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I. Introducción
Conocer con certeza cuál es la legislación vigente es una cuestión trascendente que puede resultar comprometida por la falta de rigor de las disposiciones derogatorias (con frecuencia genéricas y formuladas con total ausencia de una relación de las normas y materias afectadas). Los nocivos efectos que este fenómeno genera se multiplican si se producen en un sector del ordenamiento que -como el laboral- cuenta con una producción normativa ingente, y en el que, además, la entrada en escena del marco constitucional marca un “antes” y un “después” especialmente intenso que, sin embargo, cursó huérfano de la cuidada y detenida labor de decantación que el cambio exigía. Probablemente eso explica que, superada la simbólica barrera del año 2000, quedara aún por saber si un par de remotas normas del año 1938 reguladoras de los “comedores laborales” conservaban su vigencia o podían, por el contrario, entenderse derogadas.Desentrañando esa cuestión, el TS mantuvo inicialmente su vigencia (en sentencias de 2011 y 2012) y posteriormente, su derogación (en sentencias de 2018, 2019 y 2020).
II. Identificación de la resolución judicial comentada
Tipo de resolución judicial: Sentencia.
Órgano judicial: Tribunal Supremo, Sala Social.
Número de resolución judicial y fecha: sentencia núm. 502/2020, de 23 de junio.
Tipo y número recurso o procedimiento: Recurso de casación para la unificación de doctrina núm. 25/2018.
ECLI: ES:TS:2020:2145.
Fuente: CENDOJ.
Ponente: Excmo. Sr. D. Juan Molins García-Atance.
Votos particulares: carece.
III. Problema suscitado. Hechos y antecedentes
La STS de 23/06/2020 (Rec. 25/2018) aborda la vigencia de las normas de 1938 (un Decreto y una OM) que imponen a la empresa la obligación de establecer comedores en determinados centros de trabajo; una cuestión sobre la que reitera el criterio interpretativo mantenido por anteriores pronunciamientos del TS que, en tres recursos de casación unificadora (dos de ellos resueltos por el pleno de la Sala) mantiene de forma contundente que estas normas carecen de vigencia.
El caso que la sentencia resuelve arranca del escrito firmado por 220 trabajadores de los 271 que conforman la plantilla del centro de trabajo que la empresa INDRA tiene en Badajoz (en el Parque Científico y Tecnológico de la Universidad de Extremadura) solicitando la creación de un comedor de empresa. El centro de trabajo dispone de un local- comedor (con máquinas expendedoras de sándwich, aperitivos, café y bebidas, 6 microondas, fuente de agua y fregadero) de 45 plazas y, en las inmediaciones hay 7 cafeterías que ofrecen menú a precio reducido.
Tras una primera negativa de la empresa a la creación del comedor de empresa y una segunda ya en sede de conciliación previa ante la UMAC, el presidente del Comité de Empresa formula demanda de conflicto colectivo que encuentra acogida en instancia que - en sentencia de 21 de marzo de 2017 del Juzgado de lo Social nº 4 de Badajoz- “condena a la empresa a instalar un comedor en el que los trabajadores afectados puedan realizar sus comidas a un precio módico…en los términos previstos en el Decreto de 8 de junio de 1938 y la OM de desarrollo de 30 de junio de 1938”.
El recurso de la empresa en suplicación fracasa, confirmando el TSJ de Extremadura -en sentencia de 23 de octubre de 2017- la sentencia de instancia. Frente a esta sentencia de la Sala de suplicación, INDRA interpone recurso de casación para unificación de doctrina, alegando como sentencia de contraste la S. TSJ de Cataluña de 21 de diciembre de 2007 (Rec. 6133/2007).
IV. Posición de las partes
La sentencia que se comenta recoge anteriores pronunciamientos de la Sala acerca de la ausencia de vigencia de las normas de 1938 (Decreto de 8 de junio y OM de 30 de junio) ordenadoras de diversas obligaciones de la empresa referentes a lo que comúnmente se identifica como “comedor laboral”. Como se sabe, en ellas se recogen dos obligaciones diferentes y, en función de su contexto, la empresa puede encontrarse obligada a disponer de un local-comedor en el que los trabajadores puedan tomar la comida que cada uno lleve (cuando los trabajadores no dispongan de dos horas para el almuerzo o cuando lo soliciten la mitad de los trabajadores del centro); o puede encontrarse obligada a establecer -si su plantilla supera los 50 trabajadores- un comedor (no un local-comedor, sino un “auténtico comedor” en elocuente descripción de la S.TSJ País Vasco de 27 de mayo de 2014 -Rec. 1016/2014- que incluye el deber de “dar comidas”) cuya gestión ha de hacerse en “cooperación con los obreros”. Este último y más intenso deber es el que hace surgir la controversia que da base a la sentencia, aunque la cuestión que en ella se debate, como ya se anunció, es de largo alcance y no gira en torno al tipo de obligación exigible, sino en torno a la vigencia de la normativa que los establece.
Habida cuenta de que la sentencia se apoya en tres pronunciamientos (dos de ellos del Pleno de la Sala) en los que, corrigiendo la doctrina vertida por la Sala en 2011 y 2012, se afirma la falta de vigencia de tan añejas normas, no es de extrañar que a lo largo de los sucesivos episodios del caso se aprecie que el andamiaje argumental de sostiene las encontradas pretensiones de las partes se cimente en la posición de la Sala en el pasado (S.TS. 26/11/2011 -rcud.1490/2011- y 19/04/2012 -rcud.2165/2011-) y en la posición de la Sala en el presente (S.TS. 13/12/2018 -rcud. 2262/2017 y rcud. 1857/2017- y 12/03/2019 - rcud. 3228/2017).
Sentado que no hay obstáculo legal para que los órganos judiciales puedan declarar la inconstitucionalidad sobrevenida de una norma preconstitucional y estimarla derogada, las razones que sirven para avalar la vigencia de las normas en cuestión, arrancan de la idea de que su contenido no vulnera los principios constitucionales. Desplazado así el debate al terreno de la legalidad ordinaria y las reglas que rigen la derogación de las normas, se afirma, en segundo término, que tampoco la regulación de los comedores laborales ha sido expresa o tácitamente derogada por otras normas infraconstitucionales posteriores (art. 2.2 Código Civil), ni ha sido sustituida por la posible normativa de desarrollo de la LPRL (como posibilita su art. 6), de modo que no cabe sino mantener su vigencia.
Tampoco pone en duda la constitucionalidad de las normas sobre comedores laborales la argumentación que sustenta su falta de vigencia, que entiende producida su derogación tácita por considerar que su contenido se incorporó al Reglamento de Seguridad e Higiene en el Trabajo de 1940 (OM 31/01/1940) cuya derogación por parte de la Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo (16/03/1971) comporta, irremediablemente, su pérdida de vigencia.
V. Normativa aplicable al caso
El primer texto normativo al que debe atenderse al tratarse -como se trata- sobre la vigencia de una norma preconstitucional es el apartado 3 de la disposición derogatoria de la Constitución que señala “Asimismo quedan derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta Constitución”.
También interesa lo establecido en el art. 2.2. del Código Civil al ordenar la derogación y sus efectos en los siguientes términos: “Las leyes sólo se derogan por otras posteriores. La derogación tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá siempre a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia sea incompatible con la anterior. Por la simple derogación de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado”
Inexcusablemente comprometidas en la resolución del caso se encuentran las normas cuya vigencia se discute y aquellas otras en las que -eventualmente- puede entenderse que su regulación queda subsumida.
Art. 3 del Decreto 8 junio 1938: “Las empresas con locales permanentes que reúnan más de 50 trabajadores deberán establecer, en el plazo de un año, comedores, en los que, a base de una cooperación de la misma empresa, puedan los obreros efectuar sus comidas a precio módico”.
Art. 3 de la OM de 30 de junio de 1938: “Las industrias establecidas en locales permanentes, con un número normal de trabajadores, igual o superior a 50, habrán de instalar, en el plazo ordenado en el Decreto de referencia, un local expresamente habilitado para comedor, con las suficientes condiciones de limpieza, luz y ventilación, que los hagan higiénicos y cómodos: la habitación o recinto dispondrá de medios para su calefacción cuando el clima o estación lo requiriese. En todo caso el piso será de material propio para su limpieza o baldeo diario: las paredes, cuando menos, recubiertas de cemento o blanqueadas con cal, y las mesas y bancos, si son de madera, pintados de forma que permita su fácil aseo. El comedor estará alejado en absoluto de todo lugar en que existan desprendimientos de olores o polvo y tendrá los medios necesarios para el aseo apropiado del trabajador antes de la comida”.
Art. 4 de la OM de 30 de junio de 1938: “En las empresas a que se refiere el artículo anterior, la obligación no quedará reducida a la instalación del local-comedor, sino que se extenderá a la organización de este, a fin de que los trabajadores puedan realizar sus comidas en común, con la consiguiente economía para ellos. A tal fin, la empresa estará obligada a lo siguiente: a) Pago de cocinero ranchero, según costumbre y con arreglo al número de trabajadores. b) Suministro del combustible necesario para la cocina. c) Disponer del menaje de cocina adecuado (olla, calderos, etc.). d) Proveer al comedor de platos sencillos de aluminio, porcelana o esmalte, y de vasos. e) Anticipar a los trabajadores las cantidades necesarias, a fin de que puedan adquirir al por mayor los artículos comestibles necesarios. Esta última obligación podrá ser sustituida con la organización de economatos, por los empresarios, de acuerdo con lo establecido en el artículo 43 de la vigente Ley de Contrato de Trabajo”.
Art. 98 Reglamento General de seguridad e Higiene en el trabajo (OM 31 enero 1940): “Los locales destinados a comedores en los centros de trabajo, se ajustarán en un todo a lo dispuesto por el Decreto de 8 de junio de mil novecientos treinta y ocho y Orden de 30 de igual mes y año, sobre los mismos”.
Disposición derogatoria (“Tabla de vigencias”) de la Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo (OM 9 marzo 1971): “Quedan derogadas las siguientes disposiciones: 1. El Reglamento General de Seguridad e Higiene en el Trabajo, aprobado por Orden de 31 de enero de 1940, excepto su Capítulo VII”.
VI. Parte dispositiva
La sentencia comentada -STS 2145/2020 (Rec. 25/2018)- estima el recurso de casación para unificación de doctrina interpuesto por Indra Software Lab frente a la STSJ de Extremadura de 23/10/2017 (Rec. 512/2017), que casa y anula, reafirmando la doctrina ya sentada por el TS en sus sentencias de 13 de diciembre de 2018 (Rec. 1857/2017 y 2262/2017) y 12 de marzo de 2019 (Rec.3228/2017).
Así, recogiendo aquella doctrina se reitera que “En el momento actual no existe ninguna norma en vigor, de carácter legal o convencional, de la que pudiere desprenderse que el empresario esté obligado […] a instalar un comedor de empresa en un centro de trabajo [...] "Y si esa obligación no resulta de disposiciones legales o convencionales al efecto, estamos en realidad ante un conflicto de intereses como bien se dice en la sentencia de contraste, que es la que contiene la buena doctrina en esta materia al concluir que el Decreto y la Orden de 1938 sobre comedores de empresa no pueden considerarse vigentes. Estamos ante una materia que, ante la ausencia de normas, es terreno hábil y adecuado para la negociación colectiva -pilar básico de nuestro sistema de relaciones laborales- en cuyo campo deberían acordarse las medidas oportunas que satisfagan los intereses de las partes".
En consecuencia, la sentencia concluye que “En definitiva, la derogación de la normativa que imponía la obligación empresarial de instalar comedores en los centros de trabajo, sin que en la actualidad exista ninguna norma en vigor, legal o convencional, que obligue a las empresas a ello, con la única salvedad de los trabajos al aire libre en los que los trabajadores no puedan acudir cada día a pernoctar a su lugar de residencia, obliga, de conformidad con la citada doctrina jurisprudencial, a estimar el recurso de casación ordinario, de conformidad con el Ministerio Fiscal, casando y revocando la sentencia recurrida. Se resuelve el debate de suplicación en el sentido de estimar el recurso de igual clase interpuesto por la representación empresarial, revocando la sentencia de instancia con expresa desestimación de la demanda, absolviendo a Indra de los pedimentos formulados en su contra”.
VII. Pasajes decisivos
Como ya se ha apuntado, los pasajes decisivos de la sentencia son reflejo de los contenidos en las sentencias anteriores, muy significativamente de las dos dictadas por el Pleno de fecha 13 de diciembre de 2018 (rcud. 1857/2017 y 2262/2017) cuya doctrina reproduce punto por punto.
"El punto de partida de nuestro análisis no puede ser otro que la constatación de que esas normas del año 1938 se incorporaron al Reglamento General de Seguridad e Higiene en el Trabajo de 1940, aprobado por la Orden del Ministerio de Trabajo de 3 de mayo de 1940, que contiene una referencia específica a esa cuestión en su Capítulo X, artículo 98, en el que establece: "Los locales destinados a comedores en los centros de trabajo, se ajustarán en un todo a lo dispuesto por el Decreto de 8 de junio de mil novecientos treinta y ocho y Orden de 30 de igual mes y año, sobre los mismos".
“Esa disposición legal quedó posteriormente sin efecto por la Orden de 9 de marzo de 1971, que aprobó la Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo (BOE 16-3- 1971), y que derogó, expresamente, el Reglamento General de Seguridad e Higiene en el Trabajo, aprobado por Orden de 31 de enero de 1940, excepto su Capítulo VII (arts. 66 a 74), dedicado a los "Andamios". Es clara y diáfana su disposición derogatoria al establecer en el Anexo titulado "Tabla de Vigencias" una disposición derogatoria en la que textualmente se señala: "Quedan derogadas las siguientes disposiciones: 1. El Reglamento General de Seguridad e Higiene en el Trabajo, aprobado por Orden de 31 de enero de 1940, excepto su Capítulo VII". En consecuencia, ya la Orden de 9 de marzo de 1971 contenía disposición expresa por la que se derogaba el Reglamento General de Seguridad e Higiene en el Trabajo de 1940 y, en su seno, el Decreto de 8 de junio de mil novecientos treinta y ocho y Orden de 30 de igual mes y año, cuyo contenido -por otra parte- resultaría en la actualidad inaplicable en sus propios términos.
“Más tarde, la Orden de 1971 fue igualmente derogada por Real Decreto 486/1997, de 14 de abril, por el que se establecen las Disposiciones mínimas de Seguridad y Salud en los Lugares de Trabajo, que ha venido a constituirse en la legislación vigente a estos efectos, y que ninguna obligación específica impone a las empresas para instalar comedores en sus centros de trabajo en los términos del Decreto y la Orden de 1938, más allá de aquella referencia que hace en su Anexo V -a la que ya aludimos en nuestras anteriores SSTS de
26/12/2011 y 19/4/2012-, y en la que se dice que: "En los trabajos al aire libre en los que exista un alejamiento entre el centro de trabajo y el lugar de residencia de los trabajadores, que les imposibilite para regresar cada día a la misma, dichos trabajadores dispondrán de locales adecuados destinados a dormitorios y comedores".
“Esta última disposición legal es la que se encuentra vigente en la materia, y, sin entrar a valorar el alcance de esa obligación, que no es el objeto del recurso, es fácil apreciar que se refiere exclusivamente a los trabajos al aire libre en los que los trabajadores no puedan acudir cada día a pernoctar a su lugar de residencia, por lo que no guarda la menor semejanza con lo previsto en aquella normativa del año 1938. Esa radical diferencia es lo que hace que los demandantes no sustenten el derecho reclamado en lo que dispone el vigente Real Decreto 486/1997, y es por eso que pretenden amparar su pretensión en aquel Decreto y Orden de 1938”.
“En el momento actual no existe ninguna norma en vigor, […], de la que pudiere desprenderse que el empresario esté obligado en el caso de autos a instalar un comedor de empresa en un centro de trabajo con las características del que resulta afectado en este conflicto colectivo" [...] "Y si esa obligación no resulta de disposiciones legales o convencionales al efecto, estamos en realidad ante un conflicto de intereses como bien se dice en la sentencia de contraste, que es la que contiene la buena doctrina en esta materia al concluir que el Decreto y la Orden de 1938 sobre comedores de empresa no pueden considerarse vigentes. Estamos ante una materia que, ante la ausencia de normas, es terreno hábil y adecuado para la negociación colectiva -pilar básico de nuestro sistema de relaciones laborales- en cuyo campo deberían acordarse las medidas oportunas que satisfagan los intereses de las partes".
VIII. Comentario
Como se ha apuntado ya, la sentencia comentada reitera el criterio interpretativo mantenido por anteriores resoluciones, afianzando el recorrido doctrinal que arrancó con las STS de 23/12/2018 (rcud. 2262/2017 y 1857/2017) que afirman la falta de vigencia de las normas sobre comedores laborales de 1938, corrigiendo el criterio que anteriormente había mantenido en sus sentencias de 30 de junio de 2011 (rcud. 1490/2011) y 19 de abril de 2012 (rcud. 2165/2011) en las que se mantuvo que seguía vigente el Decreto de 8 de junio de 1938 y su posterior Orden de desarrollo.
Conocer con certeza cual es la legislación vigente indicando las previsiones que a partir de la entrada en vigor de una nueva norma van a quedar derogadas (total o parcialmente) es una cuestión de esencial transcendencia que, sin embargo, en nuestro derecho es generalmente desatendida mediante el recurso a las más diversas modalidades de disposiciones derogatorias genéricas, formuladas con total ausencia de una mínimamente ordenada relación de las normas y materias afectadas. Los nocivos efectos que este fenómeno genera se multiplican cuando se producen en un sector del ordenamiento que -como el laboral- cuenta con una producción normativa ingente, y en el que, además, la entrada en escena de la Constitución marca un “antes” y un “después” especialmente radical que casa muy mal con la falta de cuidado con la que se ha llevado a cabo esa labor de decantación.
Se explica así que, superada la simbólica barrera del año 2000, quedara aún por saber si un par de remotas normas del año 1938 conservaban su vigencia (finalizada la guerra civil que enmarcaba la realidad social en la que fueron dictadas y producido el radical cambio que la Constitución introdujo en la sociedad en general y en el sistema de relaciones laborales, en particular) o podían, por el contrario, entenderse derogadas.
En su primer acercamiento a la cuestión (sentencias de 30 de junio de 2011 y 19 de abril de 2012) el TS, tras descartar la eventual inconstitucionalidad sobrevenida de aquellas normas, constató la inexistencia de mecanismo derogatorio (expreso o tácito) que hubiera podido afectarlas y, en consecuencia, defendió su vigencia puntualizando que “la normativa cuestionada -dejando aparte su ideología, terminología y alguno de los principios en los que afirma inspirarse[…]- pretende que el trabajo se desarrolle en condiciones de dignidad y remediar la falta de atención que en ocasiones se dispensa a los trabajadores”.
Sin poner en cuestión esta justificación, seis años más tarde, a raíz de un asunto en esencia igual y relativo a la misma empresa (INDRA) el TS rectifica esa doctrina (muy cuidadosamente señala que acomete una “revisión de la sucesión normativa” que “aconseja reconsiderar la vigencia de las aludidas normas en términos de estricta legalidad”) para llegar a la conclusión contraria: que las normas de 1938 perdieron su vigencia en 1971.
El hilo argumental que permite llegar a esta conclusión pivota sobre la idea de que el contenido del Decreto y la Orden de 1938 sobre comedores de empresa se incorpora al Reglamento General de Seguridad e Higiene en el Trabajo de 1940 (OM 3 de mayo de 1940; en adelante RGSHT); una norma a la que la anterior doctrina del TS no hace referencia expresa y que, en su artículo 98, señala que “Los locales destinados a comedores en los centros de trabajo se ajustarán en un todo a lo dispuesto en el Decreto de 8 de junio de 1938 y Orden de 30 de igual mes y año”. Una vez sentado que, al amparo de lo señalado en ese precepto, aquellas normas pasan a formar parte del RGSHT es consecuente afirmar que la derogación de éste conlleva la derogación (“en su seno”) de aquellas, realidad que acontece en 1971, cuando el RGSHT resultó derogado expresamente en su práctica totalidad -salvo el capítulo dedicado a “Andamios”- por la Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo (16/03/1971).
Así planteada la cuestión, el punto de fricción que conduce a la divergencia interpretativa es el alcance que deba darse al art. 98 RGSHT. Esto es, si cabe concluir que su sentido es una suerte de recepción de (todo) lo establecido en las normas relativas a los comedores (Decreto y OM) cuyo contenido quedaría (todo él) subsumido en el RGSHT, de modo que tanto la obligación de la empresa de establecer un comedor como las condiciones de habitabilidad del mismo y los términos en los que éste deba gestionarse pasarían a formar un todo con el RGSHT. O si, por el contrario, la literalidad del precepto apunta a un objetivo más modesto (“los locales destinados a comedores”) y conduce a concluir que lo subsumido en el RGSHT es únicamente la regulación relativa a las -digamos-condiciones ambientales que el comedor debe tener, pero no alcanzaría a la concreta obligación de la empresa de establecer un comedor en el que puedan los trabajadores efectuar sus comidas a precio módico. (Sobre ello, detenidamente, reflexiona el voto particular que acompaña a las dos sentencias de 13 de diciembre).
A mi juicio, es dudoso que al tenor del precepto pueda anudarse el ambicioso alcance que la doctrina actual del TS le otorga. De entrada, porque su literalidad -en mi opinión- más bien apunta a que el objeto de su mandato (“se ajustarán en un todo a lo dispuesto”) no viene referido a la obligación empresarial de establecer un comedor o un local-comedor (según cual fuere el caso) sino a “los locales destinados a comedores”; de modo que bien pudiera pensarse que el objeto de la remisión se limita a las condiciones que esos locales deban reunir.
En este sentido, conviene tener en cuenta que el contexto en el que el precepto se inserta apunta también en este sentido. En efecto, el art. 98 RGSHT se integra en el capítulo “Servicios de higiene y locales anexos” en el que se describen minuciosamente las condiciones físicas y ambientales que han de tener los locales destinados a usos -digamos- “no laborales”, esto es, los aseos, dormitorios, lugares para cambiarse de ropa, enfermería y… comedores (a los que no se refiere solo el art. 98 sino también el art. 99 que, al establecer las condiciones estructurales que este tipo de instalaciones no laborales deben tener -cubicación, superficie, ventilación, temperatura…- alude a los aseos, salas de vestir, dormitorios, cocinas y comedores). De modo que el Capítulo en su conjunto tiene por objeto regular las condiciones de “seguridad e higiene” (en terminología de la época) que estas dependencias deben reunir.
Por ello, en mi opinión, la recepción que el RGSHT hace de “lo dispuesto en el Decreto de 8 de junio de 1938 y Orden de 30 de igual mes y año” se refiere a las condiciones que deben reunir los locales destinados a comedor, pero no afecta a la obligación que pueda eventualmente tener la empresa de establecer un comedor en centros de trabajo de plantilla igual o superior a 50 trabajadores. En consecuencia, no creo que la derogación del RGSHT haya implicado la derogación de las obligaciones que, en las normas de 1938, se imponen a la empresa respecto del establecimiento de un local-comedor o de un comedor en sentido estricto (que ofrezca comidas a los trabajadores).
Ello no obsta a que, ciertamente, la norma ya no podría ser aplicada -como el propio TS advierte- en sus propios términos y la regulación en ella contenida habría de adaptarse a la realidad social que vivimos (radicalmente distinta de la existente en 1938); pero esa es una cuestión distinta de la atinente estrictamente a su vigencia.
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