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En el recurso gubernativo interpuesto por el Procurador de los

Tribunales don Manuel Luque Carmona, en nombre de los cónyuges don

Manuel Galán de Ahumada y doña Amparo Collantes González, contra

la negativa de don Rafael Sánchez Lamadrid Sandoval, Registrador de

la Propiedad de San Fernando, a inscribir una escritura de préstamo

hipotecario, en virtud de apelación del recurrente.

Hechos

I

El día 12 de febrero de 1993, mediante escritura pública autorizada

por el Notario de Algeciras, don José Montoro Pizarro, la entidad "Acofar,

Sociedad Cooperativa de Crédito" concedió un préstamo a los cónyuges

don Manuel Galán de Ahumada y doña Amparo Collantes González por

importe de 50.000.000 de pesetas, los cuales constituyeron hipoteca

voluntaria a favor de la referida sociedad sobre las siguientes fincas propiedad

de los citados cónyuges como de la sociedad legal de gananciales: a) Salina

denominada "Nuestra Señora de los Ángeles" o "Ángeles de San Cayetano"

en el sitio de La Rivera, finca registral número 881; b) Salina "Ángeles

Custodios" en término de San Fernando, finca registral número 2.635,

y c) Salina llamada "Santa Margarita la Nueva o Nuestra Señora de

Covadonga", en el término de San Fernando, finca registral número 828.

II

Presentada la anterior escritura en el Registro de la Propiedad de San

Fernando fue calificada con las siguientes notas: "Denegada la inscripción

de la precedente escritura por imperativo de la legislación vigente sobre

costas (concretamente el artículo 35 del Reglamento), dados los términos

de la certificación expedida por el Jefe de la Demarcación de Costas de

Andalucía-Atlántico el 1 de abril de 1993 a solicitud del Registrador que

suscribe, en cumplimiento de dicho precepto reglamentario. Se acompaña

dicha certificación, cuya copia dejo archivada en el legajo correspondiente.

San Fernando, 27 de abril de 1993. El Registrado. Rubricado. Rafael S.

de Lamadrid". "Nuevamente presentada la copia antes expresada se

rectifica la nota de calificación suscrita por mi el 27 de abril último, solo

en cuanto a la naturaleza del defecto observado, considerándose como

subsanable; por lo que queda suspendida la inscripción en base a la misma

razón que expresa en la anterior calificación. San Fernando, 30 de junio

de 1993. El Registrador, Rafael S. de Lamadrid, rubricado." Se acompaña

una fotocopia, idéntica a la archivada, de la certificación expedida por

el señor Ingeniero Jefe de la Demarcación de Costas de Andalucía-Atlántico,

base de la nota de calificación.

III

El Procurador de los Tribunales, don Manuel Luque Carmona, en

representación de los cónyuges don Manuel Galán de Ahumada y doña Amparo

Collantes González, interpuso recurso gubernativo contra la anterior

calificación, y alegó: I. Que del informe de la Demarcación de Costas de

Andalucía-Atlántico resulta que no existe ningún deslinde aprobado con

posterioridad a la vigencia de la Ley de Costas que pueda afectar a las fincas

de referencia. II. Que las salinas marítimas son fincas de titularidad

privada, y como tales estaban inscritas en la antigua Contaduría de Hipotecas,

cuyas inscripciones ya pasaron a formar parte del Registro de la Propiedad.

Que de lo anterior constituye prueba concluyente el que las inscripciones

vigentes de las tres fincas a que hace referencia este recurso son las

números 27, 11 y 42. Que tales fincas son susceptibles de transmisión por actos

inter-vivos y mortis causa y de que se constituyen sobre la misma derechos

reales. Que hay que afirmar: 1. Que ni la Ley 21/1988, sobre Costas, ni

si Reglamento General, aprobado por Real Decreto 147/1989, de 1 de

diciembre, modificado por el Real Decreto 1112/1992, de 18 de septiembre,

mencionan las salinas marítimas entre los espacios que integran el dominio

marítimo; 2. Que frente a la inscripción de la escritura objeto de este

recurso no se alega como obstáculo ningún precepto legal ni jurídico, sino

solamente el particular criterio de las personas que dirigen la Demarcación

de Costas de Andalucía-Atlántico, con sede en Cádiz, que consideran las

salinas marítimas como parte del dominio público marítimo terrestre;

3. Que el único motivo para negar su inscripción podrían encontrarse

en los artículos 15 y 16 de la Ley de Costas, en cuya virtud el Registrador

se dirige a la Administración en petición de certificación que permita

la inscripción, dejándola entre tanto en suspenso; 4. Que el sistema

establecido por los dos preceptos anteriores es coherente, ya que impide el

acceso a los libros del Registro por vez primera de fincas y de exceso

de cabida de fincas que pudieran invadir el dominio público marítimo

terrestre, aún no estando éste aún deslindado; 5. Que dado el carácter

limitativo de los derechos de particulares que tienen los preceptos

referidos, su interpretación debe ser restrictiva, conforme tiene recogido el

Tribunal Supremo en sentencias de 15 de marzo de 1941, 23 de marzo

de 1946 y 28 de noviembre de 1989. En consecuencia, los preceptos citados

no tienen posibilidad de ser aplicados a hipótesis diferentes a las

comprendidas en ellos, debiéndose excluir la analogía, por no concurrir los

requisitos que conforman el supuesto en que procede su aplicación. Que

en virtud de todo lo anterior se deriva que no se ha ajustado a los preceptos

de la Ley, ni la petición de informe que ha efectuado el señor Registrador,

ni la expedición de certificación o informe por la Demarcación de Costas,

ni la denegación de inscripción de las hipotecas pactadas en la escritura

que se cita en el hecho primero. III. Que, no obstante, el artículo 35 del

Reglamento de Costas extiende la necesidad de previo informe de la

Administración de Costas a "las segundas y posteriores inscripciones", pero

este precepto no puede aplicarse por ser nulo de pleno derecho, en virtud

de los siguientes razonamientos: 1. Que este y todos los preceptos

reglamentarios deben acomodarse a las disposiciones de la Ley, como resulta

de los artículos 1.2 del Código Civil, 23 y 26 a 30 de la Ley de Régimen

Jurídico de la Administración del Estado, 9.3 de la Constitución Española, 6

de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 51.2 de la Ley 30/1992, de 26

de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas

y Procedimiento Administrativo Común. En esta línea pueden citarse las

declaraciones de las sentencias del Tribunal Supremo de 11 de octubre

de 1985, 6 de febrero de 1987, 20 de junio y 28 de julio de 1990 y 6

de mayo de 1991; 2. Que hay que citar lo dispuesto en los artículos 9.1

y 53.1 de la Constitución Española y en el artículo 5 de la Ley Orgánica

del Poder Judicial, tal como se declara en la sentencia 4/1981, de 2 de

febrero, del Tribunal Constitucional y los del Tribunal Supremo de 30

de enero de 1986, 28 de noviembre y 21 de diciembre de 1989. Que como

conclusión de lo que antecede ha de afirmarse que el recurso cuya

tramitación se promueve por medio de este escrito ha de resolverse haciendo

abstracción, en términos absolutos, del contenido del artículo 35 del

Reglamento de Costas, por su oposición a preceptos de la Ley de Costas y

por imperativo de los preceptos citados de la Constitución Española.

IV. Que debe señalarse que en este caso concreto, la oposición de la

Administración Periférica de Costas a la inscripción de los derechos reales

de hipoteca, a los que se refiere este recurso, no dimana de un deslinde

legalmente aprobado, ni siquiera de un expediente de deslinde en

tramitación, sino de un expediente de deslinde cuya iniciación ha autorizado

la Dirección General de Costas del Ministerio de Obras Públicas y

Transportes, autorización de la que no consta que se haya hecho uso aún. De

forma que la "línea probable de deslinde" obedece al criterio particularísimo

y susceptible de cambio de la Demarcación de Costas de

Andalucía-Atlántico. Que una vez vigente la Constitución Española no cabe el ejercicio

arbitrario de ninguna de las potestades o facultades administrativas. Que

así resulta de las sentencias del Tribunal Constitucional 27/1981, de 20

de junio; 99/1987, de 11 de junio; 100/1987, de 12 de junio, y 227/1988,

de 27 de noviembre. V. Que es incoherente el sistema que pretende

establecer el artículo 35 del Reglamento de Costas, al prohibir las inscripciones

solamente y no las anotaciones.

IV

El Registrador de la Propiedad, en defensa de su nota, informó: Que

los términos contundentes del artículo 35 del Reglamento de Costas deben

tenerse presentes al ejercer la función calificadora, y en su virtud fue

solicitado el informe del señor Ingeniero Jefe de la Demarcación de Costas

de Andalucía-Atlántico, al dudar fundadamente si las fincas hipotecadas

pudieran o no invadir el dominio público marítimo terrestre, y de tal

informe deriva con total lógica a la vista de la normativa legal y

reglamentaria, la calificación registral que fue rectificada en una segunda nota,

en el sentido de considerar el defecto subsanable, amén de que parte

de una de las fincas hipotecadas no invade al parecer, el dominio marítimo.

Que la calificación se limita a dar cumplimiento al artículo 35 del

Reglamento de Costas sin entrar a discutir extremos tales como el de haber

ido el precepto reglamentario más allá del mandato legal, para lo cual

este recurso no es cauce adecuado, como ya reconoció la Resolución de 8

de enero y 15 de marzo de 1993.

V

El Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía confirmó

la nota del Registrador fundándose en los artículos 9, 15 y 16 de la Ley

de Costas y 35 del Reglamento.

VI

El Procurador recurrente apeló el auto presidencial, manteniéndose

en sus alegaciones, y añadió: Que hay que señalar la nulidad de pleno

derecho del artículo 35 del Reglamento de Costas, en virtud de lo alegado

en el escrito de interposición del recurso gubernativo. Que se han infringido

los artículos 9.3 y 97 de la Constitución Española. Que este recurso debe

resolverse haciendo abstracción absoluta del texto del artículo 35 del

Reglamento de la Ley de Costas. Que la interpretación de los preceptos de

la Ley de Costas debe ser restrictiva, dado el carácter limitativo de los

derechos de los particulares que tienen los mismos.

Fundamentos de Derecho

Vistos la Ley de Costas de 28 de julio de 1988 y su Reglamento de 1

de diciembre de 1989 y las Resoluciones de este centro directivo de 16

de diciembre de 1991, de 8 de enero de 1993 y 15 de marzo del mismo

año.

1. La única cuestión a debatir en este recurso es la de determinar

si puede accederse o no a la inscripción en el Registro de la Propiedad

de una escritura de constitución de hipoteca en garantía de cierto préstamo

sobre determinadas fincas ya inmatriculadas (en concreto se trata de tres

salinas), toda vez que, según la certificación expedida por el Jefe de la

Demarcación de Costas de Andalucía-Atlántico el 1 de abril de 1993 a

solicitud del Registrador calificante (por abrigar duda sobre si las fincas

hipotecadas pudieran o no invadir el dominio público marítimo terrestre,

según afirma el propio Registrador en su informe) resulta lo siguiente

según transcripción hecha en el propio escrito de interposición del recurso:

"1. o Las dos salinas descritas con las letras b) y c) están presuntamente

por completo incluidas dentro del dominio público marítimo-terrestre por

lo que invaden, según expediente de deslinde autorizado el 9 de enero

de 1991 por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que está en

tramitación con una línea probable de deslinde que se marca en plano

anexo -que está incluida en el PGOU-, cuya línea definitiva de deslinde

se aprobaría a la conclusión del expediente por Orden, según Ley 22/1988,

de Costas. 2. o La salina descrita con la letra a) está invadida

presuntamente de modo parcial, por el mismo expediente, y según plano anexo,

quedando una parte de aproximadamente 100.000 metros cuadrados al

oeste hacia el Camino Real que no invade el dominio público

marítimo-terrestre".

2. El recurrente se alza contra la calificación suspensiva del

Registrador alegando que al no tratarse de una inmatriculación de las fincas

hipotecadas, sino de su posterior gravamen, no entra en juego el artículo 15

de la Ley de Costas referido únicamente al primer supuesto, de lo que

se deduce que el contenido del artículo 35 de su Reglamento, en el que

basa su calificación el Registrador, no es aplicable al suponer un exceso

por parte de la Administración ya que no existe norma legal alguna

habilitante para extender lo establecido respecto de las inmatriculaciones, a

las segundas o posteriores inscripciones, quebrantando con ello el principio

constitucional de jerarquía normativa.

3. Hay que resaltar ante todo, como ya puso de manifiesto este centro

directivo en ocasiones anteriores, la finalidad perseguida por la nueva

Ley de Costas, plasmada en su artículo 7 que declara que los bienes de

dominio público marítimo-terrestre son inalienables, imprescriptibles e

inembargables, y en su artículo 9 según el cual no podrán existir terrenos

distintos de la propiedad demanial del Estado en ninguna de las

pertenencias de dicho dominio pública. De ahí las precauciones adoptadas a

continuación por la Ley y en particular en relación con el Registro de

la Propiedad a fin de evitar que se produzcan situaciones no queridas

o contrarias a lo ordenado legalmente -artículo 15 de la Ley.

4. Y si bien este artículo 15 se refiere únicamente al supuesto de

inmatriculación de finca, con ello no se agota la solución al quedar fuera

los casos de fincas ya inscritas que pueden encontrarse dentro de la zona

marítimo-terrestre y por ello el Reglamento ha completado en su artículo 35

la defensa de los bienes demaniales al extender la norma a las segundas

o posteriores inscripciones. Ahora bien, dicho precepto debe interpretarse

de conformidad con el sentido y finalidad del artículo 15 de la Ley al

que desarrolla (es decir, prevenir frente a invasiones del dominio público),

máxime cuando: a) es incuestionable que constituye una garantía para

el particular el sometimiento de la Administración a la Ley y la prevalencia

de los mandatos de la Ley sobre las disposiciones emanadas de la

Administración, y así lo establece tanto el artículo 6 de la Ley Orgánica del

Poder Judicial, como la constante jurisprudencia del Tribunal Supremo

en el sentido de que las normas administrativas no pueden derogar los

preceptos consignados en las Leyes y en su virtud carecen de eficacia

en cuanto las contradicen, lo que no es más que una aplicación del principio

de jerarquía normativa recogido en los artículos 9.3 y 103.1 de la

Constitución, 1.2 del Código Civil, 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la

Administración del Estado y 51.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,

sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común; b) además, ha de recordarse que es

principio básico de nuestro sistema hipotecario, el de la presunción, a todos

los efectos legales, de existencia y pertenencia del derecho inscrito en

los términos que resultan del asiento respectivo (vid. artículo 38 de la

Ley Hipotecaria), principio que no es sino una manifestación del mandato

normativo recogido en el artículo 1, párrafo tercero, en cuanto establece

que los asientos del Registro producirán todos sus efectos en tanto no

se declare su inexactitud por los procedimientos especiales que con

audiencia de los interesados la Ley permite; c) Que estableciendo la propia Ley

de Costas un procedimiento administrativo -el deslinde del dominio

públicomarítimo-terrestre para la rectificación de las situaciones registrales

incompatibles (vid. artículo 13), la tramitación del citado deslinde -que

queda sujeto a determinados requisitosprocedimentales se convierte en

garantía de los derechos de quienes puedan resultar perjudicados y, en

todo caso, subordinando tal efecto rectificador a la propia aprobación

del deslinde.

5. Pues bien, si se tiene en cuenta en el presente caso: a) que no

se trata de ninguna operación inmobiliario-registral que comporte la

alteración de la base física de las fincas; b) que no se introduce en la

descripción de las mismas ninguna modificación en su situación, superficie

ni linderos; c) que se trata de la constitución de un gravamen hipotecario

que, como tal, es un derecho sin contacto posesorio de su titular con

la finca; d) que la inscripción del título cuestionado proporcionará una

indudable utilidad a la Administración, ya que ésta viene interesada en

conocer cuáles son los titulares de los derechos y cargas reales sobre

las fincas afectadas por un expediente de deslinde, al objeto de evitar

situaciones de indefensión que vicien de nulidad las actuaciones (vid.

artículos 22 y 23 del Reglamento de Costas); e) que la propia Ley de

Costas dispensa de los requisitos establecidos en su artículo 15 a las

inscripciones de tal naturaleza que, como en el presente supuesto,

excluyan la posibilidad de invasión del dominio público marítimo-terrestre;

habrá de concluirse que es improcedente extender al presente caso los

requisitos establecidos por la Ley de Costas para los supuestos de

inmatriculación de fincas y, ello, sin perjuicio de la anotación preventiva de

incoación del deslinde que el órgano que tramite el expediente puede

interesar respecto de las fincas afectadas por el mismo.

Esta Dirección General ha acordado estimar el recurso interpuesto,

revocando el Auto y la nota del Registrador.

Madrid, 16 de julio de 1998.-El Director general, Luis María Cabello

de los Cobos y Mancha.

Excmo. Sr. Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.