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La situación actual de nuestro comercio exterior, caracterizada por un aumento constante del valor de las importaciones sobre las exportaciones, exige poner en juego todas aquellas medidas que sirvan de una manera eficaz a ayudar a nuestra incipiente industria exportadora a lanzarse al mercado internacional, paliando de este modo el déficit de nuestra balanza comercial. Así, el artículo séptimo de la Ley Arancelaria de uno de mayo de mil novecientos sesenta prevé en su apartado a) que será objeto de regulación mediante Ley o Leyes especiales, el régimen de admisión temporal, reposición de primeras materias, devolución de derechos (draw-back) u otros sistemas de tráfico de perfeccionamiento.

Engloba dicha norma, bajo la consideración de tráfico de perfeccionamiento, todos aquellos sistemas, que tendentes a fomentar las exportaciones, están basados en la exención de los derechos arancelarios de primeras materias o productos semielaborados cuyo destino no es el mercado interior, sino su transformación para la exportación. No tiene dicho artículo séptimo alcance doctrinal, puesto que propiamente sólo el sistema de admisión temporal puede considerarse como tráfico de perfeccionamiento. Su intención es referirse a los tres sistemas de fomento de exportaciones que, con serias variantes, se aplican en los diferentes países del mundo.

Tanto el régimen de admisión temporal como el de reposición de primeras materias están ya regulados por el Ordenamiento jurídico español. Las admisiones temporales datan de la Ley de catorce de abril de mil ochocientos ochenta y ocho, complementada con numerosas disposiciones posteriores. El régimen de reposición fué aprobado por Ley de veinticuatro de diciembre de mil novecientos sesenta y dos y su Reglamento en quince de marzo del año siguiente. Ambos sistemas han venido aplicándose con gran eficacia, sobre todo durante los últimos años. No obstante, adolece el sistema de admisión temporal de ciertas limitaciones, debidas en parte a la antigüedad de su creación, y además su legislación es prolija y, en algunos casos, confusa y de no fácil interpretación.

De la tarea encomendada por la Ley Arancelaria resta, pues, la redacción de un nuevo texto de Ley de Admisiones Temporales y la creación del sistema de devolución de derechos (draw-back), con lo que queda completo el marco de regímenes arancelarios especiales para el fomento de las exportaciones.

A este efecto, la Ley ciento noventa y cuatro/mil novecientos sesenta y tres, de veintiocho de diciembre, por la que se aprueba el Plan de Desarrollo Económico y Social para el cuatrienio mil novecientos sesenta y cuatro-mil novecientos sesenta y siete, encomienda al Gobierno en su artículo veintinueve la refundición de las múltiples disposiciones relativas a las admisiones temporales y el sometimiento a las Cortes de un proyecto de Ley regulando el régimen de devolución de derechos.

Preparada la nueva disposición relativa al régimen de admisión temporal, queda, por consiguiente, la tarea de instrumentar la base legal del sistema de devolución de derechos (drawback), terminología extendida a todos los países, incluso de habla no inglesa.

El sistema de devolución de derechos. Definición

El sistema de devolución de derechos arancelarios puede definirse como un sistema de fomento de las exportaciones, consistente en la devolución de los derechos arancelarios que han gravado la importación de mercancías que, en su mismo estado o transformadas sean posteriormente reexportadas.

Se ha desarrollado preferentemente el sistema de draw-back en el Reino Unido por ser especialmente adecuado a las características de su comercio exterior. Favorece la aplicación de este sistema un alto grado de especialización de la economía, de tal modo que no sean numerosos los productos que necesitan una gran protección arancelaria. Por otro lado, es precisa la inexistencia de restricciones cuantitativas a la importación, ya que para que el sistema sea efectivo es necesario que el importador–posterior exportador– no tenga otras dificultades que las arancelarias para la importación de las mercancías que precise. En gran número de países, en los que no se dan las condiciones citadas se han desvirtuado los principios de generalidad y automatismo que se pretende lograr con el sistema de draw-back.

Su aplicación puede ofrecer en ciertos casos más ventajas que el sistema de reposición, a pesar del éxito que ha alcanzado éste dentro de los medios exportadores desde su instauración en diciembre de mil novecientos sesenta y dos. La devolución efectiva de dinero por una exportación, en vez del derecho a reponer las materias primas correspondientes con franquicia arancelaria. puede ofrecer mayores ventajas en orden a financiación y cálculo de costes para las empresas.

Debe, no obstante, tenerse en cuenta que el sistema de draw-back ofrece para su aplicación práctica ciertas dificultades, que han de superarse a fin de lograr un efectivo fomento de nuestras exportaciones. No hay que esperar que dicho sistema sustituya a los demás sistemas de tráfico de perfeccionamiento o reposición con franquicia. Su papel será sin duda complementario con los otros, y la existencia en España de una amplia gama de sistemas de fomento de exportaciones permitirá un amplio campo de elección para nuestras empresas exportadoras del sistema más conveniente para sus operaciones.

La aplicación de un sistema de devolución de derechos por primera vez en España sin contar con ningún precedente y la dificultad de trasladar a nuestro país conceptos de otras naciones sobre los que no se cuenta con la debida experiencia exige una cierta prudencia en el examen de los problemas que suscitan. De este modo, no tiene la presente Ley sino un carácter general, donde se marcan las directrices más importantes que habrán de ser desarrolladas y complementadas en el Reglamento que para su ejecución se dicte. Además, todo sistema de draw-back exige la elaboración de unas tablas casuísticas en las que se determine la cuantía de los derechos arancelarios a devolver para cada tipo de producto exportado. No constituye esto materia de Ley ni incluso de Reglamento, sino que habrá de ser objeto de disposiciones posteriores en las que se vaya regulando la aplicación del sistema para los distintos productos de exportación, de modo amplio, de tal manera que afecten a un sector económico en su conjunto y no a empresas de carácter particular.

De un modo especial, la presente Ley reguladora del sistema de devolución de derechos conforma dicho sistema, para su aplicación en nuestro país, atendiendo a los siguientes puntos:

I. Mecanismo administrativo de autorización.

II Derechos que se devuelven.

III. Mercancías de importación objeto de draw-back.

IV. Beneficiario.

V. Sistema de devolución.

VI. La importación previa.

I. Mecanismo administrativo de autorización

Por Decreto aprobado en Consejo de Ministros, a propuesta del de Comercio, se establecerán las normas de aplicación del sistema para cada tipo de producto de exportación, señalándose la cuantía de los derechos arancelarios a devolver. Una vez establecidas dichas normas, todo exportador de productos incluidos en el mencionado Decreto que desee beneficiarse del sistema lo solicitará del Ministerio de Comercio, el cual lo autorizará por Orden publicada en el «Boletín Oficial del Estado».

II. Derechos que se devuelven

En términos generales, se puede decir que las mercancías extranjeras, a su entrada en territorio aduanero español, satisfacen dos tipos de derechos: los arancelarios y los fiscales de compensación de gravámenes interiores. Es claro que la devolución de ambos derechos a través del mecanismo del draw-back imprimiría a éste unidad y conexión en beneficio de los exportadores. Sin embargo, teniendo en cuenta que en el Ministerio de Hacienda se ha instrumentado un procedimiento independiente para la devolución del referido impuesto compensador de gravámenes interiores, procedimiento que después de sucesivos perfeccionamientos ha adquirido una eficacia considerable, sería perjudicial incorporar la desgravación fiscal al mecanismo del draw-back.

Por otra parte, tampoco podría dejar de pagarse el impuesto compensador, renunciando a la posterior desgravación, porque la importación de una mercancía afectándola a un posible draw-back no obliga a que en su día se reexporte.

En consecuencia, se ha considerado como más conveniente limitar la devolución a todos o parte de los derechos arancelarios satisfechos a la importación de las mercancías, dejando subsistir el procedimiento independiente de la desgravación fiscal.

III. Mercancías de importación objeto de draw-back

¿Cuáles deben ser las mercancías de importación cuyos derechos arancelarios podrán en su día ser devueltos? Las materias primas o productos semielaborados que formen parte de y las partes o piezas terminadas que se incorporen a productos exportados. En principio, la importación de estas partes o piezas terminadas (componentes de maquinaria, instrumentos de medición, pequeños motores y aparatos de todo tipo) para ser posteriormente reexportadas está amparada por el régimen de importación temporal regulado en la disposición preliminar número cuatro del vigente Arancel de Aduanas que, aprobado por Decreto del Ministerio de Comercio numero novecientos noventa y nueve/mil novecientos sesenta, de treinta de mayo, articula un mecanismo de gran rapidez, basado en el simple afianzamiento de los derechos a la importación. Sin embargo, para dar unicidad y agilidad a aquellas operaciones en las que la importación temporal de las partes o piezas terminadas no, sea adecuada, se han incluído éstas entre las mercancías objeto de draw-back. Con esto, el sistema se presenta más amplio que el de admisión temporal –en que las partes o piezas terminadas no tienen cabida porque no hay modificación de su naturaleza– y que el de reposición con franquicia –en que, aunque se admitieron excepcionalmente, plantear el difícil problema de su variabilidad–, problema que desaparece en el sistema de devolución de derechos porque la importación, a diferencia de lo que ocurre en el régimen de reposición, es previa a la exportación.

Naturalmente, es preciso exigir siempre que sea posible determinar la cuantía en que las mercancías importadas intervienen en la fabricación o elaboración de los productos exportados. La necesidad de conocer exactamente la inversión o empleo de la mercancía importada en el producto exportado deja fuera del ámbito del draw-back no solamente a los bienes de equipo, elementos de transporte y otros elementos auxiliares de la producción, no mencionados en la Ley, para los que sería prácticamente imposible fijar en qué parte o proporción intervienen en la obtención de una unidad de producto exportado, sino también a aquellas materias primas o productos semielaborados que, al agregarse a otros nacionales, dieran lugar a un proceso de carácter técnico tal que impidiera determinar, analizando el producto final, en qué cuantía habían intervenido unos y otros.

Se plantea igualmente el problema de si es necesario para la aplicación del sistema que las materias primas o productos semielaborados que formen parte de y las partes o piezas terminadas que se incorporen a productos exportados sean las que se importaron o si basta que sean equivalentes, es decir, que tengan las mismas características. A la vista de la experiencia suministrada por los regímenes de admisión temporal o importación temporal, basados en el principio de identidad, y de reposición con franquicia, basado en el principio de equivalencia, se ha optado por aplicar este último para los casos generales, o sea para las materias primas y productos semielaborados, y el primero sólo para los casos especiales de importación de partes o piezas terminadas cuyos derechos arancelarios se vayan a devolver. De esta forma se imprime al sistema la necesaria flexibilidad, evitándose los cuantiosos gastos e inconvenientes situaciones de una inspección aduanera permanente sobre las materias primas y productos semielaborados importados, al tiempo que se mantiene el principio de identidad para las partes o piezas terminadas, porque en estos casos el sistema de devolución de derechos es simplemente sustitutivo del de importación temporal.

IV. Beneficiario

Como la finalidad del draw-back es el fomento de las exportaciones, el beneficiario del sistema debe ser obviamente el exportador. El importador no resulta perjudicado, ya que los derechos arancelarios satisfechos a la importación tienen la consideración de impuestos indirectos, perfectamente trasladables, de cuyo pago se rehace el importador cuando vende la mercancía importada.

Por otro lado, la situación prevista en la Ley de que puedan ser tres las empresas que intervengan en una operación de draw-back, es decir, la posibilidad de que la mercancía importada se transmita, bien en su mismo estado, bien transformada, desde el importador hasta el exportador a través de una tercera persona, otorga al sistema una amplitud de la que carecen tanto el régimen de admisión temporal como el de reposición con franquicia. Esta amplitud es de la máxima trascendencia económica, porque cuanto más largo sea el proceso de transformación en el interior del país tanto más elevado es el valor añadido en España, que es lo que realmente se exporta.

V. Sistema de devolución

Existen fundamentalmente dos sistemas para determinar los derechos arancelarios a devolver: a), el de señalar que los derechos devueltos serán los que se percibieron a la importación, expresando la correspondencia o relación que existe entre una determinada cantidad de mercancías de importación y una unidad del producto exportado (sistema «ad valorem») o de coeficientes de cantidades, y b), el de fijar una suma concreta de dinero para cada unidad exportada del producto que se trate (sistema específico).

Tanto uno como otro tienen sus ventajas y habrá de determinarse por la Administración el sistema más adecuado al establecerse las normas de aplicación del draw-back para cada tipo de producto de exportación.

VI. La importación previa

Para el adecuado control de las operaciones de draw-back, es necesario que el importador haga constar, en el momento del despacho aduanero de la mercancía importada, que la misma ha de destinarse en firme o eventualmente a la elaboración de productos exportados para los que se haya aprobado el sistema de devolución de derechos.

Este requisito de la importación previa declarada es, además, indispensable para la aplicación del sistema «ad valorem» de determinación de los derechos arancelarios a devolver y para evitar que el sistema de draw-back degenere en un sistema de primas encubiertas a la exportación, por muchas razones inadmisibles.

Evidentemente, y dada la naturaleza del sistema, si transcurre el plazo fijado para la reexportación sin que ésta haya tenido lugar se perderá el derecho a obtener la devolución, pero el importador no incurre por ello en responsabilidad alguna y no podrá ser objeto de ninguna sanción.

En su virtud, y de conformidad con la propuesta elaborada por las Cortes Españolas,

DISPONGO:

Artículo primero. Definición.

Con el fin de fomentar las exportaciones, se establece por la presente Ley el sistema de devolución de derechos, que permite la posibilidad de obtener el reembolso total o parcial de los derechos arancelarios satisfechos a la importación de determinadas mercancías cuando éstas u otras equivalentes se reexporten, ya transformadas, ya simplemente aplicadas o incorporadas a productos fabricados.

Artículo segundo. Objeto y requisitos.

Uno. De acuerdo con el artículo anterior, podrán ser objeto de devolución los derechos arancelarios satisfechos a la importación de:

a) Materias primas o productos semielaborados que después de haber sufrido la correspondiente transformación o perfeccionamiento formen parte de productos exportados o se hayan aplicado a la obtención de los mismos.

b) Partes o piezas terminadas, sin fines de ulterior transformación, que se incorporen a productos exportados.

Dos. En todo caso, para que sea aplicable el sistema de devolución de derechos a un producto concreto de exportación será necesario que se determine la cantidad de mercancías precisas para la obtención del producto exportado y las mermas y subproductos que eventualmente resulten del proceso de transformación.

Artículo tercero. Principios de equivalencia e identidad.

Las materias primas o productos semielaborados que formen parte del producto exportado podrán ser los mismos que se importaron u otros de la misma especie y similares características.

Por el contrario, las partes o piezas terminadas que se incorporen a productos terminados deberán ser siempre las importadas y no otras equivalentes.

Artículo cuarto. Beneficiario.

Será beneficiario del sistema de devolución de derechos arancelarios el exportador siempre que haya sido el importador y transformador de las mercancías importadas. Tendrán también derecho a la devolución aquellos exportadores a quienes hubieren sido transmitidas las mercancías directa o indirectamente por el importador, previa autorización administrativa en cada caso.

La transmisión de las mercancías desde el importador al exportador podrá tener lugar bien en el mismo estado que se importaron, bien después de haber sufrido una transformación industrial total o parcial.

Artículo quinto.

Las normas que establezcan las condiciones de aplicación del sistema para un determinado producto de exportación, en relación con todas o parte de las mercancías importadas y las reglas para determinar la cuantía de la devolución, se autorizarán por Decreto acordado en Consejo de Ministros, a propuesta del de Comercio, previo informe del Ministerio de Hacienda, así como los de Agricultura o Industria, según los casos, y de la Organización Sindical.

Artículo sexto.

Aprobadas por Decreto las normas de aplicación del sistema para un producto determinado, el Ministerio de Comercio deberá conceder, por Orden publicada en el «Boletín Oficial del Estado», los beneficios previstos a los exportadores que lo soliciten, si se ajustan a las disposiciones del Decreto citado y a las de la presente y del Reglamento que para su ejecución se dicte.

Artículo séptimo.

Los derechos arancelarios a devolver por unidad de producto exportado se calcularán por el Ministerio de Comercio, y en ningún caso podrán ser superiores a los que se hayan devengado a la exportación.

Artículo octavo.

Sólo se devolverán los derechos arancelarios que correspondan a una determinada exportación cuando concurran las circunstancias siguientes:

Uno. Que haya sido aprobado el sistema de devolución de derechos para un determinado producto antes de su exportación.

Dos. Que se haya publicado la Orden ministerial de concesión de los beneficios del sistema al exportador, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo sexto.

Tres. Que el exportador haya notificado a la aduana en el momento de llevar a cabo la exportación su deseo de que el producto exportado disfrute de los beneficios del sistema.

Cuatro. Que se presente certificado de importación expedido por la aduana correspondiente en el que consten detalladamente las características de las mercancías importadas y demás datos que se considere preciso conocer.

Artículo noveno. Plazos.

Uno. El exportador deberá solicitar ante el Ministerio de Hacienda la devolución de los derechos arancelarios en el plazo máximo de tres meses desde que tuvo lugar la exportación.

Dos. El Decreto que fije las normas de aplicación del sistema para cada producto exportable señalará con amplitud suficiente el plazo máximo entre las importaciones previas respectivas y la exportación, sin perjuicio de que el Ministerio de Comercio pueda acordar, cuando así lo aconsejen las circunstancias del mercado, la ampliación de ese plazo.

Artículo décimo. Discrecionalidad.

La determinación de los distintos productos de exportación que puedan acogerse a los beneficios del sistema de devolución de derechos arancelarios será discrecional, y en razón a su función de fomento de las exportaciones se aprobará preferentemente en atención a las circunstancias económicas y comerciales, con sujeción a lo dispuesto en la presente Ley y en el Reglamento que para su ejecución se dicte.

Artículo undécimo. Incompatibilidad.

El sistema de devolución de derechos arancelarios será, en principio, incompatible para un mismo titular y una misma mercancía de importación, con los regímenes de admisión temporal y reposición con franquicia arancelaria.

Podrá autorizarse la compatibilidad en aquellos casos en que a juicio de la Administración existan garantías suficientes de que quedan debidamente salvaguardados los intereses de la Hacienda pública.

Artículo duodécimo. Suspensión.

Cuando por variación de las circunstancias del mercado o por razones generales se decretare, a propuesta del Ministerio de Comercio de oficio o a instancia de los Departamentos afectados, dejar sin efecto o suspender por cierto tiempo una devolución de derechos arancelarios aprobada para un determinado tipo de productos, será siempre sin perjuicio de los derechos adquiridos por los beneficiarios del sistema.

Artículo decimotercero. Sanciones.

El incumplimiento de las normas reguladoras de este sistema dará lugar a la no devolución de los derechos arancelarios y a la derogación, en su caso, de la disposición por la que se concedió el mismo.

Lo dispuesto en este articulo se entiende sin perjuicio de las sanciones que procedan en aplicación de la legislación vigente en materia de contrabando, en la Ley General Tributaria y en las Ordenanzas de Aduanas.

Artículo decimocuarto. Pago.

El Ministerio de Hacienda dictará, de acuerdo con el de Comercio, las normas para la liquidación y reembolso de los derechos, con criterios de tramitación sencilla y rapidez en el pago, y en el plazo máximo de seis meses desde la presentación de la solicitud.

DISPOSICIÓN FINAL

Corresponde al Ministerio de Comercio proponer o dictar las normas que sean necesarias para el desarrollo y ejecución de esta Ley.

Dada en el Palacio de El Pardo o cuatro de mayo de mil novecientos sesenta y cinco.

FRANCISCO FRANCO