurso de casación para la unificación de doctrina núm. 4919/2018.
ECLI: ES:TS:2021:3829
Fuente: CENDOJ
Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio V. Sempere Navarro.
Votos Particulares: carece
III. Problema suscitado. Hechos y antecedentes
La cuestión litigiosa versa sobre si ha prescrito la reclamación por vulneración del derecho de huelga presentada por los trabajadores demandantes, designados para cumplir los servicios mínimos, tras la declaración de ilegalidad de su fijación por sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional por falta de motivación suficiente. La acción judicial ejercitada ante la jurisdicción social no se dirigió a cuestionar la resolución administrativa de la autoridad gubernativa de establecimiento de servicios mínimos durante la huelga, anulada por la jurisdicción contencioso-administrativa, sino su aplicación por la empresa ADIF.
1. Hechos
El Sindicato de Circulación Ferroviario (SCF) convocó 31 jornadas de huelga en todo el territorio nacional durante los meses de octubre y noviembre de 2015. La Resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructura, Transporte y Vivienda del Ministerio de Fomento de 21 de octubre de 2015 fijó los servicios mínimos, anulados por sentencia de 30 de enero de 2017 de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional.
El 12 de diciembre de 2017 ochenta y nueve trabajadores interpusieron demanda, solicitando la declaración de la vulneración de su derecho de huelga y la condena solidaria a indemnizarlos de la entidad pública empresarial ADIF y del Ministerio de Fomento.
La demanda interpuesta por la vía de la modalidad procesal de tutela de derechos fundamentales se dirige frente a ADIF, señalando que "en aplicación de lo dispuesto en el artículo 177.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción social (LRJS), debe ser llamado al litigio el Ministerio de Fomento por su directa relación con el empresario demandado y su conexión con el objeto del litigio"
2. Antecedentes
El Juzgado de lo Social nº 14 de Valencia consideró que la acción de tutela de derechos fundamentales y libertades públicas, de vulneración del derecho fundamental de huelga y de reclamación de indemnización de daños y perjuicios, había caducado o prescrito y desestimó la demanda por sentencia 141/2018 de 21 marzo. Acogió la excepción de caducidad de veinte días del artículo 70 de la LJS y la prescripción de la acción indemnizatoria de un año del artículo 59 ET, plazos transcurridos desde que se produjo la vulneración del derecho fundamental de huelga de los demandantes. La ulterior anulación de la Resolución administrativa fijando los servicios mínimos no es el momento para comenzar a computar los referidos plazos, sino el día en que los trabajadores fueron designados para atender los servicios mínimos.
La Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana estimó el recurso de suplicación (rec. 2016/2018) interpuesto por los trabajadores por sentencia 2542/2018, de 11 de septiembre, devolviendo las actuaciones al Juzgado para un pronunciamiento de fondo. El plazo de caducidad es inaplicable porque la acción judicial no se dirige frente a la resolución administrativa de imposición de servicios mínimos, sino frente a la actuación de la empleadora de aplicarla. La acción indemnizatoria no ha prescrito porque el dies a quo del plazo es el de la firmeza de la decisión de la jurisdicción contencioso-administrativa anulatoria de la resolución de imposición de los servicios mínimos. El plazo de prescripción del art. 59.2 ET no debe comenzar a computarse en el momento en el que se dicta la resolución de servicios mínimos, ya que dicha resolución administrativa tenía en aquel momento una "apariencia de legalidad" solo destruida tras la sentencia de la Audiencia Nacional, y ello haría injustificada, por prematura, la reclamación de los actores ante el orden jurisdiccional social.
El Ministerio de Fomento y ADIF formalizan sendos recursos de casación unificadora de doctrina.
El recurso de ADIF invocó de contraste la sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada) de 6 de septiembre de 2018 (R. 824/2018), que confirmó la sentencia de instancia que había apreciado las excepciones de caducidad de la pretensión de tutela de derechos fundamentales y de prescripción de la acción para reclamar indemnizaciones por daños y perjuicios. Los demandantes eran trabajadores de ADIF designados para cubrir los servicios mínimos durante la huelga convocada para los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2015 conforme a la mencionada resolución administrativa de 21 de octubre de 2015, anulada por la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de 30 de enero de 2017, citada. La sentencia de instancia fijó el "dies a quo” del cómputo de los plazos de caducidad y de prescripción de las acciones ejercitadas en demanda en la fecha en la que los actores fueron asignados por la empresa para la realización de servicios mínimos, ulteriormente anulados.
El Ministerio de Fomento alegó como sentencia referencial la pronunciada por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 20 de octubre de 2017 (R. 3126/2017) en otra huelga convocada en ADIF por el sindicato SCF durante determinadas jornadas del mes de diciembre de 2013, cuyos servicios mínimos, establecidos por Resolución de 11 de diciembre de 2013 del Ministerio de Trabajo, fueron también anulados por la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 2015 (rec. 3191/2014). La sentencia declaró prescrita "la acción ejercitada de tutela de derechos fundamentales" y desestimó la demanda, rechazando la aplicación del plazo de caducidad del art. 70 LRJS, pero considerando de aplicación el plazo de un año del art. 59 ET a la reclamación de la indemnización derivada de la lesión del derecho fundamental de huelga, plazo cuyo cómputo se inicia desde el momento de la lesión del derecho fundamental, en el caso, cuando los demandantes fueron designados para prestar servicios mínimos. Sin perjuicio de que la resolución administrativa fuera impugnada en vía contencioso administrativa, ya que, conforme a reiterada doctrina jurisprudencial, el ejercicio de acciones declarativas de derechos no interrumpe el plazo de prescripción de las acciones de reclamación de cantidad.
El Tribunal Supremo apreció la existencia de contradicción viabilizadora del recurso de casación unificadora, siendo “notoria” la similitud de hechos y de problemas y la oposición de pronunciamientos de la sentencia recurrida y la de referencia en el recurso de ADIF; idénticas las prentensiones y opuestos los fallos contrastados en el del Ministerio de Fomento.
IV. Posición de las partes
El Ministerio de Fomento adujo la vulneración de los artículos 59.1 y 2 ET, 179.2 LRJS, 1969 CC y 28.2 CE, sosteniendo que el día inicial de un plazo no puede remitirse a un hecho futuro e incierto como el de la firmeza de una sentencia, sino que ha de ser el de la vulneración de los derechos fundamentales.
ADIF invocó la vulneración de los artículos 59 ET, 177.1 y 179.2 LRJS y 1969 CC, argumentando que los demandantes podían haber reclamado desde que fueron designados para la prestación de servicios mínimos.
Ambos recurrentes defendieron que el artículo 70.2 de la LRJS, en su redacción vigente cuando se dictó la resolución de imposición de servicios mínimos el 21 de octubre de 2015[1], exigía que la demanda por daños y perjuicios se hubiera presentado dentro del plazo de caducidad de veinte días desde el día siguiente a la notificación de dicha resolución, contemplado en el artículo 70.2 LRJS.
Los trabajadores impugnaron el recurso de casación unificadora de ADIF alegando la imposible impugnación individual de la Resolución del Ministerio de Fomento de fijación de servicios mínimos. Además, la sentencia de lo contencioso-administrativo, que opera a modo de "antecedente lógico necesario y prejudicial", había remitido las posibles reclamaciones de daños y perjuicios a posteriores acciones individuales ante la jurisdicción social.
El Ministerio Fiscal informó considerando concurrente la contradicción ente las sentencias comparadas por ambos recursos y correcta la doctrina de las sentencias de referencia.
V. Normativa aplicable al caso
Artículo 28
[…]
“2. Se reconoce el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de sus intereses. La ley que regule el ejercicio de este derecho establecerá las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad”
“Artículo 59. Prescripción y caducidad.
1. Las acciones derivadas del contrato de trabajo que no tengan señalado plazo especial prescribirán al año de su terminación.
A estos efectos, se considerará terminado el contrato:
a) El día en que expire el tiempo de duración convenido o fijado por disposición legal o convenio colectivo.
b) El día en que termine la prestación de servicios continuados, cuando se haya dado esta continuidad por virtud de prórroga expresa o tácita.
2. Si la acción se ejercita para exigir percepciones económicas o para el cumplimiento de obligaciones de tracto único, que no puedan tener lugar después de extinguido el contrato, el plazo de un año se computará desde el día en que la acción pudiera ejercitarse.
[…]
“Artículo 2. Ámbito del orden jurisdiccional social.
Los órganos jurisdiccionales del orden social, por aplicación de lo establecido en el artículo anterior, conocerán de las cuestiones litigiosas que se promuevan:
[…]
“f) Sobre tutela de los derechos de libertad sindical, huelga y demás derechos fundamentales y libertades públicas, incluida la prohibición de la discriminación y el acoso, contra el empresario o terceros vinculados a éste por cualquier título, cuando la vulneración alegada tenga conexión directa con la prestación de servicios; sobre las reclamaciones en materia de libertad sindical y de derecho de huelga frente a actuaciones de las Administraciones públicas referidas exclusivamente al personal laboral; sobre las controversias entre dos o más sindicatos, o entre éstos y las asociaciones empresariales, siempre que el litigio verse sobre cuestiones objeto de la competencia del orden jurisdiccional social, incluida en todos los supuestos de este apartado la responsabilidad por daños; y sobre las demás actuaciones previstas en la presente Ley conforme al apartado 4 del artículo 117 de la Constitución Española en garantía de cualquier derecho”
[…]
Artículo 3. Materias excluidas.
[…]
d) De las disposiciones que establezcan las garantías tendentes a asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad en caso de huelga y, en su caso, de los servicios o dependencias y los porcentajes mínimos de personal necesarios a tal fin, sin perjuicio de la competencia del orden social para conocer de las impugnaciones exclusivamente referidas a los actos de designación concreta del personal laboral incluido en dichos mínimos, así como para el conocimiento de los restantes actos dictados por la autoridad laboral en situaciones de conflicto laboral conforme al Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre Relaciones de Trabajo
[…]
“Artículo 70. Excepciones a la reclamación administrativa previa o al agotamiento de la vía administrativa.
[…]
“2. No será necesario agotar la vía administrativa para interponer demanda de tutela de derechos fundamentales y libertades públicas frente a actos de las Administraciones públicas en el ejercicio de sus potestades en materia laboral y sindical, si bien el plazo para la interposición de la demanda será de veinte días desde el día siguiente a la notificación del acto o al transcurso del plazo fijado para la resolución, sin más trámites; cuando la lesión del derecho fundamental tuviera su origen en la inactividad administrativa o en actuación en vías de hecho, o se hubiera interpuesto potestativamente un recurso administrativo, el plazo de veinte días se iniciará transcurridos veinte días desde la reclamación contra la inactividad o vía de hecho, o desde la presentación del recurso, respectivamente” (redacción original, vigente en el momento de los hechos)
[…]
“CAPÍTULO XI
De la tutela de los derechos fundamentales y libertades públicas
Artículo 177. Legitimación.
1. Cualquier trabajador o sindicato que, invocando un derecho o interés legítimo, considere lesionados los derechos de libertad sindical, huelga u otros derechos fundamentales y libertades públicas, incluida la prohibición de tratamiento discriminatorio y del acoso, podrá recabar su tutela a través de este procedimiento cuando la pretensión se suscite en el ámbito de las relaciones jurídicas atribuidas al conocimiento del orden jurisdiccional social o en conexión directa con las mismas, incluidas las que se formulen contra terceros vinculados al empresario por cualquier título, cuando la vulneración alegada tenga conexión directa con la prestación de servicios”.
[…]
“Artículo 179. Tramitación
[…]
“2. La demanda habrá de interponerse dentro del plazo general de prescripción o caducidad de la acción previsto para las conductas o actos sobre los que se concrete la lesión del derecho fundamental o libertad pública”.
[…]
“Artículo 1969
El tiempo para la prescripción de toda clase de acciones, cuando no haya disposición especial que otra cosa determine, se contará desde el día en que pudieron ejercitarse”.
VI. Doctrina básica
El Tribunal Supremo comienza la argumentación de su decisión recordando la jurisprudencia constitucional sobre el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de derecho a los recursos legalmente procedentes. Hace ese recordatorio para decidir sobre la admisión del recurso de la empleadora ADIF. Reconoce que “la técnica procesal acogida en diversos pasajes” del recurso “no es la más adecuada, al generar confusión sobre sus propios argumentos y los acogidos en la sentencia de contraste”. Sin embargo, considera que la exposición llevada a cabo por la recurrente sobre la contradicción “puede considerarse suficiente”; suficiente es también la argumentación del recurso a propósito de su fundamentación legal, recurso que tampoco está “falto de la relación precisa y circunstanciada de la contradicción”.
Inmediatamente precisa el objeto de la demanda de los trabajadores, que es la “cuestión clave” para responder a la controvertida caducidad de la acción por aplicación del artículo 70 de la LRJS.
1. Inaplicación de la caducidad (del artículo 70 de la Ley reguladora de la jurisdicción social)
De acuerdo con la sentencia de suplicación recurrida, el Tribunal Supremo descarta la aplicación al caso del artículo 70.2 de la LRJS (versión de 2011), ya que el objeto de la demanda de tutela de derechos fundamentales ejercitada por los trabajadores no se dirige contra la Resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructura, Transporte y Vivienda del Ministerio de Fomento de 21 de octubre de 2015, de imposición de los servicios mínimos durante la huelga convocada por el Sindicato de Circulación Ferroviaria, sino contra la aplicación de dicha Resolución por parte de la empleadora ADIF. Pese a que la demanda de los trabajadores se dirige también contra el Ministerio de Fomento, lo que “no altera ni su objeto ni su alcance”, “con independencia de si está bien trabada la relación procesal” con base en el artículo 177. 1 de la LRJS, no es la Resolución de 21 de octubre de 2015 la cuestionada por la demanda, sino la actuación de ADIF. Siendo esto así, no es de aplicación el artículo 70.2 de la LRJS en cuanto su mandato normativo estaba referido a la impugnación de "actos de las Administraciones públicas en el ejercicio de sus potestades en materia laboral y sindical; no opera el plazo de caducidad de veinte días.
Descartada la aplicación al caso del artículo 70 de la LRJS, “habrá que estar al plazo general de prescripción en materia de derechos fundamentales”.
2. Sobre la prescripción
Parte la sentencia de la numerosa jurisprudencia sobre la que denomina “apreciación restrictiva de la prescripción”, exigida por la esencia misma de la institución prescriptiva, que solo debe sancionar la dejación efectiva de los propios derechos, y no actúa "cuando la cesación o abandono en el ejercicio de los derechos no aparece debidamente acreditado y sí por el contrario […] el afán o deseo de su mantenimiento o conservación”, casos en que “la estimación de la prescripción extintiva se hace imposible a menos de subvertir sus esencias". Y de la prescriptibilidad de las acciones ejercidas en defensa de los derechos fundamentales, como tales imprescriptibles.
Sobre estas premisas, recuerda la sentencia que la acción para reclamar a la empresa daños y perjuicios por vulneración de derechos fundamentales en la ejecución del contrato de trabajo se sujeta al plazo general de prescripción de un año previsto en el art. 59 ET, no al de caducidad de cuatro años del art. 9.5 de la LO 1/1982. Así lo estableció la STS 26 enero 2005 (rec. 35/2003, Pleno; reparto de subvenciones sindicales), doctrina reafirmada y extendida “a todo supuesto de reclamación de daños por violación de derechos fundamentales, sin que existan razones que justifiquen un cambio de la misma" (STS 729/2018 de 10 julio; rcud. 3269/2016). Tras exponer la doctrina de la Sala sobre la prescripción y su interrupción en distintos tipos de acciones y procesos, llega la sentencia a la precedente STS 18 abril 2012 (rec. 153/2011), en la que se basa la sentencia de suplicación recurrida en los recursos casacionales de unificación de doctrina, que no resuelve sobre la prescripción, pero que contiene “reflexiones que poseen el máximo interés”. Destacadas esas reflexiones el Tribunal Supremo denuncia “las lagunas” del proceso de impugnación de los actos gubernativos de imposición de servicios mínimos en huelgas en servicios esenciales “que hubiera debido concluir, no solo con la nulidad del mismo, sino con el resarcimiento de los perjuicios por la fijación antijurídica de servicios mínimos, aunque es cierto que en el proceso contencioso-administrativo el sindicato accionante no ostenta la legitimación para reclamar la indemnización a los trabajadores afectados (como así ha entendido la jurisprudencia, STS/3ª de 29 de enero de 1996 -rec. 7315/1992 -) y que tal acción de resarcimiento corresponde a éstos […]”.
Con este completo bagaje doctrinal, no meramente ilustrativo de la jurisprudencia, sino necesario para la resolución de los recursos, el Tribunal Supremo se pronuncia sobre el problema litigioso de “cuando comienza a discurrir” el plazo de prescripción de un año del artículo 59.1 del ET: a partir de la firmeza de la resolución judicial anulatoria del acto gubernativo de imposición de servicios mínimos en huelgas en servicios esenciales.
La sentencia desestima los recursos y confirma la sentencia de suplicación impugnada, con la consiguiente devolución de “los autos al juzgado de procedencia para que se pronuncie con libertad de criterio sobre el fondo de las acciones de vulneración del derecho de huelga y de reclamación de indemnización de los daños y perjuicios ejercitadas en el presente proceso".
Deja claro el Tribunal Supremo que no le corresponde resolver el problema de la legitimación pasiva del Ministerio de Fomento y “la cuestión propiamente sustantiva de si hay vulneración del derecho de huelga imputable a la empresa que merezca una reparación”.
VII. Parte dispositiva
La Sala decide:
“1) Desestimar el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuestos por la Entidad Pública Empresarial "Administrador de Infraestructuras Ferroviarias" (ADIF) […].
2) Desestimar el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por el Ministerio de Fomento, representado y defendido por el Abogado del Estado.
3) Confirmar y declarar la firmeza de la sentencia nº 2542/2018 dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, de 11 de septiembre de 2018, en el recurso de suplicación nº 2016/2018, interpuesto frente a la sentencia nº 141/2018 de 21 de marzo de 2018, dictada por el Juzgado de lo Social nº 14 de Valencia, en los autos nº 1013/2017, seguidos […] contra dichos recurrentes y el Ministerio Fiscal, sobre tutela del derecho fundamental de huelga.
4) Imponer al Ministerio de Fomento las costas originadas como consecuencia de la personación de las personas recurridas, en cuantía de 300 euros.
5) Imponer a ADIF las costas causadas como consecuencia de la personación de la contraparte y de la impugnación de su recurso, fijándolas en 1.500 euros […]”.
VIII. Pasajes decisivos
IX. Comentario
La sentencia objeto de este comentario despliega su argumentación con criterio sistemático y tan exhaustivo como ajustado al caso.
La demanda ante la jurisdicción social de los trabajadores de tutela de su derecho fundamental de huelga, vulnerado por la imposición gubernativa de unos servicios mínimos anulados por la jurisdicción contencioso-administrativa, se dirigió contra la entidad empleadora, y no contra la resolución administrativa de la autoridad gubernativa de imposición de los servicios mínimos durante la huelga. La sentencia identifica con precisión su objeto y alcance, aunque formalmente la demanda se dirigiera también frente al Ministerio de Fomento.
1. Inaplicación del artículo 70 de la Ley reguladora de la jurisdicción social. ¿Y la legitimación de los trabajadores para impugnar el establecimiento gubernativo de servicios mínimos en huelgas en servicios esenciales?
En sus consideraciones, que han quedado reseñadas en la doctrina básica de la sentencia, el Tribunal Supremo añade dos observaciones que no pueden pasar desapercibidas. La sentencia refuerza la delimitación del objeto del conflicto, que efectúa, señalando que la actuación de los trabajadores contra la empresa, por la aplicación de lo servicios mínimos judicialmente anulados, era la única acción que tenían disponible ante la jurisdicción social, por falta de competencia de los órganos del orden social para enjuiciar la resolución administrativa de imposición de servicios mínimos y por falta de legitimación de los trabajadores.
Cita a este respecto el artículo 3.d) de la LRJS, a cuyo tenor los órganos jurisdiccionales del orden social no conocen de “las disposiciones que establezcan las garantías tendentes a asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad en caso de huelga y, en su caso, de los servicios o dependencias y los porcentajes mínimos de personal necesarios a tal fin, sin perjuicio de la competencia del orden social para conocer de las impugnaciones exclusivamente referidas a los actos de designación concreta del personal laboral incluido en dichos mínimos, así como para el conocimiento de los restantes actos dictados por la autoridad laboral en situaciones de conflicto laboral conforme al Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre Relaciones de Trabajo”. Y afirma su jurisdicción, pues la reclamación se dirigió contra la empresa, aunque trayendo al litigio también al Ministerio de Fomento, afirmación obvia a tenor de lo dispuesto en el artículo 2.f) LRJS.
Sin embargo, esa dualidad jurisdiccional no quedó bien resuelta en la LRJS y es fuente de desajustes procesales, que se traducen en desajustes procesales y perjuicios para la efectividad del derecho fundamental de huelga, como la sentencia prueba.
La pasividad de los trabajadores frente a la Resolución de 21 de octubre de 2015 se debió a su falta de legitimación para atacarla, afirma la sentencia. “Así lo viene advirtiendo la doctrina constitucional”, según el Tribunal Supremo. Y cita la STC 123/1990: “Del derecho de huelga reconocido en el art. 28.2 C.E. no cabe derivar, por consiguiente, un derecho del trabajador designado para cumplir un servicio mínimo a examinar en cada caso la legalidad de la medida gubernativa y empresarial que imponen dichos servicios, y en función de ese juicio de legalidad, cumplirlo o no cumplirlo, aunque asumiendo en este último caso el riesgo del resultado de la resolución judicial posterior que revisase la medida gubernativa o empresarial, pues ello generaría un riesgo de inseguridad y aleatoriedad en el cumplimiento de los servicios esenciales que pondría en peligro valores y bienes constitucionalmente estimados como prevalentes” (FJ 5). Sobre esta cuestión volverá el Tribunal Supremo al determinar el dies a quo del cómputo del plazo de prescripción de un año del artículo 59.1 del ET y en sus consideraciones conclusivas sobre la estimación de los recursos.
Me parece excesivo atribuir a ese pasaje de la fundamentación jurídica de la STC 123/1990, que se enmarca en el contexto de la argumentación del Juzgado de lo Social que enjuicia, la consecuencia de falta de legitimación de los trabajadores para impugnar la imposición gubernativa de los servicios mínimos, cuestión de legalidad ordinaria que compete al legislador y no al Tribunal Constitucional. Lo que el Tribunal Constitucional afirma en esta y en otras sentencias, desde la STC 11/1981, es que el control judicial es “una garantía que forma parte también del derecho de huelga”, por lo que la anulación judicial de la resolución gubernativa de imposición de servicios mínimos no puede carecer absolutamente de efectos sobre el derecho de huelga. Lo que ha de evitar el legislador, también por mandato del artículo 53.2 CE. Bien es verdad que en un caso distinto de incumplimiento por los trabajadores de los servicios mínimos impuestos y de sanciones disciplinarias empresariales. En este contexto, el razonamiento del FJ 5 de la STC 123/1990 tiene por objeto ese incumplimiento, que desautoriza absolutamente.
No deja de ser significativo que la doctrina constitucional reproducida vincule la inexistencia de un derecho del trabajador designado para cumplir un servicio mínimo a su juicio personal acerca de la legalidad o ilegalidad de la medida gubernativa y empresarial y, como resultado de ese juicio, a cumplirlo o incumplirlo. La decisión de cumplir o incumplir los servicios mínimos no está amparada por el derecho de huelga de los trabajadores, limitado ex Constitutione por el cumplimiento de las garantías precisas para el mantenimiento de los servicios esenciales comunitarios en el texto del artículo 28.2. La garantía del mantenimiento de los servicios esenciales prevalece sobre el ejercicio del derecho de huelga de los trabajadores, por lo que los servicios mínimos han de cumplirse por aquéllos, aunque, cuestionada su validez por los propios trabajadores -lo que no prejuzga la jurisdicción constitucional-, posteriormente sean declarados lesivos del derecho de huelga y anulados por la jurisdicción competente, la contencioso-administrativa. La STC 123/1990, con un voto particular que propuso llevar estos desajustes a la institución técnica de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, clamó porque el legislador estableciera vías adecuadas para “someter a un control judicial inmediato las correspondientes decisiones de imposición de servicios mínimos, que puede considerarse también como una garantía adicional de la efectividad del cumplimiento de los mismos”. Añadiendo: “Como dijimos en la STC 11/1981, fundamento jurídico 18, es constitucional la atribución a la autoridad gubernativa de la potestad de dictar las medidas necesarias para garantizar el mantenimiento de los servicios esenciales de la Comunidad, pero «en cuanto que el ejercicio de esta potestad está sometido a la jurisdicción de los tribunales de justicia y al recurso de amparo ante este Tribunal» [fallo 2.º.e)], por lo que puede considerarse que el control judicial de las medidas gubernativas es al tiempo garantía integrante del ejercicio del derecho de huelga. No cumple en cambio adecuadamente el art. 53.2 C.E. un control judicial que se realiza dos años después de realizarse la huelga y que carezca de efecto práctico alguno sobre la huelga ya realizada o sus consecuencias” (FJ 4).
En este caso, la decisión judicial contencioso-administrativa anulatoria dista también casi dos años de la aprobación de la resolución gubernativa anulada.
El Tribunal Supremo volverá una vez más sobre la falta de legitimación de los trabajadores para impugnar la decisión gubernativa de imposición de servicios mínimos: “la clave está”, afirma, “en si realmente la acción se pudo ejercer desde el momento en que los reclamantes fueron designados para trabajar. La propia doctrina constitucional ha puesto de relieve que las personas encargadas de prestar los servicios mínimos no pueden impugnar […] la decisión gubernativa que los fija […]. Y sin ese previo pronunciamiento difícilmente podrían invocar una derivada vulneración de su derecho de huelga”. Y por tercera vez dirá, en la desestimación del recurso, que “la impugnación directa” de la resolución gubernativa de servicios mínimos “no está abierta a las personas individualmente afectadas por la misma”.
Los trabajadores tienen que cumplir los servicios mínimos impuestos, aunque duden de su legitimidad, pero están legitimados para impugnarlos ante la jurisdicción contencioso-administrativa. El artículo 31 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA) no admite dudas, en mi opinión, sobre esa legitimación. Dice así:
“1. El demandante podrá pretender la declaración de no ser conformes a Derecho y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones susceptibles de impugnación según el capítulo precedente.
2. También podrá pretender el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios, cuando proceda”.
Con independencia de que litiguen los sindicatos Cuestión distinta es que el proceso ordinario o el especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona ante esa jurisdicción, y la justicia cautelar regulada en la ley de la jurisdicción contencioso-administrativa, no se revelen temporáneos, útiles y eficaces a estos fines. La jurisprudencia constitucional se ha pronunciado en favor de un pronunciamiento “preventivo del control de la decisión gubernativa”, pues “la exigencia constitucional de una efectiva garantía del funcionamiento de los servicios esenciales se concilia difícilmente con un control contencioso” limitado a anular aquella decisión. Y con un dictum incuestionable, atendiendo al objeto del recurso de amparo que resuelve, concluye: “No es un procedimiento adecuado a la Constitución aquel que, partiendo del carácter esencial de unos servicios, anula la disposición gubernativa correspondiente sin modificarla o dar tiempo a sustituirla para evitar la puesta en peligro de los derechos, bienes e intereses que la Constitución trata de salvaguardar mediante la garantía de los servicios esenciales” (STC 123/1990, FJ 4).
De ahí que, siempre en obiter dicta, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional haya recomendado la negociación colectiva como instrumento de fijación de servicios mínimos en huelgas en servicios esenciales, lo que deberá enlazarse con los procedimientos autónomos de solución de los conflictos, sin perjuicio de la potestad de la autoridad gubernativa de fijación de los mínimos de mantenimiento de los servicios en beneficio de la comunidad.
3. Determinación del día inicial para el ejercicio de la acción resarcitoria de los daños y perjuicios causados por la vulneración del derecho de huelga por causa de unos servicios mínimos declarados inconstitucionales y anulados judicialmente
Es aquí, en sus consideraciones conclusivas, donde la aportación de la sentencia a la doctrina jurisprudencial de la Sala es más importante. Sus argumentos se enlazan con una lógica incuestionable y van sacando partido de la labor de exposición de la doctrina jurisprudencial antes realizada: los derechos fundamentales han de contar con una tutela judicial efectiva; si la vulneración del derecho fundamental de huelga proviene de una resolución gubernativa de imposición de servicios mínimos, impugnada por tal causa, “es razonable pensar que solo cuando se despeja la incógnita” sobre la validez o antijuricidad de la acción gubernativa limitativa del derecho de huelga “existe un cabal conocimiento de la situación”; si la prescripción ha de interpretarse restrictivamente, carece de sentido adelantar el día de inicio de su cómputo a un momento en que la jurisdicción contencioso-administrativa aún no ha hablado y se carece de conocimiento sobre la validez o invalidez de la decisión impositiva de los servicios mínimos; el día inicial del plazo para reclamar daños y perjuicios por las personas trabajadoras que consideran vulnerado su derecho de huelga se inicia con la firmeza la sentencia declarando que la resolución fijando los servicios mínimos es contraria a Derecho, pues lo contrario sería dejar sin efectos a la anulación judicial de la resolución de la autoridad gubernativa y sin reparación a las personas trabajadoras que han sufrido el impedimento de su derecho fundamental de huelga, Y concluye: “La interpretación que ahora asumimos es la concordante con nuestros precedentes genéricos sobre prescripción y específicos sobre inicio de su cómputo cuando ha mediado una resolución judicial considerando antijurídica determinada conducta. Pero también resulta la más conveniente para la protección de los derechos fundamentales de tutela judicial (art. 24.1 CE) y de huelga ( art. 28.2 CE)”
X. Apunte final
No es ocioso reiterar, para concluir, la falta de desarrollo adecuado del mandato que al legislador impone el art. 28.2 CE, “incluida la previsión de vías jurisdiccionales adecuadas (art. 53.2 C.E.) que permitan preservar el derecho de huelga frente a las eventuales extralimitaciones y excesos en la fijación de los servicios mínimos”, que ya denunciara la STC 123/1990.
Más de veinte años después, la sentencia comentada vuelve a enunciar la queja. Los desajustes derivados de la ausencia de una regulación postconstitucional sobre el derecho de huelga son evidentes, afirma la sentencia; así es, aunque derivan de leyes procesales postconstitucionales. Y defiende la necesidad de un reconocimiento legislativo para la efectividad de los derechos fundamentales: “permitir que quien considere existente una vulneración del derecho fundamental pueda accionar frente a la misma a partir del momento en que la misma es conocida”. Insisto en la disponibilidad del recurso contencioso-administrativo, por el procedimiento ordinario o especial de protección de derechos fundamentales de la persona, para los trabajadores perjudicados, esto es, en su legitimación para impugnar la decisión gubernativa sobre los servicios mínimos ante el contencioso (art. 31.2 LJCA), que en todo caso han de cumplir como ordena la jurisprudencia constitucional. Seguramente ese remedio procesal no llegue a tiempo para ser efectivo al no ser preventivo, debiendo moverse la pretensión de los trabajadores en el establecimiento del derecho fundamental vulnerado con la correspondiente indemnización de daños y perjuicios. Pero, al menos, evitaría desajustes procesales como los aquí, y en tantos casos, producidos.
En la desestimación del recurso volverá a insistir la sentencia, por tercera vez, en que “la ausencia de una regulación armónica sobre el derecho de huelga aboca a situaciones procesalmente poco deseables”. Lo son, desde luego, y lo es la provocada en el caso analizado. Reparemos de nuevo en la dicción del artículo 3.d) de la LRJS, que excluye de la jurisdicción social el conocimiento de las disposiciones que establezcan las garantías de mantenimiento “de los servicios esenciales de la comunidad en caso de huelga y, en su caso, de los servicios o dependencias y los porcentajes mínimos de personal necesarios a tal fin, sin perjuicio de la competencia del orden social para conocer de las impugnaciones exclusivamente referidas a los actos de designación concreta del personal laboral incluido en dichos mínimos”. La sentencia comentada se dicta en ejercicio de la competencia de la jurisdicción social sobre tutela del derecho fundamental de huelga contra el empresario o terceros vinculados a éste por cualquier título, cuando la vulneración alegada tenga conexión directa con la prestación de servicios” [art. 2.f) LRJS]. Un verdadero desatino de regulación procesal del derecho de huelga.
La argumentación final de la sentencia comentada es verdaderamente expresiva de ese desatino. Y dice:
1º) Los trabajadores manifiestan que la vulneración de su derecho de huelga surge de la anulación por la sentencia de lo contencioso de la resolución del Ministerio de Fomento sobre los servicios mínimos. “Sin embargo”, dice la sentencia, “lo que hacen es acudir al orden social combatiendo una decisión empresarial y demandando tanto a ADIF cuanto al Ministerio”.
2º) ADIF considera que el eventual daño del derecho de huelga se ha producido desde el momento en que se establecieron los servicios mínimos. “Sin embargo, en ese momento la empleadora lo único que ha hecho es ajustar su conducta a los parámetros gubernativamente fijados y constitucionalmente apuntados para la preservación de otros bienes. Y dicho queda que la impugnación directa de la Resolución no está abierta a las personas individualmente afectadas por la misma”.
3º) La Sentencia de 30 enero 2017 dictada por la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional descarta que el sindicato demandante haya sufrido perjuicio económico, pero admite que pueda suceder de otro modo "respecto de los trabajadores afectados". Lo que, me parece, es la conclusión a la que lleva la impugnación del sindicato, sin impugnación de los trabajadores solicitando el reconocimiento de su situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento su derecho fundamental de huelga, entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios causados.
Lo cierto y seguro, afirma la sentencia, es que los trabajadores demandantes ante la jurisdicción social “se dirigen frente a actos aplicativos de una Resolución declarada contraria al ordenamiento, que el plazo que limita su reclamación debe ser el del artículo 59.1 ET y que su fecha de inicio debe situarse en el momento en que ya es posible aquilatar lo acaecido, es decir, cuando se declara la firmeza de la sentencia de lo contencioso”.
Y precisa: “Queda fuera de nuestro conocimiento tanto el eventual problema de la legitimación pasiva del Ministerio de Fomento cuanto la cuestión propiamente sustantiva de si hay vulneración del derecho de huelga imputable a la empresa que merezca una reparación”.
Compete resolver esas importantes cuestiones al Juzgado de lo Social. En cuanto a la segunda, dado que, como dice el Tribunal Supremo, lo único hizo la empleadora fue “ajustar su conducta a los parámetros gubernativamente fijados”, podría ocurrir que el Juzgado de lo Social considere que no hay vulneración del derecho de huelga imputable a la empresa que merezca una reparación y reenviase a los trabajadores a iniciar un procedimiento de reclamación de responsabilidad patrimonial a la Administración. No se olvide que el Tribunal Supremo advierte de la necesidad de extraer las consecuencias inherentes a la anulación de la resolución gubernativa de fijación de los servicios mínimos. Una situación procesal “de rodeo judicial” nada deseable, que no garantiza la efectividad de los derechos fundamentales y su tutela judicial efectiva (arts. 28.2 y 53.2) y desemboca en el voto particular a la STC 123/1990, que se hubiera evitado por la vía practicable del artículo 31.2 de la LJCA que conduce directamente a una indemnización de daños y perjuicios. Lo cierto es que no fue este el camino procesal seguido.
En definitiva, la sentencia comentada fija con toda corrección el comienzo del cómputo del plazo de prescripción de un año del artículo 59. 2 del ET en la firmeza de la decisión judicial contenciosa anulatoria de una orden de servicios mínimos. Mi única discrepancia radica en la legitimación de los trabajadores, además de los sindicatos, con ellos o sin ellos, para impugnar directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa las órdenes gubernativas de servicios mínimos, solicitando el reconocimiento de su situación jurídica individualizada, sin dejar de cumplir los servicios mínimos impuestos, como ordena la jurisprudencia constitucional interpretando el artículo 28.2 CE.
Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado
Avda. de Manoteras, 54 - 28050 Madrid
