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En cumplimiento de lo dispuesto en la disposición adicional decimosexta de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio de 1989, se aprobó la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 11 de abril de 1989 mediante la que se establecía un sistema normalizado de seguimiento de objetivos de especial aplicación a los programas presupuestarios expresamente citados en la mencinada disposición adicional. Las sucesivas Leyes de presupuestos han ampliado el número de programas y actuaciones afectos a este sistema de gestión y control, basado en el análisis permanente de las desviaciones existentes entre previsiones y resultados, como medio de facilitar a los órganos facultados para la toma de decisiones una información relevante en relación con la planificación del período siguiente.
De la experiencia acumulada durante el período de implantación del sistema, se deduce, de una parte, la utilidad del sistema de seguimiento, así como la validez general de los procedimientos habilitados; de otra, la conveniencia de introducir en los mismos las modificaciones que se han revelado necesarias a la vista de los resultados obtenidos y, por último, la procedencia de la extensión del sistema de seguimiento a las actuaciones de las Sociedades y Entes públicos de carácter estatal a los que sea susceptible de aplicación. Resulta asimismo conveniente conferir carácter general y permanente a la disposición que regule el sistema, modificando en tal sentido la Orden de 11 de abril, para su aplicación a la totalidad de los programas afectados por el sistema de seguimiento.
En su virtud, en uso de las facultades que le confiere la disposición adicional decimosexta de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, se aprueban las siguientes normas para el seguimiento de objetivos.
1.1 Podrán ser objeto de seguimiento especial:
a) Los objetivos establecidos en los programas que integran los Presupuestos Generales del Estado a los que hace referencia la disposición adicional segunda de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, o que se establezcan en el futuro.
b) Los objetivos que se asignen a las Sociedades estatales o Entes públicos, cualquiera que sea el ordenamiento jurídico al que hayan de ajustar su actividad, en todos aquellos planes de actuación a los que sean susceptibles de aplicar los procedimientos de seguimiento previstos.
1.2 Los Organos gestores habrán de establecer un sistema de seguimiento de objetivos adaptado a las necesidades propias de su gestión y acorde con lo preceptuado en la presente Orden, con la finalidad de obtener información que permita evaluar el cumplimiento de los objetivos que han servido de base para la asignación de los recursos.
2.1 El órgano u órganos responsables de la gestión de un determinado programa o actuación objeto de seguimiento diseñarán su estructura de objetivos. Los objetivos que figuren en ella habrán de seleccionar los aspectos más relevantes de su actividad, han de ser poco numerosos, coordinados y compatibles, expresados en términos precisos, cifrados y fechados, debiendo ir acompañados de un sistema de medida de las realizaciones, a fin de evaluar las eventuales desviaciones que pudieran producirse.
Operativamente, el grado de realización de objetivos se medirá en virtud de indicadores que permitan, tanto a los centros gestores como a los usuarios de la información presupuestaria, conocer los resultados obtenidos en el desarrollo del programa. Los indicadores serán variables representativas de la naturaleza del objetivo, de su cuantificación. de su valoración desagregada por capítulos en el caso de que tal desagregación tenga carácter relevante, y de la fecha en la que se prevea su consecución. En lo que a su naturaleza se refiere, mediante indicadores complementarios podrán analizarse aspectos como los de calidad de resultados, rendimientos de procesos y de medios utilizados, entorno sobre el que el programa se aplica, impacto sobre el mismo, así como cualquier atributo que contribuya a una mayor información sobre el resultado del programa o actuación.
La estructura de objetivos e indicadores, así como los niveles de ejecución en función de los recursos asignados a cada programa o actuación serán objeto de análisis y reajuste durante el proceso de discusión presupuestaria y se integrará, mediante estados informativos adecuados, en las correspondientes Memorias.
2.2 Los estados a que se hace referencia en el apartado anterior recogerán la estimación que el Centro gestor efectúe de las variables representativas de los indicadores que definen y acotan el objetivo, que se establecerá en función de los recursos efectivamente asignados. A tal respecto, en las propuestas de asignación de recursos, los indicadores físicos que definen la naturaleza del objetivo se ordenarán según la prioridad que se atribuyan a las correspondientes actuaciones, de manera que se mantenga la coherencia entre el nivel de obtención de los objetivos y las dotaciones correspondientes.
La información contenida en dichos estados se acomodará a las siguientes premisas:
a) En el caso de que un objetivo sea susceptible de dividirse en proyectos, se indicará para cada uno de ellos su participación en los correspondientes indicadores que definen, valoran y fechan el objetivo al que pertenecen.
b) Cuando un objetivo tenga carácter plurianual, los indicadores de coste se presentarán desagregados, distinguiendo los acumulados a 31 de diciembre anterior a la fecha a que deban referirse los estados informativos, de las estimaciones relativas al ejercicio en curso y las previsiones para años sucesivos.
c) Cuando la relación entre recursos, de un lado, y objetivos e indicadores, de otro, no fuera directa, deberán proponerse los correspondientes criterios de imputación que permitan asignar la totalidad de los recursos a alguno de sus indicadores y objetivos.
d) Cuando las diferencias geográficas, sectoriales, de tamaño de población, o de cualquier otro tipo, introduzcan variaciones importantes en el coste unitario de los indicadores y objetivos, modificando en consecuencia la significación de los valores medios, deberá desagregarse la información de acuerdo con el criterio que resulte relevante (provincia, sector, estrato de población, etc.).
e) En el caso de proyectos de inversión, la información a que se refiere el apartado 2.2, a), se cumplimentará teniendo en cuenta además los siguientes aspectos:
e.1) En lo que se refiere a indicadores físicos, se explicitarán el número de unidades a iniciar, en curso y a terminar durante el ejercicio, así como, en su caso, el número de unidades concluidas en ejercicios anteriores que, por no haberse producido la liquidación definitiva, tienen compromisos de pago pendientes.
e.2) Respecto a las estimaciones del calendario de ejecución, se incluirán como mínimo las de los años de iniciación y terminación del proyecto.
2.3 La información a que se refiere este número habrá de ser enviada a la Dirección General de Presupuestos en la fecha que expresamente se establezca en la Orden ministerial de Economía y Hacienda por la que se determinen las instrucciones para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado.
En todos los expedientes de modificaciones presupuestarias que afecten a la definición, contenido o dimensión de los objetivos, de sus indicadores, o a los proyectos de inversión con los que se relacionen, se deberá adjuntar un estado explicativo de su motivación e incidencia respecto a la consecución de los respectivos objetivos y a la cuantificación de los indicadores físicos a los que afecte, así como su influencia en el coste por indicador físico, desagregado en capítulos cuando tal desagregación sea relevante.
4.1 Los Organos gestores responsables de la ejecución de los programas y actuaciones a que se ha hecho referencia en el apartado 1.1 vendrán obligados a actualizar a 30 de junio de cada año las estimaciones de los indicadores correspondientes a los objetivos establecidos para dicho año.
La correspondiente información deberá remitirse a la Dirección General de Presupuestos y a la oficina de la Intervención a que se hace referencia en el apartado 5.1 de la presente Orden, en un plazo de treinta días, y vendrá acompañada de un avance de los resultados, en el que se refleje el grado de realización de los objetivos y los recursos efectivamente utilizados.
4.2 Finalizado el ejercicio, los Organos gestores responsables de la ejecución de los programas y actuaciones objeto de seguimiento emitirán un balance de resultados, recogiendo la situación a dicha fecha, en relación con los objetivos previstos y sus indicadores de seguimiento, acompañado de un informe de gestión en el que, como mínimo, se considerarán los siguientes aspectos:
a) Nivel de realización de los objetivos, determinando las desviaciones, tanto físicas como financieras, más significativas respecto a las estimaciones de sus indicadores.
b) Exposición y análisis de las causas de las desviaciones detectadas, clasificándolas en internas o externas, según deriven de circunstancias propias o ajenas a la gestión, y expresando las medidas correctoras que se adoptan o proponen, según el caso.
Los informes de gestión y balance de resultados habrán de ser elaborados con anterioridad al 15 de febrero siguiente a la terminación del ejercicio a efectos de que, una vez emitido el dictamen a que se refiere el apartado 5.3 siguiente, formen parte de la documentación para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado. Los referidos informes deberán ser enviados al Ministro Jefe del Departamento del que dependan o estén adscritos y a la Dirección General de Presupuestos, en la fecha a que se ha hecho referencia en el apartado 2.3 de la presente Orden.
5.1 El control financiero de programas se ejercerá por la Intervención General de la Administración del Estado preferentemente a través de las Intervenciones de ella dependientes en Ministerios, Servicios, Organismos, Sociedades y Entes públicos en que se encuentre establecido el régimen especial de seguimiento de programas, de conformidad con lo previsto en el texto refundido de la Ley General Presupuestaria, la presente Orden, demás disposiciones reglamentarias y las instrucciones dictadas por el citado Centro directivo.
El referido control tendrá por objeto el examen, análisis y evaluación de los sistemas y procedimiento de seguimiento de objetivos aplicados por los Organos gestores de los programas, así como de cuantos documentos y antecedentes resulten necesarios para determinar el grado de fiabilidad de los datos contenidos en los balances e informes rendidos por el Gestor en cumplimiento de la normativa sobre seguimiento de programas.
5.2 Para el adecuado desarrollo del control financiero a que se refiere el apartado anterior, la Intervención correspondiente podrá recabar en cualquier momento de los Centros gestores la información que precise y efectuar las comprobaciones materiales que, en su caso, sean necesarias.
5.3 Como resultado del control financiero efectuado, las intervenciones a que se ha hecho referencia emitirán dictamen en el que conste expresamente opinión sobre:
a) Grado de realización de los objetivos y de su adecuación a la realidad de los programas.
b) Costes en los que se ha incurrido.
c) Desviaciones físicas y financieras que, en su caso, se hubieran producido en la realización de los objetivos e indicadores.
d) Causas de las desviaciones físicas y financieras, distinguiendo entre las exógenas y endógenas a la gestión, así como valorando su efecto económico en el coste del programa y, en su caso, del proyecto de inversión.
Las Comisiones de análisis de Programas valorarán, de acuerdo a criterios de racionalidad económica y a través de los informes a que se refieren los números 4 y 5 de esta disposición, el grado de cumplimiento de los objetivos y la causa de las desviaciones detectadas, proponiendo, en consecuencia, las adaptaciones y reasignaciones de recursos presupuestarios que resulten aconsejables.
Por la Dirección General de Presupuestos se cursarán las instrucciones y se aprobarán los modelos de documentos necesarios para el cumplimiento de lo dispuesto en la presente Orden.
Queda derogada la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 11 de abril de 1989 por la que se regulaba el sistema de seguimiento de programas.
Madrid, 14 de julio de 1992.
SOLCHAGA CATALAN
Excmos. Sres. Ministros.
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