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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por doña María Emilia Casas Baamonde, Presidenta, don Guillermo Jiménez Sánchez, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Eugeni Gay Montalvo, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Ramón Rodríguez Arribas, don Pascual Sala Sánchez y don Manuel Aragón Reyes, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 8045-2006, interpuesto por noventa y nueve Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso contra diversos preceptos de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Han sido parte el Abogado del Estado, el Parlamento de Cataluña y el Gobierno de la Generalitat de Cataluña. Ha sido Ponente la Presidenta doña María Emilia Casas Baamonde, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. Con fecha 31 de julio de 2006, don Federico Trillo-Figueroa y Martínez-Conde, Diputado del Congreso y Comisionado por noventa y ocho Diputados del Grupo Parlamentario Popular, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra diversos preceptos de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

2. Por providencia de 27 de septiembre de 2006 la Sección Cuarta acordó admitir a trámite el recurso y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular alegaciones. Asimismo se acordó dar traslado al Gobierno y al Parlamento de Cataluña, por conducto de sus Presidentes, con el mismo objeto, y publicar la incoación del procedimiento en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña», lo que se verificó, respectivamente, en los núms. 241, de 9 de octubre de 2006, y 4746, de 24 de octubre. Para su constancia en autos, el Magistrado don Eugeni Gay Montalvo hizo constar su oposición a la admisión a trámite del recurso en la forma en que se había efectuado.

De otro lado, la Sección acordó conceder un plazo de diez días para que los Diputados que, según escrito fechado el 31 de julio de 2006, manifestaban su voluntad de adherirse al recurso, aportasen, si deseaban tener la consideración de recurrentes, poder notarial y acreditaran que tal voluntad se formulaba con respecto a la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, aprobatoria del Estatuto de Autonomía de Cataluña, toda vez que en la documentación aportada figuraba como norma recurrida la propuesta de reforma del citado Estatuto.

3. Mediante providencia de 4 de octubre de 2006 la Sección Cuarta acordó tener por personado al Abogado del Estado y, según interesaba, prorrogarle en ocho días el plazo concedido en el proveído anterior.

4. Por escrito registrado el 6 de octubre de 2006, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó al Tribunal que, aun cuando la Cámara no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, ponía a su disposición las actuaciones que pudiera precisar.

Mediante escrito registrado en el Tribunal el 11 de octubre de 2006, el Presidente del Senado comunicó que la Cámara no se personaría en el procedimiento y ofrecía su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

Por providencia de 13 de octubre de 2006 la Sección Cuarta acordó tener por personados al Parlamento y al Gobierno de la Generalitat de Cataluña y, según interesaban, prorrogarles en ocho días el plazo concedido en la providencia de 27 de septiembre de 2006.

5. El escrito de alegaciones del Abogado del Estado se registró en el Tribunal el 2 de noviembre de 2006. Por su parte, las alegaciones del Gobierno de la Generalitat de Cataluña se registraron el 10 de noviembre de 2006, en tanto que las del Parlamento de Cataluña lo fueron el día 13 siguiente.

6. Con la misma fecha de la demanda, 31 de julio de 2006, el Comisionado de los Diputados recurrentes, presentó un escrito promoviendo la recusación del Magistrado de este Tribunal don Pablo Pérez Tremps, por estimar que estaba incurso en las causas de recusación 6, 10, 13 y 16 del art. 219 LOPJ, en relación con el art. 80 LOTC.

Mediante providencia de 7 de noviembre de 2006 el Pleno acordó abrir la correspondiente pieza separada de recusación, nombrar Instructor del incidente al Magistrado don Javier Delgado Barrio, y Ponente del mismo al Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, suspendiendo, de conformidad con el art. 225.4 LOPJ, el curso de las actuaciones principales.

El 5 de febrero de 2007 el Pleno dictó Auto núm. 26/2007 acordando estimar la recusación formulada, por apreciar la concurrencia de la causa 13 del art. 219 LOPJ. Formularon Votos particulares concurrentes los Magistrados Sr. Conde Martín de Hijas y Sr. Rodríguez-Zapata Pérez y Votos particulares discrepantes la Sra. Presidenta y los Magistrados Sra. Pérez Vera, Sr. Gay Montalvo, Sr. Sala Sánchez y Sr. Aragón Reyes.

Por providencia de 14 de febrero de 2007 el Pleno acordó unir a las actuaciones testimonio del ATC 26/2007 y levantar la suspensión del procedimiento previamente acordada.

Por medio de escrito presentado el 21 de febrero de 2007, el Director del Gabinete jurídico de la Generalitat de Cataluña, en representación y defensa del Gobierno de la Generalitat, interpuso recurso de súplica contra el referido Auto. Por Auto núm. 192/2007, de 21 de marzo, se declaró inadmisible dicho recurso de súplica. Formularon Voto particular concurrente la Presidenta doña María Emilia Casas Baamonde y los Magistrados doña Elisa Pérez Vera, don Eugeni Gay Montalvo, don Pascual Sala Sánchez, don Manuel Aragón Reyes y don Roberto García-Calvo y Montiel.

7. En sendos escritos registrados los días 11 y 13 de octubre de 2006, el Gobierno de la Generalitat de Cataluña y el Parlamento de Cataluña, respectivamente, promovieron la recusación del Magistrado don Roberto García-Calvo y Montiel, por hallarse incurso en las causas 10, 11 y, subsidiariamente, 16 del art. 219 LOPJ.

Por Auto núm. 394/2006, de 7 de noviembre de 2006, el Pleno acordó inadmitir la recusación del Magistrado don Roberto García-Calvo y Montiel. Formuló Voto particular concurrente la Magistrada doña Elisa Pérez Vera.

8. Por escrito presentado en el Registro General el 2 de noviembre de 2006, don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, en su condición de Abogado y Comisionado por cincuenta y un diputados del Grupo Parlamentario Popular, propuso la recusación de la Magistrada y Presidenta del Tribunal Constitucional doña María Emilia Casas Baamonde, por considerar la concurrencia de la causa prevista en el art. 219.14 LOPJ, en relación con la segunda del mismo precepto legal. Se nombró Ponente para resolver sobre dicha recusación al Magistrado don Eugeni Gay Montalvo.

Por Auto núm. 383/2006, de 2 de noviembre de 2006, el Pleno del Tribunal acordó inadmitir la recusación de la Magistrada y Presidenta del Tribunal Constitucional doña María Emilia Casas Baamonde. Formuló Voto particular concurrente el Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.

9. El día 2 de marzo de 2007 tuvo entrada el escrito presentado por el Abogado de la Generalitat de Cataluña, instando la recusación del Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, por incurrir en la causa prevista en el art. 219.13 LOPJ.

Por providencia de 6 de marzo de 2007, el Pleno acordó unir el escrito de recusación a las actuaciones, formar la correspondiente pieza separada de recusación, nombrando Ponente al Magistrado don Pascual Sala Sánchez, y suspender el curso del procedimiento hasta la resolución del incidente.

Por Auto núm. 177/2007, de 7 de marzo de 2007, el Pleno acordó inadmitir la recusación de don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, y unir a las actuaciones testimonio del mismo Auto, levantando la suspensión del procedimiento.

El día 15 de marzo de 2007, el Gobierno de la Generalitat de Cataluña presentó recurso de súplica contra el mencionado ATC 177/2007, de 7 de marzo. Tras los trámites oportunos se dictó el Auto núm. 224/2007, de 19 de abril, que acuerda desestimar el recurso de súplica interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña.

10. El escrito de recurso comienza con la exposición de los criterios seguidos para la ordenación de las alegaciones impugnatorias, que, partiendo del concepto de reserva estatutaria, se centran en el examen de las materias respecto de las cuales los preceptos impugnados incurrirían en una extralimitación de las funciones propias de las normas estatutarias o en la sustitución y usurpación de habilitaciones constitucionales que corresponden al legislador estatal, para detenerse después en la impugnación particularizada de cada uno de los artículos en los que concurrirían tales defectos de inconstitucionalidad. Además de estos dos grandes motivos impugnatorios, en el recurso también se incluyen impugnaciones referidas a planteamientos constitucionales del Estatuto y a concretos preceptos del mismo que han de merecer un análisis específico.

La exposición de los antecedentes del presente procedimiento se ajustará al esquema de la demanda, que ha sido también el observado por el Abogado del Estado y por el Gobierno y el Parlamento catalanes, agrupándose las alegaciones de las partes alrededor de un apartado de consideraciones generales, al que seguirá el examen particularizado de los distintos preceptos recurridos, ordenado en función del título del Estatuto en el que se integran.

A) Consideraciones generales.

11. Por lo que hace a las consideraciones de orden general acerca del ámbito constitucionalmente disponible para los Estatutos de Autonomía, los Diputados recurrentes sostienen que la ordenación de la pluralidad de los tipos de ley creados por la Constitución pasa por su articulación a partir del principio de competencia, que atribuye a cada forma legal una función constitucional y un ámbito material propios. En el caso de los Estatutos de Autonomía, el dominio material que les queda reservado viene definido básicamente por el art. 147.2 CE, que establece una reserva de Estatuto. Reserva relativa, en un triple sentido: en primer lugar, la encomienda constitucional es de mínimos, pero no se excluye la inclusión de determinaciones normativas conectadas con ese contenido mínimo; además, la Constitución no impide que la regulación estatutaria sea básica y se abra a otras determinaciones normativas autonómicas de inferior rango; por último, algunas de las funciones normativas esenciales que el art. 147.2 CE atribuye al Estatuto son compartidas con las leyes del Estado, especialmente en materia de competencias, pues es habitual que la Constitución encomiende a las leyes estatales la función de completar la determinación de las competencias autonómicas. Y reserva, por último, referida a una función constitucional propia de los Estatutos de Autonomía que no es intercambiable con las funciones asignadas a otras leyes del Estado.

A este respecto se alega que por más que los Estatutos de autonomía se aprueben mediante ley orgánica, dada la especificidad de su ámbito material propio (art. 147.2 CE) no pueden cumplir la función reservada a otras leyes orgánicas (por ejemplo, en los arts. 92.3, 107, 116 ó 122 CE), en particular a las del art. 150.2 CE. Tampoco son intercambiables con otras leyes ordinarias del Estado, pues en su cometido de concretar las competencias autonómicas están constitucionalmente subordinados, en ocasiones, a lo que dispongan leyes básicas, leyes marco y planes y programas que el Estado haya de establecer por mandato constitucional directo. Finalmente, los Estatutos tampoco podrían asumir la función propia de normas de inferior rango, dada la rigidez que les caracteriza y la consiguiente petrificación del Ordenamiento que resultaría de la elevación de rango de las regulaciones de contenido reglamentario, sin olvidar la pérdida de garantías de los derechos individuales como consecuencia del régimen de impugnación jurisdiccional de las leyes.

Por lo que hace a las denominadas materias conexas, sostienen los recurrentes que, más allá de las dificultades que plantea la definición de los límites a las pretensiones expansivas de los Estatutos, es claro que no puede incluirse en ellos nada que desfigure su verdadero sentido institucional; en particular, nada que permita que esas normas infraconstitucionales suplanten la función normativa de la Constitución o las equipare a ella en su aspecto externo, incorporando, por ejemplo, una parte dogmática. Más allá de esta limitación de principio, la jurisprudencia constitucional ha establecido en relación con las leyes orgánicas y de presupuestos una doctrina sobre las materias conexas que puede hacerse perfectamente extensiva a los Estatutos de autonomía y cuyos criterios determinantes se resumen en la idea de que cada uno de estos tipos de ley está reservado a una determinada materia y no admiten otro contenido adicional que no sea el imprescindible para la regulación adecuada y sistemática del contenido material propio.

Los Diputados recurrentes se detienen seguidamente en el examen de la extralimitación de la reserva estatutaria que es de advertir, a su juicio, en el Estatuto de Autonomía impugnado. Una extralimitación que iría desde la incorporación de normas constitucionales hasta la asunción de regulaciones reglamentarias. En este sentido se alega que, partiendo de que la función constitucional del Estatuto de Autonomía no ha variado, pues no ha mediado la necesaria reforma de la Constitución, la primera objeción que puede hacerse al nuevo Estatuto es la de que su notable extensión (227 artículos, frente a los 57 del aprobado en 1979) resulta, no ya inadecuada, sino constitucionalmente incorrecta. Y lo es, para los actores, en la medida en que, al margen de su criticable técnica legislativa, el nuevo Estatuto olvida su condición de norma subordinada a la Constitución, incluyendo en su articulado la disciplina de materias que no ofrecen conexión alguna con la reserva estatutaria. Entre las extralimitaciones más reseñables se destacan las referidas a las regulaciones de derechos, por un lado, y a las relaciones con el Estado y con las instituciones comunitarias e internacionales, por otro.

En cuanto a los derechos, los recurrentes destacan que la estructura del título I del Estatuto se separa de la estructura del título homónimo de la Constitución, lo que tiene la mayor trascendencia habida cuenta de que el régimen de garantías establecido en el art. 53 CE se construye a partir de la ordenación de los derechos y libertades llevada a cabo en el título I del texto constitucional. Sistema de protección en el que el Estatuto –desbordando la función constitucional que le es propia– introduce una confusión extraordinaria al mezclar derechos fundamentales con derechos sociales, derechos civiles y políticos con derechos de participación en la actividad administrativa, y al configurar como fundamentales los derechos y deberes lingüísticos; todo ello sin precisar las garantías de cada derecho, que el art. 38 concreta en un recurso ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

Más allá de esta crítica general –continúa el escrito de recurso–, el examen de constitucionalidad de los preceptos que integran el título I del Estatuto ha de hacerse a partir de las siguientes consideraciones: En primer lugar, que son nulos todos los preceptos que innovan el contenido de los derechos contemplados en los arts. 14 a 29 CE, pues pesa sobre ellos una reserva de Constitución y la disciplina complementaria de tales derechos sólo compete a la ley orgánica. En segundo término, que los derechos económicos y sociales sí pueden ser desarrollados por las Comunidades Autónomas en la medida en que la Constitución permita que éstas asuman las correspondientes competencias sobre la materia a que tales derechos se refieren. En tercer lugar, que esa asunción competencial ha de ser, sin embargo, plena, pues en otro caso el Estatuto deberá atenerse a las leyes estatales que delimiten el contenido básico de aquellos derechos. En cuarto lugar, que la libertad de configuración del legislador autonómico está limitada, aun en los casos de competencia plena, por determinados principios constitucionales, como el principio de igualdad o la unidad de mercado y la libre competencia. Por último, en fin, que el Estatuto sólo puede referirse a los derechos y libertades por conexión o consecuencia con otras prescripciones que estén en su ámbito legítimo de disposición.

En lo que hace a las relaciones con el Estado y con las instituciones comunitarias e internacionales, alegan los recurrentes, como consideración de orden general, que el art. 147.2 CE no contiene ninguna habilitación que permita incluir en el ámbito de la reserva estatutaria la regulación de las relaciones institucionales de los Gobiernos autonómicos con el Estado y con la Unión Europea, sin que a ello pueda oponerse la objeción de que los Decretos de transferencias de servicios han recogido en ocasiones algunas técnicas de articulación de las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas; primero, porque tales Decretos son normas paccionadas, aprobadas en última instancia por el Estado; segundo, porque las determinaciones de esos Decretos sólo tienen valor interpretativo (por todas, STC 102/1985, de 4 de octubre). La materia en cuestión es, por lo demás, de naturaleza constitucional, no existiendo un solo Estado complejo cuya Constitución haya hecho dejación de su disciplina, que ha de ser uniforme por afectar a la relación estructural del todo con las partes. Por ello son inaceptables, para los actores, todas las prescripciones estatutarias que ordenan las relaciones entre la Generalitat y el Estado con arreglo al principio de bilateralidad; como también lo son aquéllas que imponen la participación de la Generalitat en los procedimientos de los órganos de la administración del Estado.

Tras estas consideraciones generales acerca de la extralimitación de la reserva estatutaria por vía de la incorporación al Estatuto de normas de naturaleza constitucional o que son de la competencia propia del Estado, el escrito de recurso se ocupa de la extralimitación de aquella reserva consistente en la asunción de materias conexas no complementarias ni indispensables, de la que resultaría la «petrificación» de regulaciones de naturaleza reglamentarias. Aun no existiendo en nuestro sistema una reserva de reglamento, la jurisprudencia no ha dejado de reprochar la petrificación operada con la regulación legislativa que se extiende sobre cuestiones de detalle, más propias de la potestad reglamentaria y más accesibles, por ese cauce de normación, a la reforma que impongan las exigencias de cada momento y, también, al control jurisdiccional efectivo de los contenidos de la regulación económica y de la pertinencia de las intervenciones administrativas programadas. Para los recurrentes, la expansividad del Estatuto sobre el terreno de la materia propiamente reglamentaria sería fiel reflejo de una degradación de la concepción constitucional de los Estatutos de Autonomía.

Además de incluir la disciplina de materias que ni siquiera por conexión están relacionadas con la reserva estatutaria, el Estatuto recurrido también incorpora, a juicio de los recurrentes, regulaciones que la Constitución atribuye expresa y directamente a normas estatales distintas del Estatuto. Tal sería el caso de las prescripciones que imponen contenidos obligatorios a la legislación estatal o simplemente anticipan su contenido, pretendiendo vincularla. También el de las normas que establecen interpretaciones generales vinculantes para todos los poderes públicos o el de las que asumen la competencia de la competencia. Vulneraciones que pueden agruparse en cuatro grandes bloques.

En primer lugar, la inclusión de mandatos al legislador, que si son aceptables cuando se dirigen al legislador autonómico –siempre que no restrinjan la libertad de opción política o económica que la Constitución confiere a todos los poderes públicos–, no caben, en absoluto, cuando están dirigidos al estatal. En segundo lugar, la presencia de regulaciones sustitutorias de la legislación estatal a la que la Constitución se remite y que, o bien eliminan, evitan o sustituyen la función delimitadora de competencias que el constituyente ha encomendado, en relación con determinadas materias, a las leyes del Estado, o bien sustituyen, por anticipación o remisión vinculante, la libertad dispositiva del legislador estatal. En cuanto a lo primero, alegan los recurrentes que con la operación normativa denominada de «blindaje» de las competencias autonómicas el Estatuto ha asumido, en sustitución de la legislación básica y de la legislación estatal reguladora de determinadas instituciones del Estado, la tarea de precisar no sólo las competencias autonómicas, sino también las estatales, con los efectos caóticos que de ello puede derivarse para el entero sistema autonómico. En cuanto a lo segundo, los recurrentes citan, entre otros, el caso de los arts. 83 y siguientes y 151 del Estatuto, que acuerdan una división del territorio con exclusión de la provincia.

El tercero de los bloques se refiere a la incorporación al Estatuto de normas meramente interpretativas, que desconocerían, además, la jurisprudencia constitucional. Este tipo de normas, desautorizadas desde la STC 76/1983, de 5 de agosto, abundarían en el Estatuto, especialmente en la parte relativa a las competencias de la Generalitat, y sería consecuencia de la pretensión de sus redactores de «blindar» tales competencias, para lo que se ha seguido la técnica de pormenorizar el contenido de cada competencia, tanto en su aspecto funcional (precisando los conceptos de competencias exclusivas, compartidas y ejecutivas) como en el material (desglosando hasta el detalle las submaterias o acciones que comprende cada competencia). Por lo demás, la nueva regulación estatutaria se enfrentaría a la jurisprudencia constitucional, lo que sólo cabe si esa doctrina es fruto directo y exclusivo del análisis de normas estatutarias, pero no cuando resulta de la interpretación de la Constitución o de la de ésta en concurrencia con la de los Estatutos o las leyes del Estado, supuesto en el que el legislador estatutario está tan vinculado a la jurisprudencia constitucional como cualquier otro poder público, en los términos que establece el art. 5 LOPJ.

En cuarto y último lugar, el recurso se refiere a la autoatribución de la competencia de la competencia, un defecto que, para los recurrentes, resume la incidencia constitucional que tienen todas las extralimitaciones estatutarias denunciadas. La atribución de la competencia de la competencia es, por primaria, de naturaleza soberana y radica, por ello, en la Constitución, que dispone sobre las atribuciones de todos los poderes del Estado. El constituyente la ejercita básicamente, con el alcance que razonablemente ha de tener tal operación distributiva en una ley fundamental, y encomienda las concreciones a otros operadores, que, para el caso de las competencias autonómicas, será el legislador estatutario, pero también el legislador del Estado y el Tribunal Constitucional. En la medida, por tanto, en que el Estatuto de Cataluña trata de sustituir las definiciones competenciales que corresponden a las leyes estatales y a los Tribunales, usurpa las funciones de éstos y aspira a detentar en exclusiva el poder de definir las competencias, por más que recurra con frecuencia a las cláusulas «sin perjuicio» o «en los términos que establezcan las leyes» del Estado, que no siempre implican verdaderas remisiones en blanco.

12. El Abogado del Estado, por su parte, pone de relieve, en primer lugar, que la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña se enmarca en un nuevo ciclo de reformas estatutarias, que se encuentra precedido de dos períodos de construcción o de reforma estatutario-autonómicas tras la Constitución de 1978. El primero nació con ésta, continuó con los Pactos Autonómicos de 1981 y terminó con la aprobación del último Estatuto de Autonomía en 1983 (dejando al margen el caso de las ciudades autónomas). Asentado el modelo autonómico, se abrió un segundo período con los Pactos de 1992, que se caracterizó por una clara profundización del ámbito competencial de muchas Comunidades Autónomas y por la aprobación de múltiples reformas de Estatutos de Autonomía hasta 1999. Ahora asistimos a un tercer período, de reformas estatutarias, caracterizado, entre otros rasgos, por una mayor pretensión de autogobierno autonómico, con la correlativa mejora de la financiación de las Comunidades, y una mayor aproximación de las administraciones públicas y de la administración de justicia a los ciudadanos, y que, previsiblemente, va a afectar a todos los Estatutos autonómicos. Pues bien, la reforma del Estatuto de Cataluña no difiere mucho, a su juicio, de la fase de aprobación inicial (aprobación que se produjo en 1979), pues ya contenía preceptos sobre justicia (arts. 20 a 23) y sobre financiación (arts. 43 y sigs.), sin que existiese aún la Ley Orgánica del Poder Judicial ni la ley prevista en el art. 157.3 CE. Nadie cuestionó entonces la constitucionalidad de tales previsiones, tampoco hoy parece que existan razones para ello.

Para dar respuesta a las alegaciones del recurso a propósito de la función constitucional, el contenido y la fuerza pasiva de los Estatutos de Autonomía, el Abogado del Estado procede, en primer lugar, a «delimitar negativamente» el concepto constitucional de los Estatutos de Autonomía, señalando las evidentes diferencias existentes entre éstos y las Constituciones de los Estados miembros de una federación. Así, la creación, posición, función y régimen de los Estatutos de Autonomía en el ordenamiento constitucional español no se acerca a la propia de las Constituciones de los Gliedstaaten en las uniones federales clásicas, aunque cabe que se dé a un Estatuto –dentro de ciertos límites constitucionales– una apariencia que recuerde la de las Constituciones de los miembros de una federación. Siempre que tal opción formal se mantenga dentro del terreno de la técnica legislativa, resultará irrelevante, como tal, para el juicio de constitucionalidad, como ha señalado el Tribunal Constitucional en múltiples ocasiones. Lo importante es determinar si el Estatuto se extralimita en su función y contenido constitucional lícitos o, incluso, si viola las competencias constitucionales del Estado, cuestión que, para el Abogado del Estado, no puede ser respondida a priori y en abstracto, sino sólo al examinar detenidamente preceptos concretos del Estatuto que son objeto del recurso.

El Estado de las Autonomías –continúa el representante del Gobierno de la Nación– es un Estado compuesto con rasgos federales, especialmente en lo relativo a las competencias autonómicas, pero no es un Estado federal en sentido genuino, ya que no reúne algunas de las notas clásicas que lo caracterizan, como la garantía de la coparticipación decisoria en las reformas, ni las Comunidades Autónomas pueden calificarse de «Estados» en el sentido en el que este concepto se aplica a los miembros de la federación, ni pueden considerarse «soberanas». En esta línea, recuerda el Abogado del Estado que, según la doctrina constitucional, «autonomía no es soberanía» (SSTC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 2; y 100/1984, de 8 de noviembre, FJ 3). Por otro lado, a diferencia de los Estados federales clásicos, las Comunidades Autónomas nacen a partir del reconocimiento del derecho a la autonomía por parte de un constituyente unitario (arts. 2 y 143.1 CE), y el mismo carácter unitario sigue ostentando el titular del poder de reforma (arts. 167 y 168 CE), dado que las Comunidades Autónomas sólo tienen reconocida una facultad de iniciativa (art. 166 CE, en relación con el art. 87.2 CE). De otro lado, mientras existe una relación de primacía entre la Constitución Federal y las de los miembros federados, sin que esto signifique subordinación jerárquica de las segundas, en nuestro Derecho el Estatuto de Autonomía ha de conceptuarse como norma infraconstitucional jerárquicamente subordinada a la única Constitución española, con arreglo a la interpretación que ésta haya recibido del Tribunal Constitucional [así, entre otras, SSTC 18/1982, de 4 de mayo, FJ 1; 76/1983, de 5 de agosto, FJ 4 a); 20/1988, de 18 de febrero, FJ 3; y ATC 85/2006, de 15 de marzo, FFJJ 2 y 7]. Esta subordinación jerárquica se subraya enfáticamente en diversos pasajes del texto constitucional, principalmente en el art. 147 CE, apartados 1 (los Estatutos son «la norma institucional básica» de cada Comunidad Autónoma «dentro de los términos de la presente Constitución») y 2 d) (las competencias asumidas estatutariamente han de serlo «dentro del marco establecido en la Constitución»). Los evidentes corolarios de la inferioridad jerárquica del Estatuto respecto a la Constitución son, por una parte, que el contenido y la existencia misma del Estatuto quedan disponibles para el poder constituyente constituido o poder de reforma constitucional (arts. 167 y 168 CE), y, por otra, que la constitucionalidad de los Estatutos de Autonomía está sujeta al control de este Tribunal [art. 161.1 a) CE y art. 27.2 a) LOTC], que deberá declarar inconstitucionales y nulos los preceptos estatutarios que no se ajusten a la Constitución, siempre y cuando se hayan agotado las posibilidades de acomodación a la norma suprema por vía interpretativa (por todas, SSTC 176/1999, de 30 de septiembre, FJ 3; 89/2004, de 25 de mayo, FJ 8; 131/2006, de 27 de abril, FJ 2; y 133/2006, de 27 de abril, FJ 14), teniendo en cuenta, por supuesto, que «el único parámetro para enjuiciar la validez constitucional de una disposición incluida en un Estatuto de Autonomía es la propia Constitución» (STC 99/1986, de 11 de julio, FJ 4).

En relación con el contenido constitucional posible de los Estatutos, alega el Abogado del Estado que el art. 147.2 CE establece una relación de materias que necesariamente deben incluirse en el Estatuto de Autonomía, como contenido necesario o mínimo (SSTC 99/1986, de 11 de julio, FJ 4; y 89/1984, de 28 de septiembre, FJ 7) determinante de su validez constitucional. Por tanto, bastaría que el Estatuto satisficiera lo dispuesto en el art. 147. 2 CE para que esta «norma institucional mínima» cumpliera la función que la Constitución le encomienda. Pero de ello no se sigue que esté constitucionalmente prohibido que los Estatutos traten otras materias, pues la propia Constitución contiene otras llamadas a los Estatutos que desbordan el contenido de aquel precepto o lo precisan o pormenorizan. Así, los Estatutos son llamados a establecer previsiones sobre la cooficialidad de «las demás lenguas españolas» (art. 3.2 CE); reconocer banderas y enseñas propias (art. 4.2 CE y STC 94/1985, de 29 de julio, FJ 6); regular la designación de los llamados Senadores autonómicos (art. 69.5 CE); prever los «supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación a las Cortes Generales» (art. 145.2 CE); decidir la creación de policías autónomas (art. 149.1.29 CE); fijar «los supuestos y las formas de participación de aquéllas [las Comunidades Autónomas] en la organización de las demarcaciones judiciales del territorio» (art. 152.1 CE); establecer «circunscripciones territoriales propias mediante la agrupación de municipios» (art. 152.3 CE) y regular las fórmulas de colaboración y delegación «para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios» estatales (art. 156.2 CE). En relación con dos Comunidades, corresponde a los Estatutos, además, fijar el marco para la actualización del régimen foral (disposición adicional primera CE), e, incluso, la disposición adicional cuarta de la Constitución permitía que los Estatutos pudieran disponer el mantenimiento de las existentes Audiencias Territoriales, distribuyendo las competencias entre ellas.

Ahora bien, a juicio del Abogado del Estado, no es evidente que la Constitución obligue a que los Estatutos limiten su contenido al expuesto y, desde luego, no ha sido ésa la práctica legislativa hasta ahora. Por ello, entiende que el precepto constitucional del que se puede inferir algún criterio sobre el contenido posible o lícito de los Estatutos de Autonomía es el art. 147.1 CE, que los califica de «norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma», «dentro de los términos de la presente Constitución». En primer lugar, el Estatuto es norma básica porque es la norma de cabecera de cada ordenamiento autonómico, cuyo desarrollo y ejecución incumben a los poderes públicos territoriales, especialmente al legislador autonómico. Por otra parte, es norma institucional porque su función constitucional es la de ser instrument of government de la Comunidad Autónoma, norma de organización y funcionamiento de «las instituciones autónomas propias» [art. 147.2 c) CE]. Esta función institucional-orgánica, que también se desprende del rótulo del título VIII de la Constitución, se subraya en la STC 179/1989, de 2 de noviembre, FJ 6, mientras que la STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 5, califica a los Estatutos como «el paradigma de los instrumentos jurídicos de autoorganización». Finalmente, el Estatuto lo es de cada Comunidad Autónoma, lo que significa su proyección territorial (sin perjuicio de los posibles efectos extraterritoriales de las competencias autonómicas), e implica que esta norma no puede contener preceptos que limiten, vinculen, restrinjan o condicionen las competencias de otras Comunidades ni las que el art. 149.1 CE reserva exclusivamente al Estado, que deben ejercerse en un espacio más amplio, afectando a territorios, ciudadanos e intereses ajenos a la Comunidad Autónoma organizada mediante el Estatuto de que se trate.

El problema de qué puede contenerse lícitamente en un Estatuto de Autonomía queda ligado –según entiende el representante del Gobierno– con su especial rigidez o fuerza pasiva, planteando la tesis de que la garantía de la rigidez estatutaria sólo la otorga la Constitución respecto de las materias del art. 147.2 CE y las demás mencionadas en el propio texto constitucional o aquéllas razonablemente relacionadas con las anteriores. No obstante, ningún precepto del Estatuto desbordaría el contenido natural de un Estatuto de Autonomía, y, aunque este Tribunal apreciara la existencia de dicha extralimitación, la consecuencia jurídica no sería la nulidad del precepto, sino que éste sólo gozaría de la fuerza pasiva propia de la ley orgánica (si se tratara de materias reservadas a ésta) o de la ley ordinaria (en los demás supuestos). En todo caso, la privación de la rigidez específica a un precepto estatutario sólo podría realizarse a través de un pronunciamiento del propio Estatuto o de una Sentencia constitucional, criterio que viene apoyado por lo establecido en la disposición adicional séptima del Estatuto recurrido, tributaria de la disposición adicional sexta, apartado 2, del Estatuto de 1979 (STC 181/1988, de 13 de octubre, FJ 10).

A continuación, el Abogado del Estado invoca como respaldo de su tesis la doctrina constitucional, con cita de la STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 21, en la que se formularían tres afirmaciones capitales sobre la inclusión en una ley orgánica de materias conexas ajenas a las que le están reservadas: a) la regulación de las materias conexas, lege silente, queda revestida de la fuerza pasiva de las leyes orgánicas y para su modificación o derogación ha de aplicarse el art. 81.2 CE; b) la propia ley orgánica puede excluir la aplicabilidad del citado precepto respecto de las materias conexas, de forma que pueda modificarse o derogarse por ley ordinaria; y, c) cabe que el Tribunal Constitucional, en Sentencia, prive de la fuerza pasiva propia de la ley orgánica a la materias ajenas a su reserva incluidas en su regulación. Más específicamente, en cuanto al contenido constitucionalmente lícito de los Estatutos, se cita, como pronunciamiento más interesante, la STC 225/1998, de 25 de noviembre, FJ 2 B, en la que se contiene un obiter dictum que, no obstante, permite afirmar que el Tribunal aceptó que el Estatuto regule materias ajenas a aquellas que le reserva la Constitución estrictamente, y que, en principio, la rigidez estatutaria cubre las materias ajenas a la reserva, sin perjuicio de que el propio Estatuto pueda privarles de tal rigidez o pueda hacerlo el Tribunal Constitucional. De este modo, acaso se superarían las dificultades que, en relación con la «no intercambiabilidad» del Estatuto con otras leyes orgánicas u ordinarias, expone el recurso, y se evitaría la declaración de nulidad por inconstitucionalidad, buscando una interpretación de los Estatutos conforme a la Constitución para dar coherencia al bloque de la constitucionalidad en este terreno, de acuerdo con lo que se decía en la STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 5.

También niega el Abogado del Estado solidez constitucional al argumento del recurso según el cual el Estatuto no puede incorporar regulaciones de contenido reglamentario que, por su naturaleza, deben estar sometidas a una variación continua, pues, aparte de que este Tribunal no es juez de la mayor o menor «prestancia técnica» del Estatuto, la inexistencia de reserva reglamentaria en nuestro Derecho, reconocida por la parte contraria, y la libertad del legislador a la hora de elegir el grado de densidad normativa con la que pretende regular una cuestión demostrarían que el reproche de reglamentismo no permite, por sí mismo, fundar una declaración de inconstitucionalidad y nulidad.

Por último, y en cuanto a la tesis de los recurrentes de que el Estatuto impugnado sustituye de manera constitucionalmente ilegítima «habilitaciones constitucionales establecidas a favor de otras normas», señala el representante del Gobierno del Estado que la tipología de categorías enunciada en el recurso no es propia de un escrito procesal y que no tiene sentido debatirlas en abstracto, sino esperar al análisis de los preceptos concretos para decidir entonces si, en efecto, el Estatuto efectúa alguna operación sobre fuentes estatales en sentido estricto que deba considerarse inconstitucional. En cambio, sí se responde al reproche de que el Estatuto se autoatribuye la competencia de la competencia, oponiendo que el recurso no cita un precepto concreto en el que se pueda verificar la existencia de esa inconstitucional actuación, incumpliendo la carga de alegar que le compete, de acuerdo con una reiterada doctrina constitucional (por todas, STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2). La afirmación del recurso se considera gratuita, sosteniendo que nos hallamos ante una simple reforma estatutaria que, como tal, carece de «virtualidad modificativa de la Constitución, que en todo caso subsistiría incólume», pues «el principio de jerarquía normativa impide que la Ley Orgánica en que se plasma un Estatuto de Autonomía pueda derogar o modificar la Constitución» (ATC 85/2006, de 15 de marzo, FFJJ 2 y 7). En todo caso, se trataría de un acto de soberanía incompatible con el art. 1.2 CE, que no existe, como lo demostrarían la referencias a la Constitución en diversos preceptos del Estatuto, siendo significativas las de los arts. 1 y 2.4. La competencia de la competencia es atributo del constituyente y la mejor demostración de que el Estatuto no se la autoatribuye estribaría en que el poder de reforma constitucional podría acometer una revisión total de la Constitución que supusiera la abrogación del sistema de autonomías territoriales y, en consecuencia, la de los Estatutos en que se concreta.

13. Para la representación del Gobierno de la Generalitat de Cataluña el planteamiento general de los recurrentes parte de un error de concepto, puesto que la Constitución no ha definido el contenido de los Estatutos de Autonomía mediante una enumeración cerrada de materias, sino que sólo ha precisado un contenido mínimo necesario, enunciando además otros posibles y abriendo a la disponibilidad del legislador estatuyente un amplio espacio de regulación en el que fijar sus opciones normativas al servicio de la función que la norma fundamental encomienda a los Estatutos de Autonomía, cual es la de ser la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma.

Para el Ejecutivo catalán, la Constitución presenta una doble apertura: hacia el exterior, que toma en cuenta los fenómenos derivados de la globalización, del Derecho internacional y de los tratados internacionales (art. 93 CE), y a la evolución de su estructura territorial interna (título VIII). El texto constitucional no define de forma completa y acabada la estructura territorial del Estado como un orden cerrado, sino que opta por fijar unas condiciones y procedimientos de acceso a la autonomía, definiendo un amplio marco abierto a la instrumentalización de las Comunidades Autónomas conforme a una gran variedad de opciones legislativas. Una de ellas es la que se plasma en la Ley Orgánica 6/2006, en parte distinta de la reflejada en el anterior Estatuto, de 1979, pero no por ello menos legítima y acorde con la Constitución.

La demanda no podría ocultar una preconcepción manifiestamente contraria a este planteamiento, que ya se expresó a lo largo de los debates parlamentarios de elaboración del nuevo Estatuto y que ignora el hecho de que en la STC 76/1983, de 5 de agosto, se ha declarado que las Comunidades Autónomas pueden ser desiguales en lo que respecta «a la determinación concreta del contenido autonómico, es decir, de su Estatuto», haciendo hincapié en que «el régimen autonómico se caracteriza por un equilibrio entre la homogeneidad y diversidad del status jurídico público de las entidades territoriales que lo integran» [FJ 2.a)]. Haciendo caso omiso de esta doctrina, la demanda se prolongaría en vanos esfuerzos argumentales para intentar demostrar que el Estatuto ha incorporado la regulación de algunas materias que exceden de su objeto característico.

La demanda pretendería descalificar al nuevo Estatuto diciendo que aspira a ser Constitución. Sin embargo, el Estatuto no pretende situarse al mismo nivel que la Constitución Española, como bien se aprecia en su art. 1, donde se constituye el autogobierno de Cataluña como Comunidad Autónoma de acuerdo con la Constitución. Y nadie podría atribuir aspiraciones constituyentes a un Estatuto que para su tramitación y aprobación ha seguido escrupulosamente el procedimiento previsto en el Ordenamiento jurídico para la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, y que ahora se somete a la jurisdicción de este Alto Tribunal.

El Estatuto de Autonomía de Cataluña –continúa el escrito de alegaciones– es una norma subordinada a la Constitución Española y desde esa posición integra el bloque de constitucionalidad, si bien es cierto que en este caso emerge de una concepción amplia de la definición de los Estatutos como «norma institucional básica» (art. 147.1 CE). Amplitud que se habría traducido en que, además de constituir a la Comunidad Autónoma, se ha incorporado la regulación de todos aquellos elementos estructurales que sirven a esta función estatutaria respecto de la Comunidad (identificación de las instituciones de autogobierno, asunción de competencias, relaciones con los ciudadanos mediante la enunciación de los derechos y deberes, y algunos aspectos del encaje de la Comunidad en el Estado).

Los Estatutos de Autonomía, más allá de los concretos contenidos referidos en el art. 147.2 CE, pueden, a juicio del Gobierno de la Generalitat, incorporar otros vinculados con su objetivo propio. Resultaría, por tanto, errónea su equiparación con otros textos legales, como las leyes orgánicas y las de presupuestos, apuntada por los recurrentes, cuyo contenido está previa y restrictivamente limitado. Y, por ello mismo, no sería de recibo el intento de trasladar a los Estatutos la doctrina constitucional elaborada en torno al contenido propio y las materias conexas de las leyes de presupuestos o con respecto al alcance de las leyes orgánicas.

El Ejecutivo coincide con los recurrentes en que los Estatutos no pueden sustituir a otras leyes orgánicas ni invadir las reservas materiales que la Constitución ha expresado con carácter absoluto a favor de algunas de ellas. Pero discrepa frontalmente en la imputación que de estos defectos se hace al Estatuto impugnado. En realidad, desde su función de norma institucional básica de la Comunidad, resultaría imprescindible incluir en ella determinadas referencias a materias y órganos que tienen su regulación sustantiva en otras leyes orgánicas, manteniéndose estas previsiones estatutarias en la vertiente externa de aquellas reservas constitucionales específicas a favor de otras leyes orgánicas y limitándose a la pura recepción enunciativa de la institución o regulación constitucionalmente previstas, con expreso reenvío a la ley orgánica específica.

El propio Estatuto es también una ley orgánica estatal y la Constitución prevé que sea reconocido y amparado por el Estado como parte de su Ordenamiento (art. 147.1 CE). Por ello, para el Gobierno de la Generalitat, puede complementar externamente en algunos aspectos al legislador estatal en su vertiente de legislador orgánico. Así sucedió con las previsiones contenidas en el Estatuto de 1979 relativas a determinados contenidos de las Leyes Orgánicas del Poder Judicial y de financiación de las Comunidades Autónomas, y así ha sucedido en otros Estatutos de Autonomía en términos parangonables, sin que el Tribunal Constitucional haya formulado objeción alguna a este proceder.

Parecida respuesta merece para el Ejecutivo la impugnación del art. 6 del Estatuto. Con independencia de su análisis pormenorizado posterior, se adelanta la consideración de que no puede darse a un aspecto tan esencial como la lengua propia de Cataluña un tratamiento frívolo que sólo resulta de la lectura incompleta y descontextualizada de ese precepto, en la que se olvida su conexión con el art. 32 y concordantes del Estatuto. El deber de conocimiento del catalán, como el del castellano, es una presunción ex lege que no puede originar discriminación y que debe ceder cuando se trata de garantizar la efectividad de otros derechos. Pero tampoco puede olvidarse que ya el art. 3.3 del Estatuto de 1979 dirigía un mandato a la Generalitat para que garantizase el uso normal y oficial de ambas lenguas, creando las condiciones para su plena igualdad. No sería de recibo que veinticinco años después se sostenga la inconstitucionalidad de ese mandato, porque se estaría excluyendo de la Constitución no sólo al nuevo Estatuto, sino también al de 1979 y, con ello, una de las bases sobre las que se creó la Comunidad Autónoma de Cataluña.

La representación del Gobierno de la Generalitat admite que la regulación de algunas materias incurre en un alto grado de detalle. Pero ello se debería a la experiencia adquirida en estos últimos veinticinco años, en los que se ha puesto de manifiesto que la delimitación de competencias mediante principios y reglas generales no garantiza la efectividad de las previsiones abstractas, sino que viene a relegar en gran medida esa delimitación al legislador estatal ordinario. El Estatuto cumpliría, por tanto, el mandato del art. 147.2 d) CE al hacer constar las competencias asumidas, y haría uso de la habilitación recogida en el art. 149.3 CE al asumir las competencias «no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución», sin franquear en ningún caso el límite del art. 149.1 CE. Advierte, además, el Gobierno catalán de que la Constitución no impone restricción alguna en cuanto a la densidad normativa que los Estatutos deban tener al efectuar esa delimitación competencial.

Niega la representación del Ejecutivo de la Generalitat que el Estatuto contenga normas meramente interpretativas de la Constitución, mandatos al legislador estatal o una supuesta autoatribución de la competencia de la competencia. En primer lugar, porque las disposiciones del Estatuto sólo configurarían el régimen autonómico de la Comunidad Autónoma de Cataluña, sin imponer un régimen general ni una interpretación determinada de la Constitución a las demás Comunidades Autónomas. En segundo lugar, porque al establecer la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma y delimitar las competencias, sería imprescindible que el Estatuto dedujera y aplicara un significado concreto de los preceptos de la Constitución, al tiempo que habría debido optar por una sistemática determinada y definir, para las competencias asumidas, unas categorías funcionales que limitasen su alcance y contenido. El Estatuto expresaría unas opciones legislativas concretas que ni agotan la amplia diversidad de desarrollos estatutarios constitucionalmente posibles ni condicionan las opciones que puedan adoptar otras Comunidades Autónomas.

Además –continúa el escrito de alegaciones–, no debería confundirse al legislador estatuyente con el estatutario. El Estatuto de Autonomía no es sólo ley catalana, al haber sido aprobada por el Estado, con lo que ha sido el propio legislador estatal quien, disponiendo de sus potestades en el marco de la Constitución, ha fijado en esta norma institucional básica los aspectos vertebrales de su relación con la Comunidad Autónoma de Cataluña, conformando el Estatuto propio y la primera garantía de su derecho a la autonomía política. Con cita de la STC 99/1986, de 11 de julio, se subraya que el Estatuto es una norma estatal que aúna dos voluntades, por lo que no habría de incurrirse en el error de asimilarlo a las leyes ordinarias aprobadas por el Parlamento de Cataluña, sin que pudiera decirse que el Estatuto dirige o impone mandatos unilaterales al legislador estatal cuando ha sido éste quien lo ha aprobado mediante ley orgánica de acuerdo con el art. 147.1 CE.

Se rechaza asimismo que la nueva regulación se oponga a lo que ha establecido la jurisprudencia. De una parte, porque buena parte de la doctrina aducida en apoyo de este aserto no sería de aplicación al caso, ya que el único parámetro de validez del Estatuto de Autonomía es la propia Constitución y el Tribunal Constitucional ha elaborado esa doctrina teniendo presente otras normas del bloque de constitucionalidad que aquí no pueden ser consideradas. De otra parte, porque tampoco sería directamente trasladable en virtud de la posición específica que el Tribunal ha de adoptar como supremo intérprete de la Constitución y por la naturaleza específica de la interpretación constitucional propia del Tribunal. A este respecto se recuerda que la Constitución es un marco amplio que ha de permitir diversos desarrollos legislativos, por lo que el Tribunal debe observar la contención necesaria para que sus criterios prospectivos ofrezcan seguridad a los operadores jurídicos sin constreñir indebidamente esas legítimas opciones. Consecuentemente, sus criterios doctrinales no podrían cerrar pro futuro ni agotar definitivamente la determinación de todos los sentidos e interpretaciones que pueden darse a las normas constitucionales, pues esto sería tanto como petrificar sus disposiciones e invalidar su función de marco normativo fundamental. Por ello, el análisis de los aspectos más novedosos del Estatuto no podría hacerse mediante la traslación automática de una doctrina anterior elaborada en un contexto distinto.

Lo expuesto lleva al Gobierno de la Generalitat a afirmar que las imputaciones de inconstitucionalidad formuladas por los recurrentes serán reflejo de una legítima disparidad de criterio, pero representan una posición que no obtuvo el respaldo mayoritario en las Cámaras que aprobaron el Estatuto ni prevaleció frente a la voluntad mayoritaria del pueblo de Cataluña que lo aprobó en referéndum. Carecen, para el Ejecutivo, de fundamento en Derecho y decaen al contrastarlas con el texto aprobado, llamándose la atención sobre el hecho de que los mismos Diputados que suscriben el recurso se sumaron poco antes a la aprobación del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril) y han respaldado después reformas estatutarias que guardan no poco parecido con el de Cataluña en algunos aspectos aquí recurridos.

Alude también el Gobierno catalán al carácter preventivo de la impugnación de muchos preceptos, respecto de los cuales se admite la posible interpretación conforme con la Constitución, solicitándose del Tribunal Constitucional puras declaraciones interpretativas. Se trataría de una pretensión que debe ser inadmitida conforme a la doctrina constante elaborada por este Tribunal Constitucional (así, entre otras, SSTC 49/1984, de 5 de abril; 239/1992, de 17 de diciembre; 233/1999, de 16 de diciembre; y 152/2003, de 17 de julio). En relación directa con ello se señala que otra parte muy significativa de las imputaciones de inconstitucionalidad resultarían de una sesgada e incompleta lectura del conjunto del texto estatutario, en la que se prescindiría de la interpretación sistemática. Se tendría la impresión de que los recurrentes han redactado su argumentación basándose en un texto incompleto o inacabado de la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, lo que explicaría que los Diputados recurrentes manifestasen en su momento su voluntad de adherirse a la impugnación de la propuesta de reforma del Estatuto y no a la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio.

Se concluye subrayando que el legislador estatuyente habría optado por mantener la configuración del autogobierno de Cataluña como Comunidad Autónoma, pero releyendo ahora algunos aspectos del título VIII de la Constitución para deducir un significado y alcance distintos de los atribuidos en 1979. Éste es, para el Gobierno, «un Estatuto que busca integrar la autonomía política de Cataluña en una España plural y abierta, en la España de la Constitución de 1978, que es la España de todos».

Seguidamente se formulan una serie de consideraciones acerca de la función y contenido de los Estatutos de Autonomía, partiendo de la premisa de que los Estatutos de Autonomía vienen desempeñando una función de excepcional relevancia, hasta el punto de que parte de la literatura científica no ha dudado en considerarlos parte integrante de la llamada «Constitución territorial» española. Ello sería así porque la Constitución remitió la concreta determinación de la organización territorial del Estado a posteriores decisiones de los poderes constituidos. Dicha determinación se llevó a cabo en los primeros años ochenta con la institucionalización de las diferentes Comunidades Autónomas, plasmándose jurídicamente en la aprobación de los diversos Estatutos de Autonomía, instrumentos normativos de naturaleza «paraconstitucional» o «subconstitucional», expresiones con las que se hace referencia no sólo a su carácter subordinado a la Constitución, sino también a su función de complemento indispensable de la Constitución para la determinación de la estructura territorial del Estado.

Lo cual no significaría que el poder constituyente haya remitido a los Estatutos esta materia totalmente y sin condicionantes. La «desconstitucionalización» sería sólo parcial, como demuestra la lectura del título VIII, incluido su primordial art. 149. Lo mismo cabría decir de la disposición transitoria segunda, que, interpretada conjuntamente con el art. 2 CE, pondría de manifiesto que el derecho a la autonomía no es el resultado de decisiones postconstitucionales, sino que está constitucionalmente garantizado y que esta garantía es más fuerte con respecto a los territorios que en el pasado hubieran expresado de forma clara su voluntad de autogobierno. Por ello, advierte el Gobierno de la Generalitat que sus consideraciones deben entenderse referidas, básicamente, a los Estatutos que, como el de Cataluña, resultaron afectados por esa disposición.

Desde el punto de vista de su elaboración, la principal peculiaridad de los Estatutos radicaría en que el poder constituyente no habilitó para su elaboración y aprobación al legislador ordinario, estatal o autonómico, sino que exigió la necesaria confluencia de dos voluntades, una procedente del territorio que accede a la autonomía y la otra representada por las Cortes Generales. Se trataría del «legislador estatuyente», cuya actuación concreta la reserva de Estatuto mediante un procedimiento caracterizado por la bilateralidad. En el caso de Cataluña y de las Comunidades que accedieron a la autonomía a través del cauce previsto en el art. 151.2 CE, ese carácter bilateral se reforzaría al extremo de poder calificar a sus Estatutos como «pactados», en contraposición con los aprobados por el procedimiento establecido en el art. 143 CE.

Con respecto a la reforma de los Estatutos, los arts. 147.3 y 152.2 CE remiten expresamente a lo que en aquéllos se disponga, imponiendo únicamente la aprobación por ley orgánica y el posterior referéndum entre los electores inscritos en los censos de la Comunidad Autónoma. Estas previsiones reforzarían aún más el reseñado carácter de normas específicas y diferenciadas del resto del Ordenamiento, si bien la lógica del sistema exige que se respeten, también para la revisión de los Estatutos, las notas de bilateralidad y negociación antes señaladas.

En síntesis, tanto la doctrina científica como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional habrían venido a predicar los siguientes criterios definidores de los Estatutos de Autonomía: a) En la medida en que representan un complemento indispensable de la Constitución para la determinación de la distribución territorial del poder, se integran en el llamado bloque de constitucionalidad. Por ello, sin perjuicio de su subordinación a la Constitución (único criterio para enjuiciar su validez, STC 99/1986, de 11 de julio, FJ 4), son canon o parámetro para valorar la constitucionalidad de las normas estatales y autonómicas, de tal modo que cualquier infracción de la norma estatutaria lo es también de la Constitución (STC 163/1995, de 8 de noviembre, FJ 4); b) Son instrumentos normativos de carácter paccionado, ya que tanto su aprobación como su reforma exigen la concurrencia o concordancia de dos voluntades, estatal y autonómica; c) Gozan, asimismo, de una especial fuerza «pasiva» o resistencia, pues sólo pueden ser reformados según el procedimiento que los propios Estatutos diseñan (STC 36/1981, de 12 de noviembre, FJ 4). Concretamente, el Estatuto de Cataluña, tanto el de 1979 como el de 2006, ostentan una excepcional rigidez, pues se exigen mayorías muy cualificadas en el Parlamento autonómico, amén de la establecida por el art. 81.1 CE para las leyes orgánicas; d) Consecuentemente, una vez aprobado y promulgado el Estatuto es indisponible tanto para el legislador estatal como para el autonómico, siendo inmune a cualquier modificación realizada por ley orgánica u ordinaria. No obstante, esta indisponibilidad se modula en algunos aspectos por la Constitución o los propios Estatutos (disposición adicional sexta, apartado segundo, del Estatuto de 1979; disposición adicional séptima del Estatuto ahora impugnado, así como aquellos preceptos que incorporan reenvíos o proposiciones diferidas o condicionadas a la legislación estatal). Esta especial inmunidad conlleva que el Estatuto no pueda regular cualquier tipo de materia, sino sólo aquéllas que sirven a su función constitucionalmente definida, si bien una vez promulgado el Estatuto, todo su contenido queda igualmente afectado por la reseñada congelación, con las excepciones indicadas.

Cuanto se acaba de indicar habría de relacionarse con el art. 147.1 CE, pues los Estatutos se integran en el Ordenamiento del Estado, que los reconoce y ampara como tales. Además, originan la aparición y desarrollo de un ordenamiento autonómico propio y diferenciado, que se articula con el estatal en un contexto plural. Ello quiere decir que los Estatutos concretan el ejercicio del derecho al autogobierno y actúan como instrumento normativo fundacional de la Comunidad Autónoma. Igualmente, que, en su calidad de «norma institucional básica de la Comunidad», determinan sus instituciones y forma de gobierno, organización y competencias, así como las relaciones con los ciudadanos, el Estado y otras instituciones, además de aquellos otros aspectos del autogobierno que el legislador estatuyente, en uso de la habilitación de los arts. 143.1 y 147 CE y del principio dispositivo, estime preciso revestir del rango normativo y significado político propios del Estatuto. Finalmente, significa que el Estatuto es la norma de cabecera del ordenamiento autonómico, actuando como norma sobre la producción de normas, lo cual conllevaría el establecimiento de previsiones sobre el propio ordenamiento (tipos de normas y eficacia territorial y personal, jerarquía, órganos titulares de las potestades normativas), o que condicionan la creación del Derecho (procedimientos, reservas, mandatos a los poderes públicos), concluyendo con el procedimiento para la propia reforma estatutaria.

Atendiendo a su función constitucional y al contenido propio del Estatuto, resulta, para el Gobierno catalán, manifiestamente improcedente la imputación que se hace en la demanda de extralimitaciones, o la traslación a esta norma de la doctrina sobre materias conexas acuñada para enjuiciar los contenidos de las leyes de presupuestos y de las leyes orgánicas. A este respecto se apunta el paralelismo entre la apertura hacia Europa, plasmada en el art. 93 CE, y la amplia disponibilidad de la que goza el legislador estatuyente para definir el alcance y contenido de las prescripciones que conforman la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma.

Partiendo, por tanto, de que los Estatutos son la norma de acceso al autogobierno (art. 143.1 CE), y aceptándose por la Constitución las diferencias entre Estatutos, siempre que no impliquen privilegios económicos o sociales (art. 138.2 CE), el criterio para decidir qué pueda incorporarse al texto estatutario debería ser el de su conexión con esas funciones constitucionales encomendadas a la norma institucional básica. Parecería incontrovertible que esa definición constitucional, a pesar de que deba ser interpretada sistemáticamente con los demás preceptos de la Constitución, deja un amplio margen a la libre apreciación del legislador estatuyente.

Esta aproximación al contenido del texto estatutario se desglosa seguidamente en tres grandes categorías.

En primer lugar, el contenido necesario e indisponible para todos los Estatutos (art. 147.2 CE, al que debe añadirse la previsión del art. 69.5 CE sobre procedimiento de designación de Senadores autonómicos) y representa el «núcleo duro» de la reserva estatutaria (STC 89/1984, de 28 de septiembre, FJ 7). En el Estatuto impugnado estas materias se regularían con mayor extensión y detalle que en su antecedente, lo que se explica, en el caso concreto de las competencias asumidas, por la técnica legislativa empleada, consistente en una mayor definición de su contenido. Se subraya, sobre este particular, que la Constitución no acota el nivel de densidad normativa con el que los Estatutos han de proceder a la definición del contenido material y funcional de las competencias asumidas y que toda definición en positivo de las materias respecto de las que se asumen competencias comporta, indirectamente, una delimitación en negativo de las que no revierten al Estado. Además, se recuerda que el primer inciso del art. 149.3 CE permite que los Estatutos asuman cuantas competencias no hayan sido expresamente atribuidas por la Constitución al Estado.

Un segundo grupo vendría formado por los contenidos disponibles, que el legislador estatuyente podría incorporar dándoles un tratamiento más o menos extenso, en uso de las habilitaciones que la propia Constitución recoge. Sería el caso del reconocimiento de la lengua oficial y determinación del régimen de cooficialidad (art. 3.2 CE); enseñas y banderas (art. 4.2 CE); establecimiento de tributos propios (art. 133.2 CE), que, juntamente con la posibilidad de actuar como colaboradores o delegados del Estado para la recaudación, gestión y liquidación de sus recursos tributarios (art. 156.2 CE), justifica la inclusión de un título específico sobre financiación; convenios y acuerdos con otras Comunidades Autónomas (art. 145 CE); participación en las demarcaciones judiciales (art. 152.1 CE), o, finalmente, creación y reconocimiento de circunscripciones territoriales propias (art. 152.3 CE).

En último lugar, existirían otros elementos que sirven a objetos directamente conexos con la función propia que la Constitución, desde sus arts. 143.1 y 147.1, ha encomendado a la norma estatutaria de constituir la Comunidad Autónoma y vertebrar su institucionalización básica. Sería el caso de las previsiones sobre relaciones de los poderes autonómicos con los ciudadanos (plasmadas en el reconocimiento a éstos de unos determinados derechos y deberes) y con los poderes de otras Comunidades Autónomas, del Estado o de la Unión Europea. A este respecto se recuerda que el Estatuto de Autonomía es una ley orgánica desde la cual el Estado fija su organización territorial.

Como conclusión de lo expuesto se afirma que el Estatuto controvertido representa una opción distinta de la que había sido usual hasta el momento, más extenso, con mayor densidad normativa y atendiendo a aspectos o elementos nuevos, que no habían tenido previsión en los anteriores Estatutos. Pero ello no supondría desatención al marco fijado en el título VIII de la Constitución, que permite desarrollos diversos en cumplimiento de la función asignada a las normas institucionales básicas de las diferentes Comunidades Autónomas.

Estas consideraciones generales se cierran con el examen de los Estatutos de Autonomía como leyes orgánicas, bien que especiales tanto por su procedimiento de elaboración y aprobación como por la materia cuya regulación tienen constitucionalmente atribuida. Las singularidades reseñadas tendrían que ver con la especial posición que ocupan los Estatutos en el sistema de fuentes, puesto que, como ha confirmado el Tribunal, no hay norma que pueda interponerse entre un Estatuto de Autonomía y la Constitución (STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 4), habida cuenta de que sólo la Constitución puede servir de criterio de validez (STC 99/1986, de 11 de julio, FJ 4).

Sentadas estas premisas se aborda el estudio de las relaciones entre los Estatutos de Autonomía y las leyes estatales, dedicando particular atención a las relaciones con las leyes orgánicas merecedoras de un reconocimiento expreso en la Constitución en atención a su contenido material reservado (LOPJ y LOFCA). Dicho estudio arranca de la declaración de que las reservas de leyes son, ante todo, unas condiciones procedimentales que garantizan la adopción de determinadas decisiones, con la concurrencia de determinadas mayorías, por unos sujetos también predeterminados. Así sucedería, señaladamente, en el caso de las leyes orgánicas. Por ello, cuando el Estatuto de Autonomía incluye materias constitucionalmente reservadas a la ley orgánica debería convenirse en que se han cumplido las exigencias procedimentales para este tipo de instrumento normativo. En estos casos, es el propio legislador estatal el que se compromete o vincula a regular la materia específica según un criterio determinado o una solución legislativa específica o peculiar, que luego deberá plasmarse en la ley orgánica correspondiente.

Tras reiterar que el Estatuto de Autonomía, en su calidad de ley orgánica merecedora de un reconocimiento y amparo singulares por el Estado como parte de su Ordenamiento (art. 147.1 CE), prima sobre el resto de normas integrantes de ese mismo Ordenamiento, se afirma que el Estatuto puede sustituir a otras leyes orgánicas cuyo contenido propio goza de una expresa reserva constitucional. Para dilucidar si el texto estatutario respeta esta reserva sería preciso diferenciar entre un ámbito de «reserva absoluta» y otro de «reserva relativa», en aplicación de la doctrina elaborada por el Tribunal Constitucional (por ejemplo, SSTC 6/1982, de 22 de febrero, FJ 6; 173/1998, de 23 de julio, FJ 7; y 124/2003, de 19 de junio, FJ 11). Se trataría de reservas enunciadas en términos genéricos y en las que puede distinguirse un núcleo, sin el cual la materia reservada a la ley orgánica no sería reconocido o quedaría vacía de contenido propio, así como un halo, contorno o zona de penumbra, que abarca otros posibles contenidos. En esta zona de penumbra el legislador orgánico dispondría de un cierto margen para intervenir, disponibilidad que también debería reconocerse al legislador estatuyente en función de distintas, pero también legítimas, opciones de desarrollo constitucional, una de las cuales se plasmaría en el Estatuto de Autonomía recurrido.

El Gobierno de la Generalitat de Cataluña recuerda que cuando el Tribunal Constitucional se ha hallado ante una supuesta antinomia entre un precepto estatutario y otro de una ley que ha considerado amparado por una remisión constitucional, nunca ha declarado la inconstitucionalidad del Estatuto (vgr. STC 56/1990, de 29 de marzo). Esta solución integradora encontraría su equivalente en la aparente colisión entre los preceptos protegidos por sendas reservas constitucionales (vgr. arts. 147.2 y 122.1 CE).

Atendiendo a la apuntada distinción en la intensidad de la reserva constitucional de ley orgánica, se apunta que cuando algún precepto estatutario se aleja del núcleo de reserva debería primar aquél que se inscribe dentro del núcleo de la reserva absoluta, debiendo darse primacía a la norma, sea la ley orgánica o el Estatuto, que cumple el mandato constitucional. Si el precepto estatutario se encuentra en una situación de precedencia temporal, resultaría inaplicable hasta tanto se adapte la ley orgánica al sentido apuntado por el Estatuto. En cambio, si ninguna de las dos previsiones se encuentra dentro del núcleo de la reserva, entonces debería primar la mayor resistencia del Estatuto si la otra norma es posterior y, si es anterior, la fuerza activa del Estatuto determinaría la inaplicación en el ámbito de la Comunidad Autónoma del precepto de la ley orgánica contrario al Estatuto, recayendo en el legislador estatal el deber de adecuar esa norma en la medida en que resulte incompatible con el Estatuto. Las dos voluntades concurrentes en la aprobación del Estatuto habrían convenido en la regulación de contenidos ajenos al art. 147.2 CE, sin invadir reservas constitucionales, por lo que este contenido no necesario impediría, bajo tacha de inconstitucionalidad por antiestatutaria, una regulación estatal unilateral en sentido contrario al pactado en el Estatuto.

Desde otra perspectiva, este Tribunal –continúa el escrito de alegaciones– ha declarado que la reserva constitucional a favor de una ley orgánica no es incondicionada, sino que, antes bien, está limitada por los principios y preceptos constitucionales, y, entre ellos, por los que regulan el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas; no es, por tanto, la reserva una norma atributiva de competencias materiales al Estado, de modo que no altera el régimen competencial que se deduce del título VIII de la Constitución (STC 204/1992, de 26 de noviembre, FJ 3). Esta argumentación descansa sobre la especial rigidez de los Estatutos, su carácter materialmente constitucional y paccionado, y en su calidad de ley estatal. Supuesta la iniciativa autonómica, estaríamos en presencia de una autoimposición de obligaciones que el legislador estatal estatuyente puede aceptar o no, pero a las que, de hacerlo, queda constreñido sin poder liberarse de las mismas de forma unilateral. Por consiguiente, sería la regla de la autonomía funcional la que permitiría resolver estas supuestas antinomias y no la pretendida preeminencia de la legislación estatal unilateral sobre la virtualidad y eficacia del Estatuto, ni la sugerencia de que las disposiciones adicionales estatutarias ordenen a los poderes autonómicos promover la reforma de determinadas leyes orgánicas, pues ambas propuestas olvidarían que el Estatuto de Autonomía es también legislación estatal.

En el caso del Estatuto ahora controvertido, sostiene la representación del Gobierno de la Generalitat que no puede imputarse al Estatuto la invasión de la reserva material formulada por la Constitución a favor de las leyes orgánicas. Sin perjuicio de un posterior análisis de los supuestos específicos en los que se concreta esta imputación, se avanza que el Estatuto, en tanto que norma institucional básica, no sólo puede, sino que debe incorporar determinadas referencias a materias y órganos que hallan su regulación sustantiva en esas leyes orgánicas, siendo así que esas referencias se han mantenido en la vertiente externa de las reservas constitucionales a favor de las Leyes Orgánicas del Poder Judicial y de financiación de las Comunidades Autónomas.

En tanto que ley orgánica estatal, el Estatuto podría legítimamente complementar, condicionando externamente en algunos aspectos concretos, al propio legislador orgánico, como lo demostrarían las previsiones, contenidas tanto en el Estatuto de Cataluña de 1979 como en otros textos estatutarios, sobre determinadas materias reguladas por la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas, sin que el Tribunal haya objetado este tipo de previsiones normativas. Destacadamente, así sucedió con la cláusula subrogatoria de las facultades que la Ley Orgánica del Poder Judicial atribuyese al Gobierno. De aceptarse los planteamientos de la demanda debería concluirse que hemos vivido más de veinticinco años con unos Estatutos de Autonomía inconstitucionales, sin que el propio Tribunal Constitucional se haya apercibido de ello.

14. Los representantes procesales de la Cámara catalana inician su escrito con dos consideraciones preliminares. La primera de ellas se refiere a la inadmisibilidad del recurso por causa del carácter preventivo de la impugnación, pues los actores admiten la posibilidad de que muchos de los preceptos recurridos puedan ser interpretados conforme a la Constitución, siendo de observar la jurisprudencia que descarta la utilización del recurso de inconstitucionalidad con la finalidad de obtener declaraciones preventivas o previsoras ante eventuales agravios competenciales (SSTC 49/1984, FJ 2 y 239/1992, FJ 2), de manera que todos los casos en los que la demanda solicita meramente una decisión interpretativa deberían considerarse decaídos.

En segundo lugar se señala que en el recurso se incluyen impugnaciones de algunos preceptos genéricas y sin fundamentación, por lo que procedería su inadmisión, por desconocer lo dispuesto en el art. 33.1 LOTC y la doctrina constitucional (STC 36/1994, FJ 1).

El Parlamento de Cataluña alega, por otra parte, que la Ley Orgánica 6/2006 respeta la configuración constitucional del Estatuto de Autonomía como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, en tanto que los recurrentes limitan el contenido de los Estatutos a los términos expresamente establecidos por el art. 147.2 CE. Para los representantes procesales de la Cámara, la Constitución atribuye al Estatuto tres rasgos fundamentales que lo configuran como norma creadora de la Comunidad Autónoma, norma institucional básica de la misma y norma integrante del Ordenamiento estatal. El Estatuto crea la Comunidad Autónoma, como ha reconocido la jurisprudencia, complementando la Constitución al determinar y concretar la estructura territorial del Estado. En cuanto norma institucional básica, el art. 147.2 CE establece su contenido mínimo (STC 89/1984, de 28 de septiembre, FJ 7), mientras que el art. 81 CE indica que la reserva de ley orgánica alcanza a su aprobación. Así, la regulación estatutaria no se define en relación con materia alguna, sino en función de la posición constitucional del ente creado por el Estatuto. Por ello, el contenido del Estatuto de Autonomía no debe limitarse a los elementos expresamente previstos en el art. 147.2 CE, con el único límite de aquellas materias que de manera expresa la Constitución atribuye a otra norma.

Por otro lado –continúa el escrito de alegaciones–, el Estatuto es además una ley estatal, de modo que su aprobación supone la incorporación definitiva y decisiva de la voluntad del legislador estatal a la configuración de lo que, por su contenido, constituye la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma (STC 99/1986, de 11 de julio), lo que significa que no se puede afirmar que el Estatuto dirige o impone mandatos unilaterales al legislador estatal, ya que es el propio Estado el que aprueba su contenido mediante ley orgánica. En cuanto a su aprobación, el Estatuto de Autonomía es una norma pactada, pues la Constitución establece que para su elaboración, aprobación y reforma se requiere la confluencia de dos voluntades: la del territorio que accede a la autonomía y la de las Cortes Generales, como queda especialmente en evidencia en los Estatutos aprobados conforme al art. 151 CE, siguiendo un procedimiento de elaboración territorial, pacto bilateral en las Cortes Generales, aprobación por ley orgánica y referéndum ciudadano.

A la vista de su específica función constitucional y del procedimiento para su elaboración, el Parlamento catalán considera que se trata de una categoría normativa singular en el sistema de fuentes. En la medida en que los Estatutos integran el bloque de la constitucionalidad son, junto a la Constitución, parámetro para enjuiciar la legislación, pues cualquier infracción de la norma estatutaria es también infracción de la Constitución (STC 163/1995, de 8 de noviembre, FJ 4). Ello implicaría que el único parámetro para enjuiciar la validez constitucional de una disposición incluida en un Estatuto de Autonomía sea la propia Constitución (STC 99/1986, de 11 de julio, FJ 4), sin que pueda haber ninguna norma interpuesta entra ésta y el Estatuto (STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 4).

Cuando el Estatuto de Autonomía de Cataluña incorpora algunos preceptos que inciden en materias reservadas por la Constitución a su regulación en ley orgánica, es preciso admitir, en opinión del Parlamento, que en su aprobación se han cumplido las exigencias formales de la ley orgánica, es decir, institución competente y quórum de aprobación. Tales disposiciones serían normas específicas para Cataluña que deberán ser recogidas posteriormente en la ley orgánica estatal correspondiente, pues con su aprobación el legislador orgánico se vincularía a regular la materia concreta según una solución legislativa específica. Todo ello sin perjuicio del principio de que los Estatutos no pueden sustituir a otras leyes orgánicas a las que la Constitución ha reservado un contenido propio, pues en esta materia, a partir de los enunciados constitucionales, podría diferenciarse entre un ámbito de reserva absoluta y otro de reserva relativa. En su virtud, el legislador estatal, al aprobar el Estatuto de Autonomía de Cataluña, habría ejercido una opción posible y respetuosa con la integridad de las reservas constitucionales a leyes orgánicas específicas. En tal sentido, el escrito de alegaciones recuerda que cuando el Tribunal Constitucional se ha hallado ante una supuesta antinomia entre un precepto estatutario y otro de una ley que ha considerado amparado por una remisión constitucional, nunca ha declarado la inconstitucionalidad del Estatuto, optando, en un conflicto entre un Estatuto y la Ley Orgánica del Poder Judicial, por una interpretación conjunta, señalando que dichas normas no se excluyen, sino que se complementan (STC 56/1990, de 29 de marzo).

Alega la representación procesal del Parlamento, a continuación, que las reservas de ley orgánica previstas en la Constitución aparecen enunciadas en unos términos muy genéricos, en los que puede distinguirse un núcleo, sin el cual la materia reservada a la ley orgánica no seria reconocible o podría entenderse vacía de su contenido propio, y un contorno que abarca otros posibles contenidos, respecto de los que puede existir un cierto margen de disponibilidad. En caso de antinomia entre el Estatuto y una ley orgánica, cuando uno de los preceptos en los que se advierte la posible antinomia se aleja del núcleo de la reserva, debería primar aquél que se inscribe dentro de dicho núcleo. Si el precepto estatutario se encuentra en la situación de precedencia, sería inaplicable hasta que la ley orgánica se modifique en el sentido que indica el Estatuto. En cambio, si ninguna de las dos previsiones se encuentra dentro del núcleo de la reserva, el criterio debería favorecer la mayor resistencia del Estatuto, cuya fuerza activa determinaría la inaplicación en el ámbito de la Comunidad Autónoma del precepto de la ley orgánica contrario a él, recayendo en el legislador estatal el deber de adecuar esa norma en la medida que resulte incompatible con el Estatuto. En este orden de cosas, un Estatuto que incluya contenidos ajenos al artículo 147.2 CE, pero sin invadir reservas constitucionales en favor de otras normas, impediría una regulación estatal unilateral en sentido contrario al pactado en el Estatuto. Se trataría, en definitiva, de una autoimposición de obligaciones que el legislador estatal estatuyente puede aceptar o no, pero a las que queda sujeto una vez aceptadas, de modo que no podría prescindir de ellas de forma unilateral y debería cumplir el Estatuto que ha aprobado.

Pasando a abordar la cuestión del contenido del Estatuto, el Parlamento de Cataluña advierte de que, más allá de los contenidos mínimos que prevé la Constitución, esta cuestión debe analizarse a partir de la configuración del Estatuto de Autonomía como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma. Por ello, a su entender, los contenidos estatutarios serán conformes a la Constitución si se corresponden con la función constitucional del Estatuto, derivada de su carácter de norma institucional básica, y no contravienen reservas constitucionales expresas en favor de otra norma. Con tal premisa, se examinan algunos de los ámbitos regulados en el Estatuto de Autonomía de Cataluña que han sido objeto de impugnación.

Así, la incorporación de un título dedicado a derechos, deberes y principios rectores en un Estatuto sería perfectamente constitucional, de una parte, porque el Estatuto concreta el derecho a la autonomía política. De otra, porque la actividad de los órganos de la Generalitat debe estar sometida a límites conforme a los principios del constitucionalismo democrático, cuya manifestación principal es la declaración de derechos y libertades. Los derechos, deberes y principios rectores incorporados a la Ley Orgánica 6/2006 no supondrían en ningún caso una regulación directa del contenido esencial de derechos fundamentales, tendrían conexión directa con las competencias reconocidas a la Generalitat por el propio Estatuto y, conforme a su art. 37.4, ninguna de las disposiciones del título I puede ser desarrollada, aplicada o interpretada de forma que reduzca o limite los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución y por los tratados y convenios internacionales ratificados por España.

En cuanto a la inclusión en el Estatuto de Autonomía de materias reguladas por ley orgánica, alega el Parlamento catalán que no puede haber objeción de inconstitucionalidad si la regulación estatutaria se mantiene en la vertiente externa de aquellas reservas constitucionales específicas a favor de otras leyes orgánicas, limitándose a la pura recepción enunciativa en la Comunidad Autónoma de la institución o regulación material constitucionalmente previstas, con pleno respeto a su garantía institucional y con expreso reenvío a la ley orgánica específica, de modo que las disposiciones contenidas en la norma recurrida no invadirían la reserva material formulada por la Constitución a leyes orgánicas como la del Poder Judicial y la de financiación de las Comunidades Autónomas.

A propósito de la mayor densidad normativa del nuevo Estatuto en materia competencial, la Cámara catalana sostiene que la idea que guía a la norma no es reinterpretar los conceptos constitucionales en el sistema de reparto competencial, sino concretar o completar aquéllo que la Constitución ha dejado abierto al establecer las reglas y los principios que rigen el sistema. La Constitución, en ocasiones, utiliza conceptos que tienen un núcleo claro en cuanto a las actividades públicas incluidas en el mismo, pero junto al que aparecen ámbitos de contenido difuso e indeterminado que fácilmente se solapan con materias competenciales colindantes. Frente a la práctica que ha llevado a que sea el legislador estatal el que complete estos aspectos abiertos de la distribución competencial cabría oponer una orientación distinta basada en la naturaleza de los Estatutos como norma institucional básica y como complemento necesario de la Constitución. En esta línea, la doctrina de la STC 76/1983, de 5 de agosto, acerca de la imposibilidad de que el legislador ordinario dicte normas meramente interpretativas sería susceptible de una aplicación matizada a los Estatutos de Autonomía, pues la voluntad del Tribunal Constitucional parece admitir que, como normas pactadas entre Estado y Comunidades Autónomas, situadas entre la Constitución y el legislador ordinario, sí puedan llevar a cabo esta función delimitadora del alcance de las competencias, citándose como ejemplos los casos del art. 37.2 y 3 del Estatuto de Autonomía de Galicia, del art. 40.2 del Estatuto de Canarias y del art. 33 del Estatuto de Cantabria, entre otros.

Respecto al alto grado de detalle y precisión en la regulación de algunas materias, entiende el Parlamento de Cataluña que es una opción del legislador estatuyente tan legítima como la de 1979, ya que la Constitución nada dice al respecto.

Por lo que hace a las relaciones con el Estado que contempla el Estatuto, afirma la Cámara que los diversos instrumentos previstos respetan plenamente la titularidad de las competencias estatales y las reservas normativas en la materia. Sobre las relaciones exteriores, se recuerda que, conforme a la STC 125/1984, de 20 de diciembre, la referencia del art. 149.1.3 CE a las relaciones internacionales no se identifica con cualquier manifestación de la acción exterior, por lo que le correspondería al Estatuto regular los elementos fundamentales de esta acción exterior respetando el límite del citado precepto, del mismo modo que los artículos relativos a las relaciones de Cataluña con la Unión Europea respetarían el art. 93 CE.

En relación con la supuesta autoatribución de la competencia de la competencia, se alega de contrario que el Estatuto no impone un régimen general ni una interpretación determinada de la Constitución a las demás Comunidades Autónomas; su opción por una sistemática concreta no implicaría dar a las disposiciones estatutarias una dimensión de interpretación general y abstracta de la Constitución, ni condicionaría otras posibles opciones de desarrollo estatutario en otras Comunidades Autónomas.

Por último, en cuanto al respeto a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la representación procesal de la Cámara entiende que su doctrina no es algo pétreo e inmodificable, sino que evoluciona con el paso del tiempo. Siendo de recordar, además, que la doctrina constitucional ha sido dictada en aplicación de un bloque de la constitucionalidad que precisamente pretende modificarse con el nuevo Estatuto, lo que debería ponderarse en cada caso. Adicionalmente, entiende el Parlamento que los elementos que suponen mayor novedad de la Ley Orgánica 6/2006 obviamente no han sido objeto de precedentes pronunciamientos del Tribunal Constitucional y, por tanto, la aplicación a los mismos de la doctrina previamente fijada por su jurisprudencia no podría llevarse a cabo de manera automática.

B) Impugnaciones del articulado.

15. Tras las consideraciones de orden general sintetizadas en el antecedente 11, el escrito de recurso pasa a fundamentar la impugnación de los distintos preceptos de la Ley Orgánica 6/2006 cuya constitucionalidad se cuestiona, comenzando por la de los siguientes párrafos del preámbulo:

«El autogobierno de Cataluña se fundamenta en la Constitución así como en los derechos del pueblo catalán que, en el marco de aquélla, dan origen en este Estatuto al reconocimiento de una posición singular de la Generalitat.»

«El Parlamento de Cataluña, recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadanía de Cataluña, ha definido de forma ampliamente mayoritaria a Cataluña como nación. La Constitución española, en su artículo segundo, reconoce la realidad nacional de Cataluña como nacionalidad.»

También se impugna la aseveración final, en cuya virtud el Estatuto se fundamenta en el «ejercicio del derecho inalienable de Cataluña al autogobierno.»

Afirman los recurrentes, como cuestión previa, que los preámbulos pueden ser objeto de un recurso de inconstitucionalidad, pues tienen valor vinculante como canon hermenéutico principal y son de la mayor utilidad para conocer la voluntad del legislador. En tanto que expresivos de esa voluntad, no pueden dejar de ser objeto de control por parte de este Tribunal ante la eventualidad de que dicha voluntad pudiera ser contraria a la Constitución.

Esto sentado, alegan los actores que los tres conceptos utilizados en el preámbulo –y proyectados después a lo largo del articulado– que determinan su impugnación son los de «derechos históricos», «nación» y «ciudadanía de Cataluña».

En cuanto a los derechos históricos, se afirma que su invocación es constitucionalmente incorrecta por varias razones; principalmente porque se trata de justificar en ellos, aunque sea indirectamente, el Estatuto, cuando es lo cierto que la autonomía de Cataluña, más allá de las explicaciones históricas, no procede ni material ni formalmente de otra fuente que la Constitución. Por lo demás, los únicos derechos históricos puestos en valor por la Constitución han sido los de Navarra y los territorios forales vascos, con el alcance y los límites marcados en la primera jurisprudencia constitucional (por todas, SSTC 11/1984, de 2 de febrero; 123/1984, de 18 de diciembre; y 76/1988, de 26 de abril). Y no pudiendo invocarse para Cataluña la disposición adicional primera de la Constitución, también estaría fuera de lugar la mención que en el art. 5 del Estatuto se hace de la disposición transitoria segunda del texto constitucional, que no se refiere a derechos históricos de carácter sustantivo, sino que se limita a dispensar del cumplimiento de determinados requisitos del procedimiento de acceso a la autonomía en el marco de la Constitución de 1978 a los territorios que hubieran plebiscitado un Estatuto en el pasado.

A estos motivos de impugnación habría de sumarse la circunstancia de que los derechos históricos aparecen en el preámbulo en una posición equiparada a la de la misma Constitución en punto a su condición de fundamento del poder autonómico, cuando no en una posición prevalente, como parece el caso cuando se habla de un derecho «inalienable» al autogobierno.

Por lo que se refiere al concepto de nación, los Diputados recurrentes alegan que desde la Constitución de 1812 se ha reservado para referirse al depositario de la soberanía, vinculándose en la de 1978 al conjunto del pueblo o del Estado, como se acredita con el examen de los debates constituyentes referidos al art. 2 CE. Para los demandantes, no se trata aquí de discutir concepciones históricas o culturales, sino que ha de partirse del dato incontestable de que desde el punto de vista constitucional no hay más nación que la española. Así ha quedado claro en la jurisprudencia constitucional, en la que se afirma que «la Constitución parte de la unidad de la nación española» (STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3) y se insiste en la idea de que «autonomía no es soberanía» (ibid.), reservándose para esta última la supremacía característica del poder originario y fundante del Estado del que sólo la nación es titular. La Nación española es el fundamento de la Constitución misma (art. 2 CE), el sujeto constituyente, y su «indisoluble unidad» no es un flatus vocis, sino la expresión de un designio inequívoco del constituyente, a saber, que no hay otra nación que la española.

Por otro lado, entienden los actores que también es constitucionalmente reprochable la fórmula utilizada en el preámbulo para dar cabida al concepto de nación aplicado a Cataluña. En su opinión, no tiene cabida en una ley orgánica del Estado lo que el Parlamento catalán haya podido acordar fuera de su ámbito de disposición propio, que no comprende la posibilidad de adoptar decisiones vinculantes para las Cortes Generales que contraríen su propia legitimidad.

Los conceptos de «ciudadanía» y «ciudadano» tampoco tendrían cabida por referencia a Cataluña y los catalanes, y con su inclusión en el preámbulo se reflejaría, a juicio de los recurrentes, la pretensión de que exista un residuo de soberanía en Cataluña, que se ejercita, precisamente, al aprobar el Estatuto. Nuestras Constituciones, desde la de Cádiz, atribuyen la soberanía a la nación, formada por la agrupación de ciudadanos, siendo éste un concepto constitucional con una significación jurídica específica, distinta de la de «persona», también utilizado por la Constitución y el Estatuto. El ciudadano es el titular de la soberanía y no hay, por tanto, ciudadanos de Cataluña como algo diferente de los ciudadanos de España. Habrá personas o «ciudadanos a secas», residentes en Cataluña.

La unidad de concepto de ciudadanía –continúa el recurso– es evidente, pudiendo invocarse al efecto el ejemplo de la decisión del Consejo Constitucional francés de 9 de mayo de 1991. Admitiendo que el centralismo característico del constitucionalismo francés no tiene parangón con la Constitución española, afirman los actores que la unidad del concepto de pueblo es idéntico en ambos modelos. La soberanía nacional no es fragmentable y tampoco lo es, en consecuencia, el pueblo español. No es éste un concepto federativo, formado por agrupación de los pueblos de las diferentes comunidades españolas. Los componentes individuales del pueblo soberano son los ciudadanos, que pertenecen a una categoría única, territorialmente indiferenciable.

16. Para dar respuesta a las razones de los recurrentes, y como argumento general, afirma el Abogado del Estado que es constante la doctrina constitucional que niega que los preámbulos y exposiciones de motivos –carentes de valor normativo aunque puedan tenerlo interpretativo– gocen de aptitud para ser objeto directo de un recurso de inconstitucionalidad. El objeto de éste lo integran según la Constitución las «disposiciones normativas» [art. 153 a) CE], «norma jurídica con rango de ley» [art. 161.1 a) CE] y «ley o norma con fuerza de ley» (art. 164.1 CE). La STC 36/1981, de 12 noviembre, FJ 7, ya afirmó que «en la medida que el preámbulo no tiene valor normativo, consideramos que no es necesario, ni incluso resultaría correcto, hacer una declaración de inconstitucionalidad expresa», doctrina reiterada en las SSTC 132/1989, de 18 de julio, FJ 11.a), y 150/1990, de 4 de octubre, FJ 2.

El Abogado del Estado rechaza los argumentos esgrimidos en el recurso en pro de la impugnabilidad de los preámbulos, aduciendo, en primer lugar, que la propia redacción del art. 88 CE pone de relieve que la exposición de motivos y otros antecedentes acompañan al proyecto de ley porque, no siendo propiamente texto normativo, sirven para entenderlo y justificarlo, sin que tal función confiera naturaleza normativa a ninguno de ellos ni los haga impugnables ante este Tribunal. Tampoco sería relevante el hecho de que las exposiciones de motivos puedan ser enmendadas, posibilidad que puede ser necesaria o conveniente tanto para ajustar el preámbulo a las variaciones del articulado como para mejorar su eficacia explicativa y justificativa, pero de ello no se seguiría que el texto goce de valor normativo, pues también son susceptibles de enmienda las proposiciones no de ley (art. 194.2 RCD) y no es sostenible que ello las convierta en objeto idóneo de un recurso de inconstitucionalidad. De la misma forma, el preámbulo no puede subsistir sin parte dispositiva, de manera que la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de ésta entraña automáticamente la irrelevancia jurídica de aquél porque ya no existe texto normativo que explicar. Finalmente, los pasajes del preámbulo que se impugnan podrían aducirse a la hora de razonar la inconstitucionalidad de los concretos preceptos a que se refieren, pero ello no les convierte en objeto idóneo del recurso de inconstitucionalidad.

En cuanto al primero de los párrafos recurridos, afirma el Abogado del Estado que el texto reconoce que el único fundamento jurídico del autogobierno catalán está en la Constitución, de ahí que la apelación política a los derechos históricos del pueblo catalán necesariamente quede jurídicamente encuadrada en la Constitución. Es cierto que los territorios forales a que se refiere la disposición adicional primera de la Constitución no comprenden a Cataluña, pero de ello no cabría concluir que los preámbulos o el articulado de los Estatutos de otras Comunidades tengan prohibido el lenguaje de los derechos históricos, y la utilización de este lenguaje no permitiría, desde luego, rebasar los límites constitucionales de la autonomía.

Por lo que se refiere al segundo de los pasajes, el representante del Gobierno descompone el fragmento en tres enunciados a los efectos de un más adecuado examen. En el primero de ellos se dice que «el Parlamento de Cataluña... ha definido de forma ampliamente mayoritaria a Cataluña como nación», afirmación que constituye una verdad de hecho, pues la Propuesta aprobada por el Parlamento de Cataluña recogía tal afirmación en diversas partes de su preámbulo y en el art. 1.1. Podría discutirse acaso la conveniencia u oportunidad políticas de que el preámbulo del Estatuto incluya este recordatorio de algo efectivamente ocurrido, pero lo que no puede sostenerse es que sea contrario a la Constitución reflejar un hecho que efectivamente sucedió.

El siguiente enunciado («recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadanía de Cataluña») se aproximaría al anterior y, juntos, sólo significan que los parlamentarios, en tanto que representantes políticos de los electores catalanes, han votado muy mayoritariamente que Cataluña es una nación. Resulta innegable que desde 1977 la abrumadora mayoría de los electores catalanes ha venido dando su voto en las elecciones de todo tipo a fuerzas políticas que en sus programas y en su práctica concuerdan en afirmar la definición nacional de Cataluña. Por tanto, tampoco se ve en qué puede contradecir a la Constitución el hecho de que se refleje en el preámbulo que unos representantes políticos han expresado adecuadamente el sentimiento y voluntad de los ciudadanos que son sus comitentes.

Con el otro enunciado («La Constitución española, en su artículo segundo, reconoce la realidad nacional de Cataluña como nacionalidad») se pretendería –según entiende el Abogado del Estado– descartar que la idea de «Cataluña como nación» se alce contra «la indisoluble unidad de la Nación española» en que la Constitución se fundamenta. No podría entenderse contrario a la norma suprema el propósito de dar encaje constitucional –como nacionalidad– a la que el Parlamento del territorio llamó nación. Tampoco podría negarse que el concepto constitucional de nacionalidad pueda servir para dar acogida a lo que una Asamblea autonómica ha afirmado como sentimiento y voluntad de ser nación. Serían dos puntos de vista que, por lo menos en el plano estrictamente jurídico, no tienen por qué ser conflictivos, pues lo que en la perspectiva interna del territorio se califica como nación se subsume bajo el concepto constitucional de nacionalidad para hacer con ello patente que la conceptuación de Cataluña como nación no pretende menoscabar el significado de la proclamación de la española como única Nación constitucional (política). En suma, observado desde la perspectiva de la Constitución, Cataluña no sería nación en el sentido en que lo es España, sino nacionalidad con derecho a la autonomía.

La mención del derecho inalienable al autogobierno contenida en el último párrafo del preámbulo –continúa el escrito de alegaciones– ya se contenía en el preámbulo del Estatuto de 1979, sin que nadie se escandalizara entonces ni durante sus veinticinco años de vigencia. Desde un punto de vista jurídico-constitucional, no podría negarse la existencia de un derecho al autogobierno o a la autonomía, pues lo reconocen los arts. 2 y 143.1 CE, empleando la Constitución ambos términos en virtual sinonimia (arts. 143.1, 148.1.1, ó 151.2), y ese derecho sería inalienable en cuanto derecho colectivo atribuido por la Constitución, de modo que, desde el punto de vista de ésta, nada cabría reprochar a la expresión recogida en el preámbulo.

El Abogado del Estado se detiene, a continuación, en el análisis de la argumentación expuesta en el recurso acerca del empleo del concepto «ciudadano» aplicado exclusivamente a los catalanes, reconociendo que, en efecto, son muchas las ocasiones en que el Estatuto habla de «ciudadanos de Cataluña», concepto que también utilizaba el Estatuto de 1979, aunque con menor insistencia. El derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos que proclama el art. 23.1 CE permite participar en todos los niveles políticos o administrativos, de suerte que una misma persona, según los niveles políticos, es ciudadano europeo, ciudadano español o ciudadano catalán. Así, el art. 7.1 del Estatuto contiene la definición auténtica del concepto estatutario «ciudadanos de Cataluña», entendiéndose por tales todos cuantos gozan de la «condición política de catalanes», esto es, «los ciudadanos españoles que tienen vecindad administrativa en Cataluña», formulación que no supondría ninguna novedad, pues a igual conclusión podía llegarse con los arts. 6.1 y 8.1 del Estatuto de 1979. Por lo demás, y como contraste a esta impugnación, señala el Abogado del Estado que también se recoge el término ciudadanos en la reforma del Estatuto valenciano (Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril) y en la propuesta de reforma del Estatuto balear, aprobada en el debate de totalidad del 12 de septiembre de 2006 con los votos favorables de los Diputados del Grupo Popular.

17. El Gobierno de la Generalitat entiende que el recurso ignora que la jurisprudencia constitucional ha negado que los preámbulos de las leyes puedan ser objeto del recurso o de la cuestión de inconstitucionalidad por carecer de valor normativo (STC 173/1998, de 23 de julio, FJ 4), a pesar de que puedan ser utilizados como criterio de interpretación de las normas a las que preceden (STC 36/1981, de 12 de noviembre, FJ 7). En particular, se recuerda que sólo puede ser indirectamente inconstitucional cuando pueda servir para la interpretación de una norma inconstitucional y, en todo caso, la inconstitucionalidad se referiría a esa norma, no al preámbulo. Sentado lo cual se avanza la plena conformidad a la Constitución del preámbulo del Estatuto controvertido. En realidad, los reproches dirigidos contra el mismo se fundamentarían en fragmentos analizados de forma totalmente abstracta es decir, fuera de contexto.

Así, la referencia a los derechos históricos sería perfectamente constitucional, pues su alcance está limitado por la necesidad de que los mismos encuentren reflejo en la norma suprema y en los mecanismos que la propia Constitución prevé para acceder a la autonomía, como lo demostraría su inclusión entre dos menciones expresas a la legitimación constitucional. Además, las previsiones normativas del Estatuto sobre derechos históricos no serían extrañas al Ordenamiento constitucional vigente. En este sentido –continúa el escrito de alegaciones–, la Constitución se refiere en su disposición adicional primera a los derechos históricos como fundamento del autogobierno, sin que esa referencia pueda entenderse limitada, a la luz de los antecedentes parlamentarios del precepto y de lo establecido en la disposición derogatoria segunda de la Constitución, al País Vasco y a Navarra. Renunciando a una exposición de la interpretación jurisprudencial de la disposición adicional primera (SSTC 123/1984, de 18 de diciembre, FJ 4; 76/1988, de 26 de abril, FJ 4; y 159/1993, de 6 de mayo, FJ 6, entre otras), se afirma que la Constitución ha reconocido expresamente la existencia de unos derechos históricos, reconocimiento que no comportaría contradicción con el fundamento constitucional del ordenamiento ni con los Estatutos de Autonomía o con el Derecho autonómico derivado del autogobierno. Por otra parte, la Constitución incluye en su disposición transitoria segunda un reconocimiento al derecho público de autogobierno de algunos territorios en clave histórica.

Sin embargo, el argumento definitivo que avala la referencia a los elementos históricos se encontraría en el art. 143.1 CE, donde se establece la necesidad de unas características históricas comunes que vinculen a las provincias que pretendan constituirse en Comunidad Autónoma. Una de esas características serían los Derechos que estuvieron vigentes en algunos territorios en la medida en que representan un elemento identificador que avala y explica la voluntad de autogobierno. También el art. 147.2 CE prevé como contenido necesario de los Estatutos de Autonomía la denominación de la Comunidad que mejor se ajuste a su identidad histórica, identidad a cuya conformación contribuirían sustantivamente esos Derechos vigentes en un territorio determinado.

Conforme a lo anterior, la referencia histórica de Cataluña resultaría no sólo conveniente u oportuna, sino necesaria y constitucionalmente exigible. Sin olvidar que la tendencia a incluir referencias históricas es común a otras reformas estatutarias. Tal sucedería en la Ley Orgánica 1/2006, respecto del Estatuto de la Comunidad Valenciana, donde se utiliza profusamente el término «Nacionalidad Histórica» (sic) y donde se proclama que «el pueblo valenciano históricamente organizado como Reino de Valencia, se constituye en Comunidad Autónoma» (art. 1); o en la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, en la que figuran varias menciones de la historia, el pueblo y la patria andaluces y cuya disposición adicional primera se refiere a Ceuta y Melilla como «territorios históricos». Otros ejemplos que se citan son la reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears («nacionalidad histórica», en el preámbulo y en su art. 1), o el vigente Estatuto de Autonomía de Aragón, que contiene una referencia explícita a los derechos históricos (disposición adicional tercera), sin que frente a la misma se haya formulado reproche de inconstitucionalidad alguno.

Estas referencias vendrían a poner de relieve hasta qué punto los Estatutos son los únicos instrumentos normativos adecuados para reflejar el pasado normativo-institucional de acuerdo con el proceso constituyente de 1978 conforme con los principios que informan al Estado social y democrático de Derecho, recordándose que, en palabras de la STC 76/1988, de 26 de abril, FJ 5, los Estatutos son «el instrumento jurídico que ha de permitir la asunción de derechos históricos, siempre que éstos no contradigan los principios del Estado social y democrático de Derecho». No se trataría de crear una doble legitimidad –una acorde con el principio de democrático y otra de raíz historicista–, sino de plasmar una constatación histórica asumida por los textos normativos actuales legitimados por el poder constituyente.

Seguidamente defiende el Ejecutivo catalán que la referencia al concepto de nación es constatación de la tramitación del proyecto y se realiza en el contexto y significado del art. 2 CE. En respuesta a los reproches de la demanda, el Gobierno de la Generalitat evoca la tramitación parlamentaria de este precepto constitucional, en la que la discusión se centró en torno al término «nacionalidades», quedando clara su sinonimia con el de «nación», al que se renunció en aras del necesario consenso, no por razones de fondo. Consecuentemente, el sentido del art. 2 CE no podría reducirse, como pretenden los recurrentes, a su pura consideración como trasunto de otros preceptos de las Constituciones de 1812 ó 1845, debiendo determinarse a la luz del debate constituyente habido a finales del siglo XX y del que se infiere, a juicio del Gobierno catalán, que el constituyente quiso incluir un término de la raíz latina natio en referencia a las Comunidades Autónomas, y al mismo tiempo señalar la existencia de un solo Estado soberano. Considerar ahora inconstitucionales términos como nación, o realidad nacional, sería deshacer aquella voluntad constituyente para volver a una concepción regionalista que no fue la que acogió la Constitución. Por otro lado, para el Gobierno de la Generalitat, también la historia del pensamiento político español muestra un uso conceptual plural de la palabra nación, que difiere del postulado en el recurso.

De este modo, aunque la redacción final del art. 2 CE fue el producto posible de las ideas contrapuestas de los constituyentes, sería ingenuo pensar que con este precepto quedarían definitivamente satisfechas las aspiraciones ideológicas contrapuestas. El consenso no fue completo y por ello era previsible que la cuestión territorial resurgiera en el panorama político español, como así ha sucedido con ocasión de las actuales reformas estatutarias. Este resurgimiento es posible, para el Gobierno catalán, porque el art. 2 CE avala un uso legítimo del término «nación» para denominar comunidades políticas no constituidas en Estados sino que forman parte de una gran Nación-Estado, España. Un uso que en ningún momento estaría asociado a la noción de soberanía.

En el caso concreto del Estatuto, se insiste en que la referencia del preámbulo a la identificación de Cataluña como nación sólo podría ser considerada inconstitucional en relación con un precepto estatutario que merezca este reproche. Dicho de otro modo, esa inconstitucionalidad tendría que referirse a un precepto estatutario que atribuyera soberanía a Cataluña contra lo previsto en el art. 2 CE. Y es evidente, para el Ejecutivo, que no existe tal precepto. Lo anterior no impediría considerar que Cataluña, y el propio concepto de Comunidad Autónoma, enlaza con una raíz cultural que incluye el sentimiento de la población de pertenencia a una colectividad reconocida. Inclusión que encuentra acomodo en la STC 25/1981, de 14 de julio, FJ 3, donde se identifica como titulares del derecho a la autonomía a las «entidades colectivas integradas en un territorio».

Seguidamente se responde al reproche dirigido contra la utilización del adjetivo «inalienable» en el preámbulo. Desde la perspectiva que ofrece el art. 2 CE se recuerda que el ejercicio del derecho a la autonomía tiene carácter dispositivo, en tanto que su resultado es imperativo, pues conduce a la formación de una Comunidad Autónoma, de una determinada para cada territorio según su identidad histórica (art. 147.2 CE), y éste sería el sentido de la expresión del preámbulo.

Resumiendo lo expuesto se concluye que la utilización del término «nación» es constitucional por su carácter polisémico y porque no supone la atribución de la condición de Estado. Igualmente, alega el Ejecutivo que debe tenerse presente que en el preámbulo de la Constitución se reconoce y proclama el carácter plurinacional de la Nación española, formada por distintos pueblos. A su vez, el art. 147.2 CE se refiere a la identidad histórica de las Comunidades Autónomas, e interpretado este precepto en términos amplios podría afirmarse que la identificación de Cataluña como nación cumple dicho requisito constitucional, ya que así lo considera el 90 por 100 del Parlamento de Cataluña. Finalmente, se subraya que el art. 1 del actual Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana alude al «Reino de Valencia» como denominación histórica de la Comunidad, sin que el uso de la palabra Reino haya suscitado reparo alguno.

En cuanto al último aspecto del preámbulo cuestionado, la referencia a los ciudadanos de Cataluña, se sostiene que los ciudadanos españoles son también ciudadanos de su Comunidad Autónoma, igual que hay ciudadanos de Europa y ciudadanos de una ciudad. El uso de la denominación «ciudadano» para referirse a la persona que goza de los derechos políticos debe hacerse teniendo presente que en España existen diversos niveles territoriales de participación electoral (arts. 68 y 69, 140 y 152 CE). Así pues, ni sólo hay ciudadanos españoles ni todos los ciudadanos españoles participan en los mismos procesos electorales, según resulta de lo dispuesto en el art. 23 CE en relación con el título VIII, el art. 93 CE y nuestra pertenencia a la Unión Europea. Esta diversidad se reflejaría en el art. 7 del Estatuto, donde se identifica a los catalanes por referencia a la nacionalidad española y a la vecindad administrativa en la Comunidad Autónoma, según la fórmula común a los diversos Estatutos de Autonomía.

18. La representación procesal del Parlamento de Cataluña sostiene, en primer lugar, que los preámbulos no tienen carácter normativo, sin perjuicio de su valor hermenéutico como expresión de los valores que guían al legislador, tal y como se reconoce en las SSTC 36/1981, de 12 de noviembre; 132/1989, de 18 de julio; 150/1990, de 4 de octubre; y 212/1996, de 19 de diciembre, de modo que las palabras del preámbulo serían simplemente una declaración que en absoluto interfiere en el sistema constitucional de distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas.

Entrando en el examen de la constitucionalidad del término «nación» utilizado en el preámbulo y en el título preliminar del Estatuto, el Parlamento se remite a opiniones de instituciones consultivas y asesoras y a sectores de la doctrina y dogmática académicas. Así, al Dictamen del Consejo Consultivo 269/2005 (fundamento II, 1), que recordaba que en el debate constituyente se entendió con frecuencia que nación y nacionalidad eran lo mismo. La diferencia básica entre el vocablo «nación» que aparece en Constitución y el que podría recepcionarse en el Estatuto no sería otra que la atribución del concepto clásico de soberanía, que incorpora la Constitución. Así, respetando tal límite y visto que la Constitución es el contexto jurídico del Estatuto, y los poderes de la Generalitat son poderes estatales, la denominación referida no resultaría inconstitucional. El director del Instituto de Estudios Autonómicos ―continúa el escrito de alegaciones― insiste en diversos escritos en que el texto aprobado por el Parlamento en ningún momento cuestiona la unidad de España ni establece mecanismos para separarse del Estado y reitera que la palabra «nación» es polisémica, admitiendo diferentes acepciones, tanto desde el punto de vista cultural como político y jurídico. Mientras no se vincule el término con «Estado» o «soberanía» no entraría en contradicción con el art. 2 CE. En el mismo sentido, el art. 1 de la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana se refiere al «Reino de Valencia» como denominación histórica de la Comunidad, sin que el uso de la palabra «Reino» haya planteado ningún problema en relación al Reino de España.

El escrito de alegaciones alude también a opiniones doctrinales que insisten en que la denominación de «nación» como realidad histórica, cultural o sociológica no implica reconocer a un conjunto como sujeto de soberanía, así como en el dato de que la jurisprudencia constitucional apenas ha necesitado aludir a la Nación española y nunca como argumento determinante de las decisiones de este Tribunal. Conforme al art. 1.2 CE, no hay otro sujeto accionante de la soberanía, calificada de nacional en el mismo, que el pueblo español en su conjunto, insusceptible de división. La Constitución española recogería las tres formas de entender el término nación: jurídica, como sujeto de soberanía, esto es, sujeto al que le son imputables los actos constitutivos del Ordenamiento; política, como ente poblacional, sujeto abstracto que, en su carácter de comunidad política que abarca todo el territorio estatal, subyace al anterior soberano; y socio-cultural, como conjunto de personas unidas por el sentimiento de pertenencia a la misma unidad jurídica y política. Si la constitución de una nación se realiza en el texto impugnado de acuerdo con la Constitución y el Estatuto, ello comportaría la imposibilidad ontológica de que pueda entenderse la «nación» a la que se refiere el Estatuto como contraria a las acepciones, jurídica o política, recogidas en la Constitución.

Por lo que hace a la locución «inalienable» referida al ejercicio del derecho de Cataluña al autogobierno, el escrito de alegaciones advierte de que mientras el ejercicio de este derecho tiene carácter dispositivo, su resultado tiene carácter imperativo, pues únicamente puede conducir a la formación de una Comunidad Autónoma determinada para cada territorio según su identidad histórica (art. 147.2 CE).

Sobre la constitucionalidad de los arts. 2.4, 7 y 8, la representación del Parlamento alega que en ningún momento el Estatuto dice que Cataluña sea una nación soberana, ni con soberanía plena, sino con soberanía limitada o compartida, pues su art. 1 es diáfano y contundente al reconocer a la Constitución como fuente de legitimidad de la que emanan todos los poderes del Estado y por ende los de la Generalitat. El Estatuto propondría una lectura integradora, solidaria y no excluyente: España, nación plurinacional o nación de naciones, aceptando que el soberano es el Estado, no la nación. El término «nación» tendría en nuestro Derecho Constitucional un sentido pleno cuando el término se atribuye a una nación con soberanía plena y originaria: España. Junto a él tendría también un sentido lato y extenso, que puede predicarse de las nacionalidades que así lo consignen en su Estatuto, en cuyo caso su autonomía política es limitada y derivada de la anterior.

Respecto a la utilización de los términos «ciudadanía de Cataluña», «ciudadanos catalanes» y «pueblo», sería posible una interpretación que cohonestara la condición de pueblo catalán con pueblo español, como la parte está integrada, sin sustituirlo, en el todo; se puede ser ciudadano de Cataluña y tener la ciudadanía española, sin que se resienta la Constitución. Por otro lado, la expresión aparece en numerosos Estatutos de Autonomía e incluso en la fórmula de promulgación del Estatuto de Cataluña («Sabed: que las Cortes Generales han aprobado, los ciudadanos de Cataluña han ratificado en referéndum»).

Así, sería concebible una traslación, más homóloga que análoga, del decir del Tribunal Constitucional en su Sentencia 119/1992, de 18 de septiembre, sobre los términos Estado y sus símbolos, que considere constitucional que, en sentido lato, los términos «ciudadano», «nación» y «pueblo» pueden predicarse de las Comunidades Autónomas, cuando su Estatuto los contenga, vinculados a una soberanía compartida y derivada, que no excluya la del Estado. En fin, los términos «soberanía plena» y «nación» no serían sinónimos, ni tampoco irían siempre unidos. Lo cierto sería que ni Constitución ni Estatuto los emplean siempre en su sentido jurídico estricto, sino que se hacen eco del sentir ciudadano usual y los predicarían de España y de Cataluña con intensidades diversas.

Por lo que hace a la constitucionalidad de la referencia a los derechos históricos en el preámbulo y en el art. 5, alega el Parlamento de Cataluña que, independientemente del contenido de anteriores versiones estatutarias, la verdad es que el texto vigente en ningún caso justificaría en los derechos históricos el Estatuto, ni siquiera indirectamente, sino que lo fundamentaría en lo que la Constitución garantiza y permite. La autonomía de Cataluña sólo procede material y formalmente de la Constitución y tal es lo único que diría el texto estatutario. La apelación a los derechos históricos pretendería incorporar y actualizar el alcance y configuración especial que la Constitución reservó a los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de Autonomía (disposición transitoria segunda CE) y, en la medida en que sea posible constitucionalmente, mantener una regulación diversa y no uniforme cuando en el pasado la hubiera habido y siempre que actualmente no atentara a los principios constitucionales. Conforme a determinados autores, si Cataluña recogiera y actualizara en su Estatuto de Autonomía las bases de su derecho histórico, sin infringir los principios constitucionales, esta reforma sería plenamente constitucional. De esta manera la Generalitat podría modular su techo competencial ampliando los límites del art. 149.1 CE y con la garantía de una reforma estatutaria. Se trataría de una argumentación que soporta hechos diferenciales indiscutibles, sin que se le pudiera reprochar arbitrariedad, discriminación o privilegio, prohibidos constitucionalmente. La apelación a los derechos históricos proporcionaría un fundamento para que las instituciones de las respectivas Comunidades Autónomas mantengan y desarrollen su propia personalidad, más allá de la genérica potestad de autogobierno que comparten con otras Comunidades Autónomas.

El Tribunal Constitucional –continúa el escrito de alegaciones– ha asumido las consecuencias moduladoras que los derechos históricos pueden tener sobre las competencias estatales del artículo 149.1 CE, las cuales han justificado su aplicación para establecer bases asimétricas e incluso la existencia de un mandato constitucional de interpretar las competencias estatales de acuerdo con los derechos históricos (STC 214/1989, de 21 de diciembre), considerando que su función es hoy equiparable a la de una garantía institucional de la foralidad (STC 214/1989) o de un amparo y respeto por parte de la Constitución de los derechos históricos (STC 76/1988, de 26 de abril). La referencia a los derechos históricos no sería ajena a las referencias históricas que ya contenía el Estatuto de 1979, y si bien Cataluña tiene un derecho inalienable al autogobierno, sin embargo, el vigente Estatuto en ningún momento diría que dicho derecho sea previo a la Constitución y se imponga a la misma. La singularidad a la que apela Cataluña en el preámbulo, especificándola en áreas muy concretas –el Derecho civil, la lengua, la cultura, la proyección de éstas en el ámbito educativo, y el sistema institucional en que se organiza la Generalitat–, estaría históricamente justificada, recogida en una tradición jurídica propia y de indudable raigambre política, aún viva y revitalizable en buena parte. Por lo demás, las referencias competenciales encontrarían, una por una, justificación concreta en la Constitución y serían concordes con su historia, condiciones que permitirían al Estatuto reconocer a la Generalitat una posición singular en el marco de la Constitución.

El derecho histórico es, para el Parlamento de Cataluña, la pervivencia de un sentido del Derecho en la historia. La tradición jurídica catalana habría sido históricamente diferente de la conformada en el resto de la península. La diferente recepción del Derecho romano y del Derecho del Sacro Imperio habrían modulado instituciones y regulaciones también diversas: el Derecho como garantía de los derechos y limitador del poder absoluto; el pacto entre los ciudadanos libres y el monarca limitado por las leyes; los pactos y los usos de la tierra; la defensa de los derechos, encomendada a síndics de la Generalitat y a proveedores y visitadores de agravios … formarían parte de una tradición jurídico-constitucional diferente, autónoma y con vocación de «completud» (sic). Cataluña, en el contexto de la restauración democrática de la transición, no habría alumbrado una autonomía ex novo ni a través de una preautonomía, como en otras nacionalidades y regiones, sino que habría recuperado la Generalitat como institución provisional, de la misma manera que hiciera en la Segunda República, en tanto que sistema institucional complejo que incluía las instituciones parlamentarias, de gobierno, jurisdiccionales y locales o territoriales propias con una continuidad histórica clara.

Título preliminar [arts. 2.4, 3.1, 5, 6 (apartados 1, 2, 3 y 5), 7, 8 y 11.2].

19. a) El artículo 2.4 (La Generalitat) dispone que «los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña», en tanto que el Estatuto de 1979 los hacía derivar de la Constitución. En este precepto se constata, para los recurrentes, el esfuerzo del Estatuto por eludir la mención de la Constitución como fuente de legitimidad, cuando el origen y fundamento de la autonomía no es otro que la Constitución.

b) Frente a ello, alega el Abogado del Estado que la cláusula contenida en este precepto no es más que simple formulación de la propia y peculiar legitimación democrática de estos poderes (art. 1.1 y 2 CE), y que la Constitución ya se menciona como fundamento jurídico del Estatuto en su art. 1 y como límite de los poderes de la Generalitat en el propio precepto analizado, cuya redacción diverge de la del art. 1.3 del Estatuto de 1979, pero ello no sería motivo de inconstitucionalidad. Atendida su peculiar legitimación democrática, es evidente, para el Abogado del Estado, que la Generalitat sólo puede considerarse emanación política del pueblo catalán y no de los otros pueblos de las otras nacionalidades y regiones o del pueblo español en su conjunto. Por lo demás, la relación entre Estatuto y Constitución permanecería inalterable con independencia de las veces en que el Estatuto lo proclame, señalándose además que otros Estatutos de Autonomía formulan el principio democrático aludiendo a la emanación popular de los poderes de la Comunidad Autónoma (Estatutos gallego, andaluz, aragonés o canario).

c) Defiende el Gobierno de la Generalitat de Cataluña que el precepto apela a la base democrática en la creación y fundamento de las Comunidades Autónomas al referirse a la vinculación democrática de la institución de la Generalitat con el cuerpo electoral que la justifica y que promovió su propia creación a través del procedimiento previsto en la Constitución. Amén de la identificación del sujeto titular de la iniciativa en los arts. 143 y 151 CE, en el art. 152 CE se configura a las Comunidades Autónomas como entes políticos con organización legitimada por su cuerpo electoral. En consecuencia, la referencia al pueblo de Cataluña lo sería al origen de un poder subordinado a la Constitución, un poder no soberano en el sentido del art. 2 CE.

Nuevamente se recuerda que, conforme a la STC 25/1981, de 14 de julio, los titulares del derecho a la autonomía no son los territorios, sino unas entidades colectivas integradas por una población asentada en un territorio de características históricas, culturales y económicas comunes que ejerce aquel derecho, consistente en acceder al autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas (art. 143.1 CE). El art. 2.4 del Estatuto se referiría a uno de los pueblos de España a los que la Constitución protege en su preámbulo. La reseñada naturaleza política conduciría a afirmar la presencia en el texto constitucional del principio democrático en la base autonómica y la pertenencia a un Estado democrático de Derecho, pudiendo decirse que es la Constitución la que establece que los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña, que elige a la Asamblea y Gobierno autonómicos que la conforman, y cuya legitimidad se traslada así al resto de instituciones autonómicas.

d) Las alegaciones del Parlamento de Cataluña sobre este precepto se han vertido en sus razonamientos sobre la constitucionalidad de las referencias en el preámbulo a la nación catalana y a los ciudadanos de Cataluña [antecedente 18 D)].

20. a) El artículo 3.1 (Marco político) contempla el principio de bilateralidad en las relaciones del Estado con la Comunidad Autónoma, que se erige, para los demandantes, como un hilo conductor a lo largo de todo el Estatuto con el fin de perfilar un marco de relación «de igual a igual» que afecta al modelo autonómico mismo, basado en el principio cooperativo. En este punto el recurso se remite a las consideraciones generales dedicadas más adelante a la impugnación del título V del Estatuto [antecedente 111 A)].

b) Alega a este respecto el Abogado del Estado que la bilateralidad –única mención que se impugna, sin comprender la de otros principios– no está reñida con el principio cooperativo, como lo demostrarían diversos preceptos tanto del Estatuto (especialmente, arts. 174.1 y 2 ó 178.1) como de otras leyes. Y es que la cooperación entre el Estado y cada una de las Comunidades Autónomas puede desarrollarse tanto en un marco bilateral como multilateral, según los casos. Así, sería evidente que existen asuntos y problemas que conciernen exclusivamente a una Comunidad Autónoma en su relación con el Estado y que pueden y deben ser tratadas bilateralmente. Por tal razón, el art. 5.2 de la Ley 30/1992, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC) prevé las Comisiones Bilaterales de Cooperación como «órganos de cooperación de composición bilateral y de ámbito general». En cambio, las conferencias sectoriales son órganos de cooperación multilateral y carácter sectorial (art. 5.3 LPC). Podría ser inconstitucional bilateralizar lo que, de acuerdo con la norma suprema, deba ser asunto de cooperación multilateral o perjudicar indebidamente el interés de terceros con ocasión de decisiones bilaterales; pero no puede serlo afirmar que las relaciones entre el Estado y la Generalitat de Cataluña se rigen tanto por el principio de bilateralidad como por el de multilateralidad, cada uno en su esfera. En cualquier caso, la cooperación es siempre voluntaria y no altera el orden de competencias (por todas, STC 194/2004, de 10 de noviembre, FJ 9).

c) Para el Gobierno de la Generalitat no es cierto que el art. 3.1 establezca la bilateralidad como criterio esencial de esas relaciones. En el precepto se menciona el principio de lealtad institucional, utilizado por la jurisprudencia constitucional (STC 158/2004, de 21 de septiembre, FJ 7), se identifica a la Generalitat como Estado y se cita la multilateralidad. Sin embargo, todos estos principios serían ignorados en el recurso. También se rechaza el alegato de los recurrentes relativo a la intervención de otras Comunidades Autónomas en la elaboración del Estatuto de Autonomía de Cataluña, pretensión que ignoraría la regulación procedimental de los arts. 143, 147 y 151 CE, así como las previsiones de los Reglamentos del Congreso y del Senado, o la reciente jurisprudencia constitucional.

En cuanto a las relaciones establecidas conforme al principio de bilateralidad, sin perjuicio de la remisión a las alegaciones sobre la impugnación del título V del Estatuto [antecedente 111 c)], se alega que no pueden ser declaradas inconstitucionales cuando el Ordenamiento jurídico las contempla y regula en todos los ámbitos, desde el general de la Ley 30/1992, hasta la Comisión Mixta prevista en el art. 13 LOFCA para la fijación del fondo de suficiencia para cada Comunidad Autónoma.

d) Sobre la constitucionalidad del art. 3.1 del Estatuto, la representación del Parlamento de Cataluña se remite a lo que más adelante se recoge sobre el principio de bilateralidad [antecedente 111 d)]. En todo caso, se apunta que el citado precepto no se refiere a la bilateralidad como el único principio que rige las relaciones Generalitat-Estado, ni ésta, por sí misma, sería en todo caso inconstitucional, apareciendo establecida en múltiples ámbitos en la legislación vigente.

21. a) En el artículo 5 (Derechos históricos) se proclama que el autogobierno de Cataluña se fundamenta en los derechos históricos del pueblo catalán, en sus instituciones seculares y en la tradición jurídica catalana, «que el presente Estatuto incorpora y actualiza al amparo del artículo 2, la Disposición transitoria Segunda y otros preceptos de la Constitución […]». Para los recurrentes, el art. 147 CE no confiere al Estatuto catalán la facultad de actualizar derechos históricos, sino la de determinar la organización y competencias de la Comunidad Autónoma en el marco de la Constitución; más específicamente, de acuerdo con lo que establece el art. 149.3 CE. La única posibilidad de que una Comunidad no foral utilice la historia como fuente de aprovisionamiento de competencias es la contemplada en el art. 149.1.8 CE respecto de los derechos civiles especiales. Por lo demás, admiten los actores, los redactores del precepto han sido conscientes de que los derechos históricos invocados sólo dan cabida a la regulación diferenciada del Derecho civil, pues las demás especialidades citadas son de orden cultural, educativo o institucional y tienen, una por una, justificación concreta en la Constitución, no en la historia.

b) El Abogado del Estado examina la cuestión dividiendo el precepto en tres partes. La primera se refiere a los derechos históricos como fundamento del Estatuto y, a diferencia de la propuesta del Parlamento de Cataluña, en ella el autogobierno de Cataluña no sólo se fundamenta en la Constitución, aludida mediante el adverbio «también», sino «en los derechos históricos del pueblo catalán, en sus instituciones seculares y en la tradición jurídica catalana», tal como queda reflejado en el propio preámbulo del Estatuto. En consecuencia, el Estatuto cuenta con una legitimación normativa y otra legitimación histórico-política. Este enunciado pondría de relieve que la doble legitimación opera en planos muy diversos, aunque, a efectos jurídicos, lo decisivo es el fundamento constitucional, por lo que, interpretada de este modo, la invocación de los derechos históricos carecería de aptitud jurídica para violar algún precepto o principio constitucionales. La segunda parte del precepto declara que los repetidos derechos históricos, instituciones seculares y la tradición jurídica catalana han quedado incorporados al Estatuto, que los actualiza, de modo que el único problema constitucional relevante sería enjuiciar con referencia a preceptos particulares del nuevo texto estatutario si esta labor se ha hecho dentro de la Constitución o contra ella, teniendo en cuenta que la misma deberá realizarse necesariamente en relación con materias sobre las cuales pueda actuar la competencia autonómica. Pero la consignación de que lo histórico y secular se actualiza por la vía establecida en el Estatuto supondría una resuelta afirmación de voluntad constitucional, ya que mediante la incorporación y actualización estatutarias se viene a potenciar el fundamento normativo (constitucional) del Estatuto y a desplazar a un plano político la invocación de los derechos históricos y las instituciones seculares. Finalmente, la cita de preceptos constitucionales sería, para el Abogado del Estado, una muestra más de voluntad constitucional, y, así, si los derechos históricos se amparan en el art. 2 CE, quiere decirse que el fundamento constitucional para su incorporación y actualización es el derecho a la autonomía que comparten todas las nacionalidades y regiones, sin olvidar que la disposición transitoria segunda de la Constitución tomó en cuenta la aspiración de autonomía expresada en plebiscito en determinados territorios peninsulares hace unos 70 años (Estatuto catalán de 15 de septiembre de 1932). Por último, entre los «otros preceptos» de la Constitución que no se identifican podrían incluirse los arts. 3.3, 46 ó 149.1.8, que implícitamente acogen hechos diferenciales lingüísticos, culturales y jurídicos. Por último, sostiene el Abogado del Estado que la posición singular de la Generalitat no equivale a un privilegio (art. 138.2 CE), aduciendo que, si la Constitución reconoce en su art. 3 la existencia de varias lenguas españolas y se refiere al patrimonio histórico cultural y artístico «de los pueblos de España», implícitamente está admitiendo una posición singular a las Comunidades Autónomas con lengua cooficial y cultura en esa lengua, y lo mismo ocurre, obviamente, con los derechos civiles propios (art. 149.1.8 CE). Y, por implicación, quedaría totalmente justificada la posición singular en lo que se refiere a la proyección de lengua, derecho y cultura propios en la esfera educativa y en el sistema institucional.

c) Sostiene el Gobierno de la Generalitat de Cataluña que la referencia a los derechos históricos es perfectamente constitucional, remitiéndose a las alegaciones formuladas en relación con el preámbulo (antecedente 17). Sin perjuicio de esa remisión se pone de manifiesto que los recurrentes obvian la utilización en el precepto, del adverbio «también», olvido tanto más relevante cuanto que, según se declara expresamente en el art. 5, el «Estatuto incorpora y actualiza» los derechos históricos «al amparo del artículo 2, la disposición transitoria segunda y otros preceptos de la Constitución». Además, se reseña que en la demanda se impugna sólo, con el ya indicado olvido, la primera frase del artículo, pese a reconocerse la regulación diferenciada del Derecho civil, sin que tampoco se reputen inconstitucionales las menciones a la lengua, la cultura, la educación o las instituciones.

d) Para el Parlamento de Cataluña, la constitucionalidad de la enumeración del art. 5 sólo habría de justificarse cuando la atribución estatutaria de una competencia por el legislador estatal, o en el momento de su desarrollo por el legislador autonómico, invadiera zonas protegidas por la legislación básica; la referencia a los derechos históricos no constituiría per se un título atributivo de competencias, sino una referencia general dotada de una posible virtualidad interpretativa para los poderes públicos.

22. El artículo 6 (La lengua propia y las lenguas oficiales), en sus apartados 1, 2, 3 y 5, regula el catalán como lengua propia de Cataluña y, como tal, de uso normal y preferente de las Administraciones públicas y de los medios de comunicación públicos de Cataluña, así como lengua normalmente utilizada como vehicular y de aprendizaje de la enseñanza. Impone, asimismo, el deber de conocer el catalán a los ciudadanos de Cataluña. El precepto se detalla en el capítulo III del título I, así como en los arts. 50 (fomento y difusión del catalán), 102 (acreditación del conocimiento del catalán por el personal de la Administración de justicia en Cataluña) y 147.1 b) (provisión de Notarías y Registros en Cataluña).

Alegan los Diputados recurrentes que del art. 3 CE se desprende que el castellano es la única lengua oficial del Estado –entendiéndose por Estado el conjunto de los poderes públicos, con inclusión de los autonómicos y locales (STC 82/1986, de 26 de junio)– y que sólo a ella se refiere el deber de conocimiento. La cooficialidad de las demás lenguas españolas lo es respecto a los poderes públicos radicados en el territorio autonómico (STC 82/1986) y su establecimiento queda reservado a los Estatutos de Autonomía, cuya potestad reguladora en materia de lengua se enmarca, para los demandantes, en las siguientes coordenadas constitucionales: a) El Estado carece de título competencial específico para establecer una regulación general de las lenguas territoriales (SSTC 82/1986 y 83/1986, de 26 de junio); b) La competencia autonómica en la materia es, por tanto, general, si bien el carácter horizontal de las regulaciones de derechos y deberes al uso de una lengua supone que necesariamente se vean afectadas materias que son de la competencia del Estado. Siendo, por tanto, inevitable que el ejercicio de la competencia autonómica en materia de normalización lingüística incida en materias también acotadas por otros títulos reservados al Estado, tal incidencia no puede convertirse en una sustitución de la regulación o usurpación de las competencias para establecerla; c) Cuando el Estado tiene una competencia sustantiva también le corresponde la competencia para regular el uso de la lengua en ese ámbito material (STC 87/1997, de 24 de abril); d) El conocimiento de una lengua cooficial puede evaluarse en las pruebas de acceso a la función pública, pero su valor y grado de exigencia dependen de la legislación estatal, no de la legislación autonómica reguladora de la cooficialidad (SSTC 83/1986 y 84/1986, de 26 de junio; y 105/2000, de 13 de abril, en relación con la Administración de justicia; 123/1988, de 23 de junio, Fuerzas Armadas; 82/1986, de 26 de junio, Administraciones públicas en general).

Delimitado el alcance de la competencia autonómica en relación con la lengua propia, el recurso se detiene en el examen de sus límites más sustanciales. La primera cuestión que se plantea es si cabe imponer la obligación de conocer una lengua cooficial, recordándose a este respecto que en los debates constituyentes se rechazó una enmienda en tal sentido. De esos antecedentes y del propio tenor del art. 3.1 CE puede deducirse, a juicio de los demandantes, que los Estatutos de Autonomía no pueden establecer aquella obligación. El Tribunal ha admitido, ciertamente, que la legislación infraestatutaria establezca el deber de conocer el catalán (STC 337/1994, de 23 de diciembre), pero circunscribiendo ese deber al conocimiento del catalán «como área y materia de enseñanza obligatoria», afirmando que como deber de conocimiento general ni viene impuesto por la Constitución ni es inherente a la cooficialidad. Por otra parte debe distinguirse entre las medidas legislativas conducentes a la promoción de la lengua cooficial, indispensables para que los ciudadanos puedan ejercitar su derecho a utilizar cualquiera de las dos lenguas que gozan de oficialidad y dirigidas a los poderes públicos, y la imposición obligatoria del uso de la lengua en las relaciones entre particulares. La cooficialidad obliga a los poderes públicos, pero para los ciudadanos es un simple derecho utilizar cualquiera de las lenguas declaradas oficiales en el territorio en sus relaciones con los poderes públicos. Consideración ésta que es extensible a todos los supuestos en que se establecen regulaciones que pueden afectar a las empresas y su relación con los consumidores y usuarios, tal y como prescriben, entre otros, los arts. 33, 34 y 50 (apartados 4 y 5) del Estatuto. Por un lado afectan al libre desarrollo de la personalidad (art. 10.1 CE) y a la libertad de empresa (art. 38 CE), pero también pueden constituirse en obstáculo a la libre circulación de personas y mercancías (art. 139.2 CE).

Las regulaciones autonómicas de la lengua –continúa el escrito de recurso–, en la medida en que deben respetar las competencias estatales, también han de permitir la libertad de configuración del legislador del Estado en orden a orientar la regulación de la materia que le compete. En este sentido sería expresiva la cuestión de la lengua en la enseñanza, en la que, partiéndose de que no hay un derecho constitucional a optar por una u otra lengua (STC 337/1994, de 23 de diciembre) y de que el legislador autonómico disfruta de un margen de decisión para configurar el modelo lingüístico educativo, es claro que la regulación autonómica depende del marco general que establezca la legislación del Estado, a la que corresponde establecer los principios generales del sistema educativo. Por último, sobre la regulación estatutaria de la cooficialidad lingüística existen otros límites más generales. Así, los Estatutos no pueden imponer la oficialidad exclusiva de la lengua propia; además, el uso monopolístico de un idioma en un territorio determinado sería contrario al derecho a utilizar el castellano.

23. El Abogado del Estado alega en defensa de la constitucionalidad del precepto que su apartado 1 califica al catalán como «lengua propia de Cataluña». Propia significa lengua peculiar o privativa de la Comunidad Autónoma, la que históricamente se ha desarrollado en Cataluña como medio de comunicación y de cohesión cultural, equivaliendo a «la lengua de la Comunidad Autónoma» a que se refiere el art. 148.1.17 CE. Desde el punto de vista social podría decirse que, actualmente, los catalanes tienen dos lenguas propias, el catalán y el castellano, puesto que siguen teniendo este último idioma como lengua materna casi la mitad de los habitantes de Cataluña, pero si nos atenemos a la historia de una y otra lenguas, es indiscutible la exactitud de afirmar que la lengua propia de Cataluña es el catalán y así lo ha aceptado la doctrina constitucional (por ejemplo, SSTC 337/1994, de 23 de diciembre, FFJJ 6 a 11 y 21; y 87/1997, de 24 de abril, FJ 3).

Argumenta el Abogado del Estado que si el catalán es lengua propia de Cataluña no se le puede negar su carácter de lengua de uso normal –es decir, «lengua usual o habitual» (STC 337/1994, de 23 de diciembre, FJ 21)– en las Administraciones públicas y en los medios de comunicación públicos. Además, el precepto impugnado la declara de uso preferente en relación con éstos, lo que se conciliaría con la cooficialidad del castellano y con el pluralismo lingüístico queridos por el constituyente para Cataluña y para otras Comunidades con lengua propia, en tanto que medio proporcionado «para corregir situaciones de desequilibrio heredadas históricamente» y para impedir que el catalán «ocupe una situación marginal o secundaria» (STC 337/1994, FFJJ 8 y 10). No corresponde aquí dilucidar si subsiste o no la situación de desequilibrio en contra del catalán heredada históricamente que justifica la imposición estatutaria del uso preferente del mismo por Administraciones y medios públicos, pues la carga de justificar que esa situación no existía y que la preferencia reconocida no puede considerarse ya proporcionada correspondía a los recurrentes, cuya demanda no dice nada sobre el particular. Por tanto, hay que entender, a juicio del representante del Gobierno, que el uso preferente del catalán se justifica como medio proporcionado para corregir aquella situación, aunque, en cualquier caso, no podría entrañar nunca que haya de ser utilizado como lengua única en las relaciones de los ciudadanos con los centros docentes (y por extensión con las Administraciones públicas en Cataluña y los medios públicos de comunicación), ni en las de estos con aquéllos, con el consiguiente desconocimiento o exclusión del castellano (STC 337/1994, FJ 21). Este mínimo constitucional de protección del castellano podría entenderse recogido en los arts. 32 y 33.1 del Estatuto, debiendo recordarse que tanto el art. 6.2 como el 32 reconocen el derecho a usar las dos lenguas oficiales en Cataluña, con prohibición de discriminación «por el uso de una u otra lengua», recogiéndose así plenamente la doctrina constitucional de la STC 337/1994, FJ 6.

Por lo que se refiere a la última determinación del apartado 1 discutida en el recurso de inconstitucionalidad (el catalán como lengua normalmente utilizada como vehicular y de aprendizaje en la enseñanza), defiende el Abogado del Estado su constitucionalidad a partir de las consideraciones y los límites establecidos en la STC 337/1994, de 23 de diciembre, FFJJ 9, 10 y 11.

En cuanto al apartado 2 del art. 6, del que, según afirma el Abogado del Estado, sólo puede considerarse impugnada la imposición a los ciudadanos de Cataluña del deber general de conocer el catalán, comienza sus alegaciones refiriéndose a que sólo existe deber constitucional general de conocer del castellano, que el art. 3.1 CE impone a todos los españoles, lo que distingue este idioma de «las otras lenguas españolas que con él son cooficiales en las respectivas Comunidades Autónomas, pero respecto de las cuales no se prescribe constitucionalmente tal obligación» (STC 82/1986, de 26 de junio, FJ 3). Por su parte el art. 3.2 CE habilita al Estatuto para declarar como oficial la lengua regional, oficialidad que, en principio, sólo crea derechos a favor de sus hablantes. Ahora bien, el aseguramiento del derecho a utilizar la lengua propia se puede habilitar para la imposición de deberes jurídicos en relación con esa lengua, ejemplo de los cuales son el deber escolar y el deber docente que acepta, en relación con el catalán, la STC 337/1994, FJ 12, de manera que es indudable el deber de conocer la lengua catalana como área o materia obligatoria (FFJJ 14 y 16). Y el deber de hacer del catalán vehículo de expresión normal en los centros docentes se vincula directa y exclusivamente con la finalidad de normalización del uso de catalán y no cabe considerar que dé lugar a la creación de un entorno idiomático forzado (STC 337/1994, FJ 21). Actualmente el deber escolar en relación con las lenguas cooficiales se desprende de varios preceptos de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo.

De forma inversa, el deber constitucional de conocer el castellano no puede generar un pretendido derecho a recibir las enseñanzas única y exclusivamente en castellano, según se indica en la STC 337/1994, de 23 de diciembre, que en su fundamento jurídico 17 distingue cuidadosamente estos deberes idiomáticos parciales del deber general de conocer la lengua propia de la Comunidad Autónoma en el ámbito general de las relaciones de los ciudadanos con los poderes públicos. La STC 84/1986, de 26 de junio, FJ 2, consideró inconstitucional el art. 1.2 de la Ley 3/1983 del Parlamento de Galicia, que imponía a los gallegos el deber de conocer el idioma gallego, estableciendo la doctrina de que tal deber no viene impuesto por la Constitución y no es inherente a la cooficialidad de la lengua gallega, y que no es discriminatorio respecto de los ciudadanos la existencia de un deber de conocimiento del castellano y la inexistencia del mismo deber respecto del gallego. No obstante, a juicio del Abogado del Estado, a pesar de la doctrina establecida en dicha Sentencia, resultaría clara la constitucionalidad del precepto estatutario impugnado, de acuerdo con las siguientes consideraciones: a) La STC 84/1986 declaró la inconstitucionalidad del deber de conocer el gallego en relación con una Ley autonómica, pero ahora es un Estatuto de Autonomía el que establece este deber, siendo la norma constitucionalmente llamada para fijar el alcance de la cooficialidad (art. 3.2 CE); b) La imposición por el art. 3.1 CE del deber de conocer el castellano carece de significado prohibitivo en relación con la posible imposición estatutaria del deber de conocer la lengua regional; c) El deber de conocer el catalán se concilia con el derecho y deber de conocer y poder usar el castellano. De manera redundante e innecesaria, pero con voluntad explícita de mostrarse plenamente respetuoso con un principio constitucional, el Estatuto así lo reconoce en el art. 6.2 d) El deber general de conocer el catalán prolonga el deber escolar respecto a la lengua propia que no es inconstitucional. En efecto, tras casi un cuarto de siglo de modelo de conjunción lingüística, es perfectamente razonable dar por supuesto un conocimiento generalizado del catalán en esa Comunidad. Además, los deberes lingüísticos generales sólo valen como presunción de conocimiento (STC 82/1986, de 26 de junio, FJ 3), y ceden siempre ante el ejercicio del derecho de opción lingüística acogido en los arts. 6.2, 32 y 33. 1 del Estatuto.

Respecto de la impugnación del apartado 3, señala el Abogado del Estado que no se encuentra en el recurso ningún argumento referido específicamente al mismo, por lo que debe desestimarse sin más su impugnación. En cualquier caso, alega que el precepto discutido contiene un mandato a la Generalitat y al Estado para actuar en pro del reconocimiento de la oficialidad del catalán en la Unión Europea y la presencia y utilización del mismo en organismos internacionales y en tratados de contenido cultural o lingüístico, mandato que puede quedar amparado por la habilitación contenida en el art. 3.2 CE respecto a la oficialidad de las lenguas regionales, y, en principio, nada impide que pueda encontrar reconocimiento en las esferas europea y exterior, especialmente en actuaciones de la Comunidad Autónoma en uno y otro ámbito. En cualquier caso, este mandato promocional en beneficio del catalán tendría el límite de que, por decisión del constituyente, el Estado español tiene un único idioma oficial, el castellano, cuya posición constitucional no puede ser desconocida ni menoscabada mientras el art. 3.1 CE no sea modificado.

Tampoco encuentra el representante del Gobierno argumentos de inconstitucionalidad especialmente dirigidos contra el apartado 5 del art. 6, por lo que, sin más, el recurso debería ser desestimado en este punto. Añade el argumento de que es notorio que en el Valle de Arán se usa una variedad o dialecto del gascón, cuyo dominio lingüístico se encuentra situado casi íntegramente en el territorio de la vecina República francesa. A la vista de ello cabe considerar al aranés como «lengua española» minoritaria, que puede ser declarada oficial en el Estatuto (art. 3.2 CE) y que merece especial respeto y protección (art. 3.3 CE). Por ello no podría dudarse de la corrección constitucional de calificarlo como lengua propia de Arán ni de concederle oficialidad de acuerdo con el Estatuto y las leyes de normalización lingüística.

24. A juicio del Ejecutivo catalán la impugnación del art. 6 merece especial atención, pues con ella se introduciría una de las cuestiones más relevantes del recurso, la lingüística, que se proyecta también sobre los arts. 33 a 36, 50.4 y 5, 102 y 147.1 a) del Estatuto. Se pone de manifiesto que, por el contrario, en el recurso no se incluye ninguna alusión al art. 32, donde se establece la no discriminación por razones lingüísticas, o al art. 143, sobre competencia en la materia de lengua propia. Teniendo en cuenta ese marco general, la respuesta a la impugnación del art. 6 incluye consideraciones globales o de carácter principial, que luego pueden proyectarse sobre los restantes artículos.

Específicamente sobre el art. 6 señala el Gobierno de la Generalitat de Cataluña que aun cuando se mencionan los apartados 1, 2, 3 y 5, en la demanda sólo se trata el apartado 2, por lo que cabría entender que los restantes han de quedar fuera del enjuiciamiento.

Como premisa de la respuesta al fondo del recurso se declara que es incontestable que el castellano es la lengua oficial del Estado (art. 3.1 CE), como también lo es que la oficialidad de las demás lenguas españolas responde a la expresa previsión del propio constituyente (art. 3.2 CE). Este último precepto se remite a lo que acuerden los respectivos Estatutos, remisión que dio lugar en su momento al art. 3.2 del Estatuto de 1979 y que ahora debe entenderse hecha al art. 6 del Estatuto recurrido. A todo ello se añadiría el art. 3.3 CE, que contempla las lenguas como parte del patrimonio cultural.

Niega el Gobierno de la Generalitat de Cataluña que del régimen de cooficialidad lingüística establecido, en varias Comunidades Autónomas, según las previsiones constitucionales, derive en absoluto la primacía del castellano, según se afirma en la demanda. Esta primacía no puede ser el correlato de su mayor presencia territorial y, en el caso concreto de Cataluña, no existe una lengua que sea más oficial que la otra. Se destaca que la asignación de oficialidad a una lengua es independiente de su realidad sociológica y significa su reconocimiento por los poderes públicos como medio de comunicación entre ellos y en sus relaciones con los sujetos privados, con plena validez y efectos jurídicos. De este reconocimiento se deriva la plena validez jurídica de los actos realizados en cualquiera de las lenguas oficiales y la aplicación del criterio del territorio como delimitador de la oficialidad, independientemente del carácter estatal, en sentido estricto, autonómico o local de aquellos poderes públicos (STC 82/1986, de 26 de junio, FFJJ 2 y 3). Conforme a la doctrina constitucional, debería entenderse que el Estado carece de título competencial específico para establecer un régimen general de las lenguas oficiales, que el régimen de cooficialidad lingüística en algunas partes del territorio no contradice el principio de igualdad del art. 139.1 CE, que la competencia para la regulación del alcance, usos y efectos de la cooficialidad corresponde a las Comunidades Autónomas, y que es inevitable que el ejercicio de esta competencia incida sobre otros títulos estatales, aunque esta incidencia no suponga sustitución, sino ejercicio compatible con la distribución competencial en otras materias.

A este respecto se señala que en la STC 87/1997, de 24 de abril, se niega que desde la competencia autonómica pueda imponerse una regulación lingüística, lo que no significa que no se pueda incidir en el título estatal. Una eventualidad que ya contempló la paradigmática STC 82/1986, de 26 de junio, en su FJ 8, cuyos criterios fueron luego reiterados en la STC 74/1989, de 24 de abril, FJ 3, de manera que la determinación del alcance de la cooficialidad de la lengua propia por la Comunidad Autónoma incluiría la enunciación del deber de todos los poderes públicos radicados en ella de adaptarse a la situación de bilingüismo constitucionalmente prevista y estatutariamente establecida. Como colofón de las alusiones a la jurisprudencia constitucional se recuerda que, conforme al principio de lealtad constitucional, el ejercicio de las propias competencias debe hacerse, no sólo respetando, sino también facilitando el de las ajenas, buscando la articulación e integración de los diferentes títulos concurrentes (SSTC 40/1998, de 19 de febrero; y 151/2003, de 17 de julio).

Respecto del deber de conocer el catalán sostiene el Gobierno de la Generalitat que su establecimiento en el art. 6.2 impugnado no es contrario al art. 3.1 CE. Este precepto constitucional recoge un deber de conocimiento del castellano, del que únicamente podría inferirse que sólo esta lengua tiene constitucionalmente establecido un deber de conocimiento en todo el territorio español, sin que, frente a lo sostenido en la demanda, sea posible llegar más allá, porque el silencio sobre las demás lenguas españolas no puede tener efectos excluyentes. En particular, si se piensa que este precepto también refiere en exclusiva al castellano el derecho al uso en todo el territorio nacional. Visto desde su envés, una cosa sería que el derecho al uso del catalán o el deber de conocerlo no puedan conceptuarse como un derecho o un deber constitucional y otra muy distinta que no puedan ser un derecho y un deber estatutarios.

Además, el art. 3.2 CE, después de admitir la cooficialidad lingüística en distintas partes del territorio, remite su regulación concreta a las respectivas normas estatutarias, quedando el legislador estatuyente expresamente habilitado para articular la adecuada respuesta normativa. Esta habilitación implicaría, por la pluralidad de sus destinatarios, la inexistencia de un modelo uniforme sobre el alcance y efectos de la cooficialidad. Ciertamente, en los primeros textos estatutarios la regulación habría sido un tanto incompleta, procediéndose a la simple declaración de oficialidad de la lengua propia y poniéndose el acento en la función de fomento para lograr su normalización. Así se apreciaría en el art. 3 del Estatuto de 1979, donde se expresa la voluntad de llegar a un trato igualitario de las dos lenguas oficiales en lo que se refiere a derechos y obligaciones de los catalanes. Ahora bien, esta aspiración no podría posponerse indefinidamente. En concreto, no podría ser idéntica la regulación cuando, según los datos del Anuario Estadístico de Cataluña referidos a 2006, el catalán es entendido por el 94,48 por 100 de la población residente en Cataluña. Por ello, el estatuyente de 2006 habría considerado llegado el momento políticamente oportuno de proclamar la igualdad jurídica de las dos lenguas oficiales, sin discriminación para ninguna de ellas. Uno de los objetivos que se perseguirían con la inclusión del deber de conocimiento del catalán sería el de igualar en dignidad a las lenguas cooficiales. El derecho y el deber de conocimiento se predicarían de manera idéntica para ambas lenguas, aunque sólo afectaría a los ciudadanos de Cataluña. Ahora bien, el deber de conocimiento tanto del catalán como del castellano no serían deberes en un sentido jurídico estricto, sino presunciones jurídicas de conocimiento de la lengua que pueden desvirtuarse mediante prueba en contrario. Se trataría, igualmente, de deberes que pueden ceder frente al ejercicio de ciertos derechos o en situaciones en las que prima la seguridad jurídica y que no incluyen elementos coactivos.

Este deber de conocimiento, como se reconoce en la demanda, sólo se ha establecido para la enseñanza, a cuyo término se requiere la acreditación del conocimiento suficiente de las dos lenguas y para los ámbitos en los que resulta necesario preservar los derechos lingüísticos de los ciudadanos, como las Administraciones públicas o la información y atención a los consumidores y usuarios, de forma siempre adecuada y proporcional (arts. 33, 34 y 35 EAC). En conclusión, la definición del deber contenida en el art. 6.2 no sería contraria a la Constitución ni resultaría discriminatoria, pues, como se indica en su inciso final, «no puede haber discriminación por el uso de una u otra lengua». A mayor abundamiento, como no se formula reproche alguno a la frase «los poderes públicos de Cataluña deben establecer las medidas necesarias para facilitar el ejercicio de estos derechos y el cumplimiento de este deber», sería ocioso razonar sobre su plena conformidad con el mandato dirigido a los poderes públicos por el art. 3.3 CE de cara a la protección de las diferentes modalidades lingüísticas de España.

Siguiendo el esquema de la demanda, se abordan los tres límites constitucionales identificados por los recurrentes en la regulación de la lengua propia. En primer lugar, que la única circunstancia que puede legitimar la coacción externa que supone la imposición del uso de la lengua en las relaciones entre particulares es la protección del derecho de otro ciudadano, exigiéndose, en todo caso, proporcionalidad entre ambos derechos. Este límite se transgrediría, al decir de los recurrentes, en los arts. 33, 34 y 50.4 y 5. Sin embargo, ellos mismos vendrían a reconocer la posibilidad de que exista una intervención legítima, por lo que se tratará de valorar la adecuación, justificación y proporcionalidad de las concretas medidas adoptadas, pero ello no puede ser motivo para negar toda intervención pública en el ámbito lingüístico que afecte al sector empresarial. En segundo lugar se dice que las regulaciones autonómicas de la lengua deben respetar las competencias estatales y permitir la libertad de configuración del legislador estatal, citándose al respecto la STC 337/1994, de 23 de diciembre, donde se admite que el legislador autonómico disfruta de un margen de decisión para configurar el modelo lingüístico educativo. A esta cita se añade la afirmación de que la regulación de la lengua de enseñanza en la legislación autonómica depende del marco general que establezca la legislación dictada por el Estado; afirmación formulada en abstracto, pues no se vincula al art. 6 ni a ningún otro precepto estatutario, por lo que no pasaría de ser una advertencia general y preventiva. Por último, se habla de la existencia de otros límites más generales, de los que únicamente se examina la imposibilidad de establecer el monopolio lingüístico a partir del adverbio «también» recogido en el art. 3.2 CE. Tampoco este límite podría entenderse transgredido porque el estatuyente de 2006, al igual que el de 1979, aunque sólo predica del catalán la cualidad de lengua propia de Cataluña, en sentido descriptivo o sociológico, a efectos jurídicos reconoce expresamente la oficialidad de ambas lenguas, proscribiendo, además, la discriminación por motivos lingüísticos (art. 32) y esta prohibición goza de las garantías recogidas en los arts. 37 y 38.

En conclusión, la regulación de la cooficialidad del art. 6 cumpliría con la función constitucional atribuida al legislador estatuyente por el art. 3.2 CE, sin que pudiera ser valorada con los mismos criterios que se emplearían para una eventual ley de normalización lingüística porque estamos ante una norma llamada a integrarse en el bloque de constitucionalidad, mereciendo, por tanto, un trato deferente.

25. El escrito de alegaciones del Parlamento de Cataluña agrupa en un amplio apartado todas las que se realizan en defensa de la constitucionalidad de los preceptos impugnados relacionados con el régimen jurídico de la oficialidad lingüística. Comienza refiriéndose al art. 6 del Estatuto, como norma introductoria y general sobre el modelo lingüístico adoptado, para invocar la causa de inadmisión consistente en la falta absoluta de argumentación en el escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad respecto a la impugnación de los apartados 1, 3 y 5 de este artículo, que debería considerarse decaída.

En cuanto al apartado 2 del art. 6, se alega que impone a los ciudadanos de Cataluña el deber de conocimiento del catalán, igualando la situación de esta lengua con la del castellano. Tal previsión no constituiría una novedad absoluta, ya que implícitamente se contemplaba en el Estatuto de 1979, que pretendía alcanzar la igualdad entre ambas. En 1980 no se establecía el deber de conocimiento de manera inmediata debido a la situación real en la que se encontraba esta lengua en aquel momento, que habría podido suponer una discriminación. Tras veinticinco años de aplicación de políticas lingüísticas se habría llegado a la situación en la que puede establecerse la igualdad plena entre las dos lenguas y, en consecuencia, entre los hablantes de una y otra, sin que ello supusiera discriminación alguna, tal y como dispone el propio Estatuto. La previsión estatutaria no contravendría al art. 3 CE, pues el deber general de conocimiento del castellano no impide el establecimiento de un deber análogo para los residentes en una parte del territorio español, decisión que competería al Estatuto de Autonomía, como norma que debe determinar el contenido del régimen de oficialidad de la lengua del territorio respectivo. La Constitución se remitiría al legislador estatutario para la determinación concreta de la cooficialidad de las lenguas españolas distintas del castellano, tal y como reconocería la STC 82/1986, de 26 de junio, FJ 1.

El Parlamento catalán entiende que la disposición en cuestión tampoco es contradictoria con la jurisprudencia. A su parecer, la doctrina de la STC 84/1986, de 26 de junio, no sería aplicable porque la norma entonces declarada inconstitucional se contenía en una Ley autonómica y no en una disposición con rango estatutario. La STC 337/1994, de 23 de diciembre, FJ 14, de otra parte, reconoce como indudable el deber de conocer la lengua catalana como área o materia obligatoria de enseñanza en los planes de estudio para quienes estudian en los centros educativos de Cataluña. La nueva disposición estatutaria podría interpretarse en ese sentido, como un deber de «saber» la lengua, que se concretaría en la potestad administrativa de imponer el aprendizaje obligatorio de la misma.

Junto a ella cabría otra interpretación, que partiría de la jurisprudencia que ha entendido que el contenido del deber de conocimiento del castellano es equivalente a una presunción de conocimiento (STC 82/1986, de 26 de junio, FJ 3), desvirtuable mediante prueba en contrario, bastando incluso la simple alegación cuando está en juego un derecho fundamental (STC 74/1987, de 25 de mayo, FJ 3). A juicio de la representación del Parlamento de Cataluña, no es desproporcionado establecer un deber análogo respecto del catalán. Adicionalmente se apunta un posible contenido de este deber de conocimiento, sintetizado en la imposibilidad de alegar desconocimiento de la lengua frente a las notificaciones de actos emanados del poder público. En todo caso, este Tribunal no habría descartado de manera categórica y rotunda la posibilidad de establecer un deber de conocimiento de una lengua oficial distinta del castellano en un Estatuto de Autonomía.

Por lo que hace al resto de los apartados recurridos del art. 6, el escrito de alegaciones indica que el apartado 1, al establecer que el catalán es la lengua de uso normal y preferente de las Administraciones públicas de Cataluña, no excluye el uso del castellano en tales ámbitos, sino que se limita a reconocer el uso habitual y preferente del catalán, de la misma manera que sucede con el castellano en la Administración pública estatal en Cataluña, sin afectar al derecho a usar el castellano ante las Administraciones públicas de Cataluña.

El apartado 3 impone un mandato de actividad de acción exterior dentro de los límites y en los ámbitos competenciales que le corresponden al Estado y la Generalitat, sin imponer un resultado, sino tan sólo un objetivo.

Finalmente, el apartado 5 del art. 6 se limita a la mera declaración de oficialidad del aranés, lo que resultaría compatible con el art. 3.2 CE, ya que se trata de una lengua hablada en el territorio autonómico de Cataluña.

26. a) El artículo 7 (La condición política de catalanes) establece en su párrafo primero que gozan de la condición «política de catalanes o ciudadanos de Cataluña los ciudadanos españoles que tienen vecindad administrativa en Cataluña». El párrafo segundo también utiliza el concepto de ciudadanía. El recurso se remite aquí a lo argumentado en relación con el preámbulo (antecedente 15).

b) También el Abogado del Estado entiende que la cuestión ha quedado contestada en su alegación frente a la impugnación del preámbulo (antecedente 16).

c) El Gobierno de la Generalitat, por su parte, alega que no hay aquí novedad alguna respecto del Estatuto de 1979, como tampoco por comparación con otros textos estatutarios. Y los efectos de la condición política serían los propios de la ciudadanía, como también sucede en el art. 17 del Tratado de la Comunidad Europea, relativo a la ciudadanía de la Unión. Saliendo al paso de las alegaciones contenidas en el recurso se afirma que el precepto estatutario no induce a confusión con la ciudadanía española, ni implica asunción de derechos políticos estatales distintos, sino que reitera la regulación necesaria, y ya existente hasta ahora, que determina a quién corresponden los derechos de participación política previstos en el artículo 23 CE cuando se refieren al cuerpo electoral autonómico.

d) Las alegaciones del Parlamento de Cataluña sobre este precepto se han vertido en sus razonamientos sobre la constitucionalidad de las referencias en el preámbulo a la nación catalana y a los ciudadanos de Cataluña (antecedente 18).

27. a) El artículo 8 (Símbolos de Cataluña) se refiere en su párrafo primero a los «símbolos nacionales» de Cataluña, lo que se impugna con remisión a los argumentos esgrimidos en la impugnación del empleo del término «nación» en el preámbulo (antecedente 15). Además, se alega que se produce aquí una contradicción textual con el art. 4.2 CE, que permite que los Estatutos reconozcan banderas y enseñas propias, pero estos símbolos lo son «de las Comunidades Autónomas» y no de una nación distinta de la española.

b) Afirma el Abogado del Estado, por su parte, que hay un doble argumento demostrativo de que el uso del adjetivo «nacionales» por el art. 8 no es inconstitucional. En primer lugar se aduce que Cataluña es, constitucionalmente, una nacionalidad (art. 2 CE), que es el término constitucional para lo que, en la perspectiva interna autonómica, son naciones o «realidades nacionales», de manera que podría hablarse de símbolos nacionales para referirse a los símbolos de una nacionalidad en sentido constitucional. Por otra parte, el precepto estatutario no haría más que elevar de rango y de dignidad un uso de «nacional/nacionales» ya presente en el ordenamiento catalán desde hace tiempo (así, la Ley 1/1980, de 12 de junio, declara el 11 de septiembre «Fiesta Nacional» de Cataluña; el art. único de la Ley 1/1993, de 25 de febrero, se refiere al himno nacional de Cataluña; el Decreto 19/1979, de 16 de abril, creó el Consejo Nacional de la Juventud; el Decreto 107/1981, de 16 de enero, crea el Archivo Nacional de Cataluña; el Decreto 51/1991, de 4 de marzo, aprueba los Estatutos del Museo Nacional de Arte de Cataluña). Son decenas las leyes y disposiciones administrativas que usan el adjetivo «nacional» o su plural en vez de «catalán» o su plural. Ninguna de estas leyes o disposiciones ha sido jamás recurrida o impugnada ante este Tribunal imputándoseles un uso constitucionalmente inadecuado del adjetivo nacional.

c) Para el Ejecutivo catalán, los recurrentes olvidan que también comparte la raíz «nación» el término «nacionalidad», empleado por el art. 2 CE y olvidado en la demanda. Así, cuando el art. 4.2 CE habla de las «banderas y enseñas propias de las Comunidades Autónomas» debería tenerse presente que éstas son «nacionalidades y regiones» que han ejercido el derecho a la autonomía reconocido en el art. 2 CE y que, por tanto, los símbolos serán los que mejor se adapten a su «identidad histórica» [art. 147.2 a) CE] como nacionalidad y como región. Por tanto, y sin perjuicio de remitirse a los argumentos ya empleados en defensa del uso del término «nación» en el preámbulo (antecedente 17), el Gobierno de la Generalitat concluye aseverando que la calificación de los símbolos como nacionales o regionales no perturba el texto constitucional ni induce a confusión con los símbolos estatales españoles.

d) Las alegaciones del Parlamento de Cataluña sobre este precepto se han vertido en sus razonamientos sobre la constitucionalidad de las referencias en el preámbulo a la nación catalana y a los ciudadanos de Cataluña (antecedente 18).

28. a) El artículo 11 (Arán) reconoce el autogobierno del pueblo aranés. Sería inconstitucional, en opinión de los recurrentes, por dos motivos: de un lado, porque utiliza de nuevo la expresión «ciudadanos de Cataluña»; de otro, porque reconoce a esos ciudadanos la facultad soberana de decidir sobre el autogobierno de territorios infracomunitarios, siendo así que las autonomías infracomunitarias son las definidas en los arts. 140 y 141 CE y se corresponden con un patrón general que sólo puede ser excepcionado del modo que establece el art. 141.3 CE o de acuerdo con el art. 152.3 CE. Siendo posible que Arán encaje en alguna de esas categorías, no sería dudoso que su pretendida posición autonómica no deriva del reconocimiento del pueblo catalán, sino de la regulación que el Estatuto establezca en relación con dicho territorio, siempre dentro del marco de lo que permiten los preceptos constitucionales citados.

b) Advierte el Abogado del Estado de que ya la disposición adicional primera del Estatuto de 1979 preveía un régimen peculiar para Arán, tal y como hacen ahora los arts. 11 y 94, este último no recurrido (como tampoco la disposición adicional quinta, que ordena la revisión y modificación del régimen especial de Arán para adaptarlo al nuevo Estatuto). Según el art. 1.2 de la vigente Ley catalana 16/1990, Arán es una entidad local territorial determinada por la agrupación de los territorios de varios municipios y ha gozado a lo largo de los siglos de una cierta identidad propia, cultural, histórica, geográfica y lingüística. Por lo tanto, es una agrupación de municipios diferentes de las provincias que el art. 141.3 CE permite crear y cuyo establecimiento encomienda precisamente a los Estatutos el art. 152.3 CE. En fin, el art. 42.1 de la Ley reguladora de las bases de régimen local (LBRL) dispone que «las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos, podrán crear en su territorio comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, cuyas características determinen intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito». De acuerdo con ello, sostiene el Abogado del Estado que no puede prosperar ninguno de los reproches de inconstitucionalidad que se dirigen al art. 11.2, pues, además de que el giro «ciudadanos de Cataluña» no incorpora pretensión alguna soberana en rivalidad con el pueblo español, el reconocimiento por parte del pueblo y las instituciones catalanas de la singularidad de Arán se plasma justamente en el Estatuto, que es la norma en que se fundamenta la peculiaridad administrativa del Valle al amparo de los arts. 141.3 y 152.3 CE. Esto es, el otorgamiento de un régimen especial para Arán tiene por único fundamento jurídico el Estatuto de Autonomía sobre la base de la Constitución.

c) El Gobierno de la Generalitat alega que el art. 141.3 CE permite la creación de agrupaciones de municipios diferentes a la provincia y el art. 152.3 CE habilita a los Estatutos para que puedan establecer circunscripciones territoriales propias que gozarán de plena personalidad jurídica mediante la agrupación de municipios limítrofes. De estos preceptos constitucionales se desprendería que los Estatutos son las normas idóneas para contemplar tales entes territoriales.

En el caso de Cataluña, el Estatuto de 1979 ya hacía referencia a la singularidad del Valle de Arán en su disposición adicional primera, desarrollada por la Ley del Parlamento de Cataluña 16/1990, de 13 de julio, sobre el régimen especial del Valle de Arán, al que se define como entidad territorial con personalidad jurídica propia formada por la agrupación de determinados municipios (art. 1.2). Los recurrentes no discutirían tanto el reconocimiento de la singularidad de Arán cuanto la proclamación de que los ciudadanos de Cataluña y sus instituciones políticas reconocen a Arán (art. 11.2), sin prestar atención a que el Estatuto es la norma aprobada por los ciudadanos de forma directa y de sus instituciones y la significación de Arán y el reconocimiento de su historia y su lengua y su particularidad se quieren reconocer directamente y con carácter institucional por la norma que tiene este carácter.

d) El Parlamento de Cataluña alega, por su parte, que los Estatutos son las normas idóneas para contemplar entes territoriales con personalidad propia, formados por la agrupación de municipios. La Ley catalana 16/1990, de 13 de julio, define al Valle de Arán como entidad territorial con personalidad jurídica propia y formada por la agrupación de determinados municipios. El reconocimiento de la particularidad del Valle de Arán por los ciudadanos y las instituciones representativas de Cataluña resultaría afortunada democráticamente hablando y su regulación permanecería en el marco de los preceptos constitucionales.

Título I (Derechos, deberes y principios rectores) [arts. 15, 20, 21.1 y 2, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 41.5, 50.4 y 5, y 52].

29. Remitiéndose, con carácter general, a la fundamentación vertida en las consideraciones generales de su escrito de recurso (antecedente 11), los actores impugnan diversos preceptos del título I del Estatuto, agrupándolos en los siguientes cuatro apartados.

Regulaciones que afectan a los derechos fundamentales reconocidos en los arts. 15 a 29 CE y que incurrirían en exceso de la reserva estatutaria ex art. 147.2 CE e infracción de la reserva de ley orgánica del art. 81.1 CE, inaccesible a un Estatuto de Autonomía. Serían inconstitucionales por estas causas el art. 15 (Derechos de las personas), por referencia al art. 11 CE; el art. 20 (Derecho a vivir con dignidad el proceso de la muerte), por referencia al art. 15 CE; el art. 21.1 y 2 (Derechos y deberes en el ámbito de la educación), por referencia al art. 27 CE, en cuanto afecte a su núcleo esencial; arts. 37 y 38 (Garantías de los derechos estatutarios), por referencia al art. 24 CE, en los términos que se dirá más adelante; el art. 41.5 (Libre disposición de la mujer sobre su propio cuerpo y su salud reproductiva y sexual), por incidir en el derecho a la vida del art. 15 CE, dejando sus límites y la protección de la vida concebida en la máxima indeterminación; y art. 52 (Medios de comunicación social), por referencia a los arts. 18 y 20 CE.

Derechos de carácter económico y social y principios rectores. Alegan los recurrentes que los excesos estatutarios en materia de derechos vulneran también las competencias del Estado para determinar su contenido básico y organizar su ejercicio. Ninguno de los preceptos recurridos atribuye competencias, sino que establecen principios que habrán de ser desarrollados por el legislador competente, que ordinariamente será el estatal en lo que se refiere a la formulación de las regulaciones básicas. Admiten los recurrentes que los artículos impugnados no excluyen lo anterior, pero serían inconstitucionales por cuanto pretenden que sus contenidos regulatorios vinculen a todos los legisladores, también al estatal. En general –concluyen–, las normas recurridas son meramente programáticas, pero, por un lado, no declaran esa condición y, por otra, el art. 37.1 dispone que todos los poderes públicos autonómicos quedan vinculados por tales prescripciones, de suerte que el legislador autonómico ha de asumirlas en sus leyes, con independencia de que sean o no acogidas por la legislación del Estado cuando corresponda a éste establecer la ordenación básica de cualquier derecho o prestación social o económica.

Derechos y deberes lingüísticos. Del art. 33 (Derechos lingüísticos ante las Administraciones públicas y las instituciones estatales) se impugna el apartado 1 por utilizar el término «ciudadanos». También el apartado 2, por imponer una regulación lingüística determinada al legislador que tiene la competencia sustantiva para establecer las normas en relación con los órganos o materias que en él se relacionan, a saber: Administración de justicia, Ministerio Fiscal, Notarías y Registros públicos. Deber que se extiende al personal judicial y al resto del personal al servicio de la Administración de justicia en Cataluña, de acuerdo con el art. 102, también recurrido, y a los candidatos a la provisión de Notarías y Registros ex art. 147.1 a). El apartado 3 incurriría en idéntica extralimitación, que no se salvaría con la remisión a lo que dispongan las leyes, por cuanto su regulación pretende ser imperativa. La obligación de que la Administración del Estado acredite que su personal conoce las dos lenguas oficiales supone la inconstitucionalidad del apartado 4, por exceso de la reserva estatutaria y por imponer un mandato al Estado. Por último, el apartado 5 establece el derecho de los ciudadanos a utilizar el catalán en su relación con los órganos constitucionales y jurisdiccionales; derecho que no ha reconocido el Tribunal Constitucional (AATC 935/1987, de 21 de julio; y 374/1988, de 24 de abril) y que para los actores no existe en lo que concierne a instituciones estatales no radicadas en Cataluña. Tampoco en este caso sería suficiente la remisión a lo que dispongan las leyes, pues se trata de disposiciones imperativas y, en el caso de la obligación de atender y tramitar los escritos presentados en catalán ante las instituciones constitucionales y los órganos jurisdiccionales, no se hace remisión alguna.

El artículo 34 (Derechos lingüísticos de los consumidores y usuarios) sería inconstitucional en cuanto el deber de disponibilidad lingüística que en él se prescribe sea aplicable a las relaciones entre particulares, según se ha razonado más arriba. Reproche que se hace extensivo al artículo 50.4 y 5.

El artículo 35 (Derechos lingüísticos en el ámbito de la enseñanza), sería inconstitucional por establecer el derecho a recibir la enseñanza en catalán sin hacer lo propio con el castellano. Con ello se territorializa en sentido excluyente el uso del catalán, violentando el derecho constitucional a la utilización del castellano.

Por último, el artículo 36 (Derechos con relación al aranés) incurriría en el exceso de utilizar la expresión «ciudadanos de Arán» en su apartado 2. El apartado 1 sería contrario a la Constitución si con el derecho que reconoce pretendiera vincularse también a Administraciones distintas de la catalana.

Los artículos 37 y 38, referidos a las garantías de los derechos estatutarios, son objeto del recurso en la medida en que pretenden que determinados derechos declarados en los arts. 32 y 33 del Estatuto vinculen a la Administración General del Estado y prevén un Consejo de Garantías Estatutarias que interfiere en el sistema de garantías de derechos fundamentales establecido por la Constitución. Por otro lado, la referencia a un recurso por vulneración de derechos estatutarios, del que ha de conocer el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, invadiría las competencias generales del Estado en materia de organización y procedimientos judiciales. Las razones que fundamentan la impugnación de estos preceptos se desarrollan con mayor detalle en la parte del recurso dedicada al examen del título III del Estatuto (antecedentes 42 y sigs.).

30. El Abogado del Estado, tras exponer resumidamente los términos de la impugnación de este título I, da respuesta a los argumentos generales de los demandantes señalando que sólo se impugnan parte de los preceptos en él contenidos y que algunos reproches carecen de contenido constitucional por referirse a supuestos defectos de técnica legislativa, ajenos a la jurisdicción constitucional. Ante todo, alega que el Estatuto no proclama derechos fundamentales, categoría exclusivamente constitucional, ni altera las garantías del art. 53 CE, sino que declara «derechos estatutarios», que se mueven en un plano distinto. En este sentido, sería singularmente relevante el art. 37.4, del que resulta que el Estatuto no pretende disputarle a la Constitución la proclamación de los derechos fundamentales, sino que subordina los derechos estatutarios a aquéllos (y, en general, a los constitucionales), concibiéndolos en todo caso como adiciones o mejoras, y nunca como restricciones, de los establecidos por la Constitución y dotándolos de sus propias vías de garantía, que no tienen por qué interferir las de los derechos constitucionales. De otro lado, la eficacia vinculante de los derechos fundamentales alcanza a todos los poderes públicos españoles y a todos los niveles territoriales (art. 53.1 CE), mientras que, como declara el art. 37.1 del Estatuto, los derechos estatutarios sólo vinculan a los poderes públicos catalanes («y, de acuerdo con la naturaleza de cada derecho, a los particulares» a los que deba aplicarse el Estatuto y el derecho propio de Cataluña), con una extensión a la Administración General del Estado «en Cataluña» sólo para los derechos de los arts. 32 y 33. Por lo demás, la alegación sobre la mezcla «derechos fundamentales con derechos sociales» y la confusión entre «derechos civiles y políticos» y «derechos de participación en la actividad administrativa» es, para el Abogado del Estado, demasiado genérica e imprecisa para poder ser contestada, en el caso de que contenga algo más que un reproche de naturaleza técnica.

Reconoce el representante del Gobierno que el título I viene a ofrecer una apariencia de parte dogmática de una Constitución y que es indudable que, dentro de sus competencias, el legislador autonómico puede atribuir derechos subjetivos. Pero afirma que lo que recoge este título no son simples derechos subjetivos legales, dependientes de la voluntad del legislador, sino derechos subjetivos de una calidad especial, derechos estatutarios, que, sin ser fundamentales en sentido propio, vinculan y limitan al legislador regional (art. 37.1) y pretenden gozar de una protección judicial especial frente a sus vulneraciones (art. 38.2), aparte de que son derechos con vocación de crecer y ampliarse mediante la Carta prevista en el art. 37.2, «ley de desarrollo básico» del Estatuto (arts. 37.3 y 62.2). En suma, no nos encontraríamos ante simples mandatos o directrices al legislador, sino que los derechos de los capítulos I a III del título I son, o pretenden ser, derechos accionables de valor superior que resultan indisponibles para los poderes públicos catalanes, aunque nunca puedan suponer «alteración del régimen de distribución de competencias», ni «creación de títulos competenciales nuevos», ni «modificación de los existentes» (art. 37.4), en contra de lo que afirman los recurrentes. Ello significaría que un derecho estatutario no puede limitar, restringir ni condicionar ninguna de las competencias constitucionales del Estado, y, en sentido inverso, el alcance real y efectivo de tales derechos sí podrá quedar condicionado por el válido ejercicio de las competencias estatales, especialmente por las relativas a bases y legislación básica.

A propósito de la impugnación de los arts. 15, 20, 21.1 y 2, 37, 38, 41.5 y 52, alega, una vez más, el Abogado del Estado que el recurso carece de toda fundamentación especial con referencia a cada uno de ellos, pues se limita a identificar el derecho fundamental afectado por los artículos, de modo que no puede considerarse correctamente levantada la carga alegatoria por parte de los actores. Además, aduce que el razonamiento tendente a confundir los derechos estatutarios con los fundamentales recogidos en la Constitución da un alcance desmesurado a la reserva de ley orgánica, en contra de la doctrina de este Tribunal, que ha procurado distinguir la reserva del art. 81.1 CE y la del art. 53.1 CE (por todas, SSTC 292/2000, de 30 de diciembre, FJ 11; 53/2002, de 27 de febrero, FJ 12; y 133/2006, de 27 de abril, FJ 2). Y es que una cosa es desarrollar un derecho fundamental, lo que sólo puede hacerse por ley orgánica, y otra dictar una regulación que puede incidir en su ámbito propio, lo que está al alcance del legislador ordinario.

En relación con el art. 15 –continúa el escrito de alegaciones– citan los recurrentes el art. 11 CE, pero este precepto no proclama ningún derecho fundamental. Por su parte, el art. 20 pretende operar sobre todo en el ámbito de la sanidad y preservar la dignidad humana en el trance del morir, por lo que no se entiende en qué medida puede afectar este derecho al derecho a la vida y a la integridad física y moral.

Por lo que se refiere a los apartados 1 y 2 del art. 21, afirma el representante del Gobierno que el recurso no explica en qué sentido afectan al núcleo esencial del derecho la educación. El derecho a una educación de calidad y el derecho de acceder a ella en condiciones igualitarias, con un modelo de «interés público» que garantice estos derechos, en nada contradicen lo dispuesto en el art. 27 CE, como lo demuestran, para el Abogado del Estado, por ejemplo, los arts. 1 a) y 2.2 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, así como el art. 4.1 a) de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio (redactado por la disposición final primera de la anterior). El reconocimiento del derecho de los padres a que sus hijos reciban formación religiosa y moral de acuerdo con sus convicciones concuerda perfectamente con el art. 27.3 CE, ya que la enseñanza laica en las escuelas de titularidad pública que, sin embargo, garanticen el derecho a recibir formación religiosa y moral en los términos expuestos, es un modelo educativo perfectamente lícito y respetuoso de los arts. 16.1 y 3 y 27.3 CE.

En relación con los arts. 37 y 38 precisa el Abogado del Estado que, ni se advierte la conexión del primero con los derechos del art. 24 CE, ni el derecho a la tutela judicial efectiva es susceptible de desarrollo por ley orgánica, sin perjuicio de la reserva de materias a la Ley Orgánica del Poder Judicial (art. 122.1 CE) y teniendo en cuenta que la legislación procesal se dicta por ley ordinaria.

Los arts. 41.5 y 52 contienen principios rectores y no reconocen derechos, por lo que, a juicio del Abogado del Estado, mal pueden afectar a la llamada «reserva de Constitución» y a la reserva de ley orgánica. El enunciado de tales principios parece perfectamente armonizable con el contenido constitucional de los arts. 15, 18.1 y 20.1 y 3 CE, a la luz de la doctrina constitucional que los interpreta, sin que los recurrentes den algún argumento para sostener la tesis contraria.

Alega el Abogado del Estado que, bajo el rótulo «Derechos de carácter económico y social y principios rectores», y sin impugnar ningún precepto concreto del Estatuto, el recurso realiza una serie de afirmaciones categóricas de inconstitucionalidad y califica a los preceptos como «compendio de disposiciones inútiles», afirmación esta última que considera perteneciente al ámbito de la oportunidad y conveniencia y no a la jurisdicción de este Tribunal. A su juicio, basta leer los arts. 37.1 y 39.1 para constatar que los citados derechos –no identificados en el recurso– sólo vinculan a los poderes públicos de Cataluña «y, de acuerdo con la naturaleza de cada derecho, a los particulares» (art. 37.1), y que los principios rectores han de orientar las políticas de los mismos poderes (art. 39.1), mas no las fijadas por las Cortes Generales o cualquier órgano del Estado en sentido estricto.

Por lo que se refiere al capítulo relativo a los derechos y deberes lingüísticos, sostiene el Abogado del Estado que el Estatuto está constitucionalmente habilitado para fijar el alcance de la cooficialidad, de acuerdo con la interpretación que el art. 3.2 CE ha recibido en la doctrina de este Tribunal (STC 82/1986, de 26 de junio, FFJJ 3 y 5), incluso frente a todas las Administraciones públicas (STC 87/1997, de 24 de abril, FJ 4). A su juicio, el contenido del art. 33 del Estatuto está en perfecta conformidad con los apartados 3 y 4 del art. 231 LOPJ e idénticos apartados del art. 142 LEC, así como con la doctrina de las SSTC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 40; y 105/2000, de 13 de abril, FJ 12. En relación con los Notarios, el precepto se amoldaría a la doctrina de la STC 74/1989, de 24 de abril, FJ 5, y, por lo que toca a los Registradores, concordaría con la establecida en la STC 87/1997, FFJJ 5 y siguientes.

Para interpretar correctamente el deber que impone el art. 33.3 del Estatuto, conviene recordar, para el Abogado del Estado, que el deber constitucional de conocer el castellano se funda en la presunción iuris tantum de que, en efecto, es conocido (entre otras, STC 82/1986, de 26 de junio, FJ 3), lo que, consecuentemente, debe dispensar de acreditarlo formalmente. Otro tanto se habrá de decir del catalán: si no es inconstitucional imponer a los ciudadanos de Cataluña el deber de conocerlo (art. 6.1 EAC), la lógica consecuencia será que también se beneficiarían de similar presunción iuris tantum. Por otra parte, la acreditación de la adecuada suficiencia lingüística se impone no ya para acceder en el futuro a un cargo o puesto de trabajo, sino «para prestar sus servicios», de modo que sería también exigible a quienes ocupan plaza o puesto en Cataluña, y así lo corroboraría la redacción del art. 102.1 del Estatuto. Ahora bien, el propio Estatuto modularía la eficacia del art. 33.3, pues, según el art. 37.1, el precepto sólo vincula a los poderes públicos de Cataluña y a la Administración General del Estado en Cataluña. En consecuencia, concluye el Abogado del Estado, el art. 33.3 obliga al Parlamento de Cataluña a dictar las normas que den cumplimiento a su mandato en la medida en que estén dentro de su competencia y a ejercer la iniciativa legislativa ante el Gobierno o las Cortes Generales cuando no lo estén. La remisión a «la forma establecida en las leyes» podría perfectamente interpretarse en este sentido, es decir, como reconocimiento de las competencias estatales en las respectivas materias. Por lo demás, y en cuanto a Jueces, Magistrados, Fiscales y personal al servicio de la Administración de justicia, el escrito de alegaciones se remite a lo que se expondrá al analizar el art. 102 del Estatuto [antecedente 47 B)].

Continúa el Abogado del Estado con su examen del art. 33 afirmando que el apartado 4 no excede de la materia estatutaria, puesto que se limita a fijar el alcance de la cooficialidad en relación con la Administración del Estado en Cataluña. En este sentido, argumenta que es consecuencia evidente del art. 3.1 CE que sólo el castellano sea y deba ser la única lengua de comunicación interna de la entera Administración del Estado, central o periférica, pero, como es obvio, el personal al servicio de la misma en Cataluña que tenga relación directa con el público ha de satisfacer el derecho de opción lingüística. En consecuencia, no se exige que todos los funcionarios o personal del Estado en Cataluña, sin excepción, deban poseer un nivel de conocimiento suficiente de catalán, sino que la Administración del Estado debe contar con el suficiente número de funcionarios o trabajadores para satisfacer el derecho a utilizar la lengua cooficial, y, especialmente, ha de garantizar el dominio de las dos lenguas en puestos de trabajo que llevan consigo comunicación directa con los ciudadanos [cita, entre otras, las SSTC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 42; y 270/2006, de 13 de septiembre, FJ 8 c)]. Siendo de notar, además, que el precepto ciñe el deber de acreditar al personal que haya de dominar las dos lenguas como necesaria aptitud «para ejercer las funciones propias de su cargo o puesto de trabajo», y no todos éstos precisan, como requisito indispensable, semejante competencia en las dos lenguas cooficiales.

En cuanto al apartado 5 del art. 33, el Abogado del Estado comienza por referirse al carácter territorial de la cooficialidad, de acuerdo con reiterada doctrina constitucional, independientemente de la naturaleza estatal, autonómica o local de los distintos poderes públicos (con cita, por todas, de la STC 82/1986, de 26 de junio, FJ 2), doctrina plenamente conforme con la Carta Europea de las Lenguas Regionales, de 5 de noviembre de 1992. La eficacia vinculante del precepto sería, en principio, la que resulta del art. 37.1, por lo que, a pesar de su apariencia categórica, cabría entender que contiene un mandato dirigido a los poderes públicos de Cataluña para que, en la medida de sus competencias, hagan efectivo el derecho que consagra. No obstante, en determinados casos, que se refieren fundamentalmente a órganos jurisdiccionales que extienden su competencia a todo el territorio español, la dispensación de una tutela judicial efectiva en términos constitucionalmente óptimos ha de permitir la utilización de la lengua regional en escritos de interposición o recurso, sin perjuicio de que, con arreglo a lo que dispongan la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Orgánica del Tribunal Constitucional y las leyes procesales, se establezca el tratamiento procesal ulterior de la lengua regional en el curso del procedimiento.

En relación con los derechos lingüísticos de los consumidores y usuarios, alega el Abogado del Estado que la impugnación parece quedar restringida al segundo inciso del art. 34, en cuanto impone un deber de disponibilidad lingüística en relaciones entre particulares, imputándole la lesión de diversos derechos sin razonamiento alguno; reproches que también se dirigen a los apartados 4 y 5 del art. 50, sin que el recurso levante en ningún caso la carga alegatoria que le incumbía. Para el representante del Gobierno, las relaciones lingüísticas entre empresas y consumidores son un ejemplo típico de la eficacia que entre particulares cabe atribuir a los derechos lingüísticos, a la vista de los apartados 1 y 2 del art. 51 CE. El deber de disponibilidad lingüística por parte de las empresas sería consecuencia necesaria del derecho de opción lingüística y, en concreto, del derecho del consumidor a ser atendido en el idioma oficial que elija, sin que, a este respecto, pueda hablarse de un derecho al libre desenvolvimiento de la personalidad por parte de quienes transmiten bienes y prestan servicios en el mercado. Por otro lado, nunca se ha considerado que la pluralidad lingüística que reina en la Unión Europea y los deberes que de ella se pueden derivar atenten contra la libertad de empresa o contra el libre desplazamiento de personas y mercancías.

Por su parte, el apartado 4 del art. 50 contiene, para el Abogado del Estado, un simple mandato promocional del catalán que, como tal, no puede ser considerado infractor de los arts. 10.1, 38 ó 139.2 CE, y el apartado 5 sería mera consecuencia del uso preferente del catalán decretado en el art. 6.1 del Estatuto.

Tampoco considera el Abogado del Estado concurrente ningún vicio de inconstitucionalidad en los apartados 1 y 2 del art. 35, pues entiende que la formulación estatutaria del derecho a recibir la enseñanza en catalán no es más que el corolario de que éste sea la lengua «normalmente utilizada como vehicular y de aprendizaje en la enseñanza» (art. 6.1), fórmula respaldada por la doctrina de la STC 337/1994, de 23 de diciembre.

Por lo que hace al art. 36, el Abogado del Estado alega, sucintamente, que, aunque es cierto que el apartado 1 vincula también a la Administración General del Estado en Cataluña, ello es una consecuencia evidente de la oficialidad del aranés, ya justificada anteriormente. En cuanto al apartado 2, que se impugna por referirse a los «ciudadanos de Arán», se remite a lo dicho sobre la cuestión en su momento (antecedente 16).

En relación con los arts. 37 y 38, alega el Abogado del Estado que sólo se combaten tres puntos. En primer lugar, se ataca, sin dar razones, el párrafo segundo del art. 37.1, precepto que, según entiende el representante del Gobierno, es plenamente conforme con el art. 3.2 CE, a la luz de la doctrina constitucional, ya que el significado territorial de la cooficialidad alcanzaría también a los órganos de la Administración del Estado en la Comunidad Autónoma. En cuanto a la previsión de un Consejo de Garantías Estatutarias, afirma el Abogado del Estado que la garantía de los derechos estatutarios tutelados con arreglo al art. 76.2 b) y c) se limita a la simple función dictaminadora sobre la adecuación a la Constitución y al Estatuto de los proyectos de ley, proposiciones de ley, decretos-leyes sometidos a convalidación parlamentaria y decretos legislativos. Estos dictámenes son vinculantes en relación con los proyectos de ley y las proposiciones de ley «que desarrollen o afecten a derechos reconocidos» por el Estatuto (art. 76.4). Tratándose de una función de dictamen previo, inserta en el trámite parlamentario gubernativo, no habría interferencia alguna con el sistema constitucional de garantías para los derechos fundamentales que resulta de los arts. 53.1 y 2, 153 a) y 161.1 a) y b), CE.

Por su parte, el art. 38.2, al hablar de recurso, parecería referirse a la protección de los derechos estatutarios frente a disposiciones y actos administrativos dictados por Administraciones catalanas o por la del Estado en Cataluña en relación con los derechos de los arts. 32 y 33. Además, habría de entenderse que el precepto realiza un reenvío in toto a las leyes orgánicas y procesales dictadas por el Estado en virtud de sus competencias exclusivas, conclusión que confirmaría la dicción del art. 95.1 del Estatuto, que defiere la determinación de la competencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña para tutelar los derechos estatutarios a la «la ley orgánica correspondiente». Asimismo, entiende el Abogado del Estado que el precepto cuestionado no ha creado una nueva vía de tutela para los derechos estatutarios, pues actualmente el recurso ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña sólo puede ser el recurso contencioso-administrativo ordinario. Si el legislador nacional tiene a bien modificar la Ley Orgánica del Poder Judicial, la reguladora de la jurisdicción contenciosa o alguna otra ley procesal, podrá sin duda regular o no una vía especial de protección jurisdiccional de derechos estatutarios, hoy inexistente, y atribuirla íntegramente o no a los Tribunales Superiores de Justicia, puesto que tal vía deberá servir también para las demás Comunidades Autónomas que hayan proclamado derechos estatutarios. En suma, el art. 38.2 sería un precepto condicionado que carece de eficacia en tanto el legislador constitucionalmente competente no dicte la oportuna legislación orgánica y procesal.

31. El Gobierno de la Generalitat comienza alegando que, si bien es cierto que la existencia de una parte dogmática es inherente a los textos constitucionales, ello no significa que siempre que nos hallamos ante una declaración de derechos estemos en presencia de una Constitución, siendo precisos otros elementos, como la posición de supremacía del texto, que no puede predicarse del Estatuto de Autonomía de Cataluña por su supeditación a la Constitución de 1978. La función primordial del Estatuto de Autonomía, amén de constituir la propia Comunidad Autónoma, consiste en determinar y concretar las competencias asumidas, y lo hace supeditado al texto constitucional y a través de un procedimiento complejo que comporta la intervención tanto del legislador autonómico como de las Cortes Generales, lo que sin duda aleja al Estatuto de toda apariencia de texto constitucional. Por otra parte, tampoco sería cierto que la inclusión de un catálogo de derechos desborde el contenido material asignado por la Constitución a los Estatutos, habida cuenta de que la previsión de cuáles deban ser los límites de los poderes públicos en su actuación frente a los ciudadanos es un elemento esencial del constitucionalismo democrático y, por ello, no podría considerarse contraria al texto constitucional. Esto desvirtuaría el principal argumento empleado en el recurso, cual es la falta de relación entre la inclusión del catálogo de derechos y principios rectores con el ejercicio del derecho de autonomía, sosteniéndose de contrario que la inclusión de un catálogo de derechos y principios rectores sí se vincula a la autonomía, pues comporta la opción del legislador estatuyente de establecer límites a los poderes públicos de Cataluña en el ejercicio de las funciones que también estatutariamente tienen atribuidas.

Es obvio –continúa el escrito de alegaciones– que en el art. 147.2 CE no hay una reserva estatutaria para la definición de derechos de los ciudadanos; no se trataría, por tanto, de un contenido necesario de los Estatutos. Sin embargo, de ahí no cabría inferir, como consecuencia directa, la imposibilidad de que los Estatutos incorporen la regulación de este tipo de contenidos. Sin olvidar que el art. 147.2 y 3 CE no agota el contenido necesario de los Estatutos, siendo preciso acudir a otros preceptos constitucionales para perfilar ese contenido necesario (vgr. arts. 3 y 145 CE), se subraya que esta opción es posible siempre que exista una relación entre los derechos y principios reconocidos y las competencias de la Comunidad Autónoma, y siempre que la regulación de los derechos no contradiga las previsiones del texto constitucional.

Igualmente se rechaza la traslación a este caso de la doctrina elaborada en relación con la reserva material del contenido de las leyes orgánicas. En todo caso, tal extensión no debiera impedir que se recogiera un catálogo de derechos como el ahora cuestionado, dada su conexión con el sistema de distribución de competencias que los Estatutos deben recoger como contenido necesario y por la dimensión objetiva que en nuestro sistema jurídico tienen los derechos, en cuanto se proyectan sobre la actuación de todos los poderes públicos. La vinculación de los poderes públicos de Cataluña al catálogo (arts. 37 y 39) pondría de manifiesto la estrecha relación entre la regulación del título que nos ocupa y los títulos sobre competencias e instituciones de la Comunidad Autónoma. Los derechos y principios rectores proclamados en el Estatuto cumplirían una función de predeterminación de las políticas públicas, constituyendo un límite necesario a la acción del legislador autonómico, sin que ello implique limitación alguna de los derechos reconocidos en la Constitución. A este respecto se destacan las cautelas específicas expresadas en el art. 37.4 y la vinculación de los derechos al ámbito competencial de la Comunidad Autónoma.

Sin perjuicio de mencionar que también el proyecto de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía incorpora una tabla de derechos, deberes y principios, en gran parte coincidente con la aquí impugnada, y que ha sido respaldada por los propios recurrentes, se rechaza el cuestionamiento de la estructura del título I del Estatuto. Para los Diputados recurrentes, la distinción entre derechos del ámbito civil y social, derechos en el ámbito político y de la Administración, derechos y deberes lingüísticos y principios rectores «volatiliza» toda la ordenación e introduce confusión en nuestro sistema de garantía. Frente a esta crítica se apunta que sólo los derechos que la Constitución reconoce como tales ostentan, también en Cataluña, la condición de derechos fundamentales, por lo que su especial régimen jurídico no quedaría en absoluto afectado por la regulación que de otros derechos haga el legislador estatuyente.

En conexión directa con esa identidad o diferencia entre derechos se sostiene que cuando el Estatuto reproduce los preceptos constitucionales que proclaman derechos fundamentales o incluso efectúan un mínimo desarrollo de su contenido que ayudan a alumbrar otros derechos que cabe entender necesariamente comprendidos en los preceptos constitucionales, nada cabría oponer a la opción del texto estatutario pese a su posible incidencia con un derecho fundamental tan relacionado con las competencias autonómicas que sin la actuación del legislador estatutario no podría ejercerse en su plenitud. Sería el caso de los arts. 15, 20, 21 y 52 del Estatuto. Tampoco cuando la incidencia en un derecho fundamental sea directa cabría concluir que existe, en todo caso, usurpación de la función constitucionalmente encomendada a las leyes orgánicas. Se recuerda al respecto que la reserva de ley orgánica no agota la regulación del derecho, pudiendo el legislador ordinario, también el autonómico cuando actúa en el ejercicio de sus competencias, proceder a su desarrollo (entre otras, STC 173/1998, de 23 de julio). El Estado no tiene atribuida una competencia específica para la regulación de los derechos fundamentales, mientras que en los Estatutos de Autonomía figuran diversos títulos competenciales que inciden sobre algunos de esos derechos (vgr. educación, medios de comunicación social) y que permiten al legislador autonómico incidir en esos ámbitos, siendo ello razón suficiente para reconocer a los Estatutos la posibilidad de predeterminar la función del legislador autonómico en el desarrollo de esos derechos. Aun siendo cierto que corresponde al legislador estatal definir un contenido básico de tales derechos, en ejercicio de títulos como el reconocido en el art. 149.1.1 CE, y que de ese ejercicio se derivan límites para el legislador autonómico, no sería menos cierto que tales límites no pueden alzarse frente al legislador estatuyente –que no podría confundirse con el autonómico, pues el Estatuto se aprueba mediante ley orgánica del Estado–, en especial porque es el propio texto estatutario el que así lo proclama (art. 37.4).

En relación con los derechos y deberes del ámbito civil y social relacionados con los derechos fundamentales reconocidos en los arts. 15 a 29 CE, alega el Gobierno catalán, en primer lugar, que es difícil que pueda contradecir al art. 11 CE un precepto que, como el art. 15 del Estatuto, se limita a indicar quiénes son los titulares de los derechos que reconocen la Constitución, los tratados internacionales y el Estatuto, en unos términos por lo demás análogos a los del art. 13 CE. Ciertamente, en el precepto se identifica a los ciudadanos de Cataluña como titulares de los derechos, pero, con excepción de aquéllos de contenido político, más concretamente del derecho al sufragio, no existe distinción alguna por razón de su vecindad administrativa entre ciudadanos españoles. Respecto de quienes no ostentan esta nacionalidad habría que estar a cada derecho para determinar su titularidad, en consonancia con la doctrina del Tribunal Constitucional (por todas, STC 107/1984, de 23 de noviembre).

En puridad la impugnación apuntaría al problema de las diferencias admisibles en el reconocimiento de derechos a los ciudadanos españoles en función de su residencia. Para resolverlo sería preciso partir del art. 139.1 CE, que proclama la igualdad de los españoles en derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio nacional. Esta igualdad debería predicarse de los derechos fundamentales, pero no podría extenderse sin más a los derechos reconocidos en la norma estatutaria. El principio de igualdad no puede entenderse en términos de rigurosa y monolítica uniformidad del ordenamiento (STC 337/1994, de 23 de diciembre, FJ 19), habida cuenta de que, dada la aplicación territorialmente limitada de la legislación autonómica, debe preservarse principalmente el trato igual a todos los residentes en una determinada Comunidad Autónoma (STC 173/1998, de 23 de julio). Cabría deducir de esta jurisprudencia la existencia de una posición jurídica distinta de los ciudadanos en las diversas partes del territorio.

En defensa del art. 20 del Estatuto se alega que aunque el art. 15 CE no proclama un derecho subjetivo a morir que implique la posibilidad de movilizar el apoyo del poder público (STC 120/1990, de 27 de junio, FJ 7), no por ello ha de concluirse que pesa sobre el legislador la prohibición de reconocer el derecho a vivir con dignidad el proceso hacia la muerte, incluyendo la posibilidad de expresar anticipadamente los deseos del paciente, conocida como testamento vital, directrices previas o voluntades anticipadas. El Estado español no ha dudado de la constitucionalidad del reconocimiento del tratamiento médico consentido cuando suscribió en 1997 el Convenio del Consejo de Europa sobre Derechos Humanos y Biotecnología, cuyo contenido incide sobre los derechos a la vida y a la integridad (arts. 1 y 11 a 22), a la intimidad y a la información (art. 10) o al acceso igualitario a los beneficios de la sanidad (art. 3). Este Convenio, que reconoce el derecho a expresar anticipadamente los deseos sobre tratamientos médicos (art. 9), ha sido incorporado a la normativa autonómica en la Ley del Parlamento de Cataluña 21/2000, de 29 de diciembre, sobre derechos de información concernientes a la salud y a la autonomía del paciente, y a la documentación clínica.

El art. 20 cumpliría tres funciones: incorpora este derecho ya previsto por el legislador catalán al texto estatutario, concreta el contenido previsto en los diversos derechos constitucionales ya mencionados, y efectúa esa concreción tomando como punto de partida un Convenio internacional aprobado y ratificado por el Estado español que, en la medida en que incide en la regulación de derechos constitucionales, puede considerarse criterio interpretativo de éstos ex art. 10.2 CE. Además de subrayar que el contenido de este precepto se conecta con diversas competencias de Cataluña, se recuerda que la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, aprobada por el Congreso con el voto favorable de los Diputados del Grupo Parlamentario Popular, incluye en su art. 20 una redacción análoga a la del precepto ahora recurrido.

En relación con el art. 21 del Estatuto se alega que el apartado 1, no sólo no incide en la regulación esencial del derecho, sino que ni siquiera reconoce facultades que puedan calificarse como derechos subjetivos, al limitarse a establecer la obligación de la Generalitat de determinar el modelo educativo que garantice una educación de calidad y en el que sea posible el acceso en condiciones de igualdad. Por su parte el apartado 2 tampoco merecería reproche, porque, de acuerdo con lo previsto en el art. 27.3 CE, explicita el derecho de los padres a que sus hijos reciban la formación religiosa y moral acorde con sus convicciones; igualmente porque remite expresamente al apartado 37.4 del Estatuto, lo que implicaría que el contenido de ese derecho queda expresamente limitado por las competencias estatales en materia educativa y por la remisión expresa al texto constitucional y a los tratados internacionales en el desarrollo, aplicación e interpretación de dicho derecho. Por lo que atañe a la proclamación de la laicidad de la educación en los centros docentes públicos, se señala que ese carácter laico se corresponde con el mandato constitucional de que la educación sea ajena a todo contenido religioso vinculado a unas determinadas creencias. Esta previsión no limitaría el derecho de los padres a que sus hijos reciban la formación religiosa y moral acorde con sus convicciones.

A continuación, la representación del Gobierno de la Generalitat da respuesta a la impugnación de diversos apartados de los arts. 32 a 36, donde se regulan los derechos y deberes lingüísticos, sin perjuicio de remitirse a lo expuesto respecto del art. 6 (antecedente 24), precepto estrechamente relacionado con los que ahora se examinan. En esa línea se alega que, contra lo afirmado en la demanda, el art. 32, antes de referirse a los efectos de la cooficialidad, establece un derecho importantísimo que suministra la clave para la lectura de todo el régimen lingüístico. Concretamente, se dispone que «todas las personas tienen derecho a no ser discriminadas por razones lingüísticas». Que en la demanda se obvie este dato fundamental demostraría la «lectura parcial y sesgada» que se hace del Estatuto.

En relación con el art. 33.1, y sin perjuicio de remitirse a las alegaciones vertidas en defensa del preámbulo y del art. 7 [antecedentes 17 y 26 c)], afirma el Gobierno de la Generalitat que ya en el art. 3.3 del Estatuto de 1979 la consecución de la plena igualdad de las lenguas se predicaba de los «ciudadanos de Cataluña», sin que hasta la fecha se haya reprochado esta expresión. Por lo que hace al art. 33.2, una atenta lectura del precepto pondría de relieve que no establece deber alguno, reconociéndose, por el contrario, el derecho de todas las personas «a utilizar la lengua oficial que elijan en todas las actuaciones judiciales, notariales y registrales», concreción en estos ámbitos materiales del principio de opción lingüística proclamado en el art. 33.1, extremo éste ignorado en la demanda. En esa concreción del principio general no se impondría deber regulador alguno al legislador estatal competente en los ámbitos materiales aludidos en el art. 33.2, sino que simplemente se reconoce una de las consecuencias inherentes a la cooficialidad lingüística, cual es el derecho de los ciudadanos a elegir la lengua a utilizar en sus actuaciones judiciales, notariales y registrales en Cataluña, sin que puedan sufrir indefensión ni dilaciones indebidas por razón de la lengua utilizada, siendo el Estatuto el lugar propicio para reconocer tan evidente aplicación de la cooficialidad lingüística. Por su parte, el apartado 3 del art. 33 sería el reverso de su apartado 2, al configurarse una garantía del derecho de opción lingüística ahí reconocido: la acreditación por Jueces, Magistrados, Fiscales, Notarios, Registradores de la propiedad y mercantiles, encargados del Registro Civil y personal al servicio de la Administración de justicia del conocimiento adecuado y suficiente de ambas lenguas. La remisión de los términos de esa acreditación a «la forma establecida en las leyes» debería entenderse hecha a lo que disponga en cada caso el legislador competente, por lo que no podría hablarse de extralimitación ni afectación indebida en la esfera competencial ajena. Máxime porque este planteamiento encontraría apoyo en la jurisprudencia constitucional (STC 74/1989, de 24 de abril). En puridad, lo único que se establecería en el art. 33.3 es el imperativo de que los legisladores sectorialmente competentes no desconozcan el modelo de cooficialidad constitucionalmente previsto ni el deber de especial respeto y protección que todas las lenguas españolas merecen. Este imperativo sería el lógico corolario del hecho de que la instauración de un régimen de cooficialidad lingüística en partes del territorio español tiene consecuencias para todos los poderes públicos en el mismo. En este caso, el legislador estatuyente ha respetado las competencias ajenas, pues no ha regulado nada en concreto y se ha limitado a indicar el objetivo que se debe procurar alcanzar: garantizar a los ciudadanos que el conocimiento de las lenguas oficiales por el personal de los sectores judicial, notarial y registral que presta sus servicios en Cataluña sea adecuado y suficiente en relación con las funciones respectivas de su lugar de trabajo.

En cuanto a la obligación contemplada en el apartado 4 del art. 33, se trataría del mismo deber ya definido en el apartado anterior, apoyado en la jurisprudencia que afirma que el régimen de cooficialidad vincula a todas las Administraciones públicas presentes en el correspondiente territorio. Amén de señalar la pertinencia de que sea el Estatuto, por su carácter de norma dual, el que establezca ese deber, se señala que la lectura sistemática de los apartados primero a cuarto del art. 33 muestra la concreción de la igualdad jurídica de las lenguas oficiales en Cataluña, proclamada en el art. 6, estableciéndose las consecuencias jurídicas de esa igualdad en aras de la protección de los derechos lingüísticos de los ciudadanos en sus relaciones con los poderes públicos.

Para el Gobierno de la Generalitat, el art. 33.5 no modifica el alcance territorial de la situación de cooficialidad lingüística establecida en el Estatuto ni comporta extensión de la declaración de oficialidad del catalán a las instituciones centrales del Estado, debiendo entenderse en la línea de favorecer que se reconozca la pluralidad lingüística en España, según lo previsto en el art. 3.3 CE, mediante la aceptación de su presencia en las actuaciones ante órganos que son exponentes de la globalidad del Estado. El mandato genérico de protección de la pluralidad lingüística del art. 3.3 CE apenas habría recibido atención, hasta la fecha, por las instituciones centrales del Estado y, frente a este olvido, el Estatuto mira a la efectiva aplicación de las previsiones constitucionales relativas al respeto y protección del plurilingüísmo español, patrimonio común de todos. Por otro lado, la delimitación territorial de la oficialidad de la lengua contenida en el art. 3.2 CE no comportaría, de forma automática, un veto a posibles efectos extraterritoriales en aspectos concretos, como los aquí regulados, con carácter excepcional y justificado. Sin perjuicio de advertir de que tales efectos quedarían diferidos hasta tanto se articule el procedimiento oportuno en la legislación correspondiente, se recuerda que en diferentes Estatutos de Autonomía, como también sucede en otras disposiciones estatales vigentes, se prevén con naturalidad supuestos de extraterritorialidad. Así, en el art. 14 del Estatuto, que no ha sido impugnado, o en el Reglamento del Senado, donde desde 1996 se permite el empleo de las lenguas cooficiales en determinadas circunstancias. Incluso se recuerda que el catalán, aunque no sea lengua oficial en la Unión Europea, ha merecido el reconocimiento de un uso limitado, según lo previsto en el Acuerdo del Consejo de Ministros de Asuntos Generales y de Relaciones Exteriores de 13 de junio de 2005, adoptado en respuesta a la solicitud elevada por el Gobierno español en diciembre de 2004.

Consecuentemente, habría de ser la regulación procedimental propia de los órganos constitucionales y jurisdiccionales de ámbito estatal la que establezca el método necesario para que se atiendan y tramiten los escritos presentados en catalán, materializando las previsiones del art. 33.5. Por ello, debería reconocerse que estas previsiones carecen, por el momento, de efectos prácticos y deberían entenderse como previsiones de futuro que se orientan a la incorporación efectiva de la riqueza cultural del plurilingüísmo español en los órganos centrales del Estado.

Por lo que hace a los reproches dirigidos a los arts. 34 y 50.4 y 5, alega el Ejecutivo catalán que los actores admiten una legítima intervención de los poderes públicos limitadora de la libertad de empresa, en el respeto al art. 38 CE y, por tanto, en términos de adecuación y proporcionalidad. En opinión del Gobierno de la Generalitat, es adecuado que al derecho de elegir la lengua en que desean ser atendidos los consumidores y usuarios se corresponda un correlativo deber de atención por parte de las empresas de servicios y comercios; igualmente, la justificación de ese deber guarda relación directa con la posibilidad de un ejercicio efectivo del derecho a utilizar las lenguas oficiales (arts. 3 CE y 6 EAC), añadiéndose, por último que se establece sólo en un grado elemental y genérico, tratando por igual a las lenguas oficiales, de modo que la concreción del derecho de disponibilidad lingüística se remite a los términos establecidos por ley, según el propio art. 34. En la normativa vigente, el art. 32.1 de la Ley del Parlamento de Cataluña 1/1998, de política lingüística, configura el citado deber de disponibilidad en el ámbito privado. En dicho precepto se establece que el uso por el consumidor de la lengua oficial de su elección no puede ser impedimento para que se lleve a cabo la transacción comercial o de servicios deseada. Esta previsión legal sería plenamente constitucional al no comportar el establecimiento de la obligación de que se use siempre la misma lengua en todas las comunicaciones orales y escritas, sino sólo el derecho a ser atendido en la lengua por la que se decante el consumidor o usuario.

Por otra parte, en la demanda se hace extensivo a los apartados cuarto y quinto del art. 50 la censura dirigida contra el art. 34. Este reproche se rechaza porque ninguno de estos apartados tiene como destinatarios a los particulares, sino a los poderes públicos. En el caso del art. 50.4, se prevé la acción de fomento del uso de la lengua catalana, que no excluye el empleo de la castellana. Y en el del art. 50.5, se dirige a la Generalitat, la Administración local, las corporaciones públicas de Cataluña, instituciones y empresas dependientes de ellas, y los concesionarios de sus servicios, por lo que sólo menciona a las empresas y particulares que mantienen una especial relación con las Administraciones públicas de Cataluña. Por otro lado, al referirse siempre al fomento y difusión del catalán (rúbrica del art. 50), estas previsiones no excluyen el uso de otras lenguas y tienen un valor orientador de la actuación de los poderes públicos, cuya efectividad dependerá de lo que éstos decidan en el futuro.

En cuanto al art. 35, que no sería una norma atributiva de competencia, el Gobierno de la Generalitat rechaza el sentido excluyente que le atribuyen los actores, pues no dice «ni toda la enseñanza ni sólo en catalán». La habitualidad del uso del catalán predicada en el precepto estatutario no significaría exclusividad o exclusión del uso del castellano, conforme a la doctrina sentada en la STC 337/1994, de 23 de diciembre, como demostraría la referencia expresa a ambas lenguas contenida en el art. 35.2. Además, se recuerda que en el art. 6.2 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, reformado por la reciente Ley Orgánica 1/2006, se proclama el derecho «a recibir la enseñanza del, y en, idioma valenciano», sin referencia expresa al castellano. No obstante esta ausencia, el precepto no ha suscitado reparo alguno.

Por lo que hace al art. 36, afirma el Gobierno de la Generalitat que es coherente con la declaración de oficialidad del aranés en esta comarca catalana, lo que comporta que las personas, en uso de su derecho de opción lingüística, puedan utilizar la lengua oficial de su elección en las relaciones oficiales. Por su parte, el empleo de la expresión «ciudadanos de Arán» lo sería de un término perfectamente aplicable para ámbitos geográficos diversos y parcialmente coincidentes entre sí, pues bien puede hablarse de «ciudadanos de León, ciudadanos de Francia, y hasta de ciudadanos europeos» sin obstaculizar o menoscabar el uso de la expresión «ciudadanos españoles» cuando proceda.

Para cerrar estas alegaciones al capítulo dedicado a los derechos y deberes lingüísticos, se reitera que la regulación introducida por el estatuyente de 2006 es propia de la función constitucional que el art. 3.2 CE le asigna, esto es, decidir sobre la oficialidad del catalán y definir su alcance, cosa que se ha producido con un total respeto de los principios constitucionales y sin entrar a determinar los contenidos materiales que corresponden al legislador estatal.

En relación con los arts. 37 y 38, se alega, en cuanto al primero, que son trasladables las razones ya expuestas en este antecedente en defensa de los arts. 32 y 36. En cuanto al segundo, el Ejecutivo catalán sostiene que el Consejo de Garantías Estatutarias ejercería un control preventivo de iniciativas legislativas que carece de carácter jurisdiccional y que complementa, pero no sustituye, al control jurisdiccional de esas iniciativas, que una vez aprobadas con carácter de ley corresponde, indudablemente, al Tribunal Constitucional. Además, el régimen de protección de los derechos fundamentales contenido en el art. 53 CE no podría entenderse afectado u obstaculizado por el reconocimiento a favor de una institución estatutaria de la facultad de tutela de los derechos estatutarios.

Se recuerda, por otro lado, que el Consejo Consultivo ya disponía en el Estatuto de Autonomía de 1979 de la facultad de dictaminar sobre la adecuación al Estatuto de las iniciativas legislativas sometidas a debate en el Parlamento de Cataluña. Ni entonces ni ahora se cuestiona el monopolio de control de constitucionalidad de las leyes que ostenta el Tribunal Constitucional. Monopolio que, sin embargo, no puede extenderse a la función de interpretación de la Constitución, pues ésta es una tarea que deben cumplir todos los operadores jurídicos. Igualmente, se subraya que la función que desempeña el Consejo de Garantías Estatutarias se inserta en el procedimiento legislativo, cuya regulación corresponde al Estatuto de Autonomía. Una vez aprobada la ley autonómica, el enjuiciamiento de su validez corresponde únicamente al Tribunal Constitucional, cuya jurisdicción no se vería afectada por la regulación del art. 38.1. En defensa del art. 38.2 se alega por el Ejecutivo, antes de remitirse a las alegaciones formuladas en relación con el título III del Estatuto (antecedentes 42 y siguientes), que nada cabe objetar a la capacidad del Estatuto de remitirse a las leyes procesales y, en su caso, a la Ley Orgánica del Poder Judicial para determinar ante quién y en qué supuestos cabe interponer este recurso ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

Respecto del art. 41.5, y tras destacar que la argumentación del recurso adolece de una gran imprecisión, afirma el Gobierno de la Generalitat que la imposición de una obligación a los poderes públicos tendente a velar para preservar la dignidad de la mujer en aquellas cuestiones que afectan a su integridad y a su bienestar físico y mental con los límites que con carácter general, es decir, para todos los derechos y principios rectores previstos en el Estatuto, y con carácter específico, para este principio establecidos en el mismo artículo, no puede entenderse contrario al derecho a la vida del art. 15 CE. En particular, si se atiende a las cautelas del art. 37.4, que impide la interpretación del precepto «de forma contraria a las previsiones constitucionales». Consecuentemente, no sería de recibo una impugnación preventiva, donde se avanza la eventual adopción de políticas públicas contrarias al derecho a la vida. Llegado el caso, la denuncia de vulneración constitucional debería dirigirse contra esos desarrollos del precepto y no contra éste, pues la finalidad del recurso de inconstitucionalidad no es la obtención de declaraciones preventivas (entre otras, STC 49/1984, de 5 de abril).

El Gobierno catalán admite que el art. 52 introduce la neutralidad de los medios de comunicación de titularidad y gestión pública, principio que no está constitucionalmente previsto como límite al derecho a la información y la libertad de expresión. Sin embargo, de esa novedad no se inferiría contradicción alguna con la regulación constitucional de estos derechos fundamentales en cuanto que sirve de garantía de una opinión pública libre en una sociedad democrática al asegurar que las informaciones y visiones de la sociedad transmitidas por estos medios de comunicación integren una imagen razonablemente completa y proporcionada de la realidad social. Tampoco colisionaría con los arts. 18 y 20 CE el mandato, dirigido a los poderes públicos de Cataluña, de promover las garantías para el ejercicio de este derecho, pues se trata de una obligación que pesa sobre todos los poderes públicos (art. 53 CE) y la Generalitat dispone de competencias en el ámbito de los medios de comunicación social.

32. El Parlamento de Cataluña alega sobre la constitucionalidad de los preceptos impugnados del título I comenzando por unas consideraciones generales relativas a la legitimidad de la existencia misma de un título sobre derechos, afirmando que el Estatuto no reduce ni modifica o altera de manera alguna los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, tal y como establece expresamente el art. 37.4. Lo que sí haría el Estatuto es concretar algunos derechos y deberes cuya incorporación no contraviene ni violenta las previsiones del artículo 147.2 CE, pues como ha declarado el Tribunal (STC 46/1991, de 28 de febrero, entre otras muchas), la potestad legislativa de las Comunidades Autónomas confiere al Ordenamiento una estructura compuesta por obra de la cual puede ser distinta la posición jurídica de los ciudadanos en las distintas partes del territorio nacional. Que el Estatuto incluya un contenido adicional relativo a ciertos derechos y principios rectores no sólo no sería contrario a la Constitución, que en su artículo 147.2 marca un contenido mínimo, sino que constituiría una consecuencia derivada del principio autonómico. Los derechos reconocidos y garantizados en la Constitución serían compatibles con la existencia de derechos en el marco de las Comunidades Autónomas, derivados del desarrollo de las políticas propias que han asumido. La igualdad en los derechos para todos los españoles no se opondría a que en el ejercicio del derecho a la autonomía y en el marco de las políticas propias derivadas de aquél, surjan nuevos derechos, que en ningún caso supondrían una reordenación competencial o la atribución de nuevos títulos competenciales.

Señala también la representación procesal del Parlamento que con posterioridad a la interposición del presente recurso los actores han votado favorablemente a la existencia de un título de esta naturaleza en el Estatuto de Andalucía cuyo contenido coincide literalmente en muchos puntos con el de Cataluña. Suponiendo que la salida natural sería el desistimiento del recurso, el resto de las alegaciones sobre este punto se dicen vertidas sólo para el caso de que no concurriera dicha eventualidad.

En cuanto al art. 20, alega la Cámara que su contenido coincide sustancialmente con el de la Ley 21/2000, de 29 de diciembre, del Parlamento de Cataluña, similar a las de otras Comunidades Autónomas y a la Ley estatal 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del paciente y de los derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica. Esta regulación, a su vez, se encuentra enmarcada en el Convenio del Consejo de Europa para la protección de los derechos humanos y la dignidad del ser humano respecto a las aplicaciones de la biología y la medicina, suscrito en Oviedo el 4 de abril de 1997, ratificado por Instrumento de 23 de julio de 1999, y en vigor en España desde el 1 de enero de 2000. Si el motivo de impugnación fuera la reserva de ley orgánica, carecería absolutamente de fundamento, pues se trata de un artículo que, para la Cámara, se limita a recoger principios ya regulados en la propia legislación autonómica y en ejecución de mandatos establecidos en instrumentos internacionales de obligado cumplimiento. Materialmente, el artículo conectaría con la regulación del derecho constitucional de protección de la salud, cuyo desarrollo no precisa de ley orgánica por encontrarse regulado en el artículo 43.1 CE, y en ningún caso desarrollaría aspectos sustanciales de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad física, sino que establecería unas previsiones meramente colaterales de estos derechos en el ámbito sanitario, innovando respecto a lo que establece la Constitución.

En lo que hace al art. 21.1 y 2, alega el Parlamento catalán que el apartado 1 apela a la calidad de la educación como derecho de las personas y como norma orientadora de la actuación de la Generalitat, que es a quien el mismo Estatuto atribuye competencias exclusivas en ese ámbito, en los términos del art. 131. Con ello no se contravendría ni se desarrollaría el núcleo esencial del derecho a la educación garantizado en el art. 27 CE. El segundo apartado del art. 21 califica de laica a la enseñanza en las escuelas de titularidad pública y, para el Parlamento, conforme al Diccionario de la Real Academia Española, ello significa que esta enseñanza será independiente de cualquier organización o confesión religiosa. No se referiría a la enseñanza pública en general, sino a la que se imparte en centros públicos. El art. 16.3 CE prescribe que ninguna religión tendrá carácter estatal, como una lógica consecuencia del principio general de separación entre el Estado y la Iglesia, entendida esta expresión de forma comprensiva de todas las manifestaciones de culto religioso.

La separación entre el Estado y la religión –continúa el escrito de alegaciones–, derivada del carácter aconfesional de aquél, comporta que en la escuela pública no se imparta formación religiosa. Ello sería, sin embargo, compatible con el reconocimiento constitucional de las libertades ideológica y religiosa y con el derecho a la educación y a recibir una formación religiosa y moral acorde con las convicciones de los padres. A través de la cooperación, el art. 27 CE pone de relieve de forma especial el compromiso del poder público, aun siendo aconfesional, con el hecho religioso en un ámbito sectorial de la vida social como es el ejercicio del derecho a la educación. La Constitución no determina la forma a través de la cual los poderes públicos deben proporcionar la garantía de dicha formación religiosa, sino que, por el contrario, permite a éstos un margen formal de opción, en el ámbito de las respectivas competencias, para decidir la manera a través de la cual deba ser garantizada. La enseñanza laica no impediría ni obstaculizaría el derecho de los padres a que sus hijos reciban formación religiosa de acuerdo a sus convicciones, de modo que el apartado 2 del art. 21 haría compatibles las enseñanzas generales, que de por sí deben tener carácter laico, con el derecho que el art. 27 CE reconoce a los padres para que sus hijos reciban formación religiosa, la cual deberá ser facilitada también por los poderes públicos en las escuelas de titularidad pública.

Por lo que hace a la constitucionalidad de los derechos de carácter económico y social y los principios rectores, alega el Parlamento que el Estatuto se refiere únicamente a ámbitos relacionados con competencias de la Generalitat, sin que suponga ninguna alteración del sistema de distribución de competencias constitucionalmente establecido, con la intención primordial de elevar el rango normativo de derechos y principios que ya recogía la legislación autonómica previa. Se caracterizarían por ejercer un papel orientador de las políticas públicas y por su propia naturaleza no producirían un efecto directo. Formulados de forma abierta y flexible, dejarían un amplio margen de opción para su concreción, permitiendo, por tanto, que las diferentes opciones o alternativas políticas puedan concretarlos y modularlos.

Es cierto, admite el Parlamento catalán, que el objeto de los principios rectores puede afectar a materias sobre las cuales el legislador estatal ostenta competencias para establecer regulaciones básicas; sin embargo, de una parte, ninguno de los principios rectores contenidos en el Estatuto diferirían de los previstos en la Constitución ni los contradirían. De otra, los poderes públicos de Cataluña deberán promoverlos y adoptar las medidas necesarias para garantizar en plena eficacia tan sólo «en el ámbito de sus competencias». Por encima de todo ello, el Estatuto es también una norma estatal que aprueban las Cortes Generales mediante ley orgánica. Fruto de esta condición de norma estatal, no podría excluirse que pueda incidir también sobre el ejercicio de competencias estatales, pues en ningún precepto constitucional está escrito que éstas deban ejercerse en un régimen de monolítica uniformidad para todas las Comunidades Autónomas, incluso previendo la propia Constitución que cada Estatuto de Autonomía fije unos márgenes competenciales propios en el marco del art. 149.1 CE. En definitiva, el recurso de constitucionalidad en este punto tendría carácter preventivo y cautelar, partiendo de un principio de desconfianza institucional referido más a su posible desarrollo legislativo que a las propias previsiones estatutarias.

El Parlamento de Cataluña defiende la constitucionalidad del art. 33 alegando, en relación con su apartado 1, que al aludir a «los ciudadanos» como titulares del derecho de opción lingüística no limita o perjudica los derechos de otras personas. Para la Cámara, no es necesaria la condición política de catalán para poder usar el catalán dentro del territorio en el que la lengua es oficial, siendo ello inane a cualquier otro derecho o interés.

El apartado 2 del art. 33 determina el alcance de la cooficialidad, precisando el del derecho a usar la lengua dentro del ámbito en el que es oficial, tanto en su vertiente activa como en la pasiva, no entrando, para el Parlamento, en ningún caso, en la ordenación o regulación interna de los órganos estatales mencionados, ni menoscabando las competencias del Estado; conforme a la jurisprudencia constitucional, en los ámbitos de competencia estatal, la competencia autonómica no puede imponer el uso de la lengua, pero existe una concurrencia competencial en materia lingüística que habilita a la Comunidad Autónoma a establecer las consecuencias genéricas que derivan del carácter oficial de una lengua que deben ser respetadas como un prius por los entes competentes (STC 87/1997, de 24 de abril, FJ 4). Sin imponer a la Administración estatal los concretos procedimientos de su desarrollo, las Comunidades Autónomas estarían habilitadas para establecer el contenido inherente al concepto de cooficialidad, sin que –a la vista del tiempo transcurrido– quepan ya matizaciones relativas a la adaptación de la Administración estatal a la cooficialidad. Todo ello es aplicable, a juicio de la Cámara, a un precepto que se limita a exigir de manera genérica una respuesta escrita en la lengua oficial que soliciten los ciudadanos.

Más allá –continúa el escrito de alegaciones–, no resulta aplicable a esta norma la jurisprudencia relativa al uso de la lengua cooficial en el ámbito judicial o al conocimiento de la misma por parte de los miembros de la carrera judicial, porque en este caso se enjuicia una norma estatal cuya función es precisamente la de determinar el régimen de la cooficialidad y que en cumplimiento de dicha función contiene unas disposiciones sobre este régimen en el medio judicial, con un alcance razonable y coherente con el derecho al uso de una de las lenguas oficiales, sin detrimento de la otra para evitar discriminaciones en el derecho a la tutela judicial efectiva de los ciudadanos en razón del ejercicio de sus derechos lingüísticos.

En cuanto al apartado 3 del art. 33, afirma el Parlamento catalán que es evidente que no puede darse ninguna extralimitación competencial, ya que no es el legislador autonómico el que está ejerciendo alguna competencia, sino que mediante el Estatuto de Autonomía actúa el propio legislador estatal. Tampoco podría hablarse de exceso respecto a la función que le incumbe cumplir constitucionalmente al Estatuto, visto que el precepto no determina cuál es el «nivel de conocimiento adecuado y suficiente», ni cómo debe acreditarse, ni en qué momento, remitiéndose para ello a las leyes de desarrollo que dicte el legislador competente. Se fijaría tan sólo un objetivo que el Estado, a través del Estatuto como norma estatal, considera que está en condiciones de cumplir.

Del mismo modo, el apartado 4 del art. 33 partiría de una valoración estatal implícita acerca de que el proceso de adaptación progresiva a la cooficialidad puede considerarse concluido. La obligación de tener capacitación en cuanto organización, que le corresponde a la Administración estatal para poder atender a los ciudadanos que utilicen la lengua cooficial, se convierte en capacitación de los funcionarios que desarrollan sus funciones en un marco en el que el catalán es lengua oficial. En la medida en que pueden tener que atender, al desarrollar sus funciones, a ciudadanos que ejerzan un derecho de uso del catalán, resultaría razonable que se les exija como parte de la capacidad necesaria para ocupar su puesto. Y, conforme al precepto impugnado, la valoración del concreto conocimiento proporcionalmente exigible corresponde a la propia Administración estatal.

El apartado 5 del art. 33, en lo relativo al uso del catalán ante el Tribunal Constitucional, resultaría, para la Cámara, plenamente respetuoso con la jurisprudencia de este Tribunal, que no ha basado en obstáculos constitucionales la inadmisión de escritos presentados en catalán, sino en limitaciones de orden legal, referidas esencialmente al art. 231 LOPJ, de manera que no cabría reproche constitucional alguno a que el legislador competente, que es el estatal, reconozca tal derecho, teniendo en cuenta que las medidas concretas para la efectividad del derecho quedan supeditadas a las normas relativas a los diversos órganos afectados. Por otra parte, no cabría desconocer que en algunos supuestos singulares la oficialidad de la lengua propia de una Comunidad Autónoma no se detiene en los límites de su territorio (STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 9). A juicio del Parlamento de Cataluña no existe obstáculo alguno para que determinados órganos constitucionales y jurisdiccionales únicos para toda España puedan establecer su sede en el territorio de una Comunidad Autónoma con lengua propia, de modo que, contradictoriamente, una decisión organizativa podría convertir en ejercitable el derecho al uso de la lengua cooficial.

Por lo que hace al art. 34, alega el Parlamento catalán que en las relaciones entre particulares la intervención pública ha de tener un título legítimo habilitante justificado por un interés público. En este caso lo constituiría la protección de los consumidores y usuarios en su derecho a usar cualquiera de las lenguas cooficiales. La razonabilidad de la intervención sólo podría valorarse cuando se dicten las normas de desarrollo legal previstas para establecer los términos concretos de cumplimiento de la obligación establecida.

El art. 35, por su parte, no es, para la Cámara, contrario al art. 3.1 CE en la medida en que no proscribe el uso del castellano en la enseñanza en Cataluña e incluso ordena que se imparta enseñanza en castellano. Conforme a la jurisprudencia constitucional, no puede ponerse en duda la legitimidad constitucional de una enseñanza en la que el vehículo de comunicación sea la lengua propia de la Comunidad Autónoma y lengua cooficial en su territorio, junto al castellano (STC 137/1986, FJ 1), dado que esta consecuencia se deriva del art. 3 CE y de lo dispuesto en el respectivo Estatuto de Autonomía (STC 337/1994, de 23 de diciembre, FJ 9). En cuanto a la posible afectación a la competencia estatal, recuerda el Parlamento que no se está enjuiciando una ley autonómica, sino la norma que regula la distribución de competencias, precisamente, entre el Estado y la Generalitat, por lo que no cabría hablar propiamente de extralimitación competencial autonómica y, en todo caso, la determinación de la lengua vehicular de la enseñanza se ha considerado siempre incluida en las competencias autonómicas.

En cuanto al art. 36, sostiene el Parlamento de Cataluña que, pese a impugnarlo formalmente en su totalidad, el recurso de inconstitucionalidad tan sólo incluye alegaciones contra sus apartados 1 y 2. Respecto al apartado primero se recuerdan las alegaciones ya formuladas en torno a los efectos de la declaración de oficialidad lingüística, aplicables también al caso del aranés, que es objeto de enseñanza desde 1983. En el segundo apartado no se alcanza a ver, por el Parlamento, ninguna infracción constitucional, pues la alusión a los ciudadanos de Arán debería entenderse en unos términos similares a los utilizados para determinar la condición política de catalán, y la vinculación del derecho que se les reconoce para nada afectaría a la Administración estatal.

El art. 37 es, para la Cámara, conforme a la Constitución porque los arts. 32 y 33 a los que se refiere aparecen formulados en términos generales, por lo cual podría decirse que vinculan a todos los poderes públicos, no sólo al autonómico, en cuanto a la atribución de validez de los actos jurídicos realizados en cualquier lengua oficial, recordándose que este Tribunal ya ha declarado que se trata de una de las consecuencias de la oficialidad que vincula a todos los poderes (STC 82/1986, de 26 de junio). El art. 37, en este sentido, podría considerarse meramente reiterativo.

El apartado 4 del art. 50, por su lado, no ordenaría una medida de intervención, sino una actividad de fomento mediante un mandato dirigido a todos los poderes públicos. No impondría pues, directamente, ninguna obligación ni limitación a los particulares, por lo que no podría afectar o lesionar ninguna libertad. Se sustentaría en el objetivo de normalización lingüística del catalán y no excluiría el uso del castellano, que se daría por supuesto. Y en cuanto al apartado 5 del mismo precepto, entiende el Parlamento que no impone el uso exclusivo y excluyente del catalán en ningún momento, lo que dejaría indemne el libre uso del castellano. En ningún caso se desprendería del precepto que el catalán sea la lengua única a emplear por el concesionario ni por sus empleados, por lo que no se produciría efecto discriminatorio alguno, ni disminución arbitraria o irrazonable de su libertad, ya condicionada por la sujeción a las reglas de la concesión. Debiendo tenerse en cuenta, además, a juicio de la Cámara, que los concesionarios actúan en el lugar de las personas públicas mencionadas, prestando servicios públicos. Por su parte, la prescripción de utilizar el catalán en las comunicaciones y notificaciones dirigidas a residentes en Cataluña no excluiría el uso también del castellano y respondería tan sólo a la voluntad de normalizar el uso del catalán.

Los arts. 37 y 38 recogen las garantías de los derechos estatutarios. Sin entrar de nuevo en la viabilidad constitucional de que los Estatutos de Autonomía puedan incluir en su articulado derechos y deberes que vinculen a los poderes públicos, el escrito de alegaciones se centra en las características de las garantías de los derechos que incorpora el texto del Estatuto impugnado. De su lectura se deduciría que todas ellas, salvo la tutela judicial enunciada en el art. 38.2, tienen por destinatarios a los poderes públicos y, más en concreto, a la Generalitat. Se trataría de unos mecanismos dirigidos a orientar y a limitar la actuación de los poderes públicos en aras del pluralismo, y su inclusión en el Estatuto sería constitucional y necesaria al tratarse de la norma institucional básica que ha de marcar los límites a que está sometida la actividad de los poderes públicos. Mención aparte merecería la previsión del art. 38.2, que establece una tutela judicial cuya efectividad se defiere a los procedimientos que establezcan las leyes, quedando supeditada a una eventual modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Finalmente se incluyen unas consideraciones relativas a un hecho nuevo pero, para la Cámara, relevante, producido en sede parlamentaria con posterioridad a la formalización del recurso de inconstitucionalidad. Se trata del consenso alcanzado entre las dos principales fuerzas parlamentarias respecto al proyecto de Estatuto de Andalucía. Se citan palabras del portavoz del Grupo Parlamentario cuyos Diputados suscribieron el presente recurso en las cuales reconoce la legitimidad de que los Estatutos contengan una relación de derechos, deberes y principios rectores siempre que no sean habilitantes de nuevas competencias. En concreto se señala que el art. 20.1 del proyecto Estatuto de Autonomía de Andalucía garantiza a todas las personas el derecho a vivir con dignidad el proceso de su muerte. El voto favorable al mismo se justifica en que tal regulación estatutaria no afecta al contenido esencial del derecho a la vida. También se recoge que el art. 21.2 del proyecto estatutario citado recoge que la enseñanza pública es laica y en la explicación de voto favorable al mismo se razonaba que ello no impide a la Comunidad Autónoma garantizar el derecho de los padres a que sus hijos reciban la formación religiosa que esté de acuerdo con sus propias convicciones.

Título II (De las instituciones) [arts. 71.1 y 6, 76 (apartados 1, 2 y 4), 78.1, 80.1 y 3, 82, 83.1, 84.2 y 3, 86.5, 90, y 91].

33. a) El artículo 71 (Administración de la Generalitat. Disposiciones generales y principios de organización y funcionamiento) sería inconstitucional, a juicio de los recurrentes, en su apartado 1 por calificar a la Administración de la Generalitat como «Administración ordinaria», calificación que se reitera en la disposición adicional sexta, también recurrida. En su conjunto, ambos preceptos suponen, a juicio de los Diputados recurrentes, la exclusión total de la Administración periférica del Estado en Cataluña, pues entrañan que, con la excepción de las Administraciones locales, sólo la de la Generalitat puede desenvolverse ordinariamente en Cataluña, quedando la estatal como una Administración extraordinaria o excepcional o, en el mejor caso, marginal. Sin embargo, la Constitución permite al Estado, para cada una de sus competencias, organizar su propia Administración periférica, que está parcialmente constitucionalizada en la figura del Delegado del Gobierno (art. 154 CE). La Administración periférica del Estado no es, para los recurrentes, una anomalía ni simple fruto de una situación transitoria, sino, por el contrario, un elemento definidor de la configuración constitucional del Estado. En consecuencia, ninguna previsión estatutaria puede abocarla a la desaparición, y acaso tampoco sería constitucional que el Estado la desmantelara por vía de sucesivas transferencias ex art. 150.2 CE.

El apartado 6 del mismo art. 71 sería inconstitucional por atribuir a la Generalitat una competencia ilimitada para establecer las formas de personificación pública y privada y la actuación de la Administración bajo régimen de Derecho privado. De este precepto, relacionado con el artículo 150, igualmente recurrido, se deduce que serán las leyes autonómicas las que decidirán la tipología de entes instrumentales o institucionales de la Administración catalana, existiendo una previsión similar para las Administraciones locales en el artículo 160.1 c). El escrito de recurso se limita a anticipar en este punto las razones que desarrollará al fundamentar la impugnación del art. 150 del Estatuto, recordando que la STC 14/1986, de 31 de enero, ya declaró que las Comunidades Autónomas no pueden crear nuevos tipos de entes al margen de las previsiones de la legislación estatal, por así resultar del art. 149.1.6 y 18 CE. Pero, además, la decisión de que las Administraciones actúen sometidas, y en qué grado, al Derecho privado se incardina evidentemente, por capital, en el contenido nuclear de la competencia reservada al Estado en el art. 149.1.18 CE., no cabiendo imaginar una previsión estatutaria que pudiera ser más contraria a ese precepto constitucional, pues es obvio que no puede admitirse que cada Comunidad Autónoma opte por someter su respectiva Administración al Derecho administrativo o al privado. Por lo demás, cabría una interpretación conforme –en el sentido de que la competencia de Cataluña sólo lo es para el desarrollo de las bases estatales dictadas de acuerdo con el art. 148.1.18 CE–, si no fuera porque la redacción del precepto las hace muy difícil y porque el art. 150 del Estatuto califica a la autonómica como «competencia exclusiva».

b) El Abogado del Estado afirma en relación con la disposición adicional sexta que la propia Constitución coloca la descentralización como principio organizativo de la Administración pública (art. 103.1 CE), lo que expresaría la preferencia del constituyente por la mayor proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos (STC 218/1989, de 21 de diciembre, FJ 3) y propiciaría que, para la ejecución de sus tareas, las Administraciones con mayor radio territorial utilicen las espacialmente menores y más próximas al ciudadano, si bien la propia Constitución impone un límite, que resulta del art. 154. Pues bien, resulta claro, para el representante del Gobierno, que la disposición examinada es competencialmente inocua por cuanto se limita a remitir a una posible transferencia «mediante los instrumentos que corresponda», operando en un futuro, en la medida en que el Estado decida las transferencias necesarias.

Por otro lado, la calificación de la Administración de la Generalitat por parte del art. 71.1 del Estatuto como Administración ordinaria vendría a ser una simple abreviatura o denominación sintética de la posición conferida a dicha Administración por el Estatuto y por las demás leyes, siendo una designación competencialmente inofensiva. Por lo demás, cuantitativamente, la Administración de la Generalitat es la ordinaria en Cataluña, porque, en comparación con cualquier otra Administración en dicha Comunidad Autónoma, sus competencias, funciones y tareas son más extensas y diversas; son más sus funcionarios y trabajadores; mayor su gasto y mayores sus medios de financiación; y son, en fin, más los asuntos en los que le corresponde decir la última palabra en vía administrativa. Además, este precepto debería entenderse en relación con la ya referida disposición adicional sexta.

En cuanto al apartado 6 del art. 71, entiende el Abogado del Estado que establece una reserva de ley autonómica, puesto que la organización de la propia Administración es la más típica de las competencias de autoorganización. Por supuesto, las leyes que puedan dictarse para satisfacer la reserva contenida en el precepto analizado deberán respetar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas establecidas por el Estado al amparo del art. 149.1.18 CE. Y, de acuerdo con la doctrina de este Tribunal (STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3), corresponde únicamente a las Comunidades Autónomas conformar libremente la estructura orgánica de su aparato administrativo y establecer cuáles son los órganos e instituciones que configuran las respectivas Administraciones, ámbito en el que el Estado debe abstenerse de intervenir, aunque también puede establecer, desde la competencia antes reseñada, principios y reglas básicas sobre aspectos organizativos y de funcionamiento de todas las Administraciones públicas, si bien con menor extensión e intensidad cuando se refieren a aspectos meramente internos. Nada habría en el art. 71.6 que impida interpretarlo de conformidad con dicha jurisprudencia constitucional, pues, teniendo en cuenta la doctrina establecida respecto a las normas básicas, que mantienen su plena vigencia con independencia de que sean recordadas o no por el legislador comunitario (por todas, STC 5/1982, de 8 de febrero, FJ 2), lo mismo cabría decir respecto de los Estatutos: la omisión de cláusulas de salvaguarda o recordatorios de las competencias constitucionales del Estado que puedan incidir en las competencias exclusivas de la Generalitat ni convierte en inconstitucional el precepto estatutario silente, ni impide que las competencias exclusivas que al Estado reserva la Constitución se desplieguen legítimamente con toda su extensión, alcance y eficacia.

c) El Gobierno de la Generalitat, por su parte, hace una primera consideración general alegando que el título II no debería plantear problema alguno de constitucionalidad por razón de las materias que en él se disciplinan, pues se trataría del contenido obligatorio de los Estatutos de Autonomía y sería manifestación directa de la condición de las Comunidades Autónomas como entidades territoriales dotadas de autonomía política.

Por lo que hace al art. 71.1 y a la disposición adicional sexta, alega el Ejecutivo catalán que se trata de impulsar, desde el Estatuto, la configuración de la Administración de la Generalitat como la Administración principal, que no única, dentro del territorio de Cataluña, para lo cual se le atribuyen las funciones ejecutivas definidas en el art. 110 y se recoge la posibilidad, futura e hipotética, de que se produzca la transferencia de funciones ejecutivas actualmente detentadas por la Administración del Estado. La configuración de la Administración autonómica como «ordinaria» no comportaría que sea la única actuante en el territorio de Cataluña, sino que el Estado pueda optar por ejercer de forma desconcentrada sus competencias. Con los preceptos impugnados se trataría de propiciar esa opción mediante la transferencia de funciones ejecutivas a la Generalitat, pero ni se impone ni se establecen a tal fin instrumentos distintos de los previstos en la Constitución.

En cuanto al art. 71.6, y sin perjuicio de remitir al examen del art. 150 el estudio del alcance de esta competencia estatal [antecedente 85 c)], se apunta por el Gobierno de la Generalitat que la capacidad de la Comunidad Autónoma para definir los instrumentos de actuación de su Administración y regular su régimen jurídico deriva de su potestad de autoorganización, que no se limita al ámbito político-institucional, sino que alcanza también a las estructuras administrativas y los instrumentos de actuación que, como poder público, le son inherentes. Del principio de autonomía se inferiría la capacidad de la Generalitat para proceder, mediante leyes y dentro del respeto a la competencia estatal para asegurar el tratamiento común de los administrados, a adoptar decisiones relativas a la estructura de su Administración que incluyan aspectos relativos a su articulación territorial y a las formas instrumentales que deban adoptar.

d) El Parlamento de Cataluña comienza su defensa de la constitucionalidad del art. 71.1 y de la disposición adicional sexta con una serie de consideraciones acerca de la complejidad administrativa a la que ha llevado la evolución del modelo de organización territorial y frente a la cual el Estatuto pretendería utilizar el margen que ofrece la Constitución para avanzar hacia la configuración de la Administración de la Generalitat como Administración ordinaria de Cataluña. El concepto de Administración ordinaria en ningún caso equivaldría per se a Administración excluyente ni tampoco a Administración única, sino a la Administración que actúa comúnmente o de modo más usual, y nadie podría negar que éstas son la de la Generalitat en todo el territorio de Cataluña y las de los entes locales en el ámbito de su territorio. La Cámara recuerda que el Consejo Consultivo concluyó que la expresión Administración ordinaria se limita a identificar los supuestos en los que la Administración de la Generalitat actúa ejerciendo funciones ejecutivas del Estado, al mismo tiempo que reconoce la posibilidad (que en cierta medida se trata de fomentar) de que el Estado atribuya a la Administración de la Generalitat el ejercicio de sus funciones ejecutivas. Pero este proceso de transferencia o delegación no se impondría y, además, se haría expresa reserva de las competencias ejecutivas que por su parte puedan corresponder a la Administración local.

Por su parte, la disposición adicional sexta del Estatuto sólo recogería la posibilidad, futura e hipotética, de que se produzcan transferencias de competencias ejecutivas del Estado, sin imponer tal configuración en este momento. Serán, pues, leyes del Estado, con la plenitud de sus competencias, las que configuren el sistema de su organización.

En cuanto al art. 71.6, el Parlamento de Cataluña considera que la capacidad de la Generalitat para definir los instrumentos de actuación de su Administración y para regular su propio régimen administrativo deriva de su capacidad de autoorganización, que no debe vincularse sólo a su ámbito institucional político. Del principio de autonomía se derivaría la capacidad de la Generalitat de aprobar leyes que regulen la estructura de su Administración e incluyan aspectos relativos a su articulación territorial y a las formas instrumentales que deban adoptar.

34. a) El artículo 76 (Consejo de Garantías Estatutarias) se impugna en sus apartados 1, 2 y 4. Para los recurrentes, la regulación del referido Consejo –cuya denominación recuerda a otros Tribunales de orden constitucional, como el de la Constitución de 1931– colisiona con la reserva del art. 161 CE a favor del Tribunal Constitucional respecto del control de la constitucionalidad de las normas con fuerza de ley. Su diseño sería un remedo de Tribunal Constitucional y su labor, dada la amplitud de sus funciones, puede generar conflictos de legitimidad entre sus dictámenes (vinculantes en los casos del art. 76.4) y los pronunciamientos del Tribunal Constitucional. A lo que se añade el problema que supone el régimen de garantías del art. 38, ya impugnado.

b) El Abogado del Estado se remite a las alegaciones realizadas al tratar del art. 38.1 (antecedente 30), añadiendo que no es acertado considerar al Consejo como remedo de Tribunal Constitucional de cuya labor puede resultar un conflicto de legitimidades, pues ejerce simples funciones consultivas, a veces con eficacia vinculante, pero no dicta Sentencias con fuerza de cosa juzgada, como es propio de un Tribunal y como para el Constitucional establecen los arts. 164.1 CE y 38.1 LOTC.

c) El Gobierno de la Generalitat recuerda que, como ya sostuvo al examinar el art. 38 (antecedente 31), la actividad del Consejo no tiene carácter jurisdiccional y se inserta en el procedimiento legislativo. Ahora bien, la impugnación del art. 76 presentaría, a su juicio, un contenido propio y diferenciado del cuestionamiento del art. 38 y afectaría a la configuración de este órgano institucional, puesto que se refiere a todas las funciones que le atribuye el Estatuto. Se ignoraría, sin embargo, que forma parte de la capacidad de las Comunidades Autónomas para establecer sus instituciones de autogobierno la decisión de crear un órgano consultivo que analice la adecuación a la Constitución y al Estatuto de las normas con fuerza de ley, emitiendo dictámenes con carácter previo a su aprobación o convalidación por el Parlamento. Esta importante función consultiva tiene como finalidad la colaboración con el Parlamento y el Gobierno en la valoración de la adecuación de los textos objeto de dictamen al Estatuto, con el objeto de que aquéllos puedan adoptar las decisiones para las que se hallan legitimados. Ya en el art. 41 del Estatuto de 1979 se regulaba una institución similar, sin afectar a las funciones que la Constitución atribuye al Tribunal Constitucional.

d) El Parlamento de Cataluña alega que falta el desarrollo legislativo del Consejo de Garantías Estatutarias para determinar los dictámenes de éste y su alcance respecto al legislador. En todo caso, un proyecto o una proposición de ley no es una ley ni una norma con fuerza de ley. Por ello, el dictamen del Consejo sobre el dictamen de la comisión legislativa sería sólo una fase del iter legislativo, procedimental, complejo y reglado, que ni siquiera ha superado todas las fases para constituirse eficazmente en norma. Por tanto, la norma no rompería en absoluto el monopolio del Tribunal como Juez de la constitucionalidad.

El hecho de que, con la reforma estatutaria, los dictámenes y resoluciones del Consejo vinculen al legislador cuando se refieran al desarrollo de los derechos de la persona no es más, para el Parlamento, que el selfrestraint del legislador catalán. Tal acción de protección, garantía y desarrollo de los derechos no sería óbice ni restringiría ningún procedimiento ante el Tribunal Constitucional, ni condicionaría ninguno de sus pronunciamientos. Las características del Consejo de Garantías Estatutarias y el Tribunal Constitucional, así como su ámbito de actuación, excluirían además cualquier riesgo de conflicto de legitimidades entre ambos.

35. a) También es objeto de recurso el artículo 78 (Síndic de Greuges), cuya impugnación se concreta en la expresión «con carácter exclusivo» del apartado 1, toda vez que con ella se excluiría la actuación del Defensor del Pueblo respecto de la Administración catalana, vulnerándose abiertamente, y sin posibilidad de interpretación conforme, el art. 54 CE.

b) A juicio del Abogado del Estado, los términos impugnados del art. 78.1 («con carácter exclusivo») podrían ofrecer una apariencia de inconstitucionalidad si se entendiera que con ellas se pretende impedir al Defensor del Pueblo la supervisión de la Administración autónoma catalana contra lo dispuesto en el art. 54 CE, precisado y aclarado en este particular por el art. 12.1 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril. Reconoce el Abogado del Estado que no hay discusión posible acerca de que ha de estar abierto, por igual y para todos, el acceso a la institución estatal para la defensa de los derechos constitucionales, cualquiera que sea el poder público al que haya de atribuirse la posible vulneración de aquéllos. No obstante, en su opinión, cabe una interpretación del art. 78.1 que lo acomode a la Constitución. En este sentido, afirma que el carácter exclusivo atribuido a la supervisión del Síndico de Agravios catalán ha de entenderse centrado en los nuevos derechos estatutarios, aduciendo que, según el art. 12.1 de su Ley Orgánica reguladora, el Defensor del Pueblo puede supervisar la actividad de la Comunidad Autónoma en el ámbito de competencias definido por dicha Ley, que no incluiría los llamados derechos estatutarios. Así pues, en la función de proteger los derechos y libertades consagrados por la Constitución el Síndico concurriría con el Defensor del Pueblo, en los términos de sus respectivas regulaciones, pero sólo el Síndico de Agravios protegería y defendería los derechos estatutarios, por lo que sólo de él podría decirse que, simultáneamente, ostenta la función de supervisar los derechos y libertades constitucionales y los derechos estatutarios. Así interpretado, el art. 78.1 no sería inconstitucional, puesto que no impide ni mengua la función supervisora del Defensor del Pueblo.

c) Para dar respuesta a esta impugnación comienza la representación del Gobierno de la Generalitat analizando la configuración que del Defensor del Pueblo se efectúa en el art. 54 CE, destacándose dos elementos esenciales: su definición como comisionado de las Cortes Generales y la habilitación al mismo no sólo para controlar la actividad administrativa, sino, incluso con mayor relevancia por ser su función principal, para defender los derechos de los ciudadanos. Esta función, de la que carecen los Defensores autonómicos, explica la atribución de legitimación para actuar ante el Tribunal Constitucional.

De la configuración del Defensor del Pueblo como comisionado de las Cortes Generales se derivaría un límite para su ámbito objetivo de actuación, pues resulta evidente, para el Ejecutivo catalán, que esta institución no puede ser ajena al principio de autonomía proclamado en el art. 2 CE. Concretamente, la capacidad de actuación del Defensor del Pueblo debería venir referida a la del órgano comitente y por ello no incluiría el control de la Administración autonómica, dado que son muy limitadas y excepcionales las actuaciones de control que las Cortes Generales pueden verificar sobre el Gobierno y la Administración autonómicos.

La eficacia de la institución en su conjunto requeriría que sea el Síndic de Greuges el que controle a la Administración autonómica e informe de los resultados de ese control al Parlamento de Cataluña, por ser a éste a quien corresponde la función de control del Gobierno de la Generalitat, órgano que dirige la Administración autonómica. Esto no limitaría, por otra parte, la actuación del Defensor del Pueblo como garante de los derechos fundamentales a través de la interposición de los recursos pertinentes ante el Tribunal Constitucional, porque el propio Estatuto prevé la colaboración institucional entre Síndic de Greuges y el Defensor del Pueblo (art. 78.2).

Entiende, asimismo, el Gobierno de la Generalitat que la doctrina sentada en la STC 204/1992, de 26 de noviembre, respecto del Consejo de Estado y sus relaciones con los Consejos Consultivos autonómicos sería aplicable a la potestad de control del Defensor del Pueblo sobre las Administraciones públicas. Finalmente, se precisa que la tramitación parlamentaria del Estatuto ha eliminado la inclusión, dentro del ámbito de actividad del Síndic de Greuges, de la Administración estatal, al entenderse que esta exclusión sí sería contraria al art. 54 CE.

d) Por su parte, el Parlamento de Cataluña alega que el art. 54 CE atribuye al Defensor del Pueblo la defensa de los derechos reconocidos en el título primero de la Constitución, para lo cual podrá supervisar la actividad de la Administración; su interpretación de acuerdo con el principio autonómico determinaría que, si existe un «defensor autonómico», debe tener el control exclusivo de la Administración autonómica correspondiente, dependiendo de su Gobierno. La referencia a la Administración no especificaría a cuál se refiere, pero puesto que se hace en singular podría interpretarse que únicamente se refiere a la Administración del Estado. La interpretación extensiva de la competencia del Defensor respecto a la supervisión universal de cualquier y toda Administración no estaría en la Constitución, sino en la Ley Orgánica 3/1981, del Defensor del Pueblo, de modo que lo que el Estatuto contradiría es el art. 12 de dicha Ley Orgánica, no el 54 CE. Sin embargo, la opción del legislador orgánico no podría convertirse en parámetro de constitucionalidad del texto estatutario, pues las alegaciones de inconstitucionalidad, cuando versan sobre un texto estatutario, deben venir referidas sólo a preceptos de la Constitución (la STC 157/1988, de 15 de septiembre). El Estatuto es una ley estatal y la norma básica de la Comunidad Autónoma, por lo que puede establecer excepciones a lo normado en la Ley del Defensor del Pueblo.

En todo caso –continúa el Parlamento–, la exclusividad del Síndic de Greuges no sería tal, pues hay dos ámbitos de competencia de la Generalitat en los que el Defensor del Pueblo es el único que puede actuar en defensa y protección de los derechos constitucionales: promover recursos de inconstitucionalidad si considerara que alguna ley del Parlamento catalán resultase contraria a la Constitución, e interponer recursos de amparo si alguna actuación de la Administración autonómica conculcara los derechos fundamentales.

Finalmente, el escrito expone tres argumentos colaterales a favor de la constitucionalidad de la norma. De una parte, que igual que el Defensor del Pueblo es un alto comisionado de las Cortes Generales, el Síndic de Greuges es un comisionado del Parlamento de Cataluña, a quien le corresponde informar. De otra parte, la función del ombudsman es la de servir de magistratura de persuasión, pues no tiene capacidad decisoria. De ese modo no parecería que puedan competir dos magistraturas cívicas similares que necesariamente han de colaborar. Por último, se señala que en la práctica y el Derecho en Estados compuestos donde coexisten instituciones de ombudsmen a nivel federal y regional su articulación competencial se regula en los términos de exclusividad que propugna el Estatuto.

36. a) El artículo 80 (Funciones y relaciones de la Sindicatura de Cuentas con el Tribunal de Cuentas) se impugna en sus apartados 1 y 3. El primero presenta a la Sindicatura como el único órgano de fiscalización externa de las cuentas. El otro impone un mandato al Tribunal de Cuentas en orden a la celebración de un convenio que discipline sus relaciones y que dé participación a la Sindicatura en los procedimientos jurisdiccionales propios del Tribunal. Con ello, además de desbordarse la reserva estatutaria, se reduciría la independencia constitucionalmente garantizada del Tribunal de Cuentas y se invadiría la reserva de ley orgánica del art. 136.4 CE.

b) La aparente inconstitucionalidad denunciada por los recurrentes desaparecería, en opinión del Abogado del Estado, con una interpretación de conformidad con la Constitución. La afirmación del apartado 1 sería correcta y carecería de todo significado excluyente o limitativo de la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas, sin que pudiera entenderse inconstitucional por el solo hecho de no haberse incluido una cláusula expresa de salvaguarda. Cabría entender aplicable ab inverso lo afirmado en la STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 28, conforme a cuya doctrina puede entenderse que el apartado 1 del art. 80 no impide ni excluye que el Tribunal de Cuentas pueda ejercer su función fiscalizadora sobre la Generalitat, sobre los entes locales catalanes y sobre el resto del sector público de Cataluña; pero no habría de olvidarse que, aunque el control de la Sindicatura de Cuentas y el del Tribunal de Cuentas puedan coexistir y superponerse, el ámbito principal y preferente de la fiscalización del segundo es «el de la actividad financiera del Estado y del sector público estatal» (STC 187/1988, de 17 de octubre, FFJJ 8 y 12).

En lo que hace al primer inciso del apartado 3, entiende el Abogado del Estado que ni lesiona la independencia del Tribunal ni invade la reserva de ley orgánica contenida en el art. 136.4 CE, que ciertamente no menciona entre las materias reservadas los modos de cooperación entre el Tribunal y las instituciones fiscalizadoras autonómicas. El art. 80.3 vincula a la Sindicatura catalana –no al Tribunal de Cuentas– a proponer la cooperación a este último mediante un convenio, pero no le obliga ni a aceptar el convenio que le proponga, ni a limitar los modos posibles de cooperar restringiéndolos a la celebración de convenios, pues la cooperación se basa en la voluntariedad y no permite alterar las respectivas competencias. El segundo inciso del mismo precepto convierte en materia de cooperación la participación de la Sindicatura en los procedimientos jurisdiccionales del Tribunal de Cuentas, aspecto ya contemplado en el art. 26.3 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, que preveía un tipo de participación de los órganos autonómicos fiscalizadores en la función de enjuiciamiento, como instructores delegados, lo que fue considerado constitucionalmente aceptable por las SSTC 187/1988, de 17 de octubre, FJ 4; y 18/1991, de 31 de enero, FJ 4.

c) El Gobierno de la Generalitat sostiene que el recurso carece en este punto de fundamento, toda vez que la definición de las funciones de la sindicatura no impediría la actividad fiscalizadora encomendada por la Constitución al Tribunal de Cuentas ni contradiría su posición de supremacía. No es preciso, para el Ejecutivo catalán, que el Estatuto reconozca expresamente estos extremos, cuya virtualidad se desprendería de modo inmediato de la Constitución.

Las SSTC 187/1988, de 17 de octubre; y 18/1991, de 31 de enero, han definido el carácter concurrente y compatible de las funciones fiscalizadoras del Tribunal de Cuentas y de los órganos autonómicos previstos en los distintos Estatutos de Autonomía y esa definición no precisaría su incorporación al texto estatutario. Tampoco en la Ley Orgánica 1/2006, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, se prevé expresamente la concurrencia de funciones entre el Tribunal de Cuentas y la Sindicatura de Cuentas, sin que ello haya suscitado en los Diputados recurrentes duda alguna de constitucionalidad. Por otro lado, buena prueba de la no exclusión del Tribunal de Cuentas en Cataluña sería la previsión, en el art. 80.3, de un marco de relaciones de cooperación entre éste y la Sindicatura.

Dos son las funciones –continúa el Gobierno catalán– que el art. 136 CE atribuye al Tribunal de Cuentas: la fiscalización externa de la actividad económico-financiera del sector público y el enjuiciamiento de la responsabilidad contable. Con respecto a esta segunda, el Estatuto se limitaría a prever la participación de la Sindicatura en los términos que se determinen convencionalmente. Ciertamente, el Tribunal Constitucional ha afirmado, a falta de una previsión estatutaria en sentido contrario, la exclusividad de esta función jurisdiccional encomendada al Tribunal de Cuentas. Pero no sería menos cierto que de ahí no cabe excluir la posibilidad de que los Estatutos atribuyan a los órganos de fiscalización externa funciones de carácter jurisdiccional, como implícitamente se reconoce en la STC 187/1988, de 17 de octubre, FJ 3, que admite la posibilidad de que una institución autonómica ejerza, por delegación del Tribunal de Cuentas, funciones jurisdiccionales de enjuiciamiento contable. Nada habría, por tanto, de novedoso en la previsión estatutaria que ahora se controvierte.

d) A juicio del Parlamento catalán, el precepto no niega al Tribunal de Cuentas ningún derecho ni competencia de los que la Constitución le reconoce. El precepto tan sólo calificaría a la Sindicatura de Cuentas de órgano fiscalizador, sin excluir a otros, que también lo son, de conformidad con la jurisprudencia constitucional (SSTC 187/1988, de 17 de octubre; y 18/1991, de 31 de enero), que ha admitido el carácter concurrente y compatible de las competencias fiscalizadoras del Tribunal de Cuentas y de los órganos de fiscalización externa previstos en los Estatutos. Respecto de la competencia del Tribunal de Cuentas para el enjuiciamiento de responsabilidad contable, el Estatuto se limitaría a prever la participación de la Sindicatura de Cuentas en los términos que se determinen a través de convenio. Ello sería compatible con la jurisprudencia constitucional, que ha establecido que la función jurisdiccional corresponde con carácter exclusivo al Tribunal de Cuentas, pero ha basado su razonamiento jurídico en la falta de una previsión estatutaria que permita compatibilizar la función de enjuiciamiento contable con la del Tribunal de Cuentas, que goza de garantía constitucional, reconociendo implícitamente tal posibilidad. En todo caso, los Estatutos de Autonomía, dada la función constitucional que les encomienda el Ordenamiento, podrían regular aspectos parciales y particulares para garantizar la cooperación y coordinación imprescindibles entre instituciones análogas en el Estado central y el autonómico, que es lo que haría el apartado 3 del art. 80.

37. a) Respecto del artículo 82 (Regulación del Consejo Audiovisual de Cataluña) invocan los actores los vicios de inconstitucionalidad esgrimidos en relación con el art. 52 del Estatuto, por infracción de los arts. 18 y 20 CE. El precepto no distingue las funciones que puede asumir el Consejo sobre los medios de comunicación públicos y privados, lo que sería contrario al art. 20 CE, en el que se reconocen derechos que no admiten más límites que los en él establecidos y que han de ser desarrollados por ley orgánica. Por su lado, el control de los medios de comunicación por un órgano vinculado al Parlamento sólo cabría, para los actores, respecto de medios públicos y para asegurar la pluralidad y el empleo de las distintas lenguas, además de los principios reconocidos en el art. 20.4 CE. En todo caso, los defectos del Estatuto en este punto serían los ya denunciados en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso contra la Ley Audiovisual de Cataluña, admitido a trámite y cuyos argumentos de inconstitucionalidad entienden los demandantes que no han de reproducirse aquí, bastando con recordar que se reconocen al Consejo las facultades de definir principios y conceptos como los de veracidad y normalidad lingüística, y de imponer deberes y sanciones, entre ellas el cese de emisiones.

b) El Consejo Audiovisual de Cataluña es para el Abogado del Estado una institución autonómica que, conforme al art. 147.2 c) CE, puede establecerse en un Estatuto, fijando los aspectos básicos de su función y remitiendo al legislador ordinario su regulación en detalle. Nada habría en el precepto recurrido que pudiera estimarse contrario al art. 20 CE, puesto que se limita a prever una autoridad reguladora independiente y a describir muy someramente su función, dejando a la ley ordinaria determinar «sus ámbitos específicos de actuación». Como es evidente, las inconstitucionalidades en que hubiera podido incurrir la Ley catalana 22/2005, de 29 de diciembre, u otras leyes anteriores al Estatuto ahora vigente reguladoras del Consejo Audiovisual no permiten afirmar la inconstitucionalidad del inexpresivo art. 82.

c) El Gobierno de la Generalitat alega que el art. 82 determina la naturaleza jurídica de la institución y establece su marco genérico de actuación, sin predeterminar cuáles deban ser sus funciones en el ámbito de la comunicación audiovisual ni sus potestades. Debería entenderse, por tanto, que remite estos aspectos al desarrollo legislativo que ya ha efectuado el Parlamento de Cataluña en la referida Ley 22/2005, de comunicación audiovisual, que no vulneraría ningún derecho constitucional, según se ha razonado por el Ejecutivo en el recurso de inconstitucionalidad promovido contra la misma.

Alega el Gobierno catalán que el Consejo Audiovisual no es en el Estatuto, ni en las Leyes anteriores reguladoras de la materia, un órgano parlamentario de control. El control parlamentario de los medios de comunicación de titularidad de la Generalitat, igual que sucede en el ámbito estatal, se lleva a cabo a través de los órganos de control de la Corporación Catalana de Radio Televisión y de la Comisión de Control Parlamentario de la Actuación de la Corporación Catalana de Radio y Televisión y las Empresas Filiales creada por la Ley 10/1983, de 30 de mayo. El Consejo fue creado por la Ley 8/1996 como un órgano asesor del Gobierno de la Generalitat dotado de autonomía orgánica y funcional, al que se reconoce independencia. Fue en el año 2002 cuando el Parlamento de Cataluña decidió atribuirle las notas propias de una Autoridad independiente con competencias reguladoras y sancionadoras desvinculada del Gobierno y de la Administración autonómicos. Recuerda el Ejecutivo las notas definitorias de las Administraciones independientes, subrayando que su creación responde a la necesidad de preservar o aislar la regulación y la toma de decisiones que afecten a la actividad de sujetos públicos y privados en el marco de un determinado sector de la vida social y económica y haciendo hincapié en que el sector objeto de regulación presenta una especial vulnerabilidad y requiere ser adecuadamente aislado respecto de criterios y decisiones de cariz estrictamente político, así como de determinadas influencias que tendrían su origen en los intereses del propio sector regulado. Y se acompaña una relación de las Administraciones independientes existentes en el Estado español: Tribunal de Defensa de la Competencia, Comisión Nacional del Mercado de Valores, Comisión Nacional de la Energía, Banco de España, Comisión Nacional del Mercado de las Telecomunicaciones, Consejo de Seguridad Nuclear y Agencia de Protección de Datos, destacando que el caso español es la única excepción al generalizado establecimiento de este tipo de Administraciones en el sector del audiovisual. Igualmente, se recuerda que la propuesta de reforma del Estatuto de Andalucía incluye un Consejo del Audiovisual, con perfiles y funciones muy similares a las del Consejo ahora cuestionado, y que ha recibido el respaldo parlamentario de los Diputados recurrentes.

Tras lo expuesto se concluye que la previsión del Consejo como autoridad reguladora independiente en el ámbito de la comunicación pública y privada sólo supondría la opción prevista en el Estatuto de Autonomía de que las potestades de que dispone la Generalitat en el ámbito de los medios de comunicación social, en el marco de las competencias reconocidas básicamente en el art. 146, se ejerzan, no por el Gobierno y la Administración que de él depende, sino por una autoridad independiente.

d) El Parlamento catalán sostiene que el art. 82 solamente determina la naturaleza jurídica de la institución y establece un marco genérico para su actuación, pero no predetermina sus funciones en el ámbito de la comunicación audiovisual, ni tampoco establece las potestades de que dispone. En su opinión, el recurso de inconstitucionalidad, en este punto, atribuye a la norma estatutaria los hipotéticos vicios de inconstitucionalidad que se han querido ver en la Ley catalana 22/2005, de 20 de diciembre, de comunicación audiovisual de Cataluña, recurrida ante este Tribunal. Sin embargo, independientemente de que la Ley de desarrollo pudiera llegar a desbordar el marco constitucional, no sucedería lo mismo con una previsión estatutaria tan genérica. Que el nuevo Estatuto prevea la existencia del Consejo como autoridad reguladora independiente en el ámbito de la comunicación pública y privada, en el ámbito de las potestades de la Generalitat de Cataluña sobre los medios de comunicación social, con la finalidad de que las competencias reconocidas en el art. 146 del Estatuto se ejerzan por una autoridad independiente, y no por el Gobierno y su Administración, resultaría en todo caso plenamente constitucional y acorde con el signo de los tiempos.

Como apunte complementario relativo a las últimas instituciones analizadas, la representación procesal del Parlamento de Cataluña considera que a todas ellas es aplicable, mutatis mutandis, la doctrina de este Tribunal relativa a la compatibilidad entre los órganos consultivos autonómicos y el Consejo de Estado, contenida especialmente en la STC 204/1992, de 26 de noviembre, FJ 5, en especial a la competencia de las Comunidades Autónomas para crear estos órganos en virtud de sus potestades de autoorganización, llegando incluso a sustituir el informe preceptivo de la institución estatal por el de un órgano consultivo autonómico.

38. a) Varios son los preceptos impugnados en el capítulo VI (El gobierno local) del título I, que a juicio de los recurrentes contiene una regulación del régimen local impropia de un Estatuto y que trata de desplazar la legislación básica e impedir el ejercicio de la competencia estatal en la materia, persiguiendo una total «interiorización» del gobierno local que terminaría con el «carácter bifronte» que se desprende del art. 149.1.18 CE y que la jurisprudencia ha reconocido desde la STC 84/1982, de 23 de diciembre. Para los actores, el capítulo parte de la idea de que la Ley de bases del régimen local puede ser parámetro de constitucionalidad de las leyes ordinarias, pero no de los Estatutos de Autonomía, que le están supraordenados. Aumentando la «densidad normativa» del Estatuto se evita que resulte aplicable en Cataluña el ejercicio de la competencia estatal de legislación básica, con la consecuencia de que las leyes catalanas sólo estarán vinculadas a lo dispuesto en el Estatuto. Con esta construcción, sin embargo, se desbordarían los límites de la reserva estatutaria del art. 147.2 CE, en la que se incluye la organización de las «instituciones autónomas propias», entre las que no se cuentan los entes locales, que son instituciones por sí y para sí, esto es, al servicio de sus propios intereses (art. 137 CE).

Lo anterior sería –continúan los recurrentes– un ejemplo de la perturbación constitucional que entraña superar el ámbito propio de los Estatutos. Entre éstos y las leyes básicas no hay una relación de supra y subordinación, sino de competencia, y no cabe la sustitución de la función de la ley básica, aprobada exclusivamente por las Cortes Generales, por una ley, el Estatuto, en la que la voluntad de una parte de España es decisiva para su aprobación y reforma. Por ello el capítulo sería inconstitucional aun en los aspectos en que coincide con el contenido de la Ley de bases del régimen local. En definitiva, el Estatuto pretendería establecer su propio nivel de autonomía local, inmunizando al ordenamiento catalán frente a la garantía que la legislación básica ofrezca en cada momento en orden al aseguramiento de un nivel uniforme de autonomía local para todo el Estado, en línea con la doctrina sentada en la STC 32/1981, de 28 de julio.

b) El Abogado del Estado rechaza esta crítica general, alegando que, aparte de su generalidad, está en contradicción con la decisión de los actores de no recurrir el art. 2.3 del Estatuto y de no impugnar íntegramente el capítulo en cuestión, advirtiendo de que ya el art. 5.1 del Estatuto de 1979, con términos un tanto equívocos, incluía municipios y comarcas en la «organización territorial» de la Generalitat. De otro lado, sostiene el representante del Gobierno que la regulación del capítulo no se opone al carácter bifronte de las Administraciones locales catalanas; carácter que implica (STC 84/1982, de 23 de diciembre, FJ 4) que el régimen jurídico de las corporaciones locales es el resultado de la actividad concurrente del Estado y de las Comunidades Autónomas, pero que no excluye que, junto a la relación directa Estado-corporaciones locales, exista también una relación, incluso más natural e intensa, entre éstas y las propias Comunidades Autónomas (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 29). Si la Generalitat ostenta amplias competencias en materia de régimen local, no podría considerarse contrario al art. 147.2 c) CE que se plasmen en su Estatuto las líneas fundamentales de la organización local catalana a fin de vincular al legislador ordinario catalán de régimen local, mientras con ello no se invada la competencia estatal del art. 149.1.18 CE. Siendo cierto que los arts. 151 y 160 del Estatuto no mencionan expresamente esa competencia constitucional del Estado cuando atribuyen competencia exclusiva a la Generalitat en las materias de organización territorial de régimen local, ese silencio no tiene, para el Abogado del Estado, una significación excluyente, puesto que está fuera del alcance y eficacia peculiares de los Estatutos el impedir o restringir la incidencia de las competencias constitucionales exclusivas del Estado en las materias que la Comunidad Autónoma asuma con carácter exclusivo.

c) En relación con los límites materiales del Estatuto de Autonomía, la representación del Gobierno de la Generalitat se remite a lo ya expuesto en las consideraciones generales (antecedente 13). Y recuerda que, en materia local, el Estatuto de 1979 ya había atribuido a la Generalitat la competencia exclusiva (art. 9.8), así como la tutela financiera de los entes locales (art. 48). Además, en su título preliminar figuraba una regulación muy parecida a la que contienen los preceptos ahora examinados. Una regulación luego desarrollada por la Ley 8/1987, municipal y de régimen local de Cataluña, ahora vigente en el texto refundido aprobado por el Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril. La distinta ubicación sistemática de la materia respondería a la idea de que la estructura territorial en municipios y comarcas, ahora veguerías, forma parte de las decisiones institucionales que deben plasmarse, justamente, en la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma.

Los recurrentes entenderían la autonomía local en unos términos que sólo dan cabida a la relación entre los entes locales y el Estado, con total exclusión de la Comunidad Autónoma. Ello supondría desconocer la jurisprudencia que habla de una relación, «incluso más natural e intensa», entre las entidades locales y las Comunidades Autónomas (por todas, STC 331/1993, de 12 de noviembre, FJ 3). Por lo demás, y como afirman los recurrentes, los entes locales son parte del Estado como supraordenamiento, lo que coincidiría plenamente con el art. 3.1 del Estatuto, que enuncia el principio de que «la Generalitat es Estado».

Niega el Gobierno de la Generalitat que la Ley de bases del régimen local pueda ser parámetro de los Estatutos de Autonomía. En su opinión, el hecho de que determinadas previsiones de dicha Ley fueran consideradas constitucionales no significa que fuera la única solución constitucional posible, ni que el bloque de la constitucionalidad quede petrificado, ni limitado el legislador estatutario (suma del autonómico y del estatal). En este mismo sentido se indica que la garantía institucional de la autonomía local, más que un criterio de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, es un principio cuyo respeto se impone tanto al legislador estatal como al autonómico. En todo caso, se apunta el carácter eminentemente preventivo del recurso en este punto, pues se ignoraría la cautela expresa de la autonomía local recogida en los arts. 84.1, 86.3 y 90.2.

Finalmente, en el recurso se confundirían competencia sobre una materia y competencia para la atribución de competencia a la Administración local. La distribución entre personas jurídico-públicas y órganos de una potestad no tiene por qué pertenecer a quien ha creado y dotado de contenido a esa potestad.

d) El Parlamento de Cataluña, tras exponer los antecedentes históricos, sociales y jurídicos de la normativa estatutaria, analiza la configuración constitucional de la autonomía local, con especial referencia a la jurisprudencia de este Tribunal, que ha entendido la autonomía local como una garantía institucional cuya concreción se remite a los legisladores ordinarios, pese a que, al tiempo, en tanto que garantía, limita a los legisladores (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 3), subrayando también que la jurisprudencia ha entendido que, más allá del contenido mínimo constitucionalmente protegido, la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, que permite actuaciones legislativas diversas en la medida en que respeten la garantía institucional (SSTC 259/1988, de 22 de diciembre; 170/1989, de 19 de octubre; 214/1989, de 21 de diciembre; 40/1998, de 19 de febrero). La jurisprudencia ha partido de la atribución al Estado de la competencia para fijar unos principios o bases relativos a los aspectos institucionales y a las competencias locales (STC 214/89) que debe tender ex Constitutione a asegurar un nivel mínimo de autonomía a las corporaciones locales en todo el territorio nacional (así, SSTC 32/1981, de 28 de julio; 3/1988, de 21 de enero; y 259/1988, de 22 de diciembre). Para el Parlamento, el hecho de que no se haya acogido en la jurisprudencia un entendimiento más restrictivo del art. 149.1.18 CE respondería en gran medida a la propia redacción del Estatuto de 1979.

El nuevo Estatuto, sin embargo, partiría de que el art. 149.1.18 CE no reserva al legislador estatal la regulación del principio de la autonomía local ni las bases en materia de régimen local, sino sólo las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, la legislación sobre expropiación forzosa, las bases del contratos de las Administraciones públicas y el sistema de responsabilidad patrimonial, mientras que el Estatuto atribuiría a la Generalitat la competencia exclusiva sobre régimen local. El art. 160.1 del nuevo Estatuto querría romper la inercia y afianzar la exclusividad que ya consagrara el art. 9.8 del Estatuto anterior. Con ello pretendería prohijar una nueva jurisprudencia constitucional, puesto que la existente desde la STC 32/1981, de 28 de julio, ancla sus raíces en la reformada dicción estatutaria. Si el vigente Estatuto regula de manera exclusiva el régimen local y elimina los «sin perjuicio», las interpretaciones del Tribunal Constitucional fundamentadas en la remisión del art. 9.8 del anterior al artículo 149.1.18 CE perderían buena parte de su potencialidad como definidoras de criterios de distribución competencial.

La interpretación jurisprudencial llevó en la práctica –continúa el escrito de alegaciones– a que las entidades locales deben estar sometidas a una doble regulación, estatal y autonómica. La Generalitat se habría visto obligada a aceptar este carácter bifronte del gobierno local y no pudo establecer un sistema propio de relaciones con los entes locales que determinase la respectiva posición dentro del marco estatutario. Sin embargo, desde una perspectiva estrictamente constitucional, la Constitución admitiría tanto un modelo de naturaleza bifronte de las instituciones locales como otro modelo basado en la «interiorización» de las instituciones locales, siempre y cuando ambos respeten y garanticen el principio de la autonomía local, que es el que el Parlamento catalán propuso a las Cortes Generales para la reforma del Estatuto.

El punto de partida de la nueva regulación estatutaria sería que el municipio forma parte del sistema institucional de la Comunidad Autónoma. Ello no significaría que el municipio pertenece a la Comunidad Autónoma, sino que se relaciona preferentemente, y con mayor naturalidad, con las instituciones autonómicas, como ya señaló hace tiempo el Tribunal Constitucional, y como es absolutamente natural en los sistemas de tipo federal. A partir de ahí, el Estatuto encomendaría al municipio una doble funcionalidad en el sistema autonómico: es la entidad básica de la organización territorial de la Comunidad autónoma y es el instrumento esencial para la participación de la comunidad local en los asuntos públicos, todo ello desde la autonomía de los municipios que el Estatuto reconoce y ampara. Con ello no se negaría en absoluto la competencia básica del Estado, sino que tan sólo se limitaría su alcance, pues al establecer un modelo de gobierno local propio de Cataluña, diferente del ordinario, desplazaría a un tiempo la aplicación de las bases estatales, tal y como ya sucede en otros Estatutos y regímenes especiales.

Alega la Cámara catalana que los Estatutos juegan un papel fundamental para adecuar la planta administrativa a la realidad propia y salvaguardar las competencias legislativas relacionadas con el gobierno local. La jurisprudencia constitucional avalaría estas posibilidades, admitiendo regímenes singulares como la creación de comarcas (STC 214/1989, de 21 de diciembre) o la modulación de las competencias de las Diputaciones Provinciales (STC 109/1998, de 21 de mayo). En la primera de estas Sentencias el Tribunal ya hizo referencia a los elementos históricos de la organización territorial de Cataluña, lo que, de conformidad con el art. 5 del vigente Estatuto, permitiría el reconocimiento de un mayor espacio competencial para la Generalitat. Además, el Tribunal Constitucional ha reconocido implícitamente que los Estatutos tienen virtualidad jurídica suficiente para establecer excepciones y modelos territoriales diferentes de los previstos por el legislador básico y pueden desplazar la legislación básica, que resultará inaplicable, como hizo en la STC 214/1989, de 21 de diciembre, al utilizar el Estatuto como canon de constitucionalidad de la Ley de bases del régimen local Del mismo modo, determinó en la STC 84/1982, de 23 de diciembre, que corresponde a la Comunidad Autónoma la regulación, mediante ley, del régimen jurídico de las corporaciones locales de su territorio, aunque la ley autonómica deba ajustarse a las bases estatales. En consecuencia, incluso en la jurisprudencia constitucional actual habría elementos suficientes para justificar una interpretación más restrictiva del alcance de las bases estatales en esta materia, incluso en el modelo bifronte.

No obstante, el Parlamento de Cataluña considera que si la regulación propuesta por el Estatuto actual se ajusta a la Constitución la jurisprudencia necesariamente deberá evolucionar. En ese sentido afirma que uno de los principales argumentos utilizados por este Tribunal para justificar el amplio alcance de la competencia estatal para regular la autonomía local era la falta de un derecho reaccional que permitiera a las entidades locales recurrir a la justicia constitucional. Este argumento quedó anulado casi completamente con la aprobación de la Ley Orgánica 7/1999, que modificó la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y creó y reguló el recurso en defensa de la autonomía local, con lo que las bases-garantía verían desplazada su función por una legislación más acorde.

39. a) Los demandantes denuncian concretamente la inconstitucionalidad del artículo 84.2 y 3 (Competencias locales). A su juicio, el art. 84.2 quiere ser el sustitutivo del art. 25.2 LBRL, del que copia su sistema, aunque no su enumeración, y debe completarse con el art. 84.3 y con el artículo 160.1 b), también impugnado, que confirmarían que será el legislador catalán el que establezca las competencias municipales en esas materias, sin concurso del legislador estatal. En conjunto, estos preceptos formarían un sistema encaminado a limitar al Estado la facultad de establecer normas básicas sobre las competencias locales. Lo que sería inconstitucional aun cuando se trate de materias propias de la Generalitat –pues el Estado puede imponer en todo caso cierta atribución a los entes locales como garantía mínima de su autonomía– y, desde luego, mucho más cuando, como sucede, por ejemplo, con las letras e), h) y l) del art. 84.2, se incluyen materias que son de la competencia del Estado.

b) El Abogado del Estado, por su parte, alega que el art. 84.2 contiene una enumeración de las competencias que, como propias, se garantizan a los municipios catalanes. Como es obvio, esa garantía estatutaria vincula al legislador territorial y debe entenderse preponderantemente referida a materias de competencia autonómica. Así se entiende el apartado 3 del mismo precepto, que afirma que la distribución de responsabilidades administrativas en las materias del apartado 2 se rige por las leyes aprobadas por el Parlamento y por los principios de subsidiariedad, diferenciación y suficiencia financiera. No obstante, es de notar, para el Abogado del Estado, que el art. 84.2 remite a «los términos que determinen las leyes», sin especificar si éstas han de ser estatales o autonómicas, pudiendo ocurrir que algunas de las materias mencionadas en el precepto tomen en cuenta la actual existencia de competencias atribuidas a los municipios en leyes estatales.

Ciertamente –continúa el escrito de alegaciones–, el art. 84.3 omite citar la legislación estatal básica, así como las leyes estatales sectoriales que atribuyen competencias a los municipios; pero esta omisión no impediría en absoluto que el Parlamento de Cataluña, al distribuir las responsabilidades administrativas, deba hacerlo con pleno respeto a las bases estatales en materia régimen local y siempre sin invadir competencias constitucionales del Estado, sin que ello dependa de un expreso recordatorio en el precepto estatutario.

En cuanto al argumento de que el art. 84.2 contiene referencias a materias de competencia estatal exclusiva o compartida con las Comunidades Autónomas, señala el Abogado del Estado que este último supuesto no ofrece problema constitucional alguno y que, en cuanto al primero, tampoco existe inconstitucionalidad por citar materias de competencia estatal si las leyes del Estado atribuyen competencias a los Ayuntamientos. En este sentido afirma que no aciertan los actores con los ejemplos ofrecidos, al tratarse de materias en las que el legislador estatal básico remite a la legislación de las Comunidades Autónomas, o bien en las que se han transferido competencias a la Comunidad Autónoma de Cataluña, o en las que el régimen de algunas infraestructuras y servicios está dentro de la competencia autonómica, con reconocimiento por parte de la legislación estatal.

c) Alega el Gobierno de la Generalitat que los recurrentes parecen olvidar que ya en el Estatuto de 1979, como en el desarrollo legislativo posterior, se contemplaba la competencia de la Comunidad Autónoma en materia local. Tras reseñar el contenido de algunos preceptos del texto refundido de la Ley municipal y de régimen local, aprobado por Decreto Legislativo 2/2003, se indica que el ámbito en el que se actúan las competencias locales forzosamente afectará siempre a competencias estatales y autonómicas, estando vinculadas a la gestión de los intereses respectivos (art. 137 CE), de donde se deduce que es el legislador ordinario quien debe determinarlas (así, STC 159/2001, de 5 de julio). Ello significaría que la Constitución no precisa cuáles sean los intereses respectivos del art. 137 CE ni el haz mínimo de competencias que, para atender a su gestión, el legislador ha de atribuir a los entes locales (al respecto, STC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 2).

La garantía de la autonomía local –continúa el escrito de alegaciones– comporta la necesaria participación local en las decisiones que les afectan (SSTC 27/1987, de 27 de febrero; 109/1998, de 21 de mayo; y 159/2001, de 5 de julo, cuyo FJ 4 se reproduce parcialmente). De acuerdo con lo expuesto, el art. 84.2 no lesionaría ninguna de las competencias estatales por la distinta dimensión de las competencias locales, que afectan al haz de los intereses locales y que se definen por el legislador ordinario. El precepto estatutario únicamente garantizaría un nivel mínimo de competencias que en ningún caso puede ser entendido como un techo máximo. Su propia dicción mostraría un trato de las atribuciones locales muy distinto del reflejado en el art. 149.1 CE o en los arts. 110 y siguientes del Estatuto, pues no se habla de competencias exclusivas, básicas o compartidas, sino sólo de «competencias propias en las siguientes materias», es decir, de acuerdo con el alcance que fije la legislación sectorial.

Por otro lado, la competencia estatal sobre régimen local deriva del art. 149.1.18 CE, donde no se mencionan expresamente las competencias locales, de donde debería inferirse que éstas pueden quedar asumidas por el Estatuto en virtud del artículo 149.3 CE, y ello por voluntad del legislador estatutario, suma del estatal y autonómico. En el mismo sentido, se reseña que el art. 84.3 contiene una regulación coincidente con la del art. 9.5 del texto refundido de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña, que no ha sido declarada inconstitucional.

Finalmente, si es la ley autonómica la que crea las entidades locales de acuerdo con el art. 141.3 CE, debería poder dotarlas de las competencias que su ámbito de gestión recomiende por razones de eficacia y eficiencia.

d) El Parlamento catalán considera que los recurrentes no tienen en cuenta que lo dispuesto por el Estatuto reformado pasa también a formar parte del bloque de la constitucionalidad y, por lo tanto, con subordinación a la Constitución, constituirá el parámetro a partir del cual y a partir de ahora juzgará este Tribunal. El hecho de que determinadas previsiones de la Ley de bases del régimen local fueran consideradas constitucionales hasta el momento no significaría que sean la única solución constitucional posible. Si se acepta la posibilidad de incidir sobre los límites de las bases estatales al delimitar la competencia de la Generalitat no habría inconstitucionalidad por el hecho de preterir la solución adoptada por el legislador básico. La inconstitucionalidad tan sólo llegaría a producirse si la atribución de una competencia a la Generalitat vaciara la competencia básica estatal del contenido constitucionalmente garantizado, que no sería el caso. Que el nuevo Estatuto no respete la legislación básica vigente no fundamentaría su inconstitucionalidad, igual que la atribución de una competencia de regulación a uno u otro legisladores no podría afectar la garantía institucional de los entes locales si ambos se mantienen dentro de los límites fijados por la Constitución.

Respecto al hecho de que la distribución de las responsabilidades administrativas entre las diversas Administraciones locales deba regirse por leyes del Parlamento, argumenta la Cámara que si la ley autonómica, de acuerdo con el art. 141.3 CE, crea entidades locales ha de poder, por razones de eficacia y eficiencia, dotarlas de las competencias que su ámbito de gestión recomiende.

40. a) El artículo 86.5 (El municipio y la autonomía municipal) atribuye el control de los municipios a la Generalitat, «sin perjuicio de las acciones que el Estado pueda emprender en defensa de sus competencias», lo que, en opinión de los recurrentes, supone marginar al Estado. En este punto el Estatuto, además de asumir la función de la legislación básica, sería contrario a la Ley de bases del régimen local El control que en su caso corresponda al Estado ha de determinarlo el propio Estado, que cuenta para ello con los títulos del art. 149.1.14 y 18 CE, que le permiten optar entre distintos modelos con mayor o menor peso de los controles estrictamente jurisdiccionales. El art. 86.5 del Estatuto, sin embargo, contrae de tal manera las posibilidades de control del Estado que éste no podría, por ejemplo, hacer uso de las facultades de subrogación y disolución contempladas en los arts. 60 y 61 LBRL.

b) El Abogado del Estado invoca la doctrina constitucional (entre otras STC 213/1988, de 11 de noviembre, FJ 2) acerca del carácter básico de la introducción de posibles controles administrativos de legalidad sobre los actos y acuerdos de las entidades locales y de la eliminación de tales controles, sustituyéndolos por la posibilidad de impugnarlos en vía contencioso-administrativa, opción esta última por la que se ha decantado el legislador básico. A juicio del representante del Gobierno, es factible interpretar el art. 86.5 de manera ajustada a la Constitución, toda vez que la cita de la posible impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa entrañaría la aceptación de la referida doctrina constitucional. La referencia al «control de adecuación al Ordenamiento jurídico» se justificaría no sólo porque el legislador básico acaso pueda volver en el futuro a un modelo más restrictivo de la autonomía municipal que el actual, aunque siempre dentro de los límites constitucionales, sino también porque este precepto estatutario parte de un concepto lato de control que comprende el examen de los actos y acuerdos regulados en el art. 56 LBRL, la sustitución funcional del art. 60 de la misma Ley o la asunción por parte de las Comunidades Autónomas de la fase final de ciertos procedimientos iniciados en la esfera municipal sin privar al Estado de los demás medios de acción que la legislación básica le concede.

c) Afirma el Gobierno catalán que los recurrentes no discuten que la Generalitat pueda realizar el control de adecuación al Ordenamiento jurídico de los actos y acuerdos municipales, pero cuestionan el alcance de la salvaguarda de las competencias estatales que realiza el art. 86.5 in fine. Para los actores, la cláusula «sin perjuicio» no permite al Estado defender efectivamente sus competencias, arguyendo para ello mediante una serie de ejemplos que nada tendrían que ver con la norma estatutaria impugnada. Concretamente, los arts. 60 y 61 LBRL no serían, en ningún caso, control de la adecuación al Ordenamiento de los actos y acuerdos adoptados por los municipios, y el art. 86.5 no pretendería regular ni incidir en los supuestos en ellos contemplados. Para el Ejecutivo, tampoco tiene nada que ver el precepto estatutario con los controles de estabilidad presupuestaria, que son fruto de distinto título competencial y no están contemplados en la norma impugnada ni, por supuesto, impedidos por ella.

d) Para el Parlamento de Cataluña, la inconstitucionalidad del precepto sólo se argumenta desde la vigente legislación básica. Los ejemplos que incluye el recurso para demostrar su inconstitucionalidad nada tendrían que ver con la norma, que tampoco tendría nada que ver con los controles de estabilidad presupuestaria, fruto de distinto título competencial.

41. a) El recurso examina, a continuación, las previsiones del Estatuto sobre las veguerías, entes que para los demandantes constituyen un enigma. A su juicio, esta parte del Estatuto admite tres interpretaciones: a) La veguería es un ente local distinto de la provincia, pero la provincia pervive en Cataluña (supuesto en el que encontraría cobertura en los arts. 141.3 y 152.3 CE); b) Es un ente local distinto de la provincia, a la que sustituye y hace desaparecer; c) La veguería es simplemente el nombre de la provincia en Cataluña, aunque su gobierno y administración no se confían a las Diputaciones, sino a los Consejos de Veguería, lo que permite el art. 141.2 CE.

Los Diputados recurrentes sostienen que la segunda de las opciones señaladas es la más adecuada al texto estatutario. Desde luego ninguno de sus preceptos dice que la veguería sea la denominación de la provincia en Cataluña, ni se dice de ella que esté «determinada por la agrupación de municipios» (art. 141.1 CE). Así las cosas, su inconstitucionalidad sería evidente, no tanto por la creación de un nuevo ente local cuanto por la correlativa desaparición de la provincia como ente local. En consecuencia, sería inconstitucional el artículo 83.1 (asimismo el artículo 2.3), al sustituir la provincia por la veguería, y también los artículos 90 y 91, que completan la operación. Todos ellos conculcarían los arts. 137 y 141 CE y la garantía institucional de la provincia a la que se refirió la STC 32/1981, de 28 de julio. La sustitución de la provincia por la veguería tendría, además, múltiples consecuencias, pues a los nuevos entes no les sería de aplicación lo dispuesto para las provincias en la Ley de bases, en la Ley de haciendas locales y en la Ley Orgánica de régimen electoral general. En relación con el art. 160 del Estatuto, esto supondría que sería la Generalitat la que tendría la competencia exclusiva para la determinación de los órganos de gobierno de la veguería y para regular su funcionamiento y régimen electoral, sin reconocer ninguna competencia al Estado.

Ante una inconstitucionalidad tan flagrante, los recurrentes proponen la tercera de las posibilidades como vía para una interpretación conforme: las veguerías son las provincias en Cataluña. Sin embargo, esta solución presentaría varios problemas. En primer lugar, no es ésa la interpretación que se deduce del conjunto del Estatuto ni, en particular, de sus arts. 90 y 91. En segundo término, sería siempre inconstitucional la primera parte del art. 91.4, según el cual una ley del Parlamento regulará «la creación, modificación y supresión» de las veguerías. En este contexto, la previsión de que la alteración de los límites provinciales se llevará a cabo conforme al art. 141.1 CE no salva la inconstitucionalidad, pues sólo supone que el Parlamento puede hacer todo aquello sin que se modifiquen los límites provinciales; es decir, que la veguería puede desvincularse de las provincias.

b) En el escrito de alegaciones del Abogado del Estado se reconoce que la provincia no aparece mencionada en el art. 83.1 y que la única mención marginal de la misma figura en el art. 91.4, en el que, al referirse a la creación modificación y supresión de las veguerías, menciona la alteración de los límites provinciales. Por su parte, el art. 91.3 declara que «los Consejos de veguería sustituyen a las Diputaciones». De estos preceptos infiere el Abogado del Estado que la veguería es la denominación interior catalana para lo que, desde el punto de vista del Ordenamiento general, seguirán siendo provincias. El «en su caso» del segundo inciso del art. 91.4 dejaría en claro que puede existir coincidencia, al menos en principio, entre las cuatro provincias catalanas y las cuatro veguerías. Refiriéndose a la imposibilidad de que una Comunidad Autónoma pueda unilateralmente alterar los límites provinciales y a la reserva estatal, a título de bases, de la denominación y capitalidad provinciales, menciona el Abogado del Estado la STC 240/2006, de 20 de julio, FJ 4, en la que, a su juicio, existe una importante afirmación incidental que revela que, en lo que concierne a la existencia de las provincias, la alteración de los límites provinciales por las Cortes Generales mediante ley orgánica puede llevar a la desaparición de alguna o algunas provincias y a la creación de otra u otras nuevas. Esto es, la garantía constitucional de la autonomía provincial no significa la garantía de la subsistencia de todas y cada una de las concretas provincias ni tampoco significa garantizar las Diputaciones provinciales como un base organizativa provincial, puesto que el art. 141.2 CE permite que el gobierno y la administración autónoma de las provincias puedan encomendarse a «otras Corporaciones de carácter representativo» distintas de las Diputaciones, de forma que los Consejos de veguería sustituyen a éstas al amparo de los arts. 141.2 CE y 31.3 LBRL. Por otra parte, de las hipótesis manejadas en el recurso, la más exacta parece ser, para el Abogado del Estado, la que sostiene que las veguerías son el nombre que en el ordenamiento autonómico catalán reciben las provincias, si bien la alteración de los límites provinciales requerirá la previa decisión de las Cortes Generales y, sólo cuando estén alterados los límites provinciales por ley orgánica, cabrá que el Parlamento de Cataluña cree, modifique o suprima veguerías tal y como prevé el art. 91.4. En consecuencia, habrían de rechazarse las dos objeciones que el recurso levanta respecto a esta hipótesis: una, de puro carácter técnico, podría despejarse perfectamente entendiendo el sentido de los apartados 3 y 4 del art. 91 en relación con los arts. 2.3, 83.1, 90 y 91.1 y 2, constatando que la veguería viene descrita con rasgos propios de la provincia. La otra objeción se despejaría sin más teniendo en cuenta que a la creación, modificación o supresión de veguerías deberá preceder la ley orgánica que altere los límites provinciales.

c) El Gobierno de la Generalitat afirma que la posibilidad de crear las veguerías deriva directamente del art. 141.3 CE, en virtud del cual «se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia». De otra parte, conforme al art. 141.2 CE, «el gobierno y administración autónoma de las provincias serán encomendadas a las Diputaciones o a otras Corporaciones de carácter representativo», y esto es lo que prevería el art. 91.3 del Estatuto al establecer que «los Consejos de veguería sustituyen a las Diputaciones».

La configuración de las veguerías como el ámbito territorial específico para el ejercicio del gobierno intermunicipal de cooperación local (art. 90.1) no sólo sería conforme con la Constitución, sino que representaría un desarrollo favorable a la autonomía local. La veguería no sería sólo agrupación de municipios, sino también una concepción del gobierno local, basada esencialmente en el municipio, que ve el espacio supramunicipal como espacio de gobierno intermunicipal, lo que enlazaría con las previsiones del Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local en España. Por otra parte, el art. 91 respetaría la reserva de ley orgánica del art. 141.1 CE porque no incide sobre los límites territoriales, como demostraría la previsión de que «la alteración, en su caso, de los límites provinciales se llevará a cabo conforme a lo previsto en el artículo 141.1 de la Constitución» (apartado 4 in fine).

Para el Gobierno catalán, los recurrentes admiten que en Cataluña los Consejos de veguería sustituyen a las Diputaciones y recuerda al respecto que en la STC 32/1981, de 28 de julio, el Tribunal entendió que se habían suprimido las Diputaciones porque no se había dotado a los órganos llamados a sustituirlas de las competencias de dichos entes «u otras similares», al tiempo que la propia Generalitat asumía esas competencias. Ahora no ocurriría así. En primer lugar, porque es la propia norma institucional básica la que aplica los arts. 141.2 y 3 CE, con su especial naturaleza de ley orgánica estatal, y además a través de unas entidades dotadas de personalidad jurídica propia y autonomía para la gestión de sus intereses (art. 90.2). Así pues, la regulación de las veguerías sería la resultante de aplicar en sus propios términos los arts. 141.2 y 3 CE, y con expresa mención al art. 141.1 CE y a la necesaria alteración de los límites provinciales por ley orgánica, razón por la cual no podría reputarse inconstitucional el Estatuto en esta materia sino vaciando de contenido los propios preceptos constitucionales.

d) Para defender la constitucionalidad de la regulación sobre las veguerías el Parlamento catalán alega que responde al deseo de recuperar la capacidad de configurar desde la Generalitat un modelo propio de organización administrativa territorial en Cataluña. Deseo que se sustentaría en una jurisprudencia constitucional que, si bien reconoce la provincia como entidad local necesaria, establece que en caso de crearse otras entidades supramunicipales las competencias de las provincias podrán ser objeto de redistribución (STC 214/89, de 21 de diciembre). Las Diputaciones, de hecho, dejaron de existir en la Comunidades Autónomas uniprovinciales y, de facto, en las Islas Canarias.

Para la Cámara, las previsiones estatutarias en este punto no vulnerarían la garantía institucional del ente provincial, en tanto que se limitan a modificar el nombre del ente provincial, respetando en los otros aspectos, que son los sustanciales, los elementos identificadores del ente. Es cierto que existe una doctrina del Tribunal Constitucional según la cual el cambio de nombre de las provincias forma parte de las bases del régimen local (STC 385/1993, de 23 de diciembre), pero no se refiere al cambio del nombre de la entidad en general (veguería por provincia), sino al nombre que identifica una provincia concreta, cosa que sin duda es un cambio de menor trascendencia que lo que ahora se propone. A pesar de ello, la representación procesal del Parlamento de Cataluña cree que esta doctrina constitucional es fruto de la interpretación de la normativa vigente en aquel momento (art. 25.2 LBRL de 1986) y que podría variar. En todo caso, el Estatuto respetaría explícitamente la reserva de ley del art. 141.1 CE, estableciendo que la alteración, en su caso, de los límites provinciales se llevará a cabo conforme al mismo.

En contra de lo afirmado en el recurso, de la lectura del art. 90.1 impugnado se desprendería con claridad que la veguería está determinada por la agrupación de municipios, dicción que no sólo no contradiría a la Constitución, sino que la desarrollaría en un sentido muy favorable a la autonomía local.

Título III (Del Poder Judicial en Cataluña) [arts. 95 (apartados 1, 2, 4, 5 y 6), 96 (apartados 1, 2, 3 y 4), 97, 98.1 y 2, 99.1, 101.1 y 2, 102, 103, 105, 106, y 107].

42. a) La impugnación de los preceptos integrados en este título se inicia con varias consideraciones de orden general. En primer lugar, se insiste en la idea de que el Estatuto de Autonomía no es una ley orgánica, aunque requiera de una aprobación estatal expresada bajo esa forma, y no puede, por tanto, regular materia reservada a ese tipo de leyes, en particular a la Ley Orgánica del Poder Judicial, que es una Ley a la que corresponde una muy específica función constitucional (arts. 122 y 152.1.2 CE). El Estado no puede, en definitiva, ejercer sus competencias a través de los Estatutos, pues ello supondría una inaceptable petrificación del Ordenamiento, con grave merma del pluralismo político. A ello no podría oponerse el hecho de que otros Estatutos, incluido el propio catalán de 1979, incluyen determinaciones sobre el Poder Judicial, pues tal circunstancia no podría convalidar una inconstitucionalidad que, si en los ejemplos del pasado habría sido inocua, ahora resultaría desintegradora y seriamente limitativa para el legislador estatal.

Falta en el Estatuto la disposición que en su Proyecto ordenaba modificar la Ley Orgánica del Poder Judicial, pero ello no salvaría, para los recurrentes, la inconstitucionalidad de la inmensa mayoría de los artículos del título III, que o bien contienen ese mandato inequívoco o incluso asumen directamente el papel propio de esa Ley Orgánica.

Como segunda consideración general, afirman los demandantes que los preceptos recurridos contradicen específicamente los arts. 122 y 149.1.5 y 6 CE, si bien el título III en su conjunto sería un ataque frontal a la unidad del Poder Judicial, que la Constitución concibe como un orden unitario e independiente que, adaptado funcionalmente a la estructura territorial del Estado, no se territorializa, como los otros poderes, ni pertenece a las Comunidades Autónomas, sino al conjunto del Estado como totalidad política organizada. Y ello vale tanto para el Poder Judicial como para su gobierno. Por último, los actores afirman que partirán en su fundamentación de la jurisprudencia constitucional sobre Administración de Justicia (especialmente, SSTC 108/1986, de 29 de julio; 56/1990, de 29 de marzo; 62/1990, de 30 de marzo; 105/2000, de 13 de abril; y 253/2005, de 11 de octubre), aceptando así la distinción entre «Administración de Justicia» y «administración de la Administración de justicia», siendo ésta la materia sobre la que pueden tener alguna competencia las Comunidades Autónomas.

b) Respondiendo a estas consideraciones generales del recurso, reconoce el Abogado del Estado que los Jueces y Tribunales son órganos estatales en sentido estricto y no quedan encuadrados en la organización de las Comunidades Autónomas (STC 38/1982, de 22 de junio, FJ 4), y también que la Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre Administración de justicia y legislación procesal, aunque en este último caso «sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas» (art. 149.1.5 y 6 CE). Tampoco niega que dentro de tales competencias del Estado el art. 122.1 CE reserva precisamente a la Ley Orgánica del Poder Judicial la constitución, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales, el Estatuto jurídico de los Jueces y Magistrados de carrera y del personal al servicio de la Administración de justicia, y que el art. 122.2 CE ordena a dicha Ley que establezca el Estatuto del Consejo General del Poder Judicial. Asimismo el constituyente subrayó las dos características capitales del Poder Judicial que la Ley Orgánica del Poder Judicial ha de garantizar: unidad e independencia, lo que impide que las Comunidades Autónomas puedan asumir competencias que se refieran a algún elemento esencial de la función jurisdiccional y del autogobierno del Poder Judicial (STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 6). Asimismo, para asegurar la realización de dichos principios ha previsto diversas garantías, entre ellas, la reserva de ley orgánica a que se ha hecho referencia. Reconocido lo anterior, se niega, sin embargo, que el título III del Estatuto constituya un ataque frontal a la unidad del Poder Judicial y que abra la puerta a la fragmentación, siempre que los preceptos que lo integran se interpreten con el propósito de dar coherencia al bloque de la constitucionalidad y de salvar la aparente contradicción existente entre Estatutos y Constitución.

Con este propósito se fijan en el escrito de alegaciones una serie de puntos generales. En primer lugar, con arreglo a la doctrina de las SSTC 56/1990, de 29 de marzo, y 62/1990, de 30 de marzo, hay que distinguir dos conceptos de «Administración de justicia», de manera que la indeclinable competencia exclusiva del Estado queda ceñida al «núcleo esencial» (función jurisdiccional propiamente dicha y ordenación de los elementos intrínsecamente unidos a la determinación de la independencia con la que debe desarrollarse), mientras que el campo de posible asunción de competencias por las Comunidades Autónomas se extiende a los aspectos que, más o menos unidos a los anteriores, le sirven de sustento material o personal. Por ello, cabe aceptar que las Comunidades Autónomas asuman competencias sobre esos medios personales y materiales o «administración de la Administración de justicia», y, si los Estatutos de Autonomía tienen por función constitucional clave la asunción de competencias, resulta innegable que son un instrumento constitucionalmente idóneo a tal fin.

Ahora bien, en la Administración de justicia concurre la peculiaridad de que la Constitución encarga a una singular Ley Orgánica –la del Poder Judicial– la regulación de diversas materias, de manera que sobre un mismo ámbito se proyectan simultáneamente, y con los mejores títulos constitucionales, tanto los Estatutos como aquella Ley Orgánica. La consecuencia de ello es que la competencia autonómica está sujeta a una doble habilitación, de manera que la asunción estatutaria de competencia en materia de la Administración de justicia es condición necesaria pero no suficiente, en cuanto que la inclusión de la competencia en el Estatuto atribuye su titularidad, pero su ejercicio sólo puede realizarse en la medida en que la Ley Orgánica lo prevea y habilite (STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 17). Esto es, el Estatuto no puede nada por sí solo sin la Ley Orgánica del Poder Judicial, porque es a este último legislador orgánico al que corresponde la definición de campos (SSTC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 6, y 62/1990, de 30 de marzo, FJ 4), deslindando el terreno de la exclusiva competencia del Estado y aquél en el que, por quedar fuera del «núcleo esencial» de la Administración de justicia, pueden asumir competencias las Comunidades Autónomas. Con cita de la STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 11 b), alega el Abogado del Estado que la cláusula subrogatoria y, en general, cualquier cláusula estatutaria de asunción de competencias, cobra eficacia en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial y no frente a ellos. Y esto se aplicaría también a las futuras modificaciones de esa Ley Orgánica, pues un cambio en ella puede dejar provisionalmente sin efectividad práctica una competencia estatutariamente asumida, que podrá recuperarse si de nuevo se modifica la Ley Orgánica habilitando su ejercicio (STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 16). Y esta doble habilitación o condicionalidad se reconocería en muchos preceptos del nuevo Estatuto, sin que la omisión de su recordatorio en otras ocasiones pueda determinar la inconstitucionalidad del precepto.

c) El Gobierno de la Generalitat insiste en el contenido posible de los Estatutos de Autonomía y en la improcedencia de invocar la doctrina constitucional elaborada para otros instrumentos normativos, como las leyes orgánicas y las de presupuestos, recordando que la STC 89/1984, de 28 de septiembre, FJ 4, ya destacó que la previsión del art. 147.2 CE es una determinación de mínimos, más allá de la cual los Estatutos pueden incorporar otros contenidos que guarden conexión con las materias reguladas en las normas institucionales básicas y que se correspondan con la propia condición de la norma estatutaria.

La naturaleza de las normas estatutarias –continúa el escrito de alegaciones– viene definida por su función y su peculiar forma de elaboración y aprobación, extremos ambos ya descritos en la respuesta a las consideraciones generales del recurso (antecedente 13). Entonces se puso de relieve que los Estatutos resultan verdaderos «convenios constitucionales» en los que convergen las voluntades estatal y autonómica y que se integran, por derecho propio, en el bloque de la constitucionalidad. Consecuentemente, gozan de una situación privilegiada en el sistema de fuentes del Ordenamiento, de donde resultaría que requieren una interpretación conjunta con la Constitución, habida cuenta de su función de desarrollo inmediato de la misma, inmediatez que haría de la actividad estatuyente una prolongación, en cierta medida, del proceso constituyente. Por consiguiente, para el Gobierno catalán debería rechazarse la simplificación que, a su juicio, harían los recurrentes al señalar que las relaciones entre las previsiones estatutarias sobre justicia y la Ley Orgánica del Poder Judicial se reducen a una mera cuestión de competencia. Serían determinaciones constitucionales las que abren la puerta a que el Estatuto incluya previsiones en materia de justicia, sin que pueda olvidarse que la reserva constitucional a favor de aquella Ley Orgánica viene acompañada en la propia Ley de un amplio abanico de previsiones que exceden de ese ámbito de reserva.

La consideración del Estatuto como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma y la existencia de competencias autonómicas en materia de justicia conllevarían que la norma estatutaria se encuentre habilitada para regular algunos aspectos de la organización de la Administración de justicia y del Poder Judicial en Cataluña sin que ello comporte invasión de la reserva constitucional a favor de la Ley Orgánica del Poder Judicial, aunque en ocasiones pueda parecer que ciertas previsiones constitucionales, junto con otras orgánicas, están en la zona de penumbra. Volviendo sobre una idea ya desarrollada, el Gobierno catalán insiste en que los Estatutos, en tanto que ley orgánica y norma institucional básica, pueden legítimamente complementar en ciertos aspectos al legislador estatal cuando ejerzan potestades legislativas reservadas específicamente por la Constitución al legislador orgánico.

En este sentido, no podría olvidarse que la Ley Orgánica del Poder Judicial hace depender algunas de sus disposiciones de las correspondientes previsiones estatutarias, a las que remite la adopción de ciertas decisiones (vgr. arts. 56 y 57.1, para el enjuiciamiento de cargos autonómicos; art. 73, para las competencias de los Tribunales Superiores de Justicia; disposición adicional segunda, que remite al Estatuto la decisión sobre la sede de éstos, y, en fin, disposición adicional séptima, para los recursos contra calificaciones de los registradores de la propiedad). Para el Gobierno de la Generalitat, tales remisiones a los Estatutos serían consecuencia de una relación de complementariedad necesaria entre ambas normas, al tiempo que se daría la llave al Estatuto para la toma de determinadas decisiones.

Pese a reiterarse la plena constitucionalidad del título III del Estatuto, admite el Gobierno catalán que algunas de sus previsiones se encuentren en la zona de penumbra. En tal caso sería preciso discernir el grado de proximidad de los preceptos con las distintas reservas constitucionales para apreciar cuál debe prevalecer, función que habría de realizarse teniendo presente que si ninguno se inscribe en el núcleo de la reserva, deberá favorecerse la mayor resistencia del Estatuto. El planteamiento difiere del defendido por los recurrentes, quienes entienden que todas las previsiones de la Ley Orgánica del Poder Judicial se insertan en la reserva constitucional a favor de esta ley orgánica, interpretación que tornaría hiperbólica dicha reserva.

Consecuentemente, para el Ejecutivo de la Generalitat, si las previsiones estatutarias tienen cabida en la Constitución es que respetan las reservas a favor de la Ley Orgánica del Poder Judicial; reservas que han de conectarse con la apertura del modelo constitucional de configuración del Poder Judicial. Una apertura que no podría hacerse depender del contenido que en cada momento pueda tener la repetida Ley Orgánica. En este punto se insiste en la necesidad de distinguir entre los ámbitos de reserva absoluta y de reserva relativa, pues la relación entre el Estatuto y la Ley Orgánica no es una cuestión de competencia, sino de respeto a la reserva absoluta que la Constitución contiene a favor de la Orgánica del Poder Judicial. Las reservas constitucionales a favor de las leyes orgánicas se expresan en términos amplios, pudiendo el legislador elegir entre distintas opciones legítimas de desarrollo constitucional. Pues bien, el legislador estatal, al aprobar el Estatuto se habría decantado por una de esas opciones sin invadir la reserva constitucional absoluta a favor de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Para discernir la constitucionalidad de las previsiones estatutarias relativas al Poder Judicial no cabría confrontarlas con una Ley Orgánica del Poder Judicial que supera el ámbito constitucional de reserva. Cierto es que en los albores del Estado constitucional no resultaba fácil distinguir entre los aspectos nucleares y no nucleares de la Administración de justicia a los efectos de la delimitación del alcance de la competencia atribuida al Estado por el art. 149.1.5 CE; por ello las técnicas de asunción de competencias en el Estatuto de 1979 fueron residuales y restrictivas, dejando que el legislador orgánico, con menos premura y mayor capacidad de análisis, fijara esa distinción. Pero no sería menos cierto que el momento actual es muy diferente, dado que se cuenta ya con una jurisprudencia constitucional que ha perfilado el juego de las cláusulas subrogatorias y que ha hecho posible que el Estatuto aquí controvertido asuma directamente las competencias en materia de «administración de la Administración de justicia», siempre respetando el núcleo básico indispensable para garantizar que ese ámbito no nuclear de la Administración de justicia no perturbe la unidad del Poder Judicial.

El Gobierno de la Generalitat de Cataluña discrepa de la interpretación de los arts. 117.5, 122.1 y 2, 123.1, 124.2 y 3, 149.1.5 y 152 CE defendida en la demanda. Al respecto se reitera que la jurisprudencia elaborada por el Tribunal Constitucional al enjuiciar normas legales anteriores no puede trasladarse sin más al examen de un texto, como es el Estatuto de Autonomía, llamado a integrarse en el bloque de la constitucionalidad. Además, apunta que debería tomarse en cuenta si esa jurisprudencia fue establecida a la luz de las previsiones del Estatuto anterior. En consecuencia, entiende que lo que ahora procede es confrontar las previsiones del nuevo Estatuto con la Constitución. No obstante, serviría a estos efectos la precisión efectuada por el Tribunal Constitucional de que la materia «Administración de justicia» del art. 149.1.5 CE incluye únicamente el ámbito directamente vinculado al ejercicio de la función jurisdiccional. Consecuentemente, la competencia estatal no comprende la esfera instrumental respecto de esa función, es decir, aquello que sirve a la administración de la justicia pero que no forma parte de la propia función jurisdiccional; de ahí la distinción entre «Administración de justicia» y «administración de la Administración de justicia».

La competencia exclusiva del Estado ex art. 149.1.5 CE resultaría plenamente coherente con la reserva que el art. 122.1 CE efectúa a favor de la Ley Orgánica del Poder Judicial con respecto a la constitución, funcionamiento y gobierno de los órganos jurisdiccionales, habida cuenta de que se integra sin ninguna duda en la «Administración de justicia»; otro tanto sucedería con la atribución a dicha Ley de la regulación del estatuto jurídico de Jueces y Magistrados, atendida además la previsión constitucional de que éstos deben integrarse en un cuerpo único. Sin embargo, el estatuto jurídico del personal al servicio de la Administración de justicia se integraría en el ámbito de la «administración de la Administración de justicia», pues su vertebración en cuerpos nacionales no es más que una de las constitucionalmente posibles (STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 10). Siendo así, sería lógico entender que la reserva de dicho Estatuto jurídico a favor de la Ley Orgánica ha de ser únicamente de cuanto resulta nuclear en relación con el mismo, de manera que haga recognoscible a ese personal donde quiera que preste sus servicios. Por ello no sería admisible que dicho estatuto también incluya cuantas determinaciones coadyuvan a definirlo como un cuerpo nacional.

Así entendido el contenido de los arts. 122.2, 123, 124 y 152 CE, el Gobierno de la Generalitat anticipa que los preceptos estatutarios recurridos no los contradicen. Antes de abordar el análisis diferenciado de las diversas impugnaciones se deja constancia del rechazo a «las grandilocuentes y, en gran medida, gratuitas expresiones de los recurrentes en el sentido de que el título III del Estatuto constituye un ataque frontal a la unidad del Poder Judicial», pues no se regula el Poder Judicial de Cataluña sino en Cataluña. También rechaza aquellas otras expresiones «que más parecen responder a un discurso político que a una argumentación jurídica, y que no denotan precisamente respeto hacia la voluntad del pueblo catalán y también del conjunto del pueblo español, expresada por medio de sus legítimos representantes».

d) El Parlamento catalán, por su parte, sostiene que el Estatuto no supone quiebra alguna ni ataque frontal a la unidad del Poder Judicial, como se demostraría, además de por las reiteradas referencias a la Ley Orgánica del Poder Judicial como norma de enlace y de complementariedad en relación con las previsiones estatutarias, por el hecho de que la regulación no se proyecte sobre el Poder Judicial «de Cataluña», sino sobre el Poder Judicial «en Cataluña».

En cuanto a que el Estatuto de Autonomía sea norma competente para regular los aspectos incluidos en su título III, el Parlamento recuerda sus consideraciones generales acerca de la naturaleza del Estatuto y de su posición en el sistema de fuentes, en particular en su relación con las leyes orgánicas previstas en la Constitución (antecedente 14). En el ámbito específico del Poder Judicial, el carácter del Estatuto como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma y la titularidad de la Generalitat de determinadas competencias en materia de justicia implicarían que sea una norma habilitada para regular algunos aspectos de la organización de la Administración de justicia y deba referirse al Tribunal Superior de Justicia y al gobierno del Poder Judicial en Cataluña, sin que ello signifique necesariamente una invasión de la reserva constitucional a favor de la Ley Orgánica del Poder Judicial. En cualquier caso, la Ley Orgánica 6/2006, por su carácter de ley orgánica estatal y norma institucional básica, podría legítimamente complementar en determinados puntos al legislador estatal cuando ejerza potestades legislativas reservadas específicamente por la Constitución al legislador orgánico.

El art. 152 CE –continúa el escrito del Parlamento– establece una vinculación entre la organización del Poder Judicial único en todo el Estado y la estructura autonómica del Estado, dando entrada al Estatuto de Autonomía para regular algunos aspectos del Poder Judicial. La Ley Orgánica del Poder Judicial hace depender determinados extremos del hecho de que el correspondiente Estatuto de Autonomía lo haya previsto, o bien remite al Estatuto la adopción de determinadas decisiones (por ejemplo, arts. 56.2, 57.1.2, 73 LOPJ). La jurisprudencia constitucional también habría contribuido a admitir la posible intervención estatutaria en la regulación del Poder Judicial al establecer la distinción entre «Administración de justicia», reconocida como indeclinable competencia exclusiva del Estado, y «administración de la Administración de justicia», reconocida como ámbito de posible asunción de competencias por parte de las Comunidades Autónomas, subrayando al propio tiempo la relación de complementariedad entre Estatuto de Autonomía y Ley Orgánica del Poder Judicial. A la vista de todo ello, resultaría evidente que el Estatuto de Autonomía de Cataluña puede y debe incluir disposiciones relativas al Poder Judicial y a la administración de la Administración de justicia.

El parámetro de la constitucionalidad del título III del Estatuto deberían ser las estrictas previsiones del texto constitucional, en particular aquellas que recogen expresamente algún tipo de reserva a favor de la Ley Orgánica del Poder Judicial o de otras leyes orgánicas, pero nunca el contenido mismo de la legislación orgánica. Las disposiciones estatutarias que no incidan en el núcleo de la reserva constitucional a favor de otra norma deberían prevalecer y, en los casos en que la tarea de deslinde no permita llegar a conclusiones categóricas, debería optarse por la relación de complementariedad apuntada por la jurisprudencia constitucional y por buscar interpretaciones de la norma conformes a la Constitución.

43. a) En relación con el art. 95 (El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña) se alega en el recurso que no pueden establecerse en el Estatuto las competencias del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña –ni aun en el caso de que coincidieran con las previsiones de la Ley Orgánica del Poder Judicial– ni menos todavía, de rechazo, las del Tribunal Supremo (SSTC 25/1981, de 14 de julio y 38/1982, de 22 de junio). Por ello sería inconstitucional parcialmente el apartado 1, que establece la competencia del Tribunal Superior de Justicia «para tutelar los derechos reconocidos en el presente Estatuto» y concuerda con el art. 38.2, ya impugnado. De nada servirían las remisiones que ambos preceptos hacen a las leyes, pues queda claro que es el propio Estatuto el que atribuye directamente esa competencia, asumiendo una función del Estado (art. 149.1.5 CE), sin que sirva de cobertura el art. 149.1.6 CE, pues las especialidades procesales que pueden introducir las Comunidades Autónomas no permiten la innovación ni pueden consistir en el establecimiento de una regla de competencia jurisdiccional o incluirse en el propio Estatuto. En definitiva, el problema no es, para los recurrentes, baladí, porque se crea una suerte de recurso de amparo para la protección de unos derechos que también vinculan a la Administración General del Estado en Cataluña y a los particulares (art. 37), de suerte que el legislador estatal deberá establecer algún proceso para dar cauce a «esta extravagancia, sólo creada para dar empaque de Constitución al Estatuto».

El apartado 2 del precepto hace un desarrollo del art. 152.2 CE que no le correspondería (arts. 149.1.5 y 6 y 122.1 CE) y que, además, sería contrario al art. 123 CE. La Constitución salva siempre la jurisdicción del Tribunal Supremo al referirse a los Tribunales Superiores de Justicia, pero no fija las competencias de aquél, las cuales, aunque con límites, han de ser establecidas por el legislador estatal y, especialmente, por la Ley Orgánica del Poder Judicial. En cualquier caso, la Constitución excluye los recursos de apelación ante el Tribunal Supremo cuando exige que las sucesivas instancias se agoten en el territorio autonómico, pero no los recursos de casación o extraordinarios o excepcionales, que no son ni dan lugar a una nueva instancia. La norma combatida, sin embargo, impone que todos los procesos iniciados en Cataluña, así como todos los recursos que se tramiten en su ámbito territorial, y sea cual fuere el derecho invocado como aplicable (también, por tanto, el estatal), culminen precisamente en el Tribunal Superior de Justicia, lo que es distinto de que culminen en algún órgano judicial radicado en Cataluña, que es lo que exige la Constitución (STC 56/1990, de 29 de marzo). Se determinan así directamente las competencias del Tribunal Superior de Justicia, que sólo puede fijar el Estado (art. 149.1.5 y 6 CE) y mediante ley orgánica (art. 122 CE). Y se distribuyen también las competencias entre el Tribunal Supremo y el Tribunal Superior de Justicia, invadiéndose la reserva de la Ley Orgánica del Poder Judicial (arts. 122 y 149.1.5 y 6 CE) y dejando para el Tribunal Supremo una competencia tan reducida (la unificación de doctrina, que ni siquiera afecta a la cosa juzgada) que se infringiría también el art. 123 CE.

Nada de esto se salva –continúa el recurso– con las referencias que a la Ley Orgánica del Poder Judicial se hacen en el apartado recurrido, pues la competencia siempre sería del Tribunal Superior de Justicia, por más que se remita a la Ley Orgánica la determinación del alcance y contenido del recurso, al margen de que esa determinación sea más propia de las leyes procesales de cada uno de los órdenes de la jurisdicción que de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Por lo demás, la expresión «de acuerdo con la Ley Orgánica del Poder Judicial» no tendría más sentido que indicar que dicha Ley debe adecuarse al Estatuto.

Un planteamiento así conllevaría, para los recurrentes, que los distintos Tribunales Superiores de Justicia pudieran tener diferentes competencias y, lo que es más grave, que la competencia del Tribunal Supremo no fuera la misma en todo el territorio nacional. Algo imposible si, como impone el art. 123 CE, ha de tener jurisdicción en toda España, siendo inconcebible que esa jurisdicción sea distinta en extensión e intensidad en cada Comunidad Autónoma. Lo que haya de ser el Tribunal Supremo ha de decidirse desde una perspectiva más amplia que la de una sola Comunidad Autónoma. Y un Tribunal Supremo privado de una parte típica de la casación por vulneración del Derecho estatal y de su propia jurisprudencia no merecería ese nombre. Desde luego, si queda reducido a la unificación de doctrina y no puede anular Sentencias deja de ser un efectivo órgano jurisdiccional y, por supuesto, el superior en todos los órdenes que quiere el art. 123 CE. Desaparecería también la mayor expresión y garantía de la unidad del Poder Judicial y de la igualdad en la aplicación del Derecho en todo el territorio nacional.

El apartado 4 del art. 95 se impugna por las razones expuestas en relación con el apartado 2 del mismo precepto, al atribuir competencia al Tribunal Superior de Justicia respecto a los recursos extraordinarios de revisión que autorice la ley. La ley será estatal, pero la norma autonómica decide directamente qué órgano ha de resolverlos, entrando así en materia reservada al Estado (art. 149.1.5 y 6 CE).

Los apartados 5 y 6 se recurren en lo relativo a la participación del Consejo de Justicia de Cataluña, con remisión a los argumentos utilizados en la impugnación del artículo 98.2 a) del Estatuto [antecedente 45 a)].

b) Alega el Abogado del Estado que no es irrelevante que el art. 95 coincida con las previsiones de la actual Ley Orgánica del Poder Judicial, afirmando que, de acuerdo con la tesis de la doble habilitación, la concordancia entre ambas normas impide calificar como inconstitucionales los preceptos estatutarios exclusivamente por razón de una contingencia futura, cuál es la modificación de dicha Ley Orgánica.

En concreto, el problema que suscita el recurso en relación con el apartado 1 ya fue tratado en la contestación a la impugnación del art. 38.2, a la que se remite el representante del Gobierno (antecedente 30), añadiendo que la especial tutela de los derechos estatutarios carecerá de efectividad mientras que la Ley Orgánica y las leyes procesales no lo establezcan, por lo que hay que entender que en el apartado cuestionado se encuentra la previsión de una futura y eventual competencia, pero no su real y efectiva atribución.

De otro lado, afirma el Abogado del Estado que el apartado 2 del art. 95 es conforme con el párrafo segundo del art. 152.1 CE y que no contradice el párrafo tercero del mismo precepto, porque no impone necesariamente que el agotamiento de las instancias haya de tener lugar precisa y exclusivamente en el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 32), siendo la Ley Orgánica la que determinará cuándo las instancias se agotarán en el citado Tribunal y cuándo en otro órgano jurisdiccional con sede en Cataluña.

Por lo que se refiere a la frase «sea cual sea el derecho invocado como aplicable», entiende el Abogado del Estado que es una precisión añadida a la declaración de que el Tribunal Superior de Justicia será última instancia, lo que deja fuera a los recursos extraordinarios, pues el agotamiento de instancias previsto en el párrafo tercero del art. 152.1 CE es general, con independencia del derecho en que se funde el recurso.

Asimismo, razona el Abogado del Estado que la cláusula «sin perjuicio de la competencia reservada al Tribunal Supremo para la unificación de doctrina» no constituye una determinación de la competencia funcional de dicho Tribunal mediante un Estatuto de Autonomía, norma inepta para ello. Más bien se reconocería que corresponde a la Ley Orgánica y a las leyes procesales dictadas por el Estado fijar la competencia del Tribunal Supremo, sin que la referencia a la unificación de doctrina pueda entenderse en el sentido de predeterminar indebidamente un tipo de recurso de casación, sino como expresivo de la capital función que el Tribunal Supremo desempeña: la creación de jurisprudencia (STC 56/1990, de 29 de marzo, FFJJ 33 y 35). Finalmente, se afirma en el escrito de alegaciones que el apartado queda condicionado a la Ley Orgánica del Poder Judicial y a las leyes procesales, sin que pueda decirse que el Estatuto asuma la función reservada por la Constitución a la Ley Orgánica y a la legislación estatal ni que posibilite que los Tribunales Superiores de Justicia tengan diferentes competencias en cada Comunidad Autónoma o que variará la competencia del Tribunal Supremo en las diversas partes del territorio nacional, ya que esta absurda situación pugnaría con el carácter único del Poder Judicial en toda la nación y con la garantía de la igualdad efectiva de los ciudadanos en el acceso a la justicia [STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 17 a)].

Por su parte, el apartado 4 emplea la expresión «el recurso extraordinario de revisión» como lo hacen otras Leyes [art. 73.1 b) LOPJ, por ejemplo], aunque, en realidad, tanto según la doctrina de este Tribunal (por todas, STC 50/1982, de 15 de julio, FJ 3) como de acuerdo con la Ley de enjuiciamiento civil, le convendría más la calificación de excepcional acción rescindente de una sentencia firme. Recuerda el Abogado del Estado que ya el art. 20.1 a) del Estatuto de 1979 se refería a la competencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña respecto a la revisión en las materias de Derecho civil catalán, lo que confirmó el citado art. 73.1 b) LOPJ. En cuanto a la mención «que autorice la ley» incluida en este apartado, debería interpretarse no tanto referida a los supuestos de procedencia de la acción revisora cuanto a la atribución de su conocimiento al Tribunal Superior, mas, aun cuando no fuera éste el significado que se atribuya a la autorización legal, sería claro que el apartado carece de efectividad sin la necesaria intervención del legislador estatal, orgánico y procesal.

Por último, con respecto a los apartados 5 y 6, se remite el Abogado del Estado al examen de los preceptos reguladores del Consejo de Justicia de Cataluña (antecedentes 45 y siguientes).

c) El Gobierno de la Generalitat hace hincapié en la consideración del Estatuto como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma que, en cuanto tal, ha de regular las instituciones básicas de Cataluña, y hacerlo con una vocación de complitud (sic). Ciertamente, se trata en este caso de un órgano estatal, pero un órgano para el cual la Constitución contiene una serie de prescripciones en el mismo precepto en el que se identifican las instituciones que conforman los poderes legislativo y ejecutivo autonómicos (art. 152 CE). Ese tratamiento conjunto refleja un Poder Judicial único en todo el territorio del Estado, pero articulado de acuerdo con la estructura compuesta de éste, señalándose que la ubicación de los Tribunales Superiores en el título VIII sería prueba de su vinculación a la ordenación de las Comunidades Autónomas que se constituyan (STC 38/1982, de 22 de junio). En este mismo sentido sería significativo que en el título III del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, conforme a la redacción resultante de la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, se regule, entre otras instituciones, la Administración de justicia, con especial detenimiento en el Tribunal Superior de Justicia.

El art. 152 CE –continúa el Gobierno autonómico– legitima al Estatuto para regular aspectos relativos al Poder Judicial, entre ellos y en lo que ahora interesa, el Tribunal Superior de Justicia. Con apoyo en esta habilitación constitucional, el precepto estatutario dispone que el Tribunal Superior de Justicia culmina la organización judicial en el territorio de la Comunidad Autónoma, señalando también su competencia para tutelar los derechos reconocidos en el Estatuto. Afirmada la constitucionalidad de la proclamación de tales derechos, debería convenirse en que éstos no son tales si a la par que se reconocen no se establece un sistema de garantías. Pues bien, el art. 95.1 simplemente añadiría la garantía de los derechos reconocidos en el Estatuto, que, lógicamente, necesitará tener un reflejo en la Ley Orgánica del Poder Judicial. Se trataría, obviamente, de una particularidad del Derecho sustantivo de la Comunidad Autónoma, respecto de la cual la Generalitat ostenta competencia ex art. 149.1.6 CE y 103 del Estatuto para introducir las necesarias especialidades procesales. Siendo de advertir, no obstante, que el Estatuto no determina los instrumentos procesales de los que cabe hacer uso en garantía de tales derechos, limitándose a declarar que su tutela corresponde al órgano jurisdiccional que corona la organización judicial en el territorio autonómico.

Insiste el Ejecutivo catalán en que la referencia al Tribunal Superior de Justicia en el art. 152 CE pone de relieve que este órgano, integrado en la organización judicial única del Estado, tiene una destacada presencia institucional en cada Comunidad Autónoma, puesto que, además de su condición de órganos estatales, resultaría innegable que la Constitución los anuda también a la organización institucional de las Comunidades Autónomas. Por ello, no podría sorprender que el Estatuto recoja la existencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y refleje a grandes rasgos sus funciones, con la oportuna remisión a la Ley Orgánica del Poder Judicial.

En este punto, el precepto estatutario controvertido no haría sino reiterar lo que ya figuraba en el art. 20 del Estatuto de 1979 y presenta una notable similitud con el art. 33 del Estatuto de la Comunidad Valenciana, aprobado con el voto favorable de los Diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso, a quienes no planteó duda alguna su eventual inconstitucionalidad, pese a que si una disposición como la aquí discutida es inconstitucional lo será en todos los casos. También se reseñan otros preceptos similares en las propuestas de reforma de los Estatutos de Autonomía de Andalucía, Canarias y Aragón. De donde resultaría que la alusión a las competencias del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma es un lugar común de las reformas estatutarias, contando en los demás casos con el asentimiento de quienes aquí recurren, de suerte que «la impugnación en este punto más parece fruto de la incongruencia de los demandantes que del resultado de un entendimiento coherente de la organización del Poder Judicial en España».

En cuanto al art. 95.2, alega el Gobierno de la Generalitat que, frente a la invocación por los recurrentes de la doctrina establecida en la STC 56/1990, de 29 de marzo, ha de recordarse que en aquella ocasión la Junta de Galicia discutía que la Ley Orgánica del Poder Judicial hubiera configurado las Salas de lo Civil y Penal de los Tribunales Superiores de Justicia como órganos jurisdiccionales de única instancia y no de apelación. En respuesta al recurso, el Tribunal Constitucional estimó que no era necesario establecer la doble instancia para todos los procesos, al tiempo que indicó que la configuración del Tribunal Superior de Justicia como órgano en el que culmina la organización judicial de la Comunidad Autónoma únicamente significa que en su territorio no habrá otro órgano jurisdiccional jerárquicamente superior. Sin embargo, el pronunciamiento no resultaría excesivamente claro al omitir toda mención de la distinción que subyace en el art. 152 CE entre la consideración del Tribunal Superior de Justicia como órgano en el que culmina la organización judicial en el territorio autonómico y la posterior alusión a «órganos judiciales radicados en el territorio de la comunidad autónoma» como aquéllos ante los que deben agotarse las sucesivas instancias procesales, pues esta última respondería a una concreta circunstancia histórica, como es el hecho de que la Constitución desconocía el resultado final que había de arrojar la articulación del Estado autonómico. El Tribunal Superior de Justicia se contemplaba para las Comunidades Autónomas constituidas al amparo del art. 151 CE, pero no se preveía para las del art. 143 CE. Por ello mismo, la Constitución no podía especificar que el agotamiento de instancias debía producirse ante el Tribunal Superior de Justicia, sino que tuvo que limitarse a utilizar la mención genérica antes referida, dentro de la cual también tiene cabida aquel Tribunal.

Habida cuenta de que, de conformidad con las previsiones constitucionales, en el ámbito de Cataluña es su Tribunal Superior de Justicia el órgano que culmina la organización judicial y ante él deben agotarse las sucesivas instancias, sorprende al Gobierno autonómico que los recurrentes cuestionen esa determinación estatutaria, que ya figuraba en el art. 19 del Estatuto de 1979. Olvidarían que el art. 152 CE permite a los Estatutos regular aspectos relativos al Tribunal Superior de Justicia. Concretamente, la regulación del art. 95.2 impugnado se mantendría dentro de las previsiones constitucionales, de las que se deriva la posibilidad de que la norma estatutaria incorpore referencias que tienen su regulación sustantiva en la Ley Orgánica, lógicamente siempre que se mantenga en la vertiente externa de la reserva constitucional en favor de esta Ley. Esto es, siempre que se limite a la pura recepción enunciativa de la institución o regulación material constitucionalmente previstas, con pleno respeto a su garantía institucional y con expreso reenvío para su regulación material a la Ley Orgánica.

Partiendo de estas premisas, el Gobierno de la Generalitat niega que exista contradicción entre el art. 152 CE y el art. 95 del Estatuto, pues éste se limitaría a completar la previsión constitucional con el establecimiento de la competencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en materia de recursos, salvando la del Tribunal Supremo para la unificación de doctrina y remitiendo cumplidamente a la Ley Orgánica del Poder Judicial. Ciertamente, no corresponde a dicha Ley Orgánica la determinación del alcance y contenido de los recursos, contenido propio de las leyes procesales, pero la repetida Ley efectúa, al detallar las competencias de los distintos órganos judiciales, una primera enunciación de los recursos ordinarios y extraordinarios cuyo conocimiento tienen atribuido. Por otro lado, la Constitución menciona el agotamiento de las sucesivas instancias, pero guarda silencio sobre los grados. La definición del Tribunal Supremo como superior en todos los órdenes jurisdiccionales no significaría, por ello, que deba conocer de todos los eventuales recursos extraordinarios. La salvaguarda de su competencia para la unificación de doctrina sería la que constituye verdaderamente la garantía de que el Tribunal Supremo es el superior en todos los órdenes.

Para el Gobierno catalán, la STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 33, confirmaría, pese a cuanto sostienen los recurrentes, la constitucionalidad del precepto impugnado. Y ello porque, si bien declara que en la previsión constitucional sobre agotamiento de las instancias procesales no estaban incluidos los grados, seguidamente añade que «la atribución al Tribunal Superior de Justicia de los recursos de casación y revisión, en relación con normas y materias del Derecho Civil Foral o especial propio de la Comunidad se produjo de manera expresa y concreta en determinados Estatutos». Si los Estatutos pueden completar el art. 152 CE en este punto nada impediría que el Estatuto recurrido opte por la reserva expresa a favor del Tribunal Superior de Justicia del conocimiento de los recursos extraordinarios, aun no limitándola al ámbito del Derecho de la Comunidad Autónoma, habida cuenta de la salvaguarda que incorpora de la competencia del Tribunal Supremo para la unificación de doctrina. La salvaguardia de la competencia para la unificación de doctrina a favor del Tribunal Supremo bastaría para respetar su configuración como órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, sin atentar, por ello, contra el art. 123 CE. A mayor abundamiento, sostiene el Gobierno de la Generalitat de Cataluña que antes de la aprobación del nuevo Estatuto el Tribunal Supremo no disponía del monopolio para la fijación de doctrina y ni tan siquiera del monopolio de casación stricto sensu, habida cuenta de la casación autonómica en materia civil y contencioso-administrativa y de la suplicación en materia social. En apoyo de esta tesis se invocan los criterios plasmados en el Libro Blanco de la Justicia, elaborado por el Consejo General del Poder Judicial en 1997 y el discurso de apertura de Tribunales correspondiente al año 2000.

A la alusión a las eventuales diferencias que las previsiones estatutarias puedan incorporar acerca de las competencias de los Tribunales Superiores de Justicia, responde la representación del Gobierno de la Generalitat que ello entraría en el ámbito de determinaciones futuras y, en consecuencia, no susceptibles de ser objeto de examen en este momento, preguntándose qué fundamento existe para reclamar la uniformidad –que no unidad– del Poder Judicial, siendo así que la Constitución permitió que no todas las Comunidades Autónomas contasen con un Tribunal Superior de Justicia.

Como quiera que los argumentos empleados para impugnar el art. 95.4 son los mismos que para sostener la inconstitucionalidad del art. 95.2, la representación del Gobierno de la Generalitat de Cataluña entiende que quedan respondidos con las alegaciones antes reproducidas. En cuanto a los apartados 5 y 6 del art. 95, la discrepancia debe examinarse al analizar el art. 98.2 a) [antecedente 45 c)].

d) Para el Parlamento de Cataluña, las previsiones del art. 95 encontrarían fundamento en el art. 152.1 CE y en la jurisprudencia constitucional que ha señalado la vinculación de los Tribunales Superiores de Justicia respecto de la ordenación de las Comunidades Autónomas del art. 151 CE (STC 38/1982, de 22 de junio, FJ 5). El primer apartado del precepto introduce, respecto a la regulación anterior, la competencia del Tribunal Superior de Justicia para tutelar los derechos reconocidos por el propio Estatuto. La inclusión de una declaración de derechos en el Estatuto tendría plena legitimidad constitucional, como ya se ha argumentado anteriormente (antecedente 32), y representaría una particularidad del Derecho sustantivo de la Comunidad Autónoma que, de conformidad con el art. 149.1.6 CE, permitiría la introducción de las necesarias especialidades procesales. Los instrumentos procesales para hacer posible esta competencia no aparecen determinados en el Estatuto, remitiéndose a los procedimientos que legalmente se establezcan.

Es cierto que, frente al apartado 2 del art. 95, la STC 56/1990, de 29 de marzo, declara que la previsión constitucional de que la organización judicial de la Comunidad Autónoma culmine en el Tribunal Superior de Justicia no implica que el agotamiento de las instancias procesales deba producirse necesariamente en todos los casos ante el mencionado Tribunal Superior de Justicia, ya que el art. 152 CE exige únicamente que dicho agotamiento de las instancias procesales se produzca ante órganos radicados en el territorio de la Comunidad Autónoma siempre que en la misma se encuentre el órgano competente en primera instancia. No obstante, la representación procesal del Parlamento de Cataluña considera que dicha jurisprudencia no tiene en cuenta que la división que realiza el art. 152 CE obedece a la eventualidad de que en determinados territorios no hubiera Tribunal Superior de Justicia, por lo que realiza una mención genérica en cuyo contenido cabría también incluir al Tribunal Superior de Justicia.

Frente a la interpretación del apartado 2 del art. 95 realizada en el recurso, el Parlamento de Cataluña alega que la definición del Tribunal Supremo como órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes (art. 123.1 CE) no comporta que necesariamente deba conocer de todos los recursos extraordinarios que se interpongan contra resoluciones de los Tribunales Superiores de Justicia. La reserva a favor del Tribunal Supremo de la competencia para la unificación de doctrina sería la que constituye efectivamente la garantía de que el Tribunal Supremo es el superior en todos los órdenes. De conformidad con la Sentencia 56/1990, de 29 de marzo, no existe obstáculo para que el Estatuto pueda completar la previsión constitucional sobre el agotamiento de las instancias procesales con la reserva a favor del Tribunal Superior de Justicia del conocimiento de recursos extraordinarios, incluso no limitados a aquellos que se proyectan sobre Derecho propio de la Comunidad Autónoma, ya que, en todo caso, se prevé la competencia del Tribunal Supremo para la unificación de doctrina. Aparte de ello, la remisión a la Ley Orgánica del Poder Judicial no pondría en cuestión que la determinación del alcance y el contenido de los recursos lo lleven a cabo las respectivas leyes procesales, sino que simplemente aludiría a la norma que efectúa un primer enunciado de los recursos ordinarios y extraordinarios, de los que dichos Tribunales Superiores deben conocer en los diversos órdenes jurisdiccionales.

Para responder a las impugnaciones relativas al apartado 4 del art. 95, el escrito se remite a las alegaciones realizadas respecto al apartado 2.

44. a) Al artículo 96 (Fiscal Superior de Cataluña) se imputa por los actores la misma territorialización denunciada respecto del Poder Judicial. La Constitución ordena el Ministerio Fiscal bajo los principios de unidad y jerarquía y establece una reserva de ley específica para la regulación de su Estatuto orgánico (art. 124 CE). Todo ello se quebrantaría con el art. 96 del Estatuto, por más que se haga uso de la acostumbrada remisión al estatuto orgánico del Ministerio público.

b) Según el Abogado del Estado, el precepto no predetermina a las Cortes Generales en el ejercicio de su función de dictar la ley reguladora del estatuto orgánico del Ministerio Fiscal (arts. 124.3 y 149.1.5 CE). Los apartados 2 y 3 no han sido especialmente impugnados y son, a su juicio, de escasa importancia desde la perspectiva competencial. En cualquier caso, el apartado 2 se limita a prever la publicación del nombramiento en el periódico oficial de la Comunidad Autónoma, algo perfectamente lícito para lograr mayor publicidad y expresar la relación continua de colaboración entre Comunidad Autónoma y Fiscalía (STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 42). El apartado 3 prescribe el envío de copia de la memoria anual de la Fiscalía del Tribunal Superior de Justicia al Parlamento y Gobierno autónomos y al Consejo de Justicia, cuestión accesoria y que no afectaría al núcleo esencial de la Administración de justicia, sin perjuicio de que, respecto al estatuto del Ministerio Fiscal, valga también la doble condicionalidad, de manera que el deber que se establece carecerá de efectividad en tanto no lo imponga la ley estatal y en la medida en que la misma lo establezca.

c) Frente a la afirmación de que el precepto quiebra el mandato constitucional de unicidad del Estatuto del Ministerio Fiscal, alega el Gobierno de la Generalitat que el art. 96 se limita a señalar que el Fiscal Jefe del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña es el Fiscal Superior de Cataluña, reflejando fielmente la estructura jerárquica de la institución, así como que representa al Ministerio Fiscal en Cataluña, en concordancia con lo dispuesto en el art. 22.3 de la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, que regula el estatuto orgánico del Ministerio Fiscal. Además, el precepto se remite expresamente, en cuanto a la designación del Fiscal Superior de Cataluña, a «los términos que establezca su Estatuto orgánico» (apartado 1), incorporándose idéntica remisión en lo que respecta a las funciones (apartado 4). La exigencia de publicación del nombramiento en el «Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña» (apartado 2), representa un requisito formal que no afectaría a la unidad de la institución. Como tampoco atentaría contra la misma la previsión de que el Fiscal Superior de Cataluña remita al Gobierno de Cataluña, al Parlamento y al Consejo de Justicia una copia de la memoria que deba presentar ante el Fiscal General del Estado (apartado 3).

d) El Parlamento de Cataluña señala que la previsión de la publicación del nombramiento del Fiscal Superior de Justicia de Cataluña en el «Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña» es un requisito puramente formal que en modo alguno puede incidir en la unidad del Ministerio público. Tampoco supondría ningún quebranto en la unidad de actuación de esta institución el que el Fiscal Superior de Cataluña deba enviar una copia de la memoria anual de la Fiscalía del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña al Gobierno, al Consejo de Justicia de Cataluña y al Parlamento de Cataluña. Lo mismo sucedería con la expresa sumisión a lo dispuesto por el estatuto orgánico del Ministerio Fiscal que establece el apartado 4 del precepto.

45. a) El entero capítulo II (Consejo de Justicia de Cataluña) del título III (arts. 97 a 100) incurriría en infracción del art. 122 CE por regular la materia que este precepto constitucional remite a una ley orgánica del Estado, afectando a aspectos esenciales de la organización y el funcionamiento del Consejo General del Poder Judicial. Sólo podría salvarse la constitucionalidad del capítulo si el Consejo de Justicia fuera un órgano consultivo de la Administración autonómica para el ejercicio de sus competencias en materia de justicia o si fuera un órgano dentro del Consejo General del Poder Judicial, si bien en este caso se afectaría de nuevo a la reserva del art. 122.2 CE. En realidad, el Consejo catalán existe porque lo crea el Estatuto, sin quedar condicionado a lo que disponga una ley orgánica. Siendo así, lo que en el mejor de los casos haría el capítulo es establecer la organización periférica del Consejo General del Poder Judicial en Cataluña, algo que, de ser posible, sólo le cabe a la ley prevista en el art. 122.2 CE o, en su caso, al propio Consejo General. De otra forma, sin respetar la reserva a favor del Estado, se haría imposible asegurar la racionalidad en la organización del Consejo General, que quedaría al albur de lo que decidieran las diecisiete Comunidades Autónomas.

En particular, se recurre contra el artículo 97 (El Consejo de Justicia de Cataluña) por disponer que «el Consejo de Justicia de Cataluña es el órgano de gobierno del poder judicial en Cataluña» y vulnerar con ello el art. 122.2 CE, que prescribe que «el Consejo General del Poder Judicial es el órgano de gobierno del mismo». Dos afirmaciones tan rotundas como incompatibles. Por imperativo constitucional, tiene que haber un único gobierno de un único Poder Judicial (SSTC 56/1990, de 29 de marzo; 62/1990, de 30 de marzo; y 253/2005, de 11 de octubre), aunque eventualmente existan órganos territoriales. Podría decirse, admiten los recurrentes, que el resto del capítulo matiza y hasta contradice la tajante afirmación del art. 97, pero ello no excluiría la inconstitucionalidad del aserto, que no admite interpretación conforme.

El recurso se centra, a continuación, en el examen de los mandatos a la Ley Orgánica del Poder Judicial incluidos en distintos preceptos de este capítulo del Estatuto, inconstitucionales por las razones ya expresadas con carácter general. Así, el artículo 98.2 (Atribuciones) contiene un mandato implícito y abierto, pero inequívoco, a la Ley Orgánica, que queda condicionada en su contenido en cuanto a la atribución de competencias al Consejo de Justicia de Cataluña. El artículo 99.1 (Composición, organización y funcionamiento), in fine, obliga a la Ley Orgánica que establezca que algunos miembros del Consejo de Justicia sean designados por el Parlamento de Cataluña. En ambos casos, los dos preceptos serían inconstitucionales por limitar la libertad de ese legislador en una materia de su exclusiva competencia. Y, además, todas las demás referencias del capítulo a la Ley Orgánica del Poder Judicial serían improcedentes e inconstitucionales, toda vez que el art. 122.2 CE (a diferencia de los arts. 122.1 y 152.1 CE, por ejemplo) no se remite precisamente a la Ley Orgánica del Poder Judicial, sino inespecíficamente a una ley orgánica, y de hecho el Consejo General del poder Judicial se reguló inicialmente en una Ley separada de la del Poder Judicial. Esa posibilidad quedaría cerrada con las disposiciones del Estatuto, salvo que se entendiera que la remisión se hace a la ley orgánica que regule el Consejo General, cualquiera que sea.

El Consejo de Justicia de Cataluña –continúa el recurso– no es un simple órgano desconcentrado del Consejo General del Poder Judicial, sino expresión de un principio autonómico, por lo que su regulación vulneraría la unidad del gobierno del Poder Judicial (art. 122.2 y 3 CE). Para los recurrentes, el Consejo de Justicia es «una entelequia difícil de catalogar», fruto de una operación que, orientada inicialmente a la introducción del principio autonómico en el gobierno del Poder Judicial, ha querido disimularse presentando como desconcentración lo que en realidad pretende ser una verdadera descentralización. El Consejo de Justicia no es un órgano desconcentrado del Consejo General, sino que actúa como si lo fuera (art. 97) y sólo en algunas de sus actividades. Es más bien un órgano autonómico, al que el Parlamento catalán puede atribuir competencias y que expresa y canaliza los intereses de la Comunidad Autónoma, actuando sólo en parte como órgano desconcentrado del Consejo General.

Prueba de que no es un órgano desconcentrado es, para los recurrentes, que se contrapone al propio Consejo General, y no a sus órganos centrales (Presidente y Pleno) (el artículo 98.1 y 2 habla de delegación del Consejo General en el Consejo de Justicia, poniendo al descubierto que son organizaciones distintas), del mismo modo que se contraponen las competencias de ambos Consejos, cuando si hubiera desconcentración las del catalán serían una parte de las del Consejo General y no sería posible, como es el caso, que el Parlamento de Cataluña atribuya directamente competencias al Consejo de Justicia, sin la voluntad del Consejo General ni la del legislador estatal. El artículo 100.1 (Control de los actos del Consejo de Justicia de Cataluña) in fine, confirmaría que el Consejo de Justicia ejerce competencias de la Comunidad Autónoma al disponer que los actos que de ello resulten no son recurribles ante el Consejo General del Poder Judicial. Por otro lado, la composición del Consejo de Justicia no depende en absoluto del Consejo General (art. 98.1), al que tampoco le cabe regular su organización y funcionamiento, que sólo corresponde al propio Consejo de Justicia, según dispone el artículo 99.2. Y nada se salvaría con las previsiones de comunicación, información y recurso ante el Consejo General previstas en los arts. 98.3 y 100, pues serían expresivas de una simple tutela y no de una verdadera jerarquía.

b) En relación con el art. 97 alega el Abogado del Estado que el Estatuto no deja clara la naturaleza del Consejo de Justicia, defendiendo que la tesis más correcta, por su consonancia con los arts. 122.2 y 149.1.5 CE y con la jurisprudencia constitucional, es la de considerarlo un órgano estatal al que cabe atribuir adicionalmente competencias autonómicas, y que el Estatuto propiamente no lo crea, sino que sólo lo prevé o lo contempla en espera de su genuina creación mediante la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial (siendo éste, por lo demás, el carácter que le atribuye el proyecto de ley de modificación de la Ley Orgánica que se encuentra en trámite parlamentario), de manera que toda la regulación contenida en el Estatuto quedaría a expensas de la decisión del legislador orgánico. De este modo habrían de ser interpretadas las numerosas remisiones explícitas que el Estatuto hace a la Ley Orgánica del Poder Judicial, aunque no haya que dar demasiada importancia a la existencia o inexistencia de estas referencias expresas, irrelevantes respecto de la competencia estatal en la materia. La peculiaridad de este órgano estatal sería que los Estatutos y, con arreglo a ellos, los legisladores autonómicos, pueden atribuirle competencias autonómicas por añadidura.

Dependiendo tanto el ser como el actuar del Consejo de Justicia de que la Ley Orgánica del Poder Judicial configure, sin traspasar los límites constitucionales, órganos colegiados estatales que, subordinados al Consejo General del Poder Judicial, puedan llamarse propiamente órganos de gobierno del Poder Judicial, no podría excluirse de antemano la constitucionalidad de toda operación desconcentradora de funciones o tareas del Consejo General en órganos gubernativos judiciales del tipo del Consejo de Justicia y similares. En todo caso, el juicio de constitucionalidad sobre esta desconcentración tendría que formularse eventualmente cuando se reforme en este sentido la repetida Ley Orgánica, de la que dependerá también la condición del Consejo autonómico como órgano delegado del Consejo General [art. 98.2 i)].

Frente a lo que afirman los recurrentes, señala el Abogado del Estado que difícilmente podrá hablarse de exclusividad del Consejo de Justicia de Cataluña cuando las atribuciones de las letras a) a g) e i) del art. 98.2 presuponen que quien decide es el Consejo General del Poder Judicial u otro órgano estatal. El Consejo de Justicia es el órgano contemplado por el Estatuto para ejercer ciertas competencias en materia de gobierno judicial, pero sin perjudicar, restringir o afectar las competencias constitucionales de aquél; de ahí que las competencias del art. 98.2 se definan en términos de participación, propuesta, trámite, impulso o informe y nunca de resolución o decisión. El resto de la argumentación del recurso sería más una crítica técnica que de inconstitucionalidad; y si, tal vez, en lo sucesivo, y mediante reforma de la Ley Orgánica, conviniera hablar de órganos centrales y órganos periféricos del Consejo General, también sería lícito hablar de éste y de Consejos de Justicia autonómicos habilitados por aquella Ley para funcionar como órganos desconcentrados o delegados del mismo.

Por otra parte, aduce el Abogado del Estado que no existe en el recurso un examen pormenorizado de los apartados 1 y 2 del art. 98, que se impugnan según la súplica del mismo. Nada habría que objetar a la concesión de atribuciones por la Asamblea legislativa territorial si no se desbordan las competencias de la Comunidad Autónoma en relación con la administración de la Administración de justicia. Las funciones estatales de gobierno incluidas en la lista del apartado 2 quedarían, como es lógico, a expensas de lo que determine la Ley Orgánica del Poder Judicial dentro de los límites constitucionales. En cuanto a la posible delegación de atribuciones por parte del Consejo General del Poder Judicial, es claro, para el Abogado del Estado, que su posibilidad y alcance dependerán de lo que disponga la Ley Orgánica y de la decisión del propio órgano constitucional de gobierno judicial. En general, las funciones gubernativas del Consejo de Justicia de Cataluña estarían en la línea de las que en la redacción actual de la Ley Orgánica del Poder Judicial se atribuyen a las Salas de Gobierno y los Presidentes de los Tribunales.

El art. 99.1 –continúa el escrito de alegaciones– se limita a precisar quién presidirá el Consejo de Justicia y a remitirse a la Ley Orgánica del Poder Judicial, incluso en lo que se refiere a la designación de miembros por el Parlamento de Cataluña. Con esta remisión se entiende mal, para el representante del Gobierno, la crítica del recurso, bastando comparar el precepto con el art. 33.3 del Estatuto valenciano (Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril), que crea el Consejo de Justicia valenciano y remite su composición a «una ley de les Corts», de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial, contraste del que se seguiría que el tenor del art. 99.1 impugnado parece bastante más respetuoso con la función del legislador orgánico que el citado precepto del Estatuto valenciano, aceptado por el Grupo Parlamentario de los Diputados actores.

Respecto del art. 100, se señala por el Abogado del Estado que el recurso carece de específica argumentación de inconstitucionalidad.

c) Reiterando de nuevo que su condición de norma institucional básica legitima al Estatuto para aludir al gobierno del Poder Judicial, en tanto en cuanto éste opera en el territorio de la Comunidad Autónoma, sin que ello comporte en modo alguno invasión de la reserva constitucional a favor de la Ley Orgánica, alega el Gobierno catalán que el Consejo de Justicia de Cataluña no es un órgano creado ex nihilo por el Estatuto, pues con anterioridad ya existía otro órgano con esta denominación, bien que con atribuciones diferentes. El art. 97 recoge esta figura y la dota de los perfiles propios de un órgano desconcentrado del Consejo General del Poder Judicial, sin perjuicio de la necesaria previsión que deba contener la Ley Orgánica del Poder Judicial. Para el Gobierno de la Generalitat, residenciar funciones relativas a la «administración de la Administración de justicia» en este órgano desconcentrado contribuye, que no impide, a la unidad del Poder Judicial. Por ello mismo, la relación del Consejo de Justicia de Cataluña con el Consejo General del Poder Judicial se perfila en términos duales en el art. 100, al preverse el recurso de alzada, ante este último órgano, para los actos dictados por aquél en las funciones propias del ámbito nuclear de la Administración de justicia, previsión que no se contempla para la actuación relativa a la «administración de la Administración de justicia».

Alega el Ejecutivo catalán que el gobierno del Poder Judicial único no puede quedar al margen de la estructura territorial del Estado. La toma de conciencia de este hecho se reflejaría en los diversos reglamentos aprobados en desarrollo de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en los que se han incrementado los mecanismos de colaboración con las Comunidades Autónomas (vgr. Consejo Rector de la Escuela Judicial). La unidad del Poder Judicial, a la que responde la unidad de su gobierno, no exigiría que todas las decisiones sean adoptadas por el Consejo General del Poder Judicial, sino sólo las necesarias para evitar diferencias de estatuto entre unos y otros Jueces que puedan afectar a su independencia, siendo constitucionalmente compatible con la unidad del Poder Judicial la existencia de otros centros de decisión desconcentrados si se garantiza que su actuación no va a comportar quiebras en el estatuto judicial. En apoyo de esta tesis se invoca la STC 108/1986, de 29 de julio, FJ 26, donde se distingue entre facultades esenciales de gobierno, que deben corresponder al Consejo General del Poder Judicial, y otras que pueden atribuirse al Ejecutivo, sin que, para el Gobierno de la Generalitat, nada impida que puedan recaer en órganos desconcentrados del Consejo General.

Esta posibilidad no quebraría la unidad de gobierno del Poder Judicial, como pone de manifiesto la existencia actualmente de otros órganos de gobierno que realizan funciones que afectan al estatuto judicial. Sería el caso de las Salas de Gobierno de los Tribunales Superiores de Justicia, que ejercen competencias que exceden del gobierno interno de los Tribunales (art. 152.1 y 2 LOPJ).

La cohonestación de la realidad del Estado autonómico con la unidad del Poder Judicial debe permitir que los Estatutos, en cuanto concreción del Estado compuesto, contengan determinadas previsiones al respecto. Así lo habría entendido el legislador, no sólo en el Estatuto impugnado, sino también en la propuesta de reforma del Estatuto de Canarias, donde también se prevé la existencia de un Consejo de Justicia muy similar al rechazado por los recurrentes. Igualmente la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón crea un Consejo de Justicia, cuya naturaleza, competencia y facultades difieren a la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Marginalmente se rebate la argumentación de los actores en el sentido de que del art. 122.1 CE no puede inferirse una llamada expresa a la vigente Ley Orgánica del Poder Judicial sino, de forma genérica, a la «ley orgánica». Reconoce el Gobierno de la Generalitat que no existe esa llamada expresa, pero una atenta lectura del precepto dotaría de pleno sentido a la comprensión de la previsión constitucional como una remisión a la mencionada Ley Orgánica y no a cualesquiera otras. Mayor atención merece el rechazo de los recurrentes a considerar al Consejo de Justicia como un órgano desconcentrado, pues serían múltiples las previsiones del Estatuto que evidencian ese carácter. Así, el art. 97 prescribe la intangibilidad de las competencias del Consejo General del Poder Judicial; el art. 98.1 establece que las atribuciones del Consejo de Justicia como órgano desconcentrado son las que pueda definir la Ley Orgánica del Poder Judicial y las que aquél pueda delegarle (participación, proposición, informe y aplicación según el art. 98.2). Idéntica subordinación se plasma en los arts. 98.3 y 4. A su vez, el art. 99.1 determina que el Consejo de Justicia lo integran el Presidente del Tribunal Superior de Justicia y los miembros que prevea la Ley Orgánica, y el art. 100 regula el recurso de alzada ante el Consejo General del Poder Judicial.

Lógicamente –continúa el Gobierno catalán–, en el Estatuto se contempla la posibilidad de que el Parlamento de Cataluña atribuya al Consejo funciones en el ámbito de la «administración de la Administración de justicia», para las que no existe una relación de jerarquía con el Consejo General del Poder Judicial. No obstante, ello no desvirtuaría en absoluto la consideración del Consejo de Justicia como órgano desconcentrado del Consejo General. Sale al paso la representación del Gobierno de la Generalitat de Cataluña de la afirmación de que la composición del Consejo de Justicia es incompatible con el art. 122.3 CE al incorporar a miembros nombrados por el Parlamento de Cataluña. Al respecto se recuerda que en las Salas de Gobierno de los Tribunales Superiores de Justicia figuran Magistrados elegidos entre los destinados en ellos, reconociéndose a los Parlamentos autonómicos un gran protagonismo en el procedimiento de nombramiento (art. 330.4 LOPJ). Tras advertir de que las previsiones de la Ley Orgánica del Poder Judicial en torno a la organización del gobierno del Poder Judicial no forman parte del ámbito nuclear de la reserva del art. 122.2 CE, como tampoco se incardinan en la misma las regulaciones del Estatuto de Autonomía controvertidas, se llega a la conclusión de que ello nos sitúa en una zona de penumbra, en la que debe reconocerse una cierta primacía al Estatuto. Se añade, en fin, que la remisión a la Ley Orgánica del Poder Judicial no puede verse como un mandato a dicha Ley.

d) La representación del Parlamento de Cataluña considera que los artículos integrados en este capítulo II del título III no vulneran la reserva de ley orgánica del art. 122.2 CE. De la literalidad del precepto constitucional se desprendería claramente la definición general del órgano y la reserva a la ley orgánica de unos elementos específicos relacionados con la institución, pero en ningún momento se contemplaría, ni se reservaría a la ley orgánica, la estructuración detallada del Consejo General del Poder Judicial. Por ello, en este punto la regulación estatutaria se situaría en la zona de penumbra respecto a las reservas constitucionales a las que las alegaciones aludieron anteriormente. Eso supone, para el Parlamento, que la regulación del Consejo de Justicia de Cataluña en el Estatuto podría encontrar su incardinación constitucional en el art. 152 CE, pero para la efectividad de sus previsiones deberá atenderse a lo que establezca la Ley Orgánica del Poder Judicial, ya que, al tratarse de un ámbito material situado en tal zona de penumbra, resulta imprescindible la concordancia de ambas normas en el sentido indicado por el propio Estatuto y sin que la remisión estatutaria a la Ley Orgánica del Poder Judicial deba entenderse como un mandato a la misma. La alusión a la ley orgánica del art. 122.2 CE habría de entenderse así referida a la Orgánica del Poder Judicial citada en el apartado inmediatamente anterior y con ella se trataría de evitar la redundancia.

En cuanto a la unidad de gobierno del Poder Judicial, alega la Cámara que no implica que todas y cada una de las decisiones en la materia deban ser adoptadas necesariamente por el Consejo General del Poder Judicial, sino únicamente aquéllas que sean imprescindibles para evitar diferencias de estatuto entre unos Jueces y otros que puedan afectar a su independencia. De ahí se derivaría que es constitucionalmente compatible con la presencia de órganos de decisión desconcentrados del Consejo General del Poder Judicial, siempre y cuando se asegure que la actuación de los mismos no va a significar alteraciones en cuanto a los principios del estatuto judicial. En el art. 98 el Consejo de Justicia de Cataluña no se configuraría propiamente como un órgano materialmente decisorio, sino como un órgano con funciones primordialmente de participación, propuesta e informe, como se deduciría de sus diversos apartados.

Respecto a la composición del Consejo de Justicia de Cataluña –continúa el escrito de alegaciones–, el art. 99 incluye unas previsiones sin tacha de inconstitucionalidad, con la pertinente remisión a la Ley Orgánica del Poder Judicial, asegurando también que su reglamento se apruebe de acuerdo con la normativa vigente. A este respecto cabría recordar que, conforme al art. 330.4 LOPJ, existe ya en el Ordenamiento una conexión entre el Parlamento autonómico y el ejercicio de funciones de gobierno del Poder Judicial. Por su parte, las previsiones del art. 100 relativas al control de los actos del Consejo de Justicia de Cataluña revelarían el sometimiento de esta institución al Consejo General del Poder Judicial, ante quien son recurribles en alzada sus actos.

Por último, se alega que la previsión del art. 98.1 en relación con la posibilidad de que las leyes del Parlamento de Cataluña puedan conferir algunas atribuciones al Consejo de Justicia de Cataluña, tratándose de un órgano desconcentrado del Consejo General del Poder Judicial, incuestionablemente habría de comportar una positiva contribución a la unidad del Poder Judicial.

46. a) El artículo 101 (Oposiciones y concursos) sería inconstitucional en su apartado 2 por atribuir al Consejo de Justicia de Cataluña la competencia para convocar concursos de provisión de plazas vacantes de Jueces y Magistrados en Cataluña, materia reservada terminantemente a la ley orgánica por el art. 122.2 CE y que es propia del Consejo General del Poder Judicial según se desprende del mismo art. 122.2 CE. Podría decirse que el Consejo de Justicia ejercerá esa competencia en tanto que órgano desconcentrado del Consejo General; pero, además de no ser tal cosa, según se ha dicho, el Estatuto estaría determinando qué órgano del Consejo General debe ejercer las competencias que le reserva el art. 122.2 CE. Y ello, en todo caso, rompiendo la unidad de gobierno del Poder Judicial, incidiendo en una materia en todo caso subsumible en el art. 149.1.5 CE, ya que entra de lleno en el concepto más estricto de Administración de justicia.

Por lo demás, esa convocatoria sería incompatible con la existencia de un Cuerpo único de Jueces y Magistrados de carrera (art. 122.1 CE), que requiere una regulación uniforme y respecto del cual las funciones ejecutivas han de reservarse a órganos nacionales. De nuevo, nada se salvaría con la cláusula «en los términos establecidos en la Ley Orgánica del Poder Judicial», pues la competencia se atribuye sin ningún condicionamiento y sólo se deja a la Ley Orgánica que regule el contenido y los requisitos de las convocatorias.

En opinión de los actores, es increíble que el apartado 3 del art. 101 diga abiertamente regular un aspecto de «las pruebas de los concursos y las oposiciones regulados en el presente artículo» por el mero hecho de que se celebren en Cataluña. Que en esas pruebas se pueda utilizar «a elección del candidato» cualquiera de las lenguas oficiales en una Comunidad Autónoma no podría depender de la Comunidad Autónoma en la que se celebren, ni de lo que diga un Estatuto. El precepto regularía un aspecto propio de la legislación sobre Administración de justicia reservada al Estado en el art. 149.1.5 CE.

b) Advierte el Abogado del Estado de que el art. 101 ha sido recurrido en sus dos primeros apartados, pero que la demanda pretende razonar la inconstitucionalidad de los apartados 2 y 3, este último no impugnado, sin que exista razonamiento alguno respecto del apartado 1.

El apartado 2 atribuye al Consejo de Justicia la convocatoria de los concursos para cubrir plazas vacantes de Jueces y Magistrados en Cataluña, pero en los «términos establecidos» en la Ley Orgánica del Poder Judicial, que en la actualidad faculta a las Comunidades Autónomas con competencia en la materia para instar la convocatoria de oposiciones, concursos y pruebas selectivas para la cobertura de vacantes de la carrera judicial, del secretariado y del resto del personal al servicio de la Administración de justicia que existan en su ámbito territorial (arts. 301.7 y 315 LOPJ). Esto es, la competencia para convocar concursos queda pendiente de que la Ley Orgánica lo permita, aceptando desconcentrar en los Consejos de Justicia esta función, claramente incluida en la competencia exclusiva del Estado.

Aunque el apartado 3 no ha sido recurrido, alega el Abogado del Estado que la regulación de la lengua en los procedimientos selectivos de Jueces y Magistrados corresponde al Estado, sin perjuicio de la competencia autonómica para regular el alcance de la cooficialidad, por lo que el precepto analizado queda supeditado a lo que pueda disponer la Ley Orgánica sobre el lugar de celebración de las pruebas y sobre la lengua o lenguas que puedan usar los candidatos. Por último, restringiendo el art. 101.3 su aplicación a Cataluña, resultaría congruente con el carácter territorial de la cooficialidad.

c) Con respecto al art. 101.2 señala la representación del Gobierno de la Generalitat que del art. 122.2 CE no se deduce insoslayablemente que el órgano que haya de convocar los concursos deba ser el Consejo General del Poder Judicial. Lo dispuesto en el precepto estatutario sería coherente con la previsión de un órgano desconcentrado del Consejo General, pues tratándose de la provisión de vacantes de Jueces y Magistrados en el territorio autonómico debe ser ese órgano desconcentrado –y, en cuanto tal, subordinado al Consejo General– quien lleve a cabo la ejecución material de la convocatoria para cubrir las plazas. Esta actuación no sería incompatible con la integración de Jueces y Magistrados en un cuerpo único, máxime porque del art. 101.3 se desprende que las pruebas pueden celebrarse en cualquier parte del territorio nacional.

Por lo que hace a este art. 101.3, se apunta su coherencia con el art. 6 del Estatuto, siendo un reflejo del régimen de cooficialidad lingüística. A ello se añade que actualmente se valora el conocimiento de la lengua catalana y del Derecho propio para el acceso a las plazas de Jueces y Magistrados en Cataluña, circunstancia que ya determinaría de por sí la necesidad de una concreta composición de los órganos que resuelven los concursos. Se hace constar, por otro lado, que el art. 101.3 no figura entre los preceptos para los que se interesa la declaración de inconstitucionalidad en el suplico del recurso.

d) El Parlamento de Cataluña alega que el precepto trata exclusivamente de la convocatoria, sin aludir en nada a los criterios que deban presidir los concursos. A la vista de la literalidad del 122.2 CE, esta previsión no resultaría inconstitucional ni incompatible con la integración de Jueces y Magistrados en un cuerpo único, ya que el hecho de que la convocatoria la lleve a cabo el Consejo de Justicia de Cataluña no implica en ningún caso connotación excluyente alguna, máxime si se tiene en cuenta que las pruebas oportunas pueden tener lugar en cualquier parte del territorio nacional. En cuanto a la posibilidad de que los concursos y oposiciones que se celebren en Cataluña puedan realizarse en cualquiera de las dos lenguas oficiales, ello sería plenamente coherente con la cooficialidad establecida en el art. 6 del Estatuto.

47. a) El artículo 102, bajo el título «Del personal judicial y del resto del personal al servicio de la Administración de justicia en Cataluña», regula, en realidad, en opinión de los recurrentes, su conocimiento del catalán y del Derecho de esa Comunidad Autónoma. Los apartados 1, 2 y 3 vienen a disponer, sin decirlo expresamente, que para ocupar una plaza de Juez, Magistrado o Fiscal en Cataluña es requisito imprescindible acreditar esos conocimientos. Nada cambiaría con la fórmula «en la forma y con el alcance que determine la ley» utilizada por los apartados 1 y 2 ―y que para los recurrentes parece que habría de ser una ley autonómica―, pues esa ley no podrá prescindir de ese requisito indispensable, sino sólo disponer la manera en que habrá de acreditarse el conocimiento del catalán y del Derecho de la Comunidad Autónoma. Tampoco cambiaría las cosas el apartado 3, que parece contradecir a los dos anteriores al recoger como mérito lo que aquéllos establecen como requisito y que parece pensado para el caso de su posible declaración de inconstitucionalidad. Sea como fuere, los recurrentes sostienen que esa declaración es obligada en la medida en que se rompe la unidad del cuerpo único de Jueces y Magistrados (art. 122.1 CE) y se regulan materias que sólo pueden ser objeto de leyes estatales, sea la Orgánica del Poder Judicial (art. 122.1 CE), la que regule el estatuto del Ministerio público (art. 124.3 CE) u otras que las completen y que en todo caso, por afectar al núcleo esencial de la Administración de justicia, corresponde dictar al Estado (art. 159.1.5 CE).

El apartado 4 del art. 102 establece como requisito de aptitud o capacidad del personal al servicio de la Administración de justicia y de la Fiscalía en Cataluña el conocimiento de las dos lenguas, lo que es contrario a la jurisprudencia constitucional (por todas, STC 46/1991, de 28 de febrero). En todo caso, los recurrentes afirman que se invade la reserva del art. 122.1 CE por afectar al estatuto jurídico del personal al servicio de la Administración de justicia, configurado en la Ley Orgánica del Poder Judicial en cuerpos nacionales; todo lo cual es extensivo al personal al servicio de la Fiscalía, por infracción del art. 124 CE y 149.1.5 CE. Tras resumir la jurisprudencia constitucional en la materia, los demandantes se detienen en la STC 253/2005, de 11 de octubre, que insiste en el principio de que el conocimiento de una lengua cooficial sólo puede ser un mérito y que ha de evaluarse con arreglo al principio de proporcionalidad.

b) Coincide el Abogado del Estado con los recurrentes en que deben analizarse por un lado los tres primeros apartados del art. 102 y, por otro, el apartado 4. En cuanto al apartado 3, aduce que el art. 110.2 h) LOPJ califica el conocimiento de la lengua y derecho propios como mérito preferente en la provisión de plazas judiciales en el territorio de la Comunidad respectiva y atribuye su reglamentación al Consejo General del Poder Judicial. Por su parte, el Estatuto del Ministerio Fiscal nada dice por el momento en este sentido, de manera que la exigencia de este apartado respecto a los Fiscales quedaría pendiente de que así lo establezca aquella ley estatal. Los apartados 1 y 2 exigen la acreditación de un nivel de conocimiento suficiente del catalán y del Derecho propio de la Comunidad a los Magistrados, Jueces y Fiscales que ocupen una plaza en Cataluña, y ello en la forma y con el alcance que determine la ley, que sólo puede ser la Orgánica del Poder Judicial, pues, según la tesis de la doble habilitación, quedan remitidas a esa Ley la determinación misma del nivel y la forma de acreditar el conocimiento. En cualquier caso, la exigencia sólo tendrá efectividad en las condiciones, con los plazos de adaptación y mediante las modalidades de acreditación que establezcan la Ley Orgánica o el Estatuto del Ministerio Fiscal, según la doctrina constitucional dimanante de las SSTC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 40; y 270/2006, de 13 de septiembre, FJ 11 c).

En cuanto al apartado 4, se recuerda por el Abogado del Estado que ya la vigente Ley Orgánica del Poder Judicial (arts. 521.4.3 y 530) prevé que las relaciones de puestos de trabajo de las oficinas judiciales podrán contener la exigencia del conocimiento oral o escrito de la lengua oficial propia de la Comunidad Autónoma. Particularmente expresivo sería el art. 530 LOPJ, al establecer que, en determinados puestos, el conocimiento oral y escrito de la lengua oficial «podrá considerarse requisito exigible para el acceso a los mismos, cuando de la naturaleza de las funciones a desempeñar se derive dicha exigencia y así se establezca en las relaciones de puesto de trabajo». Por consiguiente, el apartado 4 del art. 102 debería entenderse en concordancia con los preceptos de la Ley Orgánica o con lo que en el futuro pueda disponerse en esta materia.

c) Aunque el precepto contiene un tratamiento conjunto de todos los colectivos de personal vinculados a la Administración de justicia, en la medida en que a todos ellos afecta el régimen de cooficialidad lingüística, señala el Gobierno de la Generalitat de Cataluña las diferencias existentes entre el personal judicial y fiscal y el resto del personal al servicio de la Administración de justicia. En relación con este último colectivo recuerda que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias, mientras que por referencia al primero apunta que el tratamiento del régimen lingüístico del personal judicial y fiscal no sería contrario a la Ley Orgánica del Poder Judicial y toma como punto de partida la Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias.

Por otro lado, señala el Ejecutivo un error en la interpretación del precepto estatutario en el que incurrirían los Diputados recurrentes, puesto que mientras los apartados 1 y 2 se refieren al personal judicial y fiscal que ya ocupa efectivamente plaza en órganos jurisdiccionales radicados en Cataluña, el apartado 3 alude a los Jueces, Magistrados y Fiscales que aspiren a ocuparlas. Sería evidente, en este contexto, que el apartado 3 no introduce novedad alguna por comparación con lo que se venía haciendo hasta la fecha y que difícilmente se puede cuestionar que la norma institucional básica de una Comunidad Autónoma pueda legítimamente determinar cuál ha de ser el reflejo, a nivel administrativo, del régimen de cooficialidad lingüística en ella establecido. Un nivel al que no sería ajena la Administración de justicia, con independencia del régimen de distribución de competencias en la materia, tal y como habría venido a reconocer el Tribunal Constitucional (así, STC 74/1989, de 24 de abril). No sería coherente que se valorara el conocimiento de la lengua y el Derecho propio de los aspirantes a cubrir plazas radicadas en Cataluña y no se hiciera lo propio con quienes ya las ocupan.

En cualquier caso, alega el Gobierno de la Generalitat, las previsiones de estos apartados no constituyen regulación del estatuto del personal judicial o fiscal, materias reservadas a la Ley Orgánica del Poder Judicial y a la ley. Dichos apartados se limitarían a reflejar el régimen de cooficialidad lingüística en esos colectivos, en tanto en cuanto ejercen sus funciones en Cataluña, cuyos ciudadanos tienen el derecho de opción lingüística en sus relaciones con la Administración de justicia y con el Ministerio Fiscal (art. 33 EAC). Es más, la determinación de cómo se acredite el conocimiento suficiente de la lengua y el Derecho propio de Cataluña por quienes ya ocupan plazas en la Comunidad Autónoma es una cuestión que el Estatuto no regula, remitiéndose en este punto a la ley. Y, frente a lo sostenido por los recurrentes con una argumentación de carácter puramente preventivo, nada impediría entender que estas remisiones lo son a la Ley Orgánica del Poder Judicial y al Estatuto orgánico del Ministerio Fiscal. Obviamente, tampoco el apartado 3 regula la valoración del conocimiento de la lengua y el Derecho propio de Cataluña en los concursos de traslado, sino que sólo está efectuando el mismo ejercicio que los dos apartados anteriores, señalándose al respecto que la previsión del art. 102.3 se infería ya de lo dispuesto en el Estatuto de 1979 y su constitucionalidad vendría respaldada por la doctrina recogida en la STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 46.

Con respecto al art. 102.4, subraya el Gobierno de la Generalitat que el personal al servicio de la Administración de justicia se incardina en un ámbito de posible actuación autonómica, como es la «administración de la Administración de justicia». En cuanto a la exigencia de un conocimiento adecuado y suficiente de las dos lenguas oficiales en Cataluña, entiende que no se quiebra la proporcionalidad entre el requisito y el fin que se persigue, sin que pueda suscribirse la afirmación de que el conocimiento del catalán exigido no tiene relación alguna con la capacidad requerida para desempeñar la función del personal al servicio de la Administración de justicia, porque, entre sus funciones, se encuentra la de garantizar que los ciudadanos de Cataluña puedan acceder y obtener satisfacción de la Administración de justicia en la lengua cooficial que elijan. En conclusión, el Estatuto no regularía el uso de la lengua en la Administración de justicia, sino que se limitaría a prever la necesidad de que los colectivos de personal vinculados a la misma tengan un conocimiento suficiente de la lengua propia de Cataluña para garantizar los derechos lingüísticos de los ciudadanos catalanes.

d) El Parlamento de Cataluña sostiene que para rechazar la imputación de inconstitucionalidad contra el art. 102 valen los razonamientos ya expuestos al examinar la constitucionalidad del art. 33.3 (antecedente 32). El precepto se remite a la ley del legislador competente para determinar la acreditación del conocimiento del catalán, respetando así lo dispuesto en la STC 270/2006, de 13 de septiembre, FJ 11, que no ha considerado a los miembros del Poder Judicial al margen de las medidas de normalización lingüística, entendiendo, eso sí, que corresponde al Estado regular su adopción. A través de este precepto el Estado manifiesta que se encuentra en disposición de posibilitar el derecho de uso del catalán ante los órganos judiciales, sin perjuicio del ulterior ejercicio de la competencia que le está reservada en el artículo 149.1.5 CE. La valoración del conocimiento del Derecho propio de Cataluña como un requisito de capacitación para ejercer funciones jurisdiccionales en esta Comunidad Autónoma, establecida en el apartado 2 del art. 102, por su parte, debería también ser determinada por el legislador competente. La previsión del precepto no supondría regular el estatuto del personal judicial y fiscal, por cuanto se limita a prever la necesidad de acreditación del conocimiento del Derecho propio de Cataluña, derivada directamente del derecho a la tutela judicial efectiva, dejando a la Ley Orgánica del Poder Judicial y otras normas la determinación concreta del momento, la forma y el contenido de las correspondientes pruebas, siendo todo ello conforme a la doctrina de la STC 56/1990, de 29 de marzo (FJ 46).

48. a) El artículo 103 (Medios personales) se refiere a las competencias de la Generalitat en cuanto al personal no judicial al servicio de la Administración de justicia, destacando los actores que no se distingue entre los Secretarios Judiciales y los demás cuerpos funcionariales al servicio de esa Administración, como sí hace, en cambio, la Ley Orgánica del Poder Judicial, norma ésta a la que debe corresponder atribuir eventualmente alguna competencia a las Comunidades Autónomas en relación con los cuerpos distintos al de los Secretarios Judiciales. Por lo que hace al examen de las distintas previsiones del precepto, los Diputados demandantes afirman que el apartado 1 es claramente inconstitucional por atribuir a la Generalitat competencias normativas, entre las que se incluye especialmente la legislativa, y que comportan una potestad normativa sólo vinculada a la Ley Orgánica del Poder Judicial en términos negativos y no de desarrollo, excluyendo la posibilidad de leyes estatales que desarrollen aspectos funcionariales en materias no orgánicas y hasta el mismo desarrollo reglamentario por el Gobierno. Todo lo cual sería contrario a la jurisprudencia constitucional (por todas, STC 56/1990, de 29 de marzo), que reputa definitorios y esenciales del estatuto del personal todas las cuestiones referidas en este apartado 1 del art. 103.

La opción por la integración de los funcionarios no judiciales en un cuerpo único –continúa el recurso–, aun siendo constitucionalmente libre, sólo compete a la Ley Orgánica del Poder Judicial, que debe fijar unos elementos normativos comunes (STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 10) que implican la potestad reglamentaria del Estado en materia de régimen disciplinario, de condiciones de acceso y ascenso, de adscripción de médicos forenses, o de retribuciones. Siendo posible que alguna de las competencias normativas en la materia pudieran estar en manos de las Comunidades Autónomas, ello sólo sería así por decisión de la Ley Orgánica del Poder Judicial, no por prescripción de un Estatuto de Autonomía (STC 105/2000, de 13 de abril). Por ello es irrelevante a estos efectos la reforma de la Ley Orgánica 19/2003, dado que la cuestión no es tanto qué atribuciones pueden conferirse a las Comunidades Autónomas en el ámbito de la justicia, cuanto quién puede conferirlas, y para los actores nunca sería el legislador estatutario.

El apartado 2 del art. 103 atribuye a la Generalitat la competencia ejecutiva y de gestión del personal no judicial al servicio de la Administración de justicia, concretando sus aspectos más relevantes, por lo que participaría de la misma inconstitucionalidad que afecta al apartado precedente. Alegan los recurrentes que la contradicción de este apartado 2 con la jurisprudencia constitucional es patente, como demostraría el hecho de que la letra j) atribuya a la Generalitat la competencia para sancionar con las separación del servicio. A ello se sumarían las previsiones sobre oferta de ocupación pública [letra a)], convocatoria y resolución de los procesos de selección [letra b)] o relaciones de puestos de trabajo [letra e)], materias todas ellas en las que se contradiría lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial, cuya función pretendería usurpar el Estatuto, limitando su libertad de configuración e invadiendo competencias estatales.

El apartado 3 del art. 103 permite a la Generalitat crear por ley nuevos cuerpos de funcionarios al servicio de la Administración de justicia, lo que contradiría a la STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 11 j), y, sobre todo, al art. 122.1 CE, dado el carácter nacional de aquellos cuerpos.

En cuanto al apartado 4, en fin, los recurrentes reconocen la competencia de la Generalitat en materia de contratación y gestión de personal laboral, pero nunca con el carácter de exclusiva. De un lado, porque el empleo de ese personal dependerá de que lo admitan, y de la medida en que lo hagan, la Ley Orgánica del Poder Judicial y la legislación estatal en su conjunto; de otro, porque la competencia autonómica está limitada también por el art. 149.1.7 CE, que excluye que la Generalitat pueda tener competencia exclusiva sobre legislación laboral.

b) Alega el Abogado del Estado que el tenor de los apartados 1 y 2 del art. 103 coincide parcialmente con la Ley Orgánica del Poder Judicial. Necesariamente es esa Ley la que debe regular el Estatuto jurídico del personal al servicio de la Administración de justicia, pues en esta materia las competencias autonómicas no pueden ser en ningún caso legislativas (STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 10), de manera que las competencias normativas sólo pueden ser reglamentarias, y si la Ley Orgánica así lo permite. Aparte de ello, la organización de los cuerpos al servicio de la Administración de justicia como cuerpos nacionales no es la única constitucionalmente posible o aceptable, ni viene constitucionalmente impuesta en la regulación separada de tales cuerpos (STC 56/1990, de 29 de marzo). En otro plano, el respeto al estatuto jurídico de este personal establecido por la Ley Orgánica, que se contempla en el art. 103.1, incluye la aceptación del sistema de fuentes subordinadas configurado por el legislador orgánico judicial para regular materias estatutarias del personal al servicio de la Administración de justicia, por lo que el Estatuto no excluiría la posibilidad de otras normas estatales que colaboren con la Ley Orgánica en la determinación del régimen estatutario de dicho personal. Las competencias normativas que pueda ostentar la Generalitat en las materias enumeradas en las diversas letras del apartado 1 serían exactamente las que se establezcan en la redacción vigente o futura de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Es decir, la extensión y el alcance de las competencias autonómicas estarán en función del modelo que decida implantar el legislador orgánico judicial, aunque ya actualmente las Comunidades Autónomas poseen importantes competencias normativas y ejecutivas, como demuestra el tenor del art. 471 LOPJ.

Ciertamente –continúa el Abogado del Estado–, la sanción de separación del servicio a que se refiere el apartado 2 j) no puede ser de competencia autonómica mientras los cuerpos sigan siendo nacionales, pero otra sería la solución si dejaran de serlo por decisión del legislador orgánico judicial. Y es que los apartados 1 a), 2 j) y, sobre todo, 3 del art. 103 tendrían sentido únicamente en la medida en que dejen de ser nacionales los cuerpos del personal al servicio de la Administración de justicia, lo que queda pendiente de la decisión del citado legislador, razonamiento que puede valer para otras letras del mismo apartado 2 e), incluso, para el apartado 3, ya que, sin la previa decisión del legislador orgánico judicial que lo autorice, el Parlamento de Cataluña no podrá ejercitar la facultad de crear cuerpos de funcionarios al servicio de la Administración de justicia integrados en la función pública autonómica.

Por último, el apartado 4 sería conforme con la doctrina de la STC 56/1990, FJ 11 j), y con los arts. 473.2 y 474.4 LOPJ, ya que la competencia exclusiva autonómica sobre este tipo de personal en nada impide el respeto de la legislación laboral general.

c) El Gobierno de la Generalitat afirma que el art. 122.1 CE reserva a la Ley Orgánica del Poder Judicial el Estatuto jurídico del personal al servicio de la Administración de justicia, siendo obvio, a su juicio, que la unidad del Poder Judicial no exige una centralización de la gestión del repetido personal, sino una homogeneización de su estatuto. La Constitución sólo establece la unidad de cuerpo para Jueces y Magistrados, de modo que las competencias autonómicas no podrían limitarse por el hecho de que el legislador orgánico se inclinara en su día por extender esta misma solución al resto de personal al servicio de la Administración de justicia. La adscripción a los cuerpos funcionariales, puesto que hubiera podido ser distinta, no formaría parte esencial del estatuto del personal al servicio de la Administración de justicia, entendiendo el Gobierno catalán que, en todo aquello que no forme parte esencial de ese estatuto jurídico, la Comunidad Autónoma puede asumir competencias.

Por otra parte, la Generalitat también podría asumir competencias de desarrollo normativo de esas previsiones básicas, toda vez que este personal no es un aspecto nuclear de la Administración de justicia, por lo que excede el marco de la competencia exclusiva atribuida al Estado por el art. 149.1.5 CE. Cuestión distinta sería el estrecho margen que la Ley Orgánica del Poder Judicial deja en la actualidad a ese desarrollo, que ella misma prevé en su art. 471. Estrechez que motivó la interposición de un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Orgánica 19/2003, de modificación de la LOPJ.

Avanzando en esta línea, se afirma que es obvio que la distinción que actualmente efectúa la Ley Orgánica entre Secretarios Judiciales y el resto del personal al servicio de la Administración de justicia no deriva en modo alguno del art. 122 CE, que distingue únicamente entre Jueces y Magistrados, de un lado, y resto de personal, de otro. En cuanto a la doctrina sentada en la STC 56/1990, de 29 de marzo, se señala que la misma debe ser relativizada en la medida en que uno de los parámetros tomados en consideración es la cláusula subrogatoria del Estatuto de 1979, que, por su propia definición, excluye toda competencia legislativa. A diferencia de su antecesor de 1979, el nuevo Estatuto detalla las concretas competencias asumidas por la Generalitat de Cataluña en la materia, sin perjuicio de incluir como mecanismo de cierre una cláusula subrogatoria similar a la anterior. No sometiéndose el nuevo Estatuto al límite de la cláusula subrogatoria, podría perfectamente la Generalitat aprobar normas legales sobre aspectos no nucleares de la Administración de justicia y siempre que respete el estatuto básico de este personal. Siendo de advertir, además, que el art. 103.1 habla de competencia «normativa», que no necesariamente legislativa en todo caso, habida cuenta, en particular, de que el art. 112 del Estatuto incluye la potestad reglamentaria dentro del ámbito de las competencias ejecutivas de la Generalitat.

En cuanto al apartado segundo del art. 103, se alega que es evidente que si el Estatuto establece que la Generalitat ostenta competencia normativa en relación con el personal no judicial al servicio de la Administración de justicia, es lógico que también asuma la competencia ejecutiva y de gestión en esa materia. Se remite el Gobierno, por consiguiente, a lo ya expuesto acerca de la constitucionalidad de las competencias autonómicas sobre este personal.

En cuanto a la posibilidad, discutida por los actores, de que el Parlamento de Cataluña cree nuevos cuerpos de funcionarios al servicio de la Administración de justicia al amparo del art. 103.3, alega el Gobierno de la Generalitat que tan constitucional puede ser la integración del personal en cuerpos autonómicos, es decir, no nacionales, como crear cuerpos propios para realizar funciones que no estén cubiertas por los cuerpos nacionales. La posibilidad de que desempeñen funciones coincidentes con las de estos cuerpos nacionales queda diferida a una eventual modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial en este punto. Con respecto al ámbito de estos nuevos cuerpos de funcionarios, se remite la representación de la Generalitat a lo sostenido en el Libro Blanco de la Justicia.

Acerca del art. 103.4 se alega que la Generalitat ostenta competencia de ejecución de la legislación laboral del Estado. En el precepto ahora examinado la competencia asumida no alcanzaría a la normativa reguladora de la contratación laboral, de modo que el precepto cabe entenderlo en el sentido de que la regulación de esa concreta clase de personal, a diferencia de la del personal funcionario, compete únicamente a la Generalitat, que no ha de verse limitada al respecto por ningún estatuto básico.

Por último se reseña que las previsiones en este punto de las propuestas de reforma de los Estatutos de Autonomía de Andalucía y Canarias son prácticamente coincidentes con las ahora impugnadas. A su vez, la propuesta de reforma del Estatuto de Aragón establece la competencia normativa autonómica sobre todo el personal no judicial al servicio de la Administración de justicia.

d) El Parlamento de Cataluña reitera su posición de que las competencias autonómicas no pueden quedar circunscritas al contenido que en un determinado momento tengan algunas normas con reserva constitucional como la Ley Orgánica del Poder Judicial. Ni del art. 122.1 CE ni del principio de unidad del Poder Judicial se derivaría una necesaria centralización de la gestión del personal al servicio de la Administración de justicia ni su integración en cuerpos nacionales, tal y como se ha declarado en la STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 10. El Estatuto podría, pues, atribuir a la Generalitat de Cataluña competencias en aquello no reservado constitucionalmente a la Ley Orgánica del Poder Judicial. La previsión de esta Ley, que distingue entre los Secretarios Judiciales y los restantes funcionarios al servicio de la Administración de justicia, iría más allá de la reserva constitucional y no podría servir de parámetro para medir la constitucionalidad de las disposiciones estatutarias, pues el art. 122.1 CE solamente distingue entre Jueces y Magistrados, por una parte, y el resto del personal, por otra, y este precepto y otras disposiciones de la propia Constitución son el único canon de constitucionalidad admisible.

El Estatuto impugnado –continúa el Parlamento–, a diferencia del texto de 1979, no se somete al límite de la cláusula subrogatoria anterior y, en consecuencia, el art. 103.1 acoge la competencia normativa de la Generalitat sobre el personal al servicio de la Administración de justicia, entre la que cabría entender que se incluye la posibilidad de aprobar disposiciones de carácter legislativo y no únicamente de carácter reglamentario, de modo que no podría invocarse en este punto la STC 56/1990, de 29 de marzo, que utilizaba como parámetro la citada cláusula. La misma argumentación serviría para defender la constitucionalidad de que por ley autonómica, que debe respetar en todo caso el estatuto jurídico fijado en la Ley Orgánica del Poder Judicial, se creen cuerpos de funcionarios dependientes de la Generalitat al servicio de la Administración de justicia para desarrollar funciones en ámbitos de la administración de la Administración de justicia no cubiertos con funcionarios de cuerpos nacionales.

Respecto a la compatibilidad de la competencia sobre el personal laboral al servicio de la Administración pública recogida en el art. 103.4 del Estatuto con el art. 149.1.7 CE, el Parlamento catalán alega que debe entenderse en el sentido de que en la regulación del personal laboral al servicio de la Administración de justicia la Generalitat no se encuentra limitada, como ocurre con el personal funcionario al servicio de la Administración de justicia, al estatuto jurídico fijado por la Ley Orgánica del Poder Judicial.

49. a) El artículo 105 (Oficina judicial e instituciones y servicios de apoyo) se ocupa de la oficina judicial e instituciones y servicios de apoyo, cuya creación y regulación se confía a la Generalitat. Los actores llaman la atención sobre la relación de estas oficinas con el funcionamiento de los órganos judiciales, con la independencia judicial, con su carácter único y, por todo ello, sobre su necesario carácter homogéneo. De lo que se desprendería que su regulación no es sólo la de la Ley Orgánica del Poder Judicial, como pretende el art. 105 impugnado, sino que admite y requiere desarrollo por normas estatales, incluso por simples órdenes ministeriales. La competencia para crear estas oficinas supondría además entrar en la planta judicial.

b) Según el criterio del Abogado del Estado, la llamada a la Ley Orgánica del Poder Judicial que realiza el art. 105 supone respetar la delimitación de las competencias normativas estatales y autonómicas sobre la oficina judicial que efectuó el legislador orgánico a fin de preservar su homogeneidad en todo el territorio nacional, aunque funcionando con criterios de coordinación y cooperación entre Administraciones (art. 435 LOPJ y STC de 11 de octubre de 2006, FJ 5). La neutralidad de la oficina judicial en relación con la planta de los Juzgados y Tribunales está recogida en el art. 436.5 LOPJ, encontrándose competencias autonómicas en relación con la misma, por ejemplo, en los arts. 437.5, 438.3 y 439.2 LOPJ. De nuevo las competencias de la Generalitat en materia de oficina judicial y órganos y servicios de apoyo quedarían condicionadas a lo que disponga la Ley Orgánica del Poder Judicial.

c) La impugnación del precepto le parece a la representación del Gobierno de la Generalitat basada en argumentos poco fundados, al hacerse depender de la interpretación de una norma reglamentaria como es la Orden Ministerial 3244/2005. Lo procedente es contrastar el precepto estatutario con las disposiciones constitucionales, de las que se infiere que la oficina judicial no es un aspecto nuclear de la Administración de justicia y su regulación no se reserva a la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Para el Ejecutivo autonómico, la unidad del Poder Judicial no exige la uniformidad de las oficinas judiciales. La Ley Orgánica del Poder Judicial las regula para los órganos con jurisdicción en todo el territorio nacional y aquellos otros sitos en Comunidades Autónomas que no hayan asumido competencias en el ámbito de la administración de la Administración de justicia. Aunque esta Ley no incluya una salvedad a favor de las Comunidades Autónomas que ostenten dicha competencia, esta distinción explicaría la mención que el art. 105 contiene a dicha Ley.

También se rechaza que la creación de oficinas judiciales suponga intervención en la planta judicial. Para el Gobierno de la Generalitat, debe distinguirse entre los órganos judiciales y las oficinas de apoyo, en particular porque la creación de unos u otras no necesariamente ha de correr paralela (vgr. creación de macrooficinas judiciales al servicio de diversos órganos ya existentes). Para concluir, se recuerda la similitud de términos empleados en las propuestas de reforma estatutaria de Andalucía, Canarias y Aragón.

d) Tampoco entiende el Parlamento catalán que esté reservada a la Ley Orgánica del Poder Judicial la regulación de la oficina judicial. La redacción del art. 105 aseguraría que, sin ser constitucionalmente exigible la uniformidad de las oficinas judiciales en todo el territorio español, aquella Ley Orgánica regule las oficinas judiciales de los órganos jurisdiccionales con jurisdicción en todo el territorio español. La creación de oficinas judiciales, por lo demás, no implica la de órganos judiciales, de modo que no supone intervención alguna en la planta judicial.

50. a) Se impugna igualmente el artículo 106 (Justicia gratuita y procedimientos de mediación y conciliación), cuyo apartado 1 atribuye a la Generalitat una competencia que aparece como exclusiva para «ordenar» los servicios de justicia gratuita, lo que equivale a regularla sin excepción ni condicionamiento alguno por parte de la legislación estatal. Ello sería contrario al art. 149.1.5 y 6 CE, y así lo probaría la Ley de asistencia gratuita (Ley 1/1996, modificada por Ley 16/2005), que jamás se ha considerado que invadiera competencias autonómicas y se dictó al amparo de las reglas 3, 5, 6 y 18 del art. 149.1 CE. El apartado 2, por su parte, se impugna por entender que atribuir a la Generalitat competencias legislativas sobre conciliación en el contexto de un título dedicado al Poder Judicial en Cataluña infringe el art. 149.1.5 y 6 CE, por entrarse en la Administración de justicia y en la legislación procesal. Lo que no se paliaría con la alusión a «instrumentos y procedimientos», pues precisamente en eso ha de consistir la regulación de la conciliación; ni tampoco con circunscribirla a «las materias de su competencia», pues esto le daría una amplitud enorme, extendiéndose a gran parte del Derecho civil, siendo claro que una competencia sustantiva no lleva aparejada la procesal. Para los demandantes, el precepto sólo podría ser constitucional si se limitara a la conciliación extraprocesal y extrajudicial, pero no es lo que se desprende de su tenor.

b) Para el Abogado del Estado, el apartado 1 del art. 106 es conforme con la doctrina de la STC 97/2001, de 5 de abril, FFJJ 5 y 6, según la cual la competencia estatal pertinente para la ordenación administrativa de la asistencia jurídica gratuita no pertenece a la materia del art. 149.1.5 CE, sino a la de la regla 18 del mismo precepto. Por lo que hace al apartado 2, afirma el Abogado del Estado que la mediación y conciliación a que se refiere son las extrajudiciales, siempre que no constituyan un presupuesto procesal, ya que en tal caso quedarían incluidas en la competencia del Estado contemplada en el art. 149.1.6 CE. Dado que, con el citado alcance, mediación y conciliación se basan en la intervención de terceros para lograr la autocomposición de un conflicto, aunque puedan servir para evitar litigios judiciales, no podría oponerse ningún reparo competencial al art. 106.2, pues la creación de sistemas de mediación y conciliación se ciñe a las competencias de la Comunidad Autónoma, ya que, frente a lo que este Tribunal ha dicho del arbitraje, la mediación y conciliación extrajudiciales que no constituyan presupuesto procesal no pueden conceptuarse como un equivalente jurisdiccional.

c) Carente de fundamento le parece a la representación del Gobierno de la Generalitat la impugnación del art. 106. Así se pondría de manifiesto si se piensa que el término «ordenar» empleado en el apartado primero no equivale a regular el derecho a la asistencia jurídica gratuita, sino a organizar los servicios administrativos que sirvan para dar satisfacción a este derecho. La Ley 1/1996 establece que la organización de las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita depende de las Comunidades Autónomas, estableciéndose únicamente la aplicación del régimen de los órganos colegiados previsto en la Ley 30/1992 (art. 11), precepto este último que no se ampara en ninguna de las competencias invocadas en la disposición adicional primera y que, por consiguiente, sólo sería aplicable en defecto de normativa autonómica específica (disposición adicional primera 3). Se aduce, una vez más, la similitud del precepto estatutario impugnado con las propuestas de reforma de los Estatutos de Andalucía, Canarias y Aragón.

Por lo que hace al art. 106.2, se alega que la regulación de la mediación y la conciliación no forma parte del ámbito de la Administración de justicia. En este sentido, la propia Ley 60/2003, de 23 de diciembre, de arbitraje, no invoca como habilitación competencial el título sobre legislación procesal. Ello no significaría rechazar la competencia estatal sobre legislación procesal, sino únicamente afirmar que la Generalitat puede establecer los instrumentos y procedimientos de mediación y conciliación en la resolución de los conflictos que puedan generarse en las materias de su competencia, en relación con los cuales podrá dotarse de la normativa correspondiente, al amparo de la salvedad contenida en el art. 149.1.6 CE a favor de la competencia autonómica.

d) El Parlamento catalán alega que el art. 106 no regula el derecho a la asistencia jurídica gratuita, reconociéndose en este sentido la competencia estatal en la materia, sino que otorga únicamente la competencia para organizar y estructurar los servicios administrativos en el ámbito de la justicia gratuita.

En lo relativo a los procedimientos de mediación y conciliación, se señala, en primer lugar, que la invocación del art. 149.1.5 CE carece de todo fundamento por cuanto la regulación de la mediación y de la conciliación no forma parte del ámbito de la Administración de justicia. En segundo lugar, el propio art. 149.1.6 CE contempla una excepción a la competencia estatal en legislación procesal resultante de las necesarias especialidades que se deriven de las particularidades del Derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas. Ello llevaría a concluir que es perfectamente adecuada a la Constitución la previsión estatutaria, ya que se proyecta sobre el establecimiento de la normativa de los procedimientos e instrumentos de arbitraje y conciliación para la resolución de conflictos generados en las materias que son competencia de la Generalitat.

51. a) La impugnación del título III del Estatuto concluye con la de su artículo 107 (Demarcación, planta y capitalidad judiciales), regulador de una materia que, para los actores, entra de lleno en la Administración de justicia en sentido estricto, vulnerándose el art. 149.1.5 CE; lo que igualmente sería el caso si fuera la propia Ley Orgánica del Poder Judicial la que confiriera a la Generalitat las atribuciones que contempla este art. 107. Con cita de la doctrina sentada en la STC 56/1990, de 29 de marzo, en relación con el establecimiento de la planta judicial y la organización de las demarcaciones judiciales, concluyen los recurrentes que la competencia para lo primero es exclusiva del Estado, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas asuman competencias participativas en la organización de las demarcaciones judiciales (art. 152.1 CE y STC 62/1990, de 30 de marzo). Así las cosas, se denuncia la inconstitucionalidad del apartado 1 del art. 107, que prevé la participación autonómica en la materia por medio de una propuesta preceptiva que, además, ha de acompañar necesariamente al proyecto de ley que el Gobierno envíe a las Cortes Generales. También la del apartado 2, que atribuye competencias a la Comunidad Autónoma sobre la planta judicial disponiendo que aquellas modificaciones de la misma que no comporten reforma legislativa podrán corresponder al Gobierno de la Generalitat y que la Comunidad Autónoma podrá crear Secciones y Juzgados; sólo esto último, por delegación del Gobierno del Estado y en los términos previstos en la Ley Orgánica del Poder Judicial. Para los demandantes, estas previsiones son incompatibles con la jurisprudencia constitucional (SSTC 56/1990, de 29 de marzo; y 62/1990, de 30 de marzo), que incluye la creación, constitución y supresión de órganos judiciales en el ámbito de la definición y establecimiento de la planta judicial y extiende a todos los niveles normativos la reserva del art. 149.1.5 CE en cuanto afecte a la Administración de justicia en sentido estricto. Por lo que hace a la creación de Secciones y Juzgados, la referencia a una delegación del Gobierno supondría admitir que se trata de una competencia del Estado, la cual sólo podría delegarse por una de las vías del art. 150.2 CE, que acaso pudiera ser la Orgánica del Poder Judicial, pero nunca la sola voluntad del Gobierno.

Por último, el apartado 3 del art. 107 dispone que la capitalidad de las demarcaciones judiciales se fijará por una ley del Parlamento catalán. Se trata, para los recurrentes, de una determinación que sólo le cabe a la Ley Orgánica del Poder Judicial, que puede atribuir a la Generalitat no sólo una mera participación en semejante decisión, sino la decisión misma (STC 56/1990, de 29 de marzo). La ley autonómica a la que se refiere el precepto recurrido no tendría su fundamento en la Orgánica del Poder Judicial, ni tendría en ella ningún condicionamiento, contrariando así lo dispuesto en el art. 152,1.2 CE. Además, se refiere indiscriminadamente a todas las demarcaciones judiciales, también, por tanto, las de ámbito provincial, lo que sería imposible a tenor del inequívoco fundamento 25 de la STC 56/1990, de 29 de marzo.

b) El escrito de alegaciones del Abogado del Estado defiende la constitucionalidad del régimen de la propuesta autonómica para la determinación y revisión de la demarcación judicial previsto en el art. 107.1, a tenor de la doctrina de las SSTC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 17; y 62/1990, de 30 de marzo, FJ 9 a), y de lo dispuesto en el art. 35 LOPJ. La extensión de este mismo régimen de propuesta a la planta judicial no está actualmente acogida en la Ley Orgánica del Poder Judicial, pues su art. 29.2 sólo permite que las Comunidades Autónomas la insten. Por lo tanto, la facultad de propuesta relativa a la planta debería esperar a que una reforma de dicha Ley la haga factible, y, en cualquier caso, sin que la propuesta vincule a las Cortes Generales, ya que la competencia legislativa estatal en materia de planta pertenece al núcleo de la Administración de justicia en sentido propio (STC 56/1990, de 29 de marzo, FFJJ 15 y 19).

Por otro lado, el apartado 2 del art. 107 sería competencialmente inocuo, ya que prevé meras posibilidades que podrán actualizarse o no en los términos que dispongan la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley de planta y demarcación, atendida la doctrina constitucional de las SSTC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 19; y 62/1990, de 30 de marzo, FJ 6 a). Por su parte, el apartado 3 debería, por el momento, entenderse en conformidad con el art. 35.6 LOPJ y la doctrina de las SSTC 56/1990, de 29 de marzo, FFJJ 25 y 26; y 62/1990, de 30 de marzo, FJ 10. a).

c) Para el Gobierno de la Generalitat el art. 107 no vulnera la competencia estatal atribuida por el art. 149.1.5 CE y encuentra cobertura en el art. 152 CE. Con carácter previo se señala que no estamos ante una reserva constitucional a favor de la Ley Orgánica del Poder Judicial, sino simplemente ante la consecuencia de la competencia exclusiva del Estado ex art. 149.1.5 CE; lo que efectivamente ordena la Constitución es que los Estatutos y la Ley Orgánica concuerden en esta cuestión. En la hipótesis de una falta de concordancia, al no estar en el ámbito de la reserva al legislador orgánico, habida cuenta de la especial naturaleza de los Estatutos y en atención a la expresa previsión del art. 152 CE, la norma estatutaria debería prevalecer sobre la orgánica, que habría de adaptar su contenido a lo dispuesto en el Estatuto. El art. 152 CE implícitamente encomienda la regulación de la demarcación judicial a la Ley Orgánica del Poder Judicial, previendo explícitamente que las Comunidades Autónomas de régimen especial puedan establecer los supuestos y formas de participación autonómica en la organización de las demarcaciones judiciales de su territorio. Todo ello de conformidad con la Ley Orgánica, pero teniendo presente el condicionante externo que representan los Estatutos, pues de otro modo el precepto constitucional se hubiese limitado a decir que sería aquella Ley la que previese la mencionada participación autonómica.

Esto sentado, el Ejecutivo contrasta las determinaciones del art. 107 con las previsiones actuales de la Ley Orgánica del Poder Judicial, partiendo al efecto de la estrecha conexión existente entre demarcación y planta judicial, lo que explicaría que en el apartado primero del art. 107 se aluda a esta última, pese al silencio del art. 152 CE. El art. 107.1 dispone la forma de participación de la Generalitat de Cataluña en la determinación y revisión de la demarcación y planta judiciales; participación que debe desarrollarse de manera que no perturbe el principio de unidad del Poder Judicial. El contraste de este precepto con los arts. 29 y 35 LOPJ no arroja diferencias sustantivas, por lo que no podría sostenerse su inconstitucionalidad y menos cuando la excepción que el art. 152 CE hace a favor del Estatuto en cuanto a la organización de la demarcación judicial habría de comportar la asunción de lo que éste establezca por la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Admite el Gobierno catalán que el art. 152 CE no alude a la planta judicial al prever la participación autonómica, pero no sería menos cierto que la regulación legal de la demarcación y planta judiciales se ha hecho siempre conjuntamente. Tampoco debería olvidarse que la propuesta autonómica se hará previo informe del Consejo de Justicia de Cataluña, actuando como órgano desconcentrado –y, por tanto, subordinado– del Consejo General del Poder Judicial. Sería ocioso señalar que la previsión del art. 107.1 no incide en la demarcación judicial del resto del Estado y que la decisión última corresponde al Estado a través de las Cortes Generales.

Sobre el art. 107.2 se afirma que el término «podrán» pone de manifiesto que la asunción de esas facultades no depende en exclusiva de la voluntad autonómica, siendo precisa una fórmula que articule esa posibilidad. En cuanto a las modificaciones de la planta judicial que no precisen reforma legislativa, sería incuestionable que el precepto contempla una ley de delegación de las previstas en el art. 150.2 CE, papel que podría representar la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Con respecto al art. 107.3 se destaca que el art. 35.6 LOPJ ya contempla que sean las Comunidades Autónomas quienes determinen la capitalidad de los partidos judiciales. El hecho de que no se aluda expresamente al informe del Consejo General del Poder Judicial no significaría su exclusión.

Las alegaciones frente a la impugnación del art. 107 concluyen con una referencia a la similitud, sobre este punto, de las propuestas de reforma estatutaria de Andalucía, Canarias, Aragón y Baleares. A su vez, las alegaciones generales relativas al título III del Estatuto, se cierran con la reproducción parcial del Acuerdo adoptado en la Comisión de Coordinación de las Comunidades Autónomas con competencias en materia de Administración de justicia por los órganos competentes de los Gobiernos del País Vasco, Cataluña, Galicia, Valencia, Canarias, Andalucía, Navarra, Madrid y Asturias, destacándose que dichas Comunidades Autónomas reivindicaron, en el ámbito judicial, un techo competencial al mismo nivel –e incluso superior– que el recogido en el Estatuto catalán.

d) El Parlamento de Cataluña, por su lado, partiendo de la interpretación conjunta de los arts. 152.1 CE y 149.1.5 CE, considera que el primero de ellos introduce una excepción al segundo al disponer la posible previsión estatutaria de participación de las Comunidades Autónomas en la materia, de modo que concluye que en este punto la Ley Orgánica del Poder Judicial debe adaptar su contenido a lo previsto en el Estatuto y recoger el tipo de participación contemplado por el artículo en cuestión, que se refiere exclusivamente a Cataluña sin prejuzgar la libre decisión estatal en la materia.

La Cámara no encuentra tacha de inconstitucionalidad en el apartado 3 del art. 107, por tratarse de meras previsiones facultativas cuya virtualidad efectiva en el plano competencial autonómico depende de la instrumentación de diversas técnicas de atribución del ejercicio de competencias de acuerdo con la Constitución y el Ordenamiento vigente, que requieren la anuencia del Estado central. El hecho de no mencionar expresamente el previo informe del Consejo General del Poder Judicial a la hora de la fijación de la capitalidad de las demarcaciones judiciales no significaría que se excluya tal posibilidad.

Como consideración final a este apartado señala el Parlamento la similitud, y a menudo identidad, entre los preceptos estatutarios relativos a la justicia de los que se ha ido haciendo mención y los correlativos incluidos en el proyecto de nuevo Estatuto de Autonomía para Andalucía.

Título IV (De las competencias) [arts. 110, 111, 112, 114.5, 115, 117 [apartados 1 a) y b), 2, 3, 4 y 5], 118 (apartados 1, 2 y 3), 120, 121 [apartados 1 y 2 a)], 122, 123, 125, 126.2, 127 (apartados 1, 2 y 3), 128 [apartados 1 a) y d), y 3], 129, 131, 132.1, 133, 134.2, 135, 136 a) y b), 138, 139.1, 140 [apartados 2, 3, 4, 5, 6 y 7 a), b), c) y d)], 141.2, 142.2, 144.5, 146 [apartado 1 a) y b)], 147 [apartado 1 a), b) y c)], 148.2, 149.2 y 3, 150, 151, 152, 154.2, 155 [apartado 1 b)], 157, 158.3, 160 [apartados 1 a), b), c) y d), y 3], 161, 162 (apartados 1, 2 y 3), 163 c), 166 [apartados 1 a), 2 y 3], 169.2 y 3, 170 [apartados 1 d) e i), y 2], 171 c) (apartado segundo), 172, y 173].

52. La impugnación de los artículos comprendidos en el título IV del Estatuto se inicia con unas consideraciones previas sobre la caracterización estatutaria de las competencias y su fundamento jurídico-constitucional. Los recurrentes destacan, ante todo, la técnica adoptada en el Estatuto para la determinación de las competencias atribuidas a la Generalitat, que, además de rectificar en profundidad los criterios hasta ahora observados, terminaría por afectar directamente a las competencias estatales y con ello al propio sistema constitucional de distribución de competencias, en una confesada operación de «blindaje» de las competencias propias frente al Estado y frente al propio Tribunal Constitucional.

El Estatuto –afirman los Diputados recurrentes– define el significado y alcance funcional de las competencias autonómicas y especifica los contenidos de las materias sobre las que se proyectan, lo que marca una notable diferencia con el Estatuto anterior. Así, el art. 110.1 define las competencias exclusivas en los siguientes términos:

«Corresponden a la Generalitat, en el ámbito de sus competencias exclusivas, de forma íntegra la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva. Corresponde únicamente a la Generalitat el ejercicio de estas potestades y funciones, mediante las cuales puede establecer políticas propias.»

Por su parte, las competencias compartidas se definen en el art. 111:

«En las materias que el Estatuto atribuye a la Generalitat de forma compartida con el Estado, corresponden a la Generalitat la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, en el marco de las bases que fije el Estado como principios o mínimo común normativo en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto. En el ejercicio de estas competencias, la Generalitat puede establecer políticas propias. El Parlamento debe desarrollar y concretar a través de una ley aquellas previsiones básicas.»

Finalmente, el alcance funcional de las competencias ejecutivas queda definido en el art. 112:

«Corresponde a la Generalitat en el ámbito de sus competencias ejecutivas, la potestad reglamentaria, que comprende la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado, así como la función ejecutiva, que en todo caso incluye la potestad de organización de su propia administración y, en general, todas aquellas funciones y actividades que el ordenamiento atribuye a la administración pública.»

A partir de estas definiciones, en el capítulo II de este título IV (arts. 116 a 173) se especifican los contenidos de las materias a las que dichas competencias quedan referidas, en una operación de «despiece» o desglose tan minuciosa que confiere a esta parte del Estatuto una extensión desmedida. En estos términos entienden los demandantes que la cuestión que ha de plantearse es muy sencilla: ¿puede un Estatuto de Autonomía incidir en la forma en que los hacen los referidos arts. 110, 111 y 112 en el sistema de distribución de competencias resultante del art. 149 CE?.

A favor de una respuesta afirmativa puede utilizarse el argumento –continúan los recurrentes– de que, como quiera que la Constitución no define ni concreta el significado de las competencias que atribuye al Estado o que pueden asumir las Comunidades Autónomas, y dado que a todas ellas se les puede asignar distinta amplitud y funcionalidad, nada impide que lo que aquélla no ha hecho puedan hacerlo los Estatutos de Autonomía. Lo mismo valdría por lo que hace a la determinación del contenido material de las competencias. Con ello, además, se evitaría que sea el legislador estatal básico quien proceda a la operación de cierre de los extremos que la Constitución ha dejado abiertos.

Frente a este planteamiento oponen los recurrentes las características del modelo constitucional de distribución de competencias, destacando, en primer lugar, que el reenvío de la Constitución a los Estatutos para concretar las competencias autonómicas sólo permite a éstos disponer de las competencias que constitucionalmente no han quedado reservadas al Estado (art. 149.3 CE). Y siendo verdad que la Constitución no define el alcance de las competencias reservadas al Estado, ello no significa que haya dejado «abierto» el sistema de reparto competencial y que, por tanto, sean los Estatutos las normas llamadas a «cerrarlo». En otras palabras, la pretendida «desconstitucionalización» del sistema no sería tal, sino que el hecho de que el alcance funcional y material de las competencias del art. 149.1 CE pueda variar en función de la aplicación o ejercicio que de ellas se haga no dejaría de ser una característica de la propia configuración constitucional de esas competencias.

Así lo evidenciaría, a juicio de los actores, el caso de la competencia estatal para el establecimiento de las bases en determinadas materias, cuya extensión se precisa por el propio titular de la competencia con ocasión de su ejercicio, bien que con los límites que ha fijado la jurisprudencia (SSTC 1/1982, de 28 de enero; 125/1984, de 20 de diciembre; 69/1988, de 19 de abril; 126/2002, de 20 de mayo). Esa función de cierre propia de la legislación básica no podrían ejercerla los Estatutos, y así se explica que las leyes básicas terminen por jugar indirectamente como canon de constitucionalidad de las leyes autonómicas y cumplan una función delimitadora de las competencias (SSTC 68/1984, de 11 de junio; 163/1995, de 8 de noviembre; 166/2002, de 18 de septiembre). Por el contrario la función propia de los Estatutos de Autonomía se agota en la asunción de las competencias que, por no estar reservadas al Estado, son susceptibles de apropiación por las Comunidades Autónomas, y no comprendería la determinación del alcance máximo posible de las competencias reservadas al Estado.

Por lo demás, la Constitución no permite, para los recurrentes, que un mismo concepto tenga diversos significados en función de lo que dispongan normas infraconstitucionales. No es posible, en otras palabras, que las competencias exclusivas del Estado tengan uno u otro alcance según lo dispuesto en los diferentes Estatutos, sin perjuicio de los supuestos excepcionales en los que se ha admitido –mediando la oportuna cobertura constitucional o un específico anclaje estatutario conforme con la Constitución (STC 109/1998, de 21 de mayo)– la aplicación de determinadas bases a ciertas partes del territorio nacional y no a su conjunto.

En la medida en que tal sería el modelo competencial previsto por la Constitución entienden los recurrentes que los Estatutos no pueden alterarlo. No cabe, en definitiva, que un Estatuto trate de impedir lo que la Constitución ha querido permitir. Los arts.110, 111 y 112 serían inconstitucionales por trascender y no ajustarse al contenido propio de los Estatutos (art. 147.2 CE) y por oponerse a la configuración de las competencias del Estado resultante del art. 149.1 CE. A lo que habría de sumarse la doctrina de la STC 76/1983, de 5 de agosto, que rechaza que por vía estatutaria se pueda definir con carácter general y abstracto el alcance y contenido de las competencias. Dicha doctrina, que entonces llevó a la declaración de inconstitucionalidad de normas que definían el contenido de las competencias autonómicas exclusivas, el significado de los términos «bases», «normas básicas» y «legislación básica» y el contenido de las competencias ejecutivas, debería llevar ahora a la misma conclusión respecto de los arts. 110, 111 y 112 del Estatuto, que, realizando idéntico proceso interpretativo general y abstracto del sistema constitucional de competencias, definen funcionalmente, con pretensiones de validez general, las competencias exclusivas, compartidas y ejecutivas de la Generalitat y con ello las correlativas competencias estatales. Algo que la STC 76/1983, de 5 de agosto, declaró imposible para el legislador del Estado en tanto que poder constituido; condición ésta que comparte el legislador estatutario, de manera que también ha de estarle vedada la posibilidad de llevar a cabo semejante operación interpretativa, sin olvidar la extraordinaria rigidez que con su inclusión en un Estatuto adquirirían esas soluciones de «cierre» del sistema, que en algunos casos, de no contarse con el beneplácito de la Comunidad Autónoma, sólo podrían superarse mediante una reforma constitucional.

El escrito de recurso pasa seguidamente a exponer los términos en que el contenido asignado por el Estatuto a las competencias compartidas y ejecutivas se opone frontalmente a la interpretación que de las mismas ha hecho el Tribunal Constitucional, cuya doctrina está naturalmente abierta a la evolución y el cambio, pero sólo en la forma que le es propia en tanto que intérprete supremo de la Constitución, nunca como consecuencia de la imposición acordada desde un Estatuto de Autonomía. Para los recurrentes es claro que la preeminencia de la jurisprudencia constitucional sobre la ley, en cuanto se refiere a la interpretación de las categorías constitucionales, trae causa de la Constitución misma, que es la norma interpretada en dicha jurisprudencia y la que confiere a ésta su fuerza constitucional propia.

Los demandantes afirman que la jurisprudencia constitucional sobre las bases no ha venido a ratificar una determinada interpretación del legislador estatal, sino que, por el contrario, se ha deducido directamente por el Tribunal a partir del concepto constitucional mismo de bases o normas básicas, tomando incluso pie en la normativa preconstitucional para no impedir el ejercicio de las competencias autonómicas hasta que el Estado dictase las correspondientes bases. Esto sentado, es claro, para los actores, que la reinterpretación plasmada en el art. 111 del Estatuto colisiona con toda esa jurisprudencia, pues el Estado sólo podría establecer bases en normas con rango de ley y configuradas como principios o un mínimo común normativo, excluyéndose radicalmente toda posibilidad de bases en normas reglamentarias o de actos ejecutivos dictados al amparo de la competencia básica del Estado. Se desconocería así, en definitiva, que la extensión e intensidad de las bases puede variar por razón de la materia (STC 50/1999, de 6 de abril); que la noción material de bases justifica su establecimiento por vía reglamentaria o, excepcionalmente, mediante actos ejecutivos (SSTC 1/1982, de 28 de enero; 57/1983, de 28 de junio; 48/1988, de 22 de marzo; 179/1992, de 13 de noviembre; 197/1996, de 28 de noviembre, entre otras). Nada hay que objetar, admiten los recurrentes, a que como regla las bases hayan de fijarse en normas con rango de ley, y de hecho la jurisprudencia se ha ido haciendo progresivamente más exigente en esa línea (por todas, STC 69/1988, de 19 de abril), pero el precepto impugnado excluiría de manera absoluta y taxativa la posibilidad de que esa regla se excepcione, restringiendo el alcance de la competencia del Estado en términos inconstitucionales, sin que la salvedad incluida en el inciso final del precepto pudiera corregir ese defecto, pues tal remisión, además de indeterminada, no modula la definición estatutaria.

En cuanto a la definición de las competencias ejecutivas en el art. 112 del Estatuto alegan los recurrentes que es también manifiesta su oposición a la jurisprudencia constitucional, que siempre ha mantenido un concepto material de legislación capaz de comprender el ejercicio de la potestad reglamentaria (SSTC 18/1982, de 4 de mayo; 35/1982, de 14 de junio; 249/1988, de 20 de diciembre; y 223/2000, de 21 de septiembre), mientras que el precepto recurrido integra en el contenido funcional de la competencia ejecutiva el ejercicio de la potestad reglamentaria, restringiendo así la correlativa competencia del Estado. A ello no podría oponerse, en opinión de los recurrentes, el argumento de que en la STC 18/1982, de 4 de mayo, vino a admitirse que los Estatutos son sede adecuada para la adopción de un concepto material de legislación, pues lo que entonces se dijo, a mayor abundamiento, es que el Estatuto catalán de 1979 acertaba en la caracterización de las competencias propias del Estado y de la Comunidad Autónoma, pero no que tal caracterización trajera causa del propio Estatuto, pues sólo puede traerla de la Constitución misma. Por ello los actores entienden que procede la declaración de inconstitucionalidad del inciso «la potestad reglamentaria, que comprende la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado», del art. 112 del Estatuto.

Todavía antes de pasar a la impugnación de los preceptos que integran el título IV del Estatuto, los recurrentes hacen una última consideración general. Para ellos la técnica utilizada por el Estatuto consiste en especificar el contenido de las materias mencionadas en el art. 149.1 CE y en establecer otras nuevas no mencionadas en ese precepto, amparándose al efecto en el principio dispositivo del art. 149.3 CE. Con ello se trataría, bien de petrificar estatutariamente las decisiones del Tribunal Constitucional que han declarado determinadas cuestiones como propias de materias de la competencia de Cataluña, bien de rectificar esa jurisprudencia cuando ha sido favorable al Estado. La tesis de fondo sería, de nuevo, la ya conocida de que el Estatuto puede cerrar lo que la Constitución ha dejado abierto.

53. Comienza el Abogado del Estado el examen de la impugnación de los arts.110, 111 y 112, resaltando que el Estatuto es una norma jerárquicamente subordinada a la Constitución, de suerte que si cualquier órgano estatal ejerce legítimamente sus competencias exclusivas atribuidas por el art. 149.1 CE no cabe oponerle ningún límite estatutario (STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 30). Esto es, no hay blindajes frente a la Constitución, ni, por tanto, frente al ejercicio legítimo de las competencias constitucionales del Estado, porque la idea consecuente al blindaje implica, o bien que la Constitución y los Estatutos son normas equiordenadas y equivalentes, o bien que se mueven en planos diferenciados de competencia, como ocurre con el ordenamiento internacional y el interno o con el ordenamiento europeo y los ordenamientos de los Estados miembros.

Expuesto lo anterior no haría falta analizar las consideraciones generales del recurso, más propias de un debate académico. No obstante, contestándolas brevemente, se afirma en primer lugar que es cierto que, al asumir competencias, el Estatuto ha de fijarlas, pero esa fijación de las competencias autonómicas ha de llevarse a cabo dentro del marco establecido en la Constitución, respetando siempre las competencias exclusivas del Estado y, especialmente, respetando la función constitucional delimitadora que tienen asignada los productos de algunas de tales competencias, particularmente las que vienen enunciadas con las palabras bases, normas básicas y legislación básica. Los Estatutos desbordarían su función constitucional si concretaran limitativamente las competencias estatales exclusivas, que no pueden, por imposición de cada Estatuto, tener un alcance distinto en unas u otras Comunidades Autónomas, puesto que no es admisible que, desde un concreto Estatuto, se pretenda condicionar el sistema entero de distribución de competencias, aunque sólo sea porque, constitucionalmente, no es más que la norma institucional de una sola Comunidad Autónoma.

Por otro lado, si esa supuesta concreción estatutaria limitativa de las competencias exclusivas del Estado pretendiera vincular al Tribunal Constitucional, se añadiría una nueva razón de inconstitucionalidad a las ya apuntadas, puesto que este Tribunal sólo está sometido a la Constitución y a su Ley Orgánica, no a los Estatutos de Autonomía, que, por el contrario, están sometidos al control del Tribunal [arts. 161.1 a) CE y 27.2 a) LOTC], y, aunque es cierto que los Estatutos integran el llamado bloque de la constitucionalidad, su inclusión está condicionada a su plena conformidad con la Constitución. De tal manera, si los arts. 111 y 112 del Estatuto pretendieran ser normas meramente interpretativas que tuvieran por objeto precisar el único sentido de entre los varios posibles que deba atribuirse a un determinado concepto o precepto de la Constitución, sería evidente su inconstitucionalidad de acuerdo con la doctrina sentada por este Tribunal, entre otras muchas, en la STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 4 c). Pues bien, aunque es cierto que los arts. 110, 111 y 112 definen in abstracto tipos o clases de competencias, no por ello sería lícito afirmar que dichos preceptos sean inconstitucionales, pues no son esencial, estructural ni funcionalmente distintos a, por ejemplo, el art. 25.2 del Estatuto de 1979, al que nunca se le ha reprochado inconstitucionalidad, y consienten, como lo consentía tal precepto, una interpretación conforme con el orden constitucional de competencias.

El apartado 1 del art. 110 –muy parecido a la primera parte del art. 25.2 del Estatuto de 1979– es totalmente inocuo, a juicio del representante del Gobierno, pues afirma que la competencia exclusiva incluye la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, y que lo hace de forma integrada, en el sentido de que todas estas potestades pueden ser ejercidas recorriendo totalmente la materia competencial. Reconoce el escrito de alegaciones que podría suscitar algún reparo el adverbio «únicamente» si se entendiera que pretende negar, excluir, impedir o restringir la incidencia constitucionalmente legítima de las competencias exclusivas del Estado sobre materias de exclusiva competencia catalana, ya que las competencias exclusivas autonómicas han de ejercerse «dentro del marco establecido en la Constitución» y, por lo tanto, con los límites que resulten del ejercicio legítimo de las competencias exclusivas de las instituciones centrales (por todas STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 1). Pero sería perfectamente factible una interpretación que acomodase el precepto al orden constitucional de competencias, entendiendo que únicamente la Generalitat, y no el Estado, podrá legislar, reglamentar y ejecutar en la materia de sus competencias exclusivas, siempre que respete los límites constitucionales y, dentro de ellos, las normas y actos dictados por órganos estatales en ejercicio legítimo de sus competencias constitucionales exclusivas. Así lo haría el nuevo Estatuto al regular distintas competencias exclusivas, en las que expresamente se salva el respeto a lo establecido por el Estado en ejercicio de sus competencias constitucionales; mas, aunque se omitiera esa salvaguarda, carecería de toda importancia, porque, como se dijo en la STC 20/1988, de 18 de febrero, FJ 3, la Constitución conserva su fuerza normativa dominante como lex superior que no se agota ni disminuye con la promulgación de los Estatutos de Autonomía, cuyos preceptos, por más que califiquen como exclusiva la competencia asumida por razón de la materia, nada pueden frente a las normas constitucionales.

Advierte el Abogado del Estado que contra el apartado 2 del art. 110 no se dice nada en el recurso, tal vez porque sea virtual reproducción del artículo 26.1 del Estatuto de 1979 y por su firme anclaje en el art. 149.3 CE.

En cuanto al art. 111 argumenta que, al atacarlo, el recurso construye su razonamiento pasando por alto el real sentido de la esencial cláusula «excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto», de la misma forma que no tiene en cuenta la importante modificación que este artículo experimentó tras su aprobación por las Cortes Generales, de suerte que reconoce claramente la eficacia normativa directa de las bases estatales, eliminando la referencia a que la concreción de tal efectividad correspondía al Parlamento catalán. Resultaría indiscutible que en los casos de competencia compartida corresponde a la Generalitat la potestad legislativa, la potestad reglamentaria, y la función ejecutiva. Ahora bien, ello es «en el marco de las bases que fije el Estado», lo que concordaría perfectamente con la expresión empleada por el art. 147.2 d) CE, limitándose el precepto discutido a precisarla, aclarando que las competencias constitucionales del Estado relevantes respecto a las autonómicas compartidas son las que en la lista del art. 149.1 CE aparecen identificadas mediante los términos bases, normas básicas y legislación básica.

El primer problema que el art. 111 podría plantear viene, para el Letrado del Estado, a continuación, pues parece concretar limitativamente una competencia constitucional exclusiva del Estado, si bien, en realidad, no haría más que reflejar la doctrina constitucional en materia de bases, con términos que se emplean desde la STC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1, y a través de los cuales el art. 111 se limitaría a aceptar el rasgo más eminente del lado material del concepto de bases, tal como lo ha definido este Tribunal. A continuación añade el precepto que las bases deben fijarse «en normas con rango de ley», regla general establecida en copiosa y constante jurisprudencia constitucional, de manera que sólo excepcionalmente pueden fijarse aquéllas mediante normas reglamentarias o incluso a través de actos ejecutivos básicos (por todas, SSTC 109/2003, de 5 de junio, FJ 4; 14/2004, de 12 de febrero, FJ 10; 194/2004, de 10 de noviembre, FJ 7; 33/2005, de 17 de febrero, FJ 6; y 101/2005, de 20 de abril, FJ 5). En suma, lo que hace el art. 111 no sería más que recoger el lado formal del concepto constitucional de bases.

La doctrina constitucional –continúa el escrito de alegaciones– también tiene reconocido que las bases estatales pueden tener distinta extensión e intensidad según las materias (por todas, STC 235/1999, de 16 de diciembre, FJ 12), siendo una muestra de tal posibilidad la eventualidad excepcional de que las instituciones estatales dicten normas reglamentarias y actos de ejecución básicos. Tal doctrina constitucional pretendería recogerse con las palabras «excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto», que se refiere, como no podía ser de otro modo, a la doctrina presente y futura de este Tribunal. Y, frente a lo que se señala en el recurso, no sería cierto que se trate de una remisión indeterminada sin ninguna concreción, como lo demostrarían los arts. 120.3 y 4 y 126.3 del Estatuto.

De otra parte sería absolutamente conforme con la doctrina fijada en la STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 3, la previsión de que, en el ejercicio de sus competencias compartidas, la Generalitat pueda establecer políticas propias siempre, claro está, dentro de las que las bases estatales plasmen.

El art. 111 se cierra estableciendo que el Parlamento catalán debe desarrollar y concretar las «previsiones básicas» a través de una ley, determinación a través de la cual ejerce el Estatuto su función constitucional como norma de cabecera del ordenamiento autonómico, pues se limitaría a fijar el rango de la norma autonómica que debe desarrollar y concretar las bases estatales, y lo haría creando una reserva de ley autonómica netamente garantista para los ciudadanos de Cataluña.

En relación con el art. 112 alega el Abogado del Estado que sólo se recurre en realidad el inciso «la potestad reglamentaria, que comprende la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado». Con arreglo a la conocida jurisprudencia constitucional (iniciada con la STC 18/1982, de 4 de mayo), el término legislación ha de entenderse en sentido material, comprendiendo, no sólo la ley formal, sino también los reglamentos ejecutivos y hasta las circulares si tienen naturaleza normativa ad extra. En cambio las competencias autonómicas de ejecución son, por lo general, aplicativas y con ellas se trata de llevar a la práctica lo establecido en las disposiciones normativas, quedando comprendida en la ejecución la facultad de dictar reglamentos internos de organización de los servicios correspondientes. Pues bien, el art. 112 respetaría el llamado carácter material de la legislación competencia del Estado, pues en el inciso cuestionado se dice con toda claridad «ejecución de la normativa del Estado», siendo diáfano que en el término normativa se incluye, no sólo la de rango formal de ley, sino también la reglamentaria. Cabría dudar si la atribución a la Comunidad Autónoma de la potestad reglamentaria desborda o no el deslinde entre legislación y ejecución que se desprende de la jurisprudencia constitucional mencionada, pero la duda quedaría disipada, ya que es inviable entender esa potestad reglamentaria autonómica de segundo orden en conformidad con la Constitución y con la jurisprudencia de este Tribunal. En efecto, el tipo de reglamento que la doctrina constitucional incluye dentro de la «legislación» es el reglamento ejecutivo o reglamento de ejecución de las leyes, complemento y pormenorización de la ley con eficacia ad extra. En cambio el reglamento de organización de los servicios, disposición incluida en la competencia autonómica de ejecución, tiende a coincidir con lo que algunos autores llaman reglamento administrativo, por oposición al reglamento jurídico. Y, ciertamente, no se puede negar que la Comunidad Autónoma competente para la ejecución habrá de contar con la facultad de regular o disciplinar el modo en que va a ejercer su función de aplicar o poner en práctica lo dispuesto en la ley estatal y en el reglamento. Pues bien, necesariamente habría de entenderse que la potestad reglamentaria incluida en la ejecución autonómica se contrae a regular su propia competencia funcional de ejecución de las leyes y de reglamentos estatales, sin que alcanzara a desarrollar con efectos jurídicos ad extra las mencionadas normas estatales, tanto legales como reglamentarias. Así interpretado, el art. 112 sería conforme con el orden constitucional de competencias.

Corrobora esta interpretación, a juicio del Abogado del Estado, el hecho de que el propio art. 112 haga expresa referencia a la «potestad de organización», pero sólo dentro de la función ejecutiva, es decir, de la ejecución simple mediante actos administrativos. Una opinión doctrinal muy autorizada sostiene que la llamada potestad organizatoria carece de entidad material propia y es más bien un concepto-síntesis que engloba «todas las potestades públicas en cuanto se dirigen a la creación, configuración, puesta en marcha y modificación de las organizaciones», de manera que sobre la organización administrativa confluirían la potestad legislativa, la reglamentaria y potestades domésticas simplemente ejecutivas. Por lo tanto, el art. 112 contendría una doble alusión a la potestad organizatoria: una expresa, pero ceñida a la ejecución simple (mediante actos administrativos), y otra implícita mediante las palabras «la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado», que concierne al uso de la potestad reglamentaria con fines de organización. Otros preceptos estatutarios parecerían confirmar también el reducido ámbito de la potestad reglamentaria autonómica cuando de competencias ejecutivas se trata, como los que identifican competencia ejecutiva y gestión (arts. 114.4 y 127.2), los que contraponen ejecución y regulación [entre otros, arts. 116.1 b), 117.1 e), 118.3, 124.3 c) y 162.3 a)], aquellos que se refieren a la ejecución de la ordenación o a la ejecución de las normas [arts. 119.4 y 121.1 e)], los que incluyen en la ejecución la reglamentación interna [art. 121.2 d)], o, en fin, los que centran la competencia ejecutiva en típicos actos de ejecución (entre otros, arts. 138.2, 140.7, 147.1, 161.2, 164.3 y 172.2).

Con arreglo a la interpretación expuesta entiende el Abogado del Estado que desaparece toda sombra de inconstitucionalidad del precepto analizado, pero, incluso, le parece constitucionalmente posible ir más allá y defender que, manteniendo siempre la subordinación de la potestad reglamentaria autonómica a la estatal, las disposiciones autonómicas de carácter general puedan tener alguna eficacia externa siempre que el reglamento estatal le habilite expresamente para ello.

54. El escrito de alegaciones del Gobierno de la Generalitat comienza también con unas consideraciones generales sobre el sistema de competencias asumido en el Estatuto. A su juicio los recurrentes partirían de que el modelo competencial plasmado en los primeros Estatutos es el único constitucionalmente posible, olvidando que la propia Constitución se define como marco para la asunción estatutaria de competencias [arts. 147.2 d) y 148.2 CE], permitiendo diversos desarrollos. Además apunta el Ejecutivo catalán que, sin necesidad de extenderse sobre el concepto de «blindaje», el art. 147.2 d) CE no establece criterio metodológico alguno ni impide un mayor o menor grado de densidad normativa en la definición de los ámbitos materiales respecto de los que se asumen competencias, ni en el enunciado de las potestades cuya titularidad se asume respecto de cada materia.

Dicho esto la representación del Gobierno de la Generalitat pasa a dar respuesta a los cuatro pilares sobre los que se asienta la impugnación del título IV.

a) El primero de ellos se sintetizaría en la idea de que la Generalitat puede asumir en su Estatuto las competencias que el art. 149.1 CE no ha reservado al Estado y, por tanto, no puede asumir contenidos funcionales ni materiales inherentes a los enunciados de dicha reserva. El Gobierno de la Generalitat asume la primera parte de esta afirmación, pero añade que cosa distinta es determinar el contenido propio de los enunciados del art. 149.1 CE. Como quiera que este precepto emplea categorías no homogéneas, en cada uno de sus enunciados puede distinguirse un núcleo duro o garantía constitucional y un halo o zona de penumbra. El art. 149.1 CE es, sería, un marco abierto a la disponibilidad del legislador. En primer lugar por su propia condición de precepto constitucional y, por ende, abierto a la disponibilidad de diversas opciones legislativas en su desarrollo. En segundo lugar, por su apertura al principio dispositivo, que es uno de los elementos conformadores del sistema de distribución competencial. Finalmente, porque el art. 149.3 CE acota el posible alcance de las competencias estatales resultante de la asunción competencial de cada Comunidad Autónoma a aquellas que tengan una expresa atribución al Estado, al tiempo que habilita una posible opción del estatuyente en orden a interpretar de forma estrictamente ajustada a sus enunciados explícitos las reservas competenciales al Estado.

Se rechaza, por el Gobierno catalán, una lectura restrictiva de la habilitación contenida en el primer inciso del art. 149.3 CE, que partiría de la referencia a las materias no atribuidas expresamente al Estado, concluyendo que esa habilitación sólo podría entenderse por relación a los ámbitos materiales y no a los funcionales de las competencias. Y ello por cuanto la Constitución se refiere tanto a los ámbitos materiales como a los funcionales de las competencias reservadas al Estado. Por tanto el legislador estatal que aprueba los Estatutos de Autonomía necesariamente ha de atribuir un determinado contenido competencial a cada Comunidad Autónoma, observando e interpretando el art. 149.1 CE y tomando en cuenta el marco infranqueable que representa el contenido competencial que sus enunciados reservan al Estado. En esa lectura dispone el legislador de un cierto margen de apreciación en las zonas de penumbra, pudiendo atribuir a las Comunidades Autónomas las competencias que no hayan quedado atribuidas expresamente al Estado.

b) De acuerdo con el segundo pilar, la jurisprudencia constitucional habría determinado el contenido indisponible de las competencias que el art. 149.1 de la Constitución ha reservado al Estado y tal doctrina vincularía al legislador estatuyente. También aquí el Gobierno de la Generalitat expresa su conformidad de inicio, siempre que sea posible discernir aquellos elementos de la jurisprudencia que plasman la interpretación de los enunciados del art. 149.1 CE y siempre que no se olvide que la jurisprudencia constitucional es también jurisprudencia y de ella se han de predicar necesariamente algunas de las características intrínsecas de esa fuente del Derecho. A ello se añade que en muchos casos la jurisprudencia anterior no sería directamente trasladable como parámetro de constitucionalidad de un Estatuto de Autonomía.

Con respecto a la primera precisión, se recuerda que el Tribunal Constitucional no está vinculado por su propia doctrina y debe interpretar las normas según las reglas de la interpretación jurídica, en función del contexto y de la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, lo que conllevará su evolución al compás de los cambios sociales. Se añade, por otro lado, la necesidad de tener presente la naturaleza intrínseca de la interpretación constitucional, diferente de la interpretación jurídica ordinaria al versar sobre una norma que es un marco abierto de coincidencias en el que deben poder desarrollarse distintas opciones políticas y legislativas. Esto exige del Tribunal Constitucional la máxima contención en su labor interpretativa para no restringir innecesariamente la libertad de decisión del legislador.

Estas consideraciones –continúa el escrito de alegaciones– son aplicables a la totalidad de la labor desempeñada por el Tribunal Constitucional y encuentran un apoyo concreto, para el ámbito competencial, en el art. 28 LOTC. Debiendo tenerse muy presente, no obstante, que al enjuiciar la constitucionalidad de un Estatuto el canon de validez no puede integrarse con otras normas del bloque (STC 99/1986, de 11 de julio, FJ 4), sino que habrá que proceder al contraste directo y exclusivo con la Constitución. Consecuentemente, sin negar al Tribunal Constitucional su función de intérprete supremo de la Constitución y los efectos frente a todos de sus Sentencias, deberá admitirse también que entra dentro de las funciones atribuidas al legislador estatuyente la de promover las reformas precisas para cambiar el instrumento jurídico que rige la convivencia en una Comunidad Autónoma a fin de acomodarlo a la cambiante realidad social y mantener su integración en el marco de la Constitución. También será preciso, para el Ejecutivo catalán, convenir en que son relativamente escasos los pronunciamientos del Tribunal Constitucional en los que interpreta los preceptos constitucionales sin tener en cuenta otros parámetros complementarios o indirectos de constitucionalidad. Y, en fin, habrá de tenerse presente que la reforma del Estatuto ahora impugnada, por la novedad de algunas de sus disposiciones, no puede entenderse condicionada apriorísticamente por los criterios doctrinales emitidos en circunstancias distintas en anteriores procedimientos y respecto de otros tipos de normas jurídicas.

c) En tercer lugar, y frente a la idea de que el Estatuto no puede definir con carácter general y abstracto los conceptos constitucionales con arreglo a los cuales se efectúa el reparto competencial, el Gobierno de la Generalitat niega que los arts. 110 a 112 realicen una definición de ese tenor y alcance. La definición de las categorías funcionales de las competencias que incorporan estos preceptos no tendría carácter general, porque sólo es aplicable a las concretas competencias asumidas en cada materia por la Generalitat de Cataluña. Y tampoco podría calificarse de abstracta, porque, en realidad, es el resultado de la técnica legislativa empleada para identificar las distintas funciones que cumple ejercer a la Generalitat en las competencias sobre las que asume titularidad. Todo ello en cumplimiento del mandato expresado en el art. 147.2 d) CE. Alega el Gobierno catalán que se ha optado por una técnica legislativa consistente en describir, con carácter común, el alcance de las distintas categorías funcionales, evitando así reiteraciones innecesarias y permitiendo que la mera remisión agote ese contenido funcional. Esta técnica ya fue empleada, entre otros, en el art. 25 del Estatuto de 1979.

Se rechaza, en fin, la invocación de la STC 76/1983, de 5 de agosto, por cuanto no habría aquí fijación unilateral, por el Estado, y general, para todas las Comunidades Autónomas, del contenido de las categorías funcionales, sino una opción concreta del legislador estatuyente, que es dual, que no cierra el paso a otras posibles ni pretende arrogarse un valor de interpretación abstracta o general de la Constitución. Los arts. 110 a 112 se limitarían a describir las potestades y funciones de cada categoría de competencias, descripción común para los demás preceptos competenciales del Estatuto.

d) Según el cuarto pilar, el Estatuto invadiría las competencias estatales cuando prevé la participación de la Generalitat en actuaciones del Estado. Sin perjuicio de remitirse al análisis del título V (antecedentes 102 y siguientes), avanza el Gobierno de la Generalitat que el Estado no puede, en el ejercicio de sus competencias, ignorar su naturaleza compuesta ni la existencia de intereses propios de las Comunidades Autónomas, por exigencia del deber de colaboración, implícito en el sistema de autonomías (SSTC 181/1988, de 13 de octubre, FJ 7; y 40/1998, de 19 de febrero, FJ 30).

En los preceptos del Estatuto donde se prevé la participación cuestionada, no sólo no se impediría al Estado la resolución que libremente estimase oportuna en cada caso, sino que habitualmente no se iría más allá de una remisión a la legislación estatal para la fijación de los términos en los que debería formalizarse el trámite de consulta. Incluso cuando se prevé el carácter «determinante» de la intervención o participación de la Generalitat de Cataluña (disposición adicional segunda) se fijan sus efectos, limitándolos a un simple deber del Estado de motivar la discrepancia ante la Comisión Bilateral Generalitat-Estado. Nos hallaríamos, por tanto, ante técnicas de colaboración interinstitucional que tienden a garantizar la coherencia y la mutua información en un Estado compuesto; y, lógicamente, el Estatuto de Autonomía debe prever esas técnicas de colaboración bilateral. Por el contrario no ha previsto técnicas de colaboración multilateral porque ello excedería de su contenido propio.

Los arts. 110, 111 y 112 establecen una tipología funcional de las competencias asumidas dentro del marco fijado por la Constitución. Así lo sostiene el Gobierno de la Generalitat, por los siguientes motivos.

Con carácter general comienza recordando el Gobierno autonómico que el art. 147.2 d) CE incluye dentro del contenido necesario de los Estatutos la determinación de las competencias. Así pues el reparto competencial no se fija únicamente en la Constitución, sino entre ella y cada uno de los Estatutos de Autonomía. En cumplimiento de ese mandato y en uso de esa habilitación, con el propósito de precisar en mayor medida el contenido material y funcional de las competencias, lo que sirve a la seguridad jurídica, el Estatuto ha optado por definir con mayor precisión los ámbitos materiales, así como las potestades y funciones cuya titularidad competencial se asume en cada caso concreto.

Por la propia estructura constitucional del reparto competencial –continúa el Gobierno catalán– y teniendo presente el art. 149.1 y 3 CE, el legislador estatuyente habría tenido que interpretar estos preceptos de la Constitución, produciendo, también necesariamente y desde su vertiente negativa, una delimitación de las competencias que restan en sede estatal y de las que revierten al Estado. Esta delimitación se produce tanto en la dimensión material como en la funcional, disponiéndose de aquellos títulos no reservados al Estado por el art. 149.1 CE. La Constitución no ha definido completamente algunos de los conceptos de su art. 149.1 (v. gr. «bases» y «legislación»), dejándolos parcialmente abiertos. Consecuentemente su contenido funcional puede resultar en alguna medida determinado por el legislador estatuyente en relación con la concreta asunción de competencias. El Estatuto recurrido habría delimitado en positivo las competencias asumidas por la Generalitat incorporando funciones no expresamente reservadas al Estado y dando con ello estricto cumplimiento al art. 147.2 d) CE.

Esta delimitación funcional no sería contraria a la doctrina de la STC 76/1983, de 5 de agosto, porque no supone una definición abstracta y general, sino una pura concreción respecto de las competencias particularmente asumidas por la Generalitat, y no impuesta unilateralmente, sino asumida de común acuerdo por el Estado y la Comunidad Autónoma. La especial posición del Estatuto, así como la específica función constitucional que cumple y su naturaleza de norma pactada, justificarían que pueda modificar en parte las opciones de distribución competencial plasmadas en el anterior Estatuto y en desarrollos legislativos estatales y autonómicos. Siendo cierto que si el principio dispositivo se utilizara de forma diversa podría dar lugar a una diversidad de desarrollos de compleja gestión para el legislador estatal, no lo es menos que esa posibilidad está abierta por la Constitución misma, como así se admite en el propio recurso, al reconocer que la diversidad de competencias asumidas por los Estatutos puede generar una cierta asimetría competencial.

Concede el Ejecutivo catalán que la determinación de competencias en el Estatuto las petrifica. Pero esta consecuencia sería fruto de la aplicación de las previsiones constitucionales (arts. 147.3 y 152.2), no pudiendo invocarse de contrario la doctrina establecida en relación con las leyes orgánicas y las de presupuestos, por las razones ya avanzadas en las consideraciones generales (antecedente 13). El Estatuto de 1979, en su art. 25 y otros preceptos similares de los Estatutos actualmente vigentes, desempeña una función equivalente de delimitación funcional de las competencias, hasta la fecha no discutida. La novedad estribaría únicamente en la mayor densidad en la definición de los contenidos materiales de cada ámbito competencial y en la definición de unas categorías funcionales en parte diferentes.

Para el Gobierno de la Generalitat, el art. 111 no sustrae al legislador estatal la posibilidad de fijar las bases concretas en cada materia para la que dispone de competencia, como tampoco le impide hacerlo mediante opciones legislativas que simplemente enuncien principios directivos o que desciendan a un mayor grado de densidad normativa, en función de las circunstancias de cada momento y sector. Siempre que esas bases no vacíen la correlativa competencia autonómica de desarrollo, que debe permitir el diseño de políticas propias. La novedad principal estribaría en el hecho de que en Cataluña tendrán la condición de legislación básica sólo aquellos principios o denominadores normativos comunes que cumplan el requisito de haber sido fijados en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el Estatuto. Este precepto permitiría una interpretación perfectamente compatible con la Constitución, pues atribuye a la Generalitat la integridad de las funciones ejecutivas correspondientes a los ámbitos materiales en los que asume las competencias compartidas y la determinación de este ámbito funcional entra dentro de la disponibilidad del estatuyente [art. 147.2 d) CE].

Admite el Ejecutivo catalán que los enunciados del art. 149.1 CE no imponen que la legislación básica deba establecerse mediante normas con rango de ley, pero tampoco impiden que ésta sea la consecuencia indirecta de la determinación de las competencias autonómicas. Además, este requisito formal se encuentra ya en la doctrina del Tribunal Constitucional. El legislador estatuyente, al enunciar las potestades inherentes al ámbito funcional de las competencias compartidas asumidas por la Generalitat, puede perfectamente atribuir a ésta la integridad de las funciones ejecutivas correspondientes a esas materias, pues se trata de potestades y funciones que, conforme a lo prescrito en el art. 149.3 CE, no han sido «atribuidas expresamente» al Estado por la Constitución. Concretamente, el art. 111 impugnado atribuye a la Generalitat la integridad de la potestad reglamentaria y de la potestad ejecutiva, sin que ello merme las potestades inherentes a la competencia básica estatal si se atiende al efecto concreto que ese enunciado determina, que no es otro que el ya referido, y que tampoco resulta tan novedoso cuando de la interpretación sistemática de la delimitación competencial resultante del anterior marco constitucional y estatutario ya había deducido este Tribunal el concepto formal de bases y la regla general de su establecimiento mediante normas con rango de ley.

Por otra parte se alega que el art. 149.1 CE no ha determinado que en aquellas materias en las que el Estado ostenta competencia para dictar las bases éstas deban conformar un común denominador normativo de aplicación en el conjunto del Estado. Esta definición ha sido perfilada por la jurisprudencia constitucional, siendo de recordar que el Tribunal ha admitido también tanto las bases diferenciadas por territorios como la posibilidad de que las bases no sean de aplicación a determinadas Comunidades Autónomas cuando la excepción traiga causa de la Constitución o del Estatuto (así, entre otras, SSTC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 26; 109/1998, de 21 de mayo, FJ 3; y 222/2006, de 6 de julio, FJ 3). En consecuencia, si por disposición del artículo 111 las normas básicas que el Estado apruebe por reglamento no puede constituir común denominador normativo para todos los territorios, ello sería el resultado de la legítima voluntad del estatuyente y, conforme a la jurisprudencia, de las excepciones previstas en el propio Estatuto y, consiguientemente, de conformidad con la Constitución.

El art. 112 es, para el Gobierno de la Generalitat, plenamente respetuoso con los enunciados del artículo 149.1 CE en los que se reservan al Estado competencias legislativas. Ciertamente el Tribunal ha venido incluyendo los reglamentos ejecutivos de las leyes dentro de la competencia legislativa estatal desde la STC 18/1982, de 4 de mayo (FFJJ 2 y 3), pese a entender que el término «legislación» admite más de una interpretación. Pero esa jurisprudencia no sería trasladable al enjuiciamiento de este Estatuto porque fue elaborada a la luz de la distribución de competencias resultante del bloque de constitucionalidad entonces vigente. Un bloque del que formaban parte los primeros Estatutos de Autonomía, que no asumían expresamente la potestad reglamentaria como parte de las competencias ejecutivas. Por consiguiente el legislador estatuyente, al aprobar el art. 112, habría podido asumir legítimamente las potestades reglamentarias dentro de las funciones que integran las competencias ejecutivas de la Generalitat de Cataluña, toda vez que se trata de potestades que, conforme al art. 149.3 CE, no han sido «atribuidas expresamente» por la Constitución al Estado.

Como conclusión se afirma que los arts. 110, 111 y 112 no vulneran las competencias reservadas al Estado por la Constitución puesto que, conforme al art. 149.3 CE, incorporan al acervo competencial de la Generalitat únicamente potestades y funciones no expresamente reservadas al Estado por el art. 149.1 CE, para su ejercicio en los ámbitos materiales de competencia de la Generalitat definidos en el Estatuto.

55. El escrito de alegaciones del Parlamento de Cataluña comienza, asimismo, con unas consideraciones generales sobre el sistema de distribución competencial en las que mantiene que ningún reproche de inconstitucionalidad puede merecer la técnica normativa utilizada por el Estatuto, así como que el esfuerzo por incorporar unos enunciados detallados y precisos supone una indiscutible observancia del principio de seguridad jurídica. Conforme al art. 149.3 CE las materias no atribuidas expresamente al Estado podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La misma expresión «materias» se utiliza en el encabezamiento del art. 149.1 CE para referirse a las competencias exclusivas del Estado, de modo que la lectura completa de dicho precepto ilustraría claramente que, bajo el término un tanto impreciso de «materias», el texto constitucional alude tanto a los ámbitos materiales como a los ámbitos funcionales de las competencias reservadas al Estado. Así pues, a la hora de determinar las competencias de la Comunidad Autónoma, el legislador estatuyente estaría obligado a respetar las expresas reservas competenciales en favor del Estado, pero dispondría de un cierto margen de apreciación sobre el alcance de aquellos enunciados con zonas de penumbra, pudiendo llegar a atribuir a la Comunidad Autónoma todas las competencias que no han quedado expresamente atribuidas al Estado.

A este respecto el legislador estatuyente estaría vinculado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional referida exclusivamente a la interpretación estricta y directa de los enunciados del art. 149.1 CE. Junto a ello habría que tener en cuenta que la jurisprudencia constitucional no tiene un valor absoluto ni un carácter inmodificable, siendo de advertir que las normas han de interpretarse en relación al contexto y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, lo que explica algunos cambios en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Más allá –continúa el escrito de alegaciones–, una Constitución democrática es esencialmente un marco jurídico abierto que debe permitir el desarrollo de distintas opciones políticas y normativas y ello exige al Tribunal Constitucional que desempeñe su tarea de interpretación con el debido selfrestraint, al objeto de no limitar innecesariamente aquello que está a la libre disposición del legislador ordinario, que es también intérprete de la Constitución.

Adicionalmente cabe destacar, a juicio de la Cámara, que del art. 28 LOTC se desprende que, para apreciar la conformidad de una ley con la Constitución, el Tribunal Constitucional debe considerar, además del propio texto constitucional, las otras normas integrantes del denominado bloque de la constitucionalidad, entre las que se integra el Estatuto de Autonomía correspondiente. Ahora bien, cuando le corresponde al Tribunal Constitucional juzgar la constitucionalidad de un determinado Estatuto de Autonomía el canon de constitucionalidad sería distinto, ya que debe atenerse exclusivamente a la Constitución, tal y como indica la STC 99/1986, de 11 de julio (FJ 4).

A continuación se extiende el escrito de alegaciones a propósito de la participación de la Comunidad Autónoma en actuaciones del Estado. Parte, en este sentido, del principio autonómico, por el que el Estado español se estructura como un Estado compuesto en el que las Comunidades Autónomas son también Estado, pero gozan de autonomía para la gestión de sus propios intereses, que deben ser tenidos en cuenta por el Estado cuando ejerce sus competencias propias. De ahí derivaría el deber de colaboración entre Estado y Comunidades Autónomas, que es intrínseco a todos los modelos de Estado compuesto y que ha sido destacado por la jurisprudencia constitucional (entre otras, STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 30). Las previsiones del Estatuto relativas a la participación de la Generalitat en actuaciones del Estado no pondrían en cuestión la adopción de la decisión correspondiente por parte del propio Estado. Incluso cuando exceden del derecho de audiencia y la participación aparece como determinante, ello no supondría ningún menoscabo para que el Estado pueda finalmente adoptar la decisión pertinente, pues en tal caso la disposición adicional segunda del propio Estatuto se limita a exigir que motive su decisión ante una comisión bilateral.

Los arts. 110, 111 y 112 no realizarían, para el Parlamento, una definición general y abstracta de los conceptos constitucionales con arreglo a los cuales se lleva a cabo el reparto competencial, lo que resultaría contraria a la Constitución. De una parte, porque la definición de las categorías funcionales de competencias llevada a cabo por los preceptos estatutarios mencionados no tiene carácter general, ya que únicamente es aplicable a las competencias concretas que en cada materia asume la Generalitat a través de su propio Estatuto de Autonomía. Tampoco podría hablarse de definición abstracta, pues en los artículos impugnados se introduce una técnica normativa consistente en la identificación de las distintas funciones que corresponde ejercer a la Generalitat en las competencias asumidas. No resultaría, pues, de aplicación la doctrina de la STC 76/1983, de 5 de agosto, en la medida en que en los citados preceptos sólo expresarían la opción concreta del legislador estatuyente para configurar un determinado marco competencial para la Comunidad Autónoma de Cataluña que no pretende tener un valor de interpretación abstracta o general ni impide que otros Estatutos puedan proceder a la concreción del contenido competencial que estimen más adecuado para su Comunidad Autónoma. No se trataría de una imposición unilateral al Estado, pues se trata de una ley orgánica estatal elaborada y aprobada de común acuerdo por las instituciones parlamentarias del Estado y de Cataluña y ratificada en referéndum por los ciudadanos de esta Comunidad Autónoma. Ciertamente el Estatuto incorpora elementos nuevos, como una mayor densidad normativa en la definición de los contenidos materiales de cada ámbito competencial y unas categorías funcionales en parte distintas de las contempladas por el Estatuto de 1979. Ello tendría acomodo constitucional a la luz del principio dispositivo, que admite una diversidad, asimetría y relativa heterogeneidad de desarrollos estatutarios.

Materialmente la tipología de las competencias de la Generalitat, regulada por los arts. 110, 111 y 112, estableciendo la distinción entre exclusivas, compartidas y ejecutivas, también sería, para la Cámara, conforme a la Constitución. La definición de las competencias compartidas contenida en el art. 111 no impediría al legislador estatal la posibilidad de establecer las bases concretas en cada uno de los ámbitos materiales en los que la Constitución le ha reservado esta competencia, ni tampoco le impediría hacerlo mediante opciones legislativas de carácter meramente principial o bien de mayor densidad normativa en función de las circunstancias de cada momento y de cada sector concreto susceptible de ser regulado mediante la legislación básica. El único límite, ya reconocido en la STC 32/1981, de 28 de julio, sería la prohibición de vaciar de contenido la correlativa competencia de desarrollo legislativo mediante la que la Generalitat ha de poder establecer políticas propias, como ahora expresamente recoge el precepto estatutario.

Por otro lado, las previsiones del art. 149.1 CE no exigen que la normativa básica deba establecerse mediante normas con rango de ley, pero tampoco, a juicio del Parlamento, impiden que ésta sea la consecuencia indirecta de la determinación del alcance funcional de las competencias autonómicas. Se trataría de potestades y funciones que, atendiendo a lo señalado en el art. 149.3 CE, no han sido «atribuidas expresamente» al Estado por la Constitución. En relación también con la regulación de las bases contenida en el art. 111, el art. 149.1 CE no dice que las disposiciones estatales de carácter básico deban configurar un común denominador normativo de aplicación en todo el Estado. Ha sido la jurisprudencia la que ha establecido esta definición, pero el Tribunal Constitucional ha admitido también la posibilidad de que el Estado dicte normas básicas diferenciadas según las Comunidades Autónomas y de que las bases no sean de aplicación a determinadas Comunidades Autónomas cuando tales excepciones resulten de la Constitución o del Estatuto de Autonomía [entre otras, SSTC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 26; 140/1990, de 20 de septiembre, FJ 5 a); 109/1998, de 21 de mayo, FJ 3; y 222/2006, de 6 de julio, FJ 3].

La opción del legislador estatuyente de incluir en el art. 112 la potestad reglamentaria dentro del nivel funcional de las competencias ejecutivas encontraría pleno acomodo constitucional, a juicio de la representación del Parlamento de Cataluña. Se trata, a su entender, de una potestad que, en los términos del art. 149.3 CE, no ha sido atribuida expresamente al Estado por parte de la Constitución. En ninguno de los supuestos en los que el art. 149.1 CE reserva al Estado las competencias de legislación se dice de forma expresa que en dicha reserva se incluya la potestad de aprobar los reglamentos ejecutivos de las leyes estatales. La jurisprudencia constitucional que determinó que, aun cuando el término «legislación» admite más de una interpretación, cabía entenderlo en el sentido de que incluye también la potestad reglamentaria estatal (STC 18/1982, de 4 de mayo, FFJJ 2 y 3), se dictó a propósito de la distribución de competencias resultante del contraste del art. 149.1 CE con las previsiones de las competencias ejecutivas asumidas en los Estatutos entonces vigentes, en los que no se determinaba de modo expreso la atribución de la potestad reglamentaria dentro del nivel funcional correspondiente a las competencias ejecutivas. No podría, por tanto, usarse de parámetro en esta ocasión.

56. a) El artículo 114 (Actividad de fomento) se impugna en su apartado 5, por cuanto prevé en términos taxativos la participación de la Generalitat en la determinación del carácter no territorializable de las subvenciones estatales y comunitarias europeas, así como en su gestión y tramitación, lo que sería inconstitucional en la medida en que, quede o no diferido el grado de participación a lo que el propio titular de la competencia disponga, se interfiere sin fundamento constitucional alguno en el ejercicio de una competencia del Estado.

b) Sostiene el Abogado del Estado que los propios demandantes reconocen que la atribución de carácter no territorializable a una subvención estatal o comunitaria puede afectar a la competencia autonómica y que ello sirve de justificación sustantiva a la pretensión catalana de participar en la determinación de tal carácter. Por otro lado, el precepto discutido carecería por el momento de efectividad práctica, ya que remite a una posterior determinación o precisión del tipo de participación, que deberá establecerse por norma estatal de rango suficiente o, si la participación pudiera llevarse a cabo por vías ya existentes, mediante el apropiado acto o convenio de cooperación. Por ello no podría considerarse que el apartado recurrido resulte lesivo del orden constitucional de competencias, y, por lo demás, sería cuestión que deberá establecerse por igual para todas las Comunidades Autónomas y no singularmente para Cataluña.

c) El Gobierno catalán sostiene que el precepto se refiere a las subvenciones en ámbitos materiales en los que la Generalitat ha asumido, cuando menos, competencias de ejecución y en los que concurra la circunstancia excepcional de que sea imprescindible la gestión centralizada de las subvenciones en todo el Estado conforme a los criterios elaborados por el Tribunal Constitucional [por todas, STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 8 d)]. Partiendo de que estamos ante una actuación estatal en un ámbito de competencia autonómica habría de admitirse que se trata de un supuesto verdaderamente excepcional porque se quiebra la regla de que la actividad de fomento no es un título autónomo que pueda ejercerse al margen de la distribución de competencias. En este contexto, lo previsto en el art. 114.5 no podría calificarse de irrazonable ni de desproporcionado, pues, en definitiva, la Generalitat es la competente en la materia. Además, el Tribunal Constitucional, sin contar con preceptos estatutarios como el impugnado, ya había reconocido, por ejemplo, la necesaria participación de las Comunidades Autónomas para acordar los criterios de territorialización de las subvenciones dotadas por el Estado en materias de competencia autonómica. La actuación estatal, hasta la fecha, sólo puede hallar cobertura competencial en la cláusula residual del art. 149.3 CE, pues no se trata de un competencia reservada por el art. 149.1 CE, por lo que sería enteramente legítimo que la Generalitat asuma ahora la competencia para participar en la decisión de territorializar las subvenciones a las que alude el precepto recurrido.

El Gobierno de la Generalitat destaca que el art. 114.5 no define en qué medida o por qué procedimiento se ha producir esa participación, ni si ha de tener o no fuerza vinculante. Antes al contrario, se limita a prescribir que la Comunidad Autónoma titular de la competencia material no puede ser ajena a la adopción de un modelo centralizado de gestión. Por ello, la imputación de inconstitucionalidad carecería de fundamento, pues se trata de una pura remisión a lo que en su caso determine el Estado, y tratándose de un ámbito de competencia en el que la ejecución, cuando menos, ha sido asumida en Cataluña por la Generalitat, la previsión estatutaria aparece como la consecuente con la naturaleza excepcional de la gestión centralizada que, en tanto que excepción, sólo puede justificar la centralización de aquellos actos de la tramitación o gestión que no pueden ser llevados a cabo en cada parte del territorio por la Administración ejecutiva competente.

d) Para el Parlamento de Cataluña el precepto contempla un supuesto excepcional, ya que se aparta de la regla general según la cual la actividad de fomento no es un título competencial autónomo que pueda ser ejercido por parte del Estado, conforme a la jurisprudencia, que admitió a título de excepción el caso que se contempla, señalando que podía justificarse para garantizar la plena efectividad de las medidas de fomento o las mismas posibilidades de obtención de las subvenciones por parte de sus destinatarios [entre otras, STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 8 d)]. La previsión estatutaria sería razonable y conforme a la necesidad de acordar conjuntamente los criterios de territorialización de las subvenciones estatales en materias de competencia autonómica. Debiendo recordarse que el Estado carece de título competencial específico mediante el que pueda adoptar la decisión de gestionar centralizadamente y de manera incondicionada las subvenciones en ámbitos competenciales autonómicos, por lo que el precepto en cuestión vendría amparado por el art. 149.3 CE.

57. a) El artículo 115 (alcance territorial y efectos de las competencias) dispone en su apartado 1 que el «ámbito material de las competencias de la Generalitat está referido al territorio de Cataluña, excepto los supuestos a que hacen referencia expresamente el presente Estatuto y otras disposiciones legales que establecen la eficacia jurídica extraterritorial de las disposiciones y los actos de la Generalitat». Con menor proyección, el art. 14.1 del propio Estatuto se ciñe a la eficacia territorial de las normas, «sin perjuicio de las excepciones que puedan establecerse en cada materia y de las situaciones que deban regirse por el Estatuto personal u otras normas de extraterritorialidad». El territorio autonómico se configura así, en principio, como ámbito material en el que han de ejercerse las competencias autonómicas (STC 1/1982, de 28 de enero), siendo posibles excepciones a esa regla, como se previó en el art. 7.1 del anterior Estatuto catalán. O en el vigente art. 20.6 del Estatuto del País Vasco, cuya redacción es más próxima a la del art. 115 ahora recurrido y sobre el que quedó dicho en la STC 72/1983, de 29 de julio, que las excepciones a la regla de la territorialidad han de contenerse en normas integrantes del bloque de la constitucionalidad. Sin embargo, el precepto impugnado amplía la posibilidad de la excepción a cualesquiera «otras disposiciones legales», a pesar de que, en los supuestos en que los puntos de conexión no se encuentran previstos ni en la Constitución ni en los Estatutos, la competencia para establecerlos corresponde al Estado. Competencia que no se justificaría necesariamente en la cláusula del art. 149.1.8 CE, sino que, según se desprende de la jurisprudencia, sería un presupuesto estructural del sistema constitucional, esto es, un elemento indisociable de las propias competencias del Estado, incluso en supuestos de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas.

Consecuentemente –continúan los actores– la eficacia jurídica extraterritorial de las disposiciones y actos de la Generalitat como consecuencia del establecimiento de puntos de conexión distintos del territorial no puede quedar en el ámbito de disponibilidad del legislador autonómico. Por ello procedería declarar la inconstitucionalidad del inciso «y otras disposiciones legales» del art. 115.1 del Estatuto, a no ser que, en una interpretación conforme, se declare que tales disposiciones legales han de ser, en todo caso, disposiciones estatales, por cuanto sólo al Estado compete establecer los puntos de conexión.

El apartado 2 del mismo art. 115 incorpora la novedad, para los recurrentes, de fragmentar el objeto de la competencia cuando presenta alcance supraautonómico a fin de garantizar la competencia de la Generalitat sobre la parte del objeto situada en su territorio. Sin embargo, en los supuestos de supraterritorialidad, como sucede con los ferrocarriles y transportes terrestres (art. 149.1.21 CE), la Comunidad Autónoma no podría ostentar competencia alguna, por corresponder precisamente al Estado en razón de esa dimensión supraautonómica.

b) El Abogado del Estado recuerda en este punto sus consideraciones previas sobre el principio de territorialidad competencial y los efectos extraterritoriales que, en determinados supuestos, pueden alcanzar las disposiciones y actos de las Comunidades Autónomas (antecedente 12). Éstas dictan cotidianamente actos administrativos jurídicamente eficaces en toda España y, a veces, en toda la Unión Europea. El efecto extraterritorial de normas y actos autonómicos puede derivar del modo en que se haya sumido la competencia en el Estatuto, pero puede también venir atribuido por otras disposiciones legales, decretadas por el Estado o por la Unión Europea. El apartado 1 recurrido emplearía dicha expresión para denotar simplemente la norma dictada por la fuente que sea competente para atribuir la eficacia extraterritorial, redacción que sería absolutamente neutra e inocua y que no permitiría a la Generalitat dotar antijurídicamente de efecto extraterritorial a sus normas o actos. Si este caso ocurriera, la violación del orden constitucional de competencias sería imputable a la norma o acto extralimitado, pero no al art. 115.1 del Estatuto.

Respecto al apartado 2 señala el Abogado del Estado que, contra lo que sostiene el recurso, es doctrina de este Tribunal (entre otras, STC 243/1994, de 21 de julio, FJ 6) que, establecido por el Estado un punto de conexión, las simples consecuencias extraterritoriales del ejercicio de una competencia autonómica no permiten sin más desplazar al Estado las competencias autonómicas, salvo casos en que la actividad pública no consienta fraccionamiento, pues en otro caso hay que dejar que actúen los mecanismos de cooperación y coordinación. El art. 115.2 se referiría precisamente a los supuestos en que la competencia autonómica necesariamente se proyecta fuera del territorio de Cataluña, para los que el precepto se limitaría a prever la autorización de mecanismos cooperativos o de coordinación en línea con la doctrina constitucional, por lo que se basaría en el respeto a la competencia ajena y en el principio de cooperación y colaboración, que es inherente a todo Estado compuesto, y, en consecuencia no podría ser tachado de inconstitucional.

c) Alega el Gobierno de la Generalitat que los actores admiten que el apartado primero de este precepto es susceptible de una interpretación conforme con la Constitución, de manera que no podría hablarse de contradicción con los criterios plasmados en las SSTC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 3; y 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 21, –donde se afirma que corresponde al Estado, desde sus propias competencias y dentro de cada ámbito material, fijar los puntos de conexión precisos– cuando se admite que el precepto estatutario se remite a las disposiciones legales que apruebe el Estado.

Se defiende también la previsión del art. 115.2 relativa a la asunción autonómica de competencias en territorio de Cataluña para aquellas materias cuyo objeto tenga un alcance territorial superior. Dicha defensa toma en consideración, como sucede con el apartado anterior, el hecho de que en el propio recurso se admita una interpretación conforme.

Por todo ello, el Gobierno de la Generalitat solicita la inadmisión o, subsidiariamente, la desestimación del recurso en este concreto particular.

d) El Parlamento catalán sostiene que la impugnación del precepto tiene carácter preventivo, pues los propios demandantes admiten que cabe una interpretación del mismo conforme a la Constitución. En ese sentido, habría de ser inadmitida. A mayor abundamiento, el apartado 2 del artículo sería diáfano y, al contrario de lo que se dice en el recurso, se refiere explícitamente a las competencias propias de la Generalitat y bajo ningún concepto a las reservadas al Estado.

58. a) El artículo 117 (Agua y obras hidráulicas) atribuye a la Generalitat, en su apartado 1, la competencia exclusiva en materia de aguas que pertenezcan a cuencas hidrográficas intracomunitarias, incluyendo dicha competencia, «en todo caso», aspectos que van desde la ordenación administrativa, la planificación y la gestión del agua a las medidas extraordinarias en caso de necesidad para garantizar el suministro, pasando por la organización de la Administración hidráulica de Cataluña. Para los recurrentes esta atribución competencial en términos de exclusividad y con la extensión material que se recoge en el precepto sería inconciliable con el orden constitucional de distribución de competencias, toda vez que la Constitución reserva al Estado competencias que inciden en esa materia, al margen del carácter intracomunitario de las cuencas. Así resultaría, por lo demás, de la STC 227/1988, de 29 de noviembre, sobre planificación de recursos hidráulicos intracomunitarios (FJ 18) o sobre aprobación de planes hidrológicos [FJ 20 b)]. En definitiva, no cabría la exclusividad en los términos previstos en el art. 117 del Estatuto, pues no cabe desapoderar totalmente al Estado para intervenir en esta materia por vía de coordinación y al amparo del art. 149.1.13 CE.

El apartado 2 del art. 117 atribuye a la Generalitat la competencia ejecutiva sobre las obras de interés general y «la participación en la planificación y programación» de tales obras. En ambos extremos el precepto sería inconstitucional por invadir la competencia exclusiva del Estado sobre obras públicas de interés general (art. 149.1.24 CE), en atención a las razones que con más detalle se darán para fundamentar la impugnación de los arts. 140 y 148 del Estatuto y que también pueden aplicarse para fundamentar la inconstitucionalidad del apartado 3 –que impone la participación de la Generalitat «en la planificación hidrológica y en los órganos de gestión estatales de los recursos hídricos y de los aprovechamientos hidráulicos que pertenezcan a cuencas hidrográficas intercomunitarias»– y del apartado 5, que también reconoce la participación de la Generalitat en la planificación de recursos hídricos y aprovechamientos hidráulicos que pasen o finalicen en Cataluña provenientes de territorio extranjero. Por lo que hace al apartado 4, en cuya virtud la Generalitat ha de emitir un informe preceptivo «para cualquier propuesta de trasvase de cuencas que implique modificación de los recursos hídricos de su ámbito territorial», su inconstitucionalidad derivaría, una vez más, del hecho de que el Estatuto no puede condicionar de esa forma una competencia exclusiva del Estado, y sólo se salvaría si se entendiera que la emisión del informe sólo alcanza a las propuestas de trasvase de cuencas intracomunitarias.

b) El Abogado del Estado efectúa unas consideraciones generales para contestar a una crítica común que se hace a las competencias exclusivas (impedir al Estado el ejercicio de las competencias concurrentes). Por una parte, el texto aprobado por el Parlamento catalán, al definir las competencias exclusivas, añadía la expresión «de forma íntegra y excluyente», calificativo que podía interpretarse en el sentido de impedir que sobre una competencia definida como exclusiva en el Estatuto pudiera concurrir otra competencia del Estado. Sin embargo, manifestando una voluntad claramente contraria a esa interpretación, las Cortes Generales suprimen del texto definitivo el término «excluyente», lo que sólo podría entenderse en el sentido de que la exclusividad de determinadas competencias no implica exclusión de otras estatales concurrentes.

Por otra parte, la omisión de cláusulas de salvaguarda o recordatorios de las competencias constitucionales del Estado que puedan incidir en las competencias exclusivas de la Generalitat, ni convertiría en inconstitucional el precepto estatutario silente, ni impediría que las competencias exclusivas que reserva al Estado la Constitución se desplieguen legítimamente con toda su extensión, alcance y eficacia.

Finalmente señala el abogado del Estado que el establecimiento de puntos de conexión para hacer posible el ejercicio simultáneo de competencias autonómicas y estatales es un contenido típico de las normas estatales, y el Estatuto, tras su paso por las Cortes Generales, suprimió, salvo en materia de asociaciones y fundaciones, toda referencia al establecimiento de puntos de conexión para el ejercicio de competencias autonómicas.

Por lo que hace ya específicamente al art. 117 alega el Abogado del Estado que la asunción en el apartado 1 de una competencia como exclusiva no supone que sea ilimitada, pues cada competencia queda configurada en sus precisos límites por la concurrencia de otros títulos competenciales. Así, a juicio del Abogado del Estado, no cabe duda de que la competencia autonómica sobre cuencas intracomunitarias resulta limitada por el ejercicio legítimo de la estatal sobre planificación general de la actividad económica. Ya el Estatuto de 1979 atribuía a la Generalitat competencia exclusiva sobre los «aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos, cuando las aguas discurran íntegramente dentro de Cataluña» (art. 9.16), y, a la luz de este precepto, el Tribunal Constitucional declaró que esa competencia exclusiva autonómica encontraba su límite en la estatal planificadora [STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 20 a)], sin que el precepto que nos ocupa introduzca modificación alguna respecto de aquél.

Por otro lado, de acuerdo con lo que tiene declarado el Tribunal Constitucional en la citada Sentencia [FJ 20 b)], es constitucionalmente legítimo que las Comunidades Autónomas asuman competencias planificadoras exclusivas en materia de cuencas intracomunitarias con respeto del ejercicio de sus competencias por otras Administraciones.

Por su parte, el apartado 2 dispone expresamente que la Generalitat asume competencias ejecutivas «en los términos establecidos en la legislación estatal», y en estos mismos términos le corresponde la participación planificadora. A juicio del Abogado del Estado no se interpreta correctamente en el reproche que se formula en la demanda. Así entiende que es al Estado, titular de la competencia, al que le corresponde, con plena libertad de configuración, atribuir concretamente la competencia y la participación, y especificar la forma de ejercicio, teniendo el precepto estatutario carácter orientador hasta que no se recoja por la norma estatal. Sólo así puede interpretarse la plena remisión a la legislación estatal: la intervención autonómica estaría condicionada a la previsión estatutaria y al establecimiento de la normativa estatal de remisión. En definitiva, el precepto estatutario podría considerarse que promociona una actividad legislativa estatal que resulta totalmente conforme a la Constitución.

En el apartado 3, al prever la participación de la Generalitat en la planificación hidrológica y los órganos de gestión, el precepto se limitaría a recoger la doctrina constitucional en la materia, plasmada en la STC 227/1988, FJ 20 a) y e), conforme a la cual la participación de las Comunidades Autónomas en la planificación hidrológica resulta necesaria como instrumento general de colaboración y coordinación, correspondiendo al legislador estatal concretar la forma de participación. En cuanto a la participación en los órganos de gestión estatales de cuencas intercomunitarias, no parece que sea exigencia directa de la Constitución ni de la doctrina del Tribunal, aunque sí parece un instrumento conveniente para la adecuada cooperación en el ejercicio de competencias concurrentes. En cualquier caso es el texto refundido de la Ley de Aguas (aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio) el que prevé que las Comunidades Autónomas puedan incorporarse a la Junta de Gobierno de los organismos de cuenca, si así lo deciden [arts. 25 y 27 d)]. Sin embargo, el Estatuto no puede producir el efecto de vincular a futuros legisladores estatales a establecer una participación orgánica que no viene impuesta constitucionalmente. El precepto estatutario en este punto, por tanto, sólo puede entenderse como la decisión de la Generalitat de participar en los órganos de gestión de cuencas siempre que la posibilidad esté prevista en la legislación específica estatal.

Finalmente, en cuanto al apartado 4, entiende el Abogado del Estado que el precepto únicamente articula un mecanismo de colaboración a través de la técnica del informe preceptivo, sin que se altere la titularidad competencial del Estado. Se trataría simplemente de un informe previo, que no es vinculante, y ni siquiera determinante, categoría esta última que introduce el Estatuto siguiendo la definición jurisprudencial del Tribunal Supremo, y que únicamente exige la motivación por parte del Estado ante la Comisión Bilateral Generalitat-Estado para apartarse del informe determinante de la Generalitat. Por el contrario, cuando el Estatuto exige simplemente informe preceptivo y no determinante, el Estado podría apartarse del mismo sin necesidad de motivación ante la citada Comisión. En definitiva, no existiría un desplazamiento competencial y el Estatuto únicamente establecería un razonable mecanismo de colaboración Estado-Comunidad Autónoma.

c) Con carácter general y previo alega la representación del Gobierno de la Generalitat que en el recurso se pretende que se mantenga sobre cada una de las materias el entendimiento del reparto competencial que se ha configurado durante la vigencia del Estatuto de 1979, buscando el aval de la doctrina elaborada por el Tribunal Constitucional. Se pondría con ello de manifiesto la opción conservadora sostenida en el recurso, opuesta a la voluntad del legislador estatuyente de aprobar la reforma del Estatuto y dirigida a avanzar en el autogobierno en el marco de referencia que admite al efecto la Constitución.

Antes de abordar el examen de los diversos preceptos impugnados se apunta, entre otros extremos, que no procede valorar el acierto de la jurisprudencia citada de contrario, toda vez que no sería admisible que se pretenda enjuiciar las determinaciones del nuevo Estatuto conforme a los parámetros existentes en la situación anterior. Por otra parte la discrepancia con el planteamiento de fondo que en ocasiones se sostiene torna inútil una eventual discusión sobre algunos de los aspectos pormenorizados, lo que hace que estas alegaciones resulten más sucintas y de carácter principial. El Gobierno de la Generalitat se remite, por otro lado, al análisis de la tipología funcional y de otras cuestiones de fondo ya realizado (antecedente 54).

Ya en relación con el art. 117 alega el Ejecutivo catalán que la impugnación de las letras a) y b) del apartado 1 se asienta en la petrificación de la doctrina establecida en la STC 227/1988, de 29 de noviembre. Además entiende el Gobierno de la Generalitat que el precepto no invade las competencias para el establecimiento de las bases y coordinación atribuidas al Estado por los arts. 149.1.13 y 22 CE. Los procedimientos de coordinación pueden concretarse de maneras muy diversas, pero es obvio que no pueden convertirse en una supeditación de las competencias autonómicas que la Constitución permite asumir. Que la Ley de Aguas de 1985 atribuyera al Estado la decisión final no representaría límite alguno para el Estatuto, que, integrado en el bloque de constitucionalidad, puede configurar de otro modo, desde la plena fidelidad a las directivas constitucionales, las facultades comunitarias sobre un objeto por completo intracomunitario. La atribución en exclusiva a la Generalitat de la competencia para la planificación en materia de aguas intracomunitarias respeta la competencia estatal sobre aguas intercomunitarias y no implica en absoluto que, en su ejercicio, la Generalitat no deba respetar lo establecido por el Estado en materia de planificación económica en uso de la habilitación conferida por el art. 149.1.13 CE, ni comporta ningún impedimento para la virtualidad de los mecanismos de coordinación estatales. La calificación de la competencia como exclusiva sería, por otra parte, compatible con la existencia de mecanismos coordinadores que encuentran su origen en el art. 149.1.13 CE.

El apartado 2 simplemente admite una posibilidad que depende en todo de la legislación estatal. El Estatuto reconoce una capacidad a la Comunidad Autónoma que se concretará en facultades determinadas en función y según lo que establezcan las leyes del Estado. De los varios componentes o acepciones de competencia en este precepto se destaca su significación como capacidad.

La previsión de participación en la planificación y en los órganos estatales de gestión de las cuencas intercomunitarias (art. 117.3) no hace referencia, para el Gobierno catalán, a ningún procedimiento concreto de participación ni indica los efectos resultantes de la misma. El precepto se limitaría a recoger un criterio o principio de participación en la planificación y en los órganos de gestión de cuencas intercomunitarias que afecten al territorio de Cataluña. El principio de participación es fundamental en el sistema, y lo que haría el precepto es simplemente enunciarlo en supuestos que habrá de reglar y concretar el Estado, instancia que ostenta las competencias decisorias en las cuencas intercomunitarias. Por otro lado se consigna que la participación de la Generalitat aquí prevista es absolutamente compatible con una eventual participación equivalente del resto de Comunidades Autónomas, sin que se pretenda ningún tipo trato deferente ni diferente.

Para el Gobierno de la Generalitat el informe preceptivo previsto en el art. 117.4 se justifica porque una alteración del curso natural del agua como la que supone un trasvase, no sólo afecta a los recursos hídricos, sino que tiene una fuerte incidencia territorial y ambiental, campos en los que ostenta competencias la Generalitat y que justifican su intervención a través de un mecanismo que no implica codecisión, como es el caso de los informes preceptivos y no vinculantes. Además cualquier trasvase en el que esté implicada una cuenca intercomunitaria que incluya territorio catalán afecta, en cuanto al equilibrio de recursos hídricos y a su ordenación, a la parte del territorio catalán configurado como cuenta intracomunitaria, en la que la Generalitat de Cataluña ostenta competencia exclusiva.

En relación con el art. 117.5 se reitera lo ya expuesto respecto del principio de participación, añadiéndose que la fórmula empleada, con referencia expresa a «los términos previstos en la legislación estatal» tiene pleno encaje en las previsiones constitucionales, no alterando ni desfigurando las competencias estatales.

d) Respecto al apartado primero del art. 117 el Parlamento de Cataluña defiende que la falta de alusión a la posible confluencia de otras competencias, de titularidad estatal, sobre las cuencas hidrográficas intracomunitarias y a la posibilidad de coordinación estatal no invalidaría la atribución de la competencia autonómica; si la competencia existe, ya que la reserva se produce ex Constitutione, no sería necesario aludir a ella al formular aquella competencia. Más aún, negar una posible competencia exclusiva de planificación sobre la base de la competencia estatal recogida en el art. 149.1.13 CE podría llevar a negar cualquier competencia autonómica de planificación, dándole un sentido expansivo a la competencia estatal, como competencia horizontal, de alcance general y absoluto. La planificación general es perfectamente compatible con la calificación como exclusiva de la competencia para la planificación hidráulica intracomunitaria, cuya coordinación en el marco estatal tiene lugar mediante el Plan Hidrológico Nacional en el cual se integra.

Las objeciones a los apartados 3, 4 y 5 del art. 117 se rechazan por la Cámara, toda vez que en ellos no se establecería propiamente una atribución de competencias, sino mecanismos o instrumentos de coordinación. El establecimiento de un informe preceptivo autonómico no altera la capacidad de decisión estatal en el ejercicio de su competencia; es una técnica de información coherente con el hecho de que el territorio y las competencias autonómicos pueden verse afectados y es adecuado al funcionamiento del Estado compuesto, conforme a la STC 181/1988, de 13 de octubre, FJ 7. Las mismas consideraciones se podrían repetir respecto a la previsión genérica de participación en la planificación hidrológica estatal.

En el caso del art. 117.2 parece claro, para el Parlamento autonómico, que no realiza una atribución completa y en bloque de todas las competencias ejecutivas sobre dominio público hidráulico y los otros de interés general, sino que la falta del artículo determinado ante el sustantivo «competencias» permite sostener que lo que haría es prever la posibilidad de que, mediante la legislación estatal, se atribuyan competencias, todas o algunas, para casos concretos o en los que concurran las circunstancias que se determinen. En la medida en que se limita a abrir una posibilidad que al Estado corresponde instrumentar, no se contradiría al título competencial estatal del art. 149.1.22 CE. Como el propio Tribunal ha reconocido en anteriores ocasiones, la formulación de una competencia estatal en términos genéricos o amplios, sin precisión de funciones, no impide que los Estatutos de Autonomía atribuyan alguna competencia o potestad concreta sobre la materia a la Comunidad Autónoma.

59. a) El artículo 118 (Asociaciones y fundaciones) atribuye en su apartado 1 a la Generalitat una competencia exclusiva que deja formalmente a salvo las condiciones básicas establecidas por el Estado para garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho de asociación, así como la reserva de ley orgánica. Sin embargo alegan los Diputados recurrentes que la descripción del contenido material de la competencia es prácticamente exhaustiva, dejando únicamente al margen el sistema de garantías jurisdiccionales. En particular, por lo que se refiere a los beneficios fiscales y a la declaración de utilidad pública, se alega que no puede dejar de estarse a lo resuelto en la STC 133/2006, de 27 de abril, FJ 7, en relación con tributos estatales. Por su parte la competencia atribuida a la Generalitat en materia de fundaciones por el apartado 2 adolecería de la misma exhaustividad en la determinación de sus contenidos materiales, aunque sin tener siquiera en cuenta la competencia del Estado para el establecimiento de condiciones básicas, lo que evidenciaría la pretensión de configurar una competencia exclusiva con toda la extensión que resulta del art. 110 del Estatuto, ya impugnado. A las previsiones sobre beneficios fiscales serían de aplicación las razones esgrimidas en la fundamentación de la inconstitucionalidad del apartado 1.

Finalmente, el apartado 3 del precepto dispone que «corresponde a la Generalitat la fijación de los criterios, la regulación de las condiciones, la ejecución y el control de las ayudas públicas a las asociaciones y fundaciones». La singularidad del precepto reside, para los actores, en que, siguiendo los criterios del art. 114, también recurrido, vincula la competencia autonómica al concepto de «ayudas públicas», con lo que quedan sujetas a esa competencia, no sólo las subvenciones, sino también los beneficios fiscales con fines de fomento. Por esta vía, más discreta, se reiteraría lo ya establecido en los apartados 1 b) y 2 b) del propio art. 118, siendo inevitable la invasión de la competencia estatal ex art. 149.1.14 CE. Una conclusión que confirmaría la jurisprudencia, de la que se desprende que la doctrina sobre las subvenciones no es trasladable a los beneficios fiscales y figuras afines (STC 146/1992, de 16 de octubre, FJ 3).

b) Alega el Abogado del Estado, por su parte, que resulta relativamente sencillo realizar una interpretación conforme de este art. 118. De la literalidad del mismo se desprendería que el respeto que el propio artículo predica a «las condiciones básicas establecidas por el Estado para garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho y la reserva de ley orgánica» se proyecta sobre la totalidad del art. 118.1. De esta forma el precepto se referiría a una sola competencia, que se atribuye genéricamente en su primer inciso y se desarrolla en el segundo. Por tanto toda la competencia quedaría sujeta a los límites que el Tribunal Constitucional ha señalado para el ejercicio de la competencia exclusiva autonómica sobre asociaciones. No habría, pues, ningún problema de constitucionalidad en la asunción de sus materias, siempre que en el ejercicio de las competencias sobre las mismas la Comunidad Autónoma esté sujeta a las condiciones básicas establecidas por el Estado, como sí resultaría del precepto.

Tras exponer la doctrina sentada en la STC 133/2006, de 27 de abril, FJ 18, argumenta el Abogado del Estado que el correcto encuadramiento competencial de la materia a que alude el apartado b) de este precepto sería el de hacienda y no el más general de asociaciones, añadiendo la consideración de que el régimen constitucional propicia que las Comunidades Autónomas con competencias plenas en materia de asociaciones puedan otorgar otros beneficios a asociaciones de su competencia sobre tributos no estatales. Partiendo de esta premisa entiende que nada impide una interpretación conforme a la doctrina constitucional del art. 118, afirmando que la imprecisión de la incardinación competencial carece de relevancia, y que el apartado que nos ocupa sólo puede entenderse dentro del límite implícito del respeto a las competencias de otras Administraciones en virtud de otros títulos. En este sentido, el Estado, de acuerdo con el art. 149.1.14 CE, tiene competencia exclusiva sobre la hacienda general, competencia que incluye el establecimiento de beneficios sobre tributos estatales y la determinación de los requisitos para su obtención; competencia exclusiva que, evidentemente, el art. 118.1 b) del Estatuto no puede desconocer, y, por tanto, sólo puede ser interpretado como la asunción de la competencia que ya le reconocía el Tribunal Constitucional para otorgar a las asociaciones beneficios que no recaían sobre tributos estatales.

Sostiene, a continuación, el representante del Gobierno que el hecho de que en el art. 118.2 no se expliciten formalmente los límites a que está sujeta la competencia no la convierte en ilimitada, quedando sujeta implícitamente a los límites derivados de otras cláusulas atributivas de competencias, de acuerdo con lo que determine el Tribunal Constitucional. En materia de fundaciones éste ha determinado ya con precisión los límites de la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas (por todas, STC 341/2005, de 21 de diciembre, FJ 2), sin que el art. 118.2 pretenda modificarlos. Así el Estado sigue teniendo competencia para establecer las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho de fundación para fines de interés general, ex art. 141.1.1 CE; le corresponde igualmente la disciplina del régimen jurídico de los aspectos civiles y procesales de las fundaciones (art. 149.1.6 y 8 CE), así como el establecimiento de los beneficios fiscales que afecten a tributos estatales (art. 149.1.14 CE).

Por último, el apartado 3 de este mismo art. 118 permitiría sin dificultades una interpretación conforme a la Constitución y a la doctrina del Tribunal Constitucional, afirmando el Abogado del Estado que, en coherencia con lo sostenido para los anteriores apartados, debe prevalecer la interpretación de éste que limita la competencia autonómica sobre los beneficios fiscales a tributos no estatales.

c) El Gobierno de la Generalitat alega que, en lo que hace a la impugnación del apartado 1, la demanda no pasa de ser un confuso juicio de intenciones. Por lo que se refiere a la letra b) de dicho apartado los actores olvidarían que no se trata de fijar el establecimiento, las condiciones y supuestos de los beneficios fiscales, lo que se remite a las normas tributarias dictadas por la instancia competente –el Estado en sus tributos y la Generalitat en los autonómicos–, sino de identificar a las asociaciones beneficiarias y canalizar la aplicación de los mencionados beneficios. Similar razonamiento podría aplicarse a la declaración de utilidad pública, pues también se trata de aplicar la normativa y las condiciones fijadas en ella, toda vez que la identificación del beneficiario y la acreditación de sus condiciones forman parte del ámbito propio de la competencia relativa a las asociaciones. Se recuerda, finalmente, que la declaración por el Estado de la utilidad pública no entra en la reserva del art. 81 CE, sino que se ha incardinado en el art. 149.1.14 CE.

Se rechaza por el Gobierno catalán que la ausencia de una salvedad expresa de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de fundación implique desconocimiento de la competencia estatal. Los términos concretos de la competencia autonómica, que es lo que corresponde regular al estatuyente, no impiden, limitan ni niegan la competencia estatal. Siendo de tener en cuenta, además, que la competencia autonómica se refiere al régimen jurídico de las fundaciones, expresión no exactamente coincidente con el ejercicio del derecho de fundación, sobre el que se proyecta el título del art. 149.1.1 CE. En cuanto a la letra b) del apartado 2 el Gobierno de la Generalitat se remite a las observaciones relativas al art. 118.1 b).

La impugnación del art. 118.3 se asienta, para el Gobierno catalán, sobre una interpretación amplificadora del concepto de ayudas públicas que incluye los beneficios fiscales, cuando es lo cierto que el precepto se refiere a la actividad de fomento por dación (subvenciones, aportaciones fundacionales). El rechazo de la interpretación postulada en el recurso debería conllevar su desestimación.

d) El Parlamento de Cataluña alega, en relación con el apartado 1 del art. 118, que el recurso de inconstitucionalidad no ofrece en este punto más argumentación que la genérica alusión a que su regulación resulta exhaustiva, por lo que en este punto procedería la inadmisión de la demanda. En todo caso, entrando en el fondo de la cuestión, el escrito comienza por sintetizar la doctrina constitucional relativa al orden competencial en materia de asociaciones, con cita de las SSTC 173/1998, de 23 de julio, FJ 8; y 133/2006, de 27 de abril, FJ 2.

Se reconoce en la jurisprudencia, continúa la Cámara, el elemento teleológico de la competencia estatal para la regulación de un derecho fundamental consistente en el aseguramiento de la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, que se concretaría en cuatro facetas que configuran las condiciones básicas de ejercicio del derecho: la libertad de creación y adscripción; la libertad de no asociarse y de dejar de pertenecer a las mismas; libertad de organización y funcionamiento internos sin ingerencias públicas; el conjunto de facultades de los asociados individualmente considerados frente a las asociaciones.

El ámbito competencial que ostentan las Comunidades Autónomas, conforme a la jurisprudencia, consiste en no regular el derecho de asociación, sino el régimen de las asociaciones que surgen del ejercicio del derecho (STC 173/1998, de 23 de julio, FJ 6). En este sentido, cuando el Estatuto atribuye a una Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de asociaciones, le habilita para regular, no sólo los aspectos administrativos, sino también el régimen jurídico, tanto en la vertiente externa relativa a su participación en el tráfico jurídico como en su vertiente interna. De manera que no resultaría inconstitucional el precepto estatutario en cuestión por el hecho de regular el régimen jurídico del derecho de asociación.

A propósito del inciso del apartado b) del art. 118.1 se destaca que con el mismo no se trataría de fijar el establecimiento, las condiciones y supuestos de los beneficios fiscales, toda vez que el precepto impugnado remite a las normas tributarias dictadas por la Administración competente. Bien al contrario, lo que el precepto establecería es la identificación de las asociaciones beneficiarias y la canalización de la aplicación de los beneficios fiscales correspondientes derivados de la normativa autonómica, lo que se incardina en la potestad que el legislador autonómico ostenta para regular el régimen jurídico de asociaciones.

Por su parte, la declaración de utilidad de las asociaciones prevista en la Ley Orgánica 1/2002, reguladora del derecho de asociación, quedaría a salvo en virtud de lo que se establece en el primer apartado del mismo art. 118 del Estatuto, lo que hace inútil su reiteración.

En lo que hace al art. 118.2 se alega por el Parlamento que la omisión de una referencia explícita al art. 149.1.1 CE no implica ni el desconocimiento ni el establecimiento de obstáculos para la plena aplicación de la competencia estatal. Menos aún que se pretenda configurar la competencia autonómica sin sujeción ni límite algunos. La virtualidad de los preceptos constitucionales no depende de su mera mención o remisión en los Estatutos de Autonomía. Así lo ha reconocido el Tribunal Constitucional aludiendo a su fuerza normativa vinculante.

De cualquier modo el art. 118.2 del Estatuto se refiere al régimen jurídico de las fundaciones, sin que en ningún caso se entienda incluido en dicho precepto el ejercicio del derecho de fundación, ejercicio cuyo reconocimiento goza de la correspondiente garantía institucional recogida en el art. 34 CE. A la Generalitat de Cataluña le corresponde la regulación del régimen jurídico de las fundaciones que cumplan sus funciones mayoritariamente en Cataluña. Así, la STC 341/2005, de 21 de diciembre, confirma el criterio de la territorialidad para sostener las competencias autonómicas en materia de fundaciones, tal y como consta de manera explícita en el precepto impugnado. Conforme a la misma el legislador autonómico es el habilitado para ejercer la amplia libertad de configuración que el texto constitucional le confiere cuando se trate de fundaciones que realicen su actividad principalmente en el territorio de la Comunidad Autónoma, mientras que lo será el estatal en los supuestos no cubiertos por las aludidas previsiones estatutarias.

En relación con el apartado b) del art. 118.2, el Parlamento da por reproducidas las alegaciones efectuadas al art. 118.1 b), añadiendo que es evidente que la Generalitat, en ejercicio de sus competencias en materia tributaria, podrá establecer incentivos fiscales para las fundaciones mediante una norma con rango de ley, sin perjuicio de los incentivos fiscales establecidos por la normativa estatal a la participación privada en actividades de interés general y al mecenazgo, de conformidad con la competencia exclusiva que ostenta el Estado ex art. 149.1.14 CE.

El concepto «ayudas públicas» recogido en el art. 118.3 recurrido no tiene, a juicio del Parlamento de Cataluña, por qué coincidir con el de beneficios fiscales. Por ello establecer una equiparación conceptual entre ambos términos podría entrañar graves riesgos desde el punto de vista del principio de seguridad jurídica, siendo preciso entender el texto en sus justos términos, sin interpretaciones extensivas. De la lectura del precepto cuestionado se desprendería que el concepto de ayudas públicas no tiene nada que ver con el de beneficios fiscales, toda vez que cuando el legislador estatal y autonómico lo han querido mencionar lo han hecho en sus justos términos, como sucede en los anteriores apartados del art. 118.

60. a) El artículo 120 (Cajas de ahorros) diseña una competencia de la Generalitat sobre las cajas domiciliadas en Cataluña que se estructura en torno al régimen de exclusividad (apartado 1) y de compartición (apartado 2), añadiendo una declaración sobre la colaboración de la Generalitat en actividades de inspección y sanción que corresponden al Ministerio de Economía y Hacienda y al Banco de España (apartado 3). De la jurisprudencia constitucional se desprendería, sin embargo, la competencia del Estado en aspectos de la regulación básica de la organización de las cajas (por todas, STC 62/1993, de 18 de febrero). Competencia que se vería afectada en algunos extremos del apartado 1, que por un lado hace la salvedad del art. 149.1.11 y 13 CE y por otro determina el contenido material de la competencia autonómica con un alcance que la convierte en exclusiva, comprendiendo la determinación de los órganos rectores (sin referencia a la protección de los intereses locales, pese a que en la STC 33/1993, de 1 de febrero, se ha subrayado la trascendencia de la autonomía local en este punto) [letra a)], el régimen jurídico de creación, fusión, liquidación y registro [letra c)] y el ejercicio de las potestades administrativas con relación a sus fundaciones (lo que supondría, además, extender la competencia regulada en el art. 118, ya impugnado) [letra d)].

El mismo reproche merecería el apartado 2, que define como compartida la competencia sobre la actividad financiera, especificando que incluye en todo caso la regulación de la distribución de los excedentes y de la obra social de las cajas, lo que sería contrario a la jurisprudencia, que exige contar con una regulación mínima y uniforme en la materia (STC 178/1992, de 13 de noviembre). En la misma línea el apartado 3 contradiría la doctrina constitucional al atribuir a la Generalitat la competencia compartida sobre disciplina, inspección y sanción de las cajas (STC 48/1988, de 22 de marzo, que no admite la extensión de la competencia autonómica a actividades realizadas fuera del respectivo territorio). Por lo que hace al apartado 4, su inconstitucionalidad derivaría de dos consideraciones. De un lado, la competencia para colaborar con las actividades de inspección y sanción que corresponden a órganos estatales excedería de la que admite el bloque de constitucionalidad, que, conforme a la jurisprudencia, sólo admite una cierta competencia de «supervisión prudencial», paralela a la competencia propia del Banco de España. De otro, el precepto formularía un inaceptable mandato vinculante a los poderes públicos del Estado.

b) En relación con el apartado 1 del precepto alega el Abogado del Estado que la técnica del Estatuto consiste en atribuir la competencia con carácter general y, a continuación, desarrollar materias incluidas en el ámbito competencial. Así, en este caso, el segundo inciso del apartado lo único que haría es explicitar contenidos que necesariamente incluye el título competencial, pero éste seguiría siendo el mismo y quedaría afectado por idénticos límites. En definitiva, sería evidente, a su juicio, que las materias atribuidas «en todo caso» a la Comunidad también estarían sujetas a «lo establecido por el Estado en el ejercicio de las competencias que le atribuyen los arts. 149.1.11 y 149.1.13 de la Constitución».

En cuanto a la letra a) no alcanza a entender el Abogado del Estado en qué medida se puede desconocer la autonomía local, pues, en el ejercicio de sus competencias, tanto el Estado como la Generalitat deberán respetar la autonomía local constitucionalmente garantizada, y, en el caso de que la Generalitat incumpla esa obligación, podrá declararse inconstitucional la norma de desarrollo del precepto que nos ocupa que infrinja esa autonomía, pero no parece aceptable que, preventivamente, se declare la inconstitucionalidad de una norma atributiva de competencia para evitar que en un futuro se puede ejercer de forma improcedente.

Con respecto a la letra c) se da por reproducido lo expuesto con carácter general para el apartado, entendiendo que también se encuentra sujeta a los límites que se deriven de la competencia estatal en la materia.

Por lo que se refiere a la letra d) se opone la carencia en la demanda del necesario razonamiento justificativo de la postura impugnatoria, afirmando que, en rigor, el señalamiento de puntos de conexión para hacer posible el ejercicio simultáneo de competencias autonómicas y estatales es un contenido típico de las normas estatales. Pero, en cualquier caso, parece claro que la letra que nos ocupa debe interpretarse en relación con el art. 115 del Estatuto, que proyecta su contenido sobre todas las competencias específicas que se relacionan en el capítulo II del título IV. De esta forma habría que entender que la letra d) no establece expresamente que la competencia que atribuye exceda del territorio de Cataluña, sino que las competencias de la Generalitat vendrían referidas a las fundaciones creadas por cajas domiciliadas en Cataluña siempre que desarrollen mayoritariamente sus funciones en esa Comunidad.

En cuanto al apartado 2 sostiene el Abogado del Estado que del inciso de la STC 178/1992, de 13 de noviembre, que se cita en la demanda, no puede extraerse la conclusión que se pretende de contrario. Así, en el FJ 3 c) de la misma se declaró constitucional la exigencia de previa autorización por el Banco de España de la distribución de resultados cuando la entidad de depósitos tuviera un déficit de recursos propios que, de acuerdo con la ley, pudiera poner en peligro su solvencia. Pues bien, en nada parecería que pueda quedar afectada la competencia estatal porque la Generalitat regule, dentro de las bases que fije el Estado, la distribución de los excedentes y de la obra social de las cajas. Por supuesto el Estado siempre podrá establecer controles adicionales a la distribución de resultados cuando pueda quedar afectada la solvencia de la entidad, de acuerdo con la doctrina sentada en la Sentencia citada. Por último se hace notar que el apartado limita literalmente la competencia autonómica por los «principios, reglas y estándares mínimos que establezcan las bases estatales», lo que alude a la especial intensidad que en este ámbito pueden tener éstas, tal y como se puso de manifiesto en las alegaciones al art. 111 del Estatuto.

En relación con el apartado 3 afirma el Abogado del Estado que la demanda se refiere sin duda al FJ 4 de la STC 48/1988, de 22 de marzo, en la que, efectivamente, se declaró la inconstitucionalidad de los arts. 56 y 18 de las Leyes catalana y gallega en materia de cajas, por cuanto extendían la competencia en materia de inspección y coordinación a actividades realizadas fuera del territorio de la Comunidad. El punto de conexión para el establecimiento de la competencia venía determinado en la disposicion final quinta de la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de normas básicas sobre órganos rectores de las cajas de ahorro (LORCA), interpretado por el Tribunal Constitucional en la referida Sentencia, en la que se determinó, con el anterior marco estatutario, que las funciones de disciplina, inspección y sanción habrían de atribuirse a la Administración correspondiente de acuerdo con un criterio estrictamente territorial.

Por su parte, el Estatuto sí establecería un punto de conexión específico para el ejercicio de sus competencias «sobre disciplina, inspección y sanción de las cajas» que se extendería a las que tengan su domicilio en Cataluña. Sin embargo parece claro, para el representante del Gobierno, que la interpretación del inciso en el sentido de extender la competencia autonómica a las actividades de crédito realizadas fuera del territorio de la Comunidad resultaría contraria a las disposiciones de la LORCA confirmadas como básicas por este Tribunal. Una interpretación sistemática del Estatuto obligaría a entender que la competencia autonómica se limita al ámbito territorial de la propia Comunidad, tras realizar una interpretación sistemática del precepto aquí discutido con el art. 115 del Estatuto, de la que parecería deducirse con claridad que cabe excluir la competencia autonómica sobre las actividades de crédito realizadas fuera del territorio autonómico.

Por último, el apartado 4 se limitaría a proponer fórmulas de colaboración con el Estado, de acuerdo con lo que establezca la legislación de éste, remisión que haría que no pueda suscitarse duda alguna acerca de la constitucionalidad del precepto. En su caso habrá de ser el legislador estatal el que decida el hecho de la colaboración y las fórmulas y mecanismos en que se articule, sin que el Estatuto condicione en modo alguno al legislador básico.

c) Para el Gobierno de la Generalitat, pese a que las SSTC 48 y 49/1988, de 22 de marzo; y 61 y 62/1993, de 18 de febrero, hayan incluido dentro de la competencia básica estatal ex art. 149.1.11 CE aspectos organizativos de las cajas, ello no impediría que las Comunidades Autónomas puedan ir más allá en la regulación del estatuto jurídico de sus órganos de gobierno, o que haya aspectos que no puedan reputarse básicos (vgr. edad de jubilación de los directivos). Cabría también que las Comunidades Autónomas den entrada a otros intereses sociales en esos órganos o que adapten el peso de los diversos colectivos representados a las circunstancias de cada territorio.

En el apartado 1 se atribuye la competencia en términos tales que no sería necesaria la interpretación solicitada en la demanda. Con respecto a la letra a), su impugnación sería infundada y preventiva, pues nada en el Estatuto lleva a concluir que la Generalitat no haya de respetar y proteger la autonomía local. La impugnación de la letra c), por su parte, se asentaría sobre una lectura de la regulación básica en materia de fusiones de cajas excluyente de cualquier intervención autonómica y justificada en la necesidad de evitar una confusión que no pasaría de ser una hipótesis de futuro. La impugnación de la letra d) olvidaría el carácter instrumental de las fundaciones que creen las cajas y la incidencia de la competencia sobre fundaciones del art. 118, haciéndose notar por el Ejecutivo catalán que las potestades administrativas de esta letra presentan un sentido distinto a las funciones del art. 118.2 y un alcance mucho más concreto, de manera que son perfectamente compatibles.

Con el recurso contra el art. 120.2 se pretende, a juicio del Gobierno de la Generalitat, que la competencia sobre distribución de beneficios sea exclusiva del Estado, lo que carece de fundamento en el art. 149.1 CE. Además, se olvidaría que se trata de una competencia compartida con el propio Estado, justificándose la intervención dual por la naturaleza peculiar de las cajas, en tanto que son entes de carácter financiero-social.

En defensa del art. 120.3 se hace notar que, al tratarse de una competencia compartida, no se excluye la intervención estatal o de otras Comunidades Autónomas, cuando proceda, como bien se manifiesta en el inciso final, donde se dice que incluye el establecimiento de infracciones y sanciones adicionales en materias de su competencia.

El recurso frente al art. 120.4 admitiría una cierta competencia de supervisión prudencial, pero no una colaboración con el Ministerio de Hacienda y el Banco de España. Se plantea, por tanto, una cuestión puramente nominalista. Sin perjuicio de ello se destaca que el precepto en ningún momento establece el contenido concreto ni el procedimiento de colaboración, por lo que no interfiere en las decisiones que corresponde adoptar a las instancias centrales mencionadas.

d) Para la representación del Parlamento de Cataluña la impugnación genérica del art. 120 también tiene carácter preventivo, por lo que resulta inadmisible. Respecto a los argumentos que se incluyen en el recurso a propósito de la letra a) del apartado 1 alega la Cámara que ningún precepto constitucional impone la necesidad de que, en el momento de establecer las competencias de una Comunidad Autónoma en su Estatuto, se asegure la participación de los entes locales en los órganos rectores de las cajas de ahorro. No cabría, por tanto, hablar de inconstitucionalidad por omisión. En cuanto a la STC 33/1993, de 1 de febrero, no tendría relevancia en el presente caso, ya que en la misma no se discutía sobre la trascendencia de la autonomía local en la regulación de los órganos de gobierno de las cajas, sino sobre el alcance que debía darse al art. 47.2 LBRL con relación al quórum exigible en las votaciones en el pleno de las corporaciones locales para adoptar ciertos acuerdos.

Sobre la letra c) del apartado 1 del art. 120 se alega que el precepto establece de forma clara que la competencia de la Comunidad Autónoma en materia de fusión de cajas de ahorro se atribuye «respetando lo establecido por el Estado en el ejercicio de las competencias que le atribuyen los arts. 149.1.11 y 149.1.13 de la Constitución». Se trataría, en todo caso, de aspectos en que, a priori, si no está en juego la solvencia de la entidad financiera, no cabría invocar la indisponibilidad de la ordenación estatal en el sentido de la STC 62/1993, de 18 de febrero, y en los que la competencia del Estado para fijar bases relativas a la organización de las cajas de ahorro en virtud de su competencia para establecerlas sobre la ordenación del crédito (art. 149.1.11 CE) no puede desconocer la competencia autonómica.

En cuanto a lo dispuesto en la letra d) del apartado 1 del art. 120 no cabría entender que se incurra en exceso competencial, puesto que para que exista debería encontrarse un respaldo concreto en la Constitución que expresamente atribuyera al Estado la competencia en cuestión. En otro caso opera el art. 149.3 CE. En tal sentido se destaca que en la impugnación de este precepto no se precisa el de la Constitución que se considera infringido, sin que pueda inferirse de la argumentación general del recurso.

El apartado 2 del art. 120 no resultaría por sí mismo inconstitucional. Una vez más la representación del Parlamento considera que el recurso contra este apartado tiene carácter preventivo, por lo que procedería la inadmisión. No sería posible, a su juicio, traer en esta ocasión a colación la STC 178/1992, de 13 de noviembre, ya que no tiene por qué identificarse la distribución de los excedentes y de la obra social de las cajas con la distribución de recursos en los casos en que la entidad se encuentre en situación de déficit de recursos propios; especialmente si se tiene en cuenta que el Estatuto admite que la competencia de la Generalitat tiene carácter compartido y que ésta debe ejercerla de acuerdo con los principios, reglas y estándares mínimos que establezcan las bases estatales.

Frente a las argumentaciones que ponen en duda la constitucionalidad del apartado 3 del art. 120 por ser contrario a la doctrina constitucional, el escrito de alegaciones, tras señalar que tal concepto no debe ser equivalente a la Constitución, aduce que la STC 48/1988, de 22 de marzo, no afirma que las Comunidades Autónomas no puedan extender el ámbito de sus competencias a las actividades realizadas fuera de su territorio, sino que tal previsión debe constar en la norma atributiva de la competencia, es decir, precisamente en el Estatuto de Autonomía.

En cuanto a la regularidad constitucional del art. 120.4, la jurisprudencia no habría interpretado que las Comunidades Autónomas sólo tengan en materia de supervisión de las cajas de ahorro una cierta competencia de supervisión prudencial, sino que en ese punto se habría limitado a reproducir, en la STC 133/1997, de 16 de julio, la legislación que regula el Banco de España. Así nada impediría que los Estatutos puedan asumir competencias en la materia de inspección y sanción sobre las cajas de ahorro, sin que el art. 120 impugnado, que sólo indica la necesaria colaboración de la Generalitat de Cataluña, signifique ningún menoscabo para las funciones que correspondan al Banco de España.

Por otro lado, conforme a la STC 48/1988, de 22 de marzo, FJ 2, desde el punto de vista constitucional ni las cajas de ahorro ni las fundaciones aparecen en los arts. 148 y 149 CE como materias específicas a efectos competenciales; sólo figura expresamente reconocida la competencia exclusiva del Estado para fijar las bases de la ordenación del crédito, banca y seguros (art. 149.1.11) y, con carácter general, la competencia estatal sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13). Lo que pondría de manifiesto que, en virtud del art. 149.3 CE, el art. 120 del Estatuto es plenamente constitucional.

61. a) En relación con el artículo 121 (Comercio y ferias) se alega en la demanda que es inobjetable la atribución a la Generalitat de la competencia exclusiva en materia de comercio y ferias, en la que se incluye «la regulación de la actividad ferial no internacional y la ordenación administrativa de la actividad comercial». La inconstitucionalidad resultaría de la inclusión de determinados aspectos en el concepto material de comercio, como son la ordenación administrativa del comercio electrónico o del comercio por cualquier otro medio [apartado 1 a)], la regulación administrativa de las ventas promocionales y a pérdida [apartado 1 b)], la regulación de los horarios comerciales respetando en su ejercicio el principio constitucional de unidad de mercado [apartado 1 c)], cuestiones todas que reconducirían al ámbito de la Generalitat la adopción de decisiones que corresponden al Estado.

En cuanto a la venta a distancia, se alega que es una actividad que frecuentemente traspasa los límites territoriales autonómicos, lo que explica que corresponda al Estado, al amparo del título sobre ordenación general de la economía, la regulación de algunos aspectos, lo que descarta la exclusividad autonómica. En cuanto a las ventas promocionales tampoco cabría esa exclusividad, pues la fijación de su duración se reconduce a la defensa de la competencia y, por tanto, al Estado (por todas, STC 228/1993, de 9 de julio). Lo mismo valdría para la venta a pérdida, que puede encuadrarse en esa misma materia (por todas, STC 264/1993, de 22 de julio). Para la venta en rebajas, no mencionada expresamente en el art. 121, pero sí comprendida en la alusión del apartado 1 b) a «todas las modalidades de ventas», seria de oponer la doctrina establecida, por ejemplo en la STC 148/1992, de 16 de octubre. Del mismo modo que en cuanto a la regulación de los horarios comerciales habría que recordar la sentada en la STC 225/1993, de 8 de julio. La inconstitucionalidad del precepto en este punto sólo se salvaría si con la referencia al principio de unidad de mercado se entendiera que se deja a salvo la competencia estatal prevista en el art. 149.1.13 CE.

Finalmente, el apartado 2 del art. 121 atribuye a la Generalitat «la competencia ejecutiva en materia de ferias internacionales celebradas en Cataluña, que incluye en todo caso: a) La actividad de autorización y declaración de feria internacional», siendo así que esa autorización y declaración correspondería al Estado, según se desprende de la STC 13/1988, de 4 de febrero, FJ 2.

b) Insiste el Abogado del Estado, en cuanto al precepto de la letra a) del apartado 1, en que las competencias exclusivas siempre vendrán limitadas por las atribuidas a otras entidades territoriales sobre materias que tengan incidencia en el mismo objeto, señalando que el comercio interior no es una materia reservada a la exclusiva competencia del Estado por el art. 149.1 CE, por lo que puede asumirse estatutariamente por las Comunidades, como así se hizo desde el inicial Estatuto catalán (art. 12.5), lo que, como ha señalado este Tribunal, no significa que el Estado carezca de competencias mediante las cuales puede incidir en esa materia y que, de algún modo, la vienen a limitar; particularmente, las relativas a bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), legislación civil (art. 149.1.8 CE) o legislación mercantil (art. 149.1.6 CE) (por todas, STC 124/2003, de 19 de junio, FJ 3). Por último se hace notar que el Estatuto atribuye a la Generalitat competencia exclusiva en la «ordenación administrativa del comercio electrónico», salvando, por tanto, el principal límite a la competencia autonómica, es decir, el derivado de los aspectos civiles y mercantiles de la contratación, que corresponden en exclusiva al Estado.

A juicio del Abogado del Estado, la impugnación de la letra b), en cuanto a la regulación administrativa de distintos tipos de ventas, vuelve a incurrir en el error de confundir la exclusividad competencial con sus límites, derivados de otros títulos competenciales. En este sentido habría aspectos relativos a las ventas a que se refiere este motivo de impugnación que se han encuadrado en la competencia estatal sobre defensa de la competencia, sobre legislación civil o mercantil, o sobre planificación general de la actividad económica, lo que no impediría que la Generalitat pueda asumir competencia exclusiva sobre los aspectos de esas ventas que puedan considerarse comercio interior y no deban integrarse en las limítrofes competencias estatales.

Por lo que se refiere a la regulación de los horarios comerciales, que se menciona en la letra c), se aduce que la doctrina constitucional la encuadra en el título de comercio interior y que este título exclusivo de la Comunidad Autónoma puede resultar condicionado por el ejercicio por el Estado de la competencia exclusiva prevista en el art. 149.1.13 CE. Sería claro que el Estatuto no hace sino recoger esa doctrina, encuadrando efectivamente la regulación de los horarios comerciales en el título competencial sobre el comercio, y encontrándose dicha materia intensamente incidida por el título estatal sobre la planificación general de la actividad económica, siendo éste el sentido que habría de otorgarse al último inciso del precepto estatutario cuando alude al respeto al principio constitucional de unidad de mercado.

En relación con el apartado 2 sostiene el Abogado del Estado que, examinando la doctrina recogida en la STC 13/1988, de 4 de febrero, FJ 2, en la que se apoya la demanda, no parece que el precepto estatutario pueda considerarse inconstitucional. Ya el antiguo Estatuto de Autonomía atribuía a la Generalitat la competencia de ejecución de la legislación del Estado en materia de «ferias internacionales que se celebren en Cataluña» (art. 11.6 EAC de 1979). La única novedad que introduce el actual Estatuto sería la de especificar submaterias que incluye en la genérica atribución competencial, de acuerdo con la técnica habitual en el texto que nos ocupa. Entre esas actividades se incluiría, en todo caso, la de «autorización y declaración de la feria internacional», y, sin embargo, en el apartado 3 del mismo art. 121, se aclara que «la Generalitat colabora con el Estado en el establecimiento del calendario de ferias internacionales». Sintetizando la doctrina recogida en la STC 13/1988, se concluye que hay que hacer una interpretación sistemática de los apartados 2 a) y 3 del art. 121, conforme a dicha doctrina, para llegar a la conclusión de que el establecimiento del calendario de ferias internacionales incluye la decisión sobre qué ferias se van a celebrar con el carácter de internacional y la determinación de las fechas de las mismas; es decir, lo que el Tribunal ha considerado primera fase de la actividad ferial internacional. Si esto es así y la competencia corresponde al Estado parecería claro que el apartado 2 a) se debe referir a otra cosa, dado que no cabe suponer que se atribuye la misma submateria a la competencia simultánea de dos entidades. En suma, habría que entender que este último apartado se refiere a la declaración formal de la feria internacional, como acto de simple ejecución de la decisión material adoptada por el Estado de calificar la feria como internacional y planificar las que se han de celebrar. Y ésta sería la única interpretación coherente de los apartados 3 y 2 a) del art. 121, conforme, además, con la doctrina del Tribunal Constitucional.

c) Alega el Gobierno de la Generalitat que los actores entienden que el comercio electrónico [art. 121.1 a)] no pasa de ser una modalidad de venta a distancia, por lo que su mención sería reiterativa o superflua. Sin embargo este reproche de técnica legislativa no puede considerarse vicio de inconstitucionalidad. Precisa el Ejecutivo catalán que la competencia asumida como exclusiva es la relativa a la «ordenación administrativa», por lo que no abarca otros aspectos propios de los servicios de la sociedad de la información. Consecuentemente, este título no interferiría en la competencia estatal sobre telecomunicaciones (art. 149.1.21 CE), sino que se ciñe a la regulación de los requisitos administrativos para el ejercicio del comercio electrónico en el territorio de Cataluña.

El art. 121.1 b) no es, a juicio del Gobierno catalán, contrario a la doctrina de la STC 228/1993, de 9 de julio, porque en ella se entendió que las modalidades de venta a las que se refiere el precepto estatutario formaban parte de la competencia estatal sobre defensa de la competencia, un título que el Tribunal atribuyó a las instancias centrales a partir de la cláusula residual del art. 149.3 CE, pues no figura en el listado del art. 149.1 CE. Consecuentemente, de la misma manera que el art. 12.1.5 del Estatuto de 1979 la mencionaba como límite a las competencias de la Generalitat en materia de comercio interior, el Estatuto impugnado puede no hacerlo, sin incurrir en inconstitucionalidad.

Dado que los recurrentes admiten que la letra c) es susceptible de una interpretación conforme –continúa el escrito de alegaciones– puede obviarse un pronunciamiento sobre el precepto, que sólo vendría a declarar que el ejercicio de la competencia de la Generalitat en la submateria de horarios comerciales debe realizarse respetando el ámbito que ha quedado reservado al Estado en ejercicio de la competencia a la que se refiere el art. 149.1.13 CE. En otro orden de cosas el Gobierno de la Generalitat recuerda que en el Derecho de la Unión Europea no existe ninguna regulación uniformadora en materia de horarios comerciales, reconociéndose libertad a los Estados miembros.

Por lo que hace al art. 121.2 a), se alega por el Ejecutivo catalán que no contradice la doctrina de la STC 13/1988, de 4 de febrero. El precepto permite al Estado ejercer su competencia, toda vez que lo que atribuye a la Generalitat es sólo una actividad de carácter ejecutivo, más o menos reglada según las pautas o criterios estatales establecidos al respecto.

d) La representación procesal del Parlamento de Cataluña considera que con lo prescrito en la letra a) del apartado 1 la Generalitat no interfiere en el ejercicio de las competencias estatales sobre telecomunicaciones. Bien al contrario, se ceñiría tan sólo, al objeto de poder proteger los derechos de los consumidores en Cataluña, a regular los requisitos administrativos para el ejercicio del comercio por medios electrónicos en su ámbito territorial.

La impugnación de la letra b) del apartado 1 se sustenta en Sentencias que anularon preceptos de leyes autonómicas reguladoras de modalidades de venta invocando la competencia estatal sobre defensa de la competencia; sin embargo, para la Cámara, se hizo con el apoyo de que dicho título había sido asumido por el Estado a través de la cláusula residual del art. 149.3 CE, al no figurar explícitamente entre los reservados al Estado por el art. 149.1. Por ende, del mismo modo que el art. 12.1.5 del Estatuto de 1979 mencionaba la cláusula estatal como límite a las competencias de la Generalitat en materia de comercio interior, el legislador estatuyente puede no hacerlo en 2006 sin incurrir en inconstitucionalidad.

A propósito de la letra c) del apartado 1 del art. 121 se alega por el Parlamento que el propio recurso admite expresamente que cabe una interpretación del precepto ajustada al orden constitucional; por consiguiente, a partir del principio jurisprudencial favorable a la conservación de las normas jurídicas, podría obviarse el pronunciamiento respecto al mismo, ya que el legislador estatuyente establece que el ejercicio de la competencia de la Generalitat en la submateria de horarios comerciales debe realizarse sin perjuicio de las competencias estatales del art. 149.1.13 CE.

El art. 121.2 a) no excluye, para el Parlamento de Cataluña, que entre en juego la competencia estatal sobre la coordinación de la planificación general de la actividad económica, ex art. 149.1.13 CE. La regulación establecida en el precepto permitiría al Estado ejercer su competencia a nivel normativo general, puesto que lo único que atribuye a la Generalitat es una actividad de carácter ejecutivo, más o menos reglada según sean las pautas o criterios estatales.

62. a) A juicio de los recurrentes el artículo 122 (Consultas populares) pretende atribuir a la Generalitat la competencia exclusiva sobre una materia supuestamente no incluida en ningún apartado del art. 149.1 CE. Para ello se distingue entre consultas populares y referéndum, en la idea de que sólo éste cae en la órbita del art. 149.1.32 CE. Tal distinción es, para los actores, imposible y no deja de ser un juego de palabras pues todas las consultas populares estarían sometidas a la autorización estatal. Además el precepto contempla también los referendos locales, privando al Estado de la posibilidad de regular la materia mediante normas básicas dictadas en virtud del art. 149.1.18 CE, como ha hecho en el art. 71 LBRL, desde luego exigiendo siempre la autorización del Gobierno de la Nación. Por lo demás la permanente estrategia de descomponer las materias en infinidad de submaterias puede dar la impresión, en opinión de los recurrentes, de que se abordan contenidos no contemplados en el art. 149.1 CE. El art. 122 impugnado sería un buen ejemplo en lo que hace a la competencia exclusiva que reconoce a la Generalitat respecto de encuestas y audiencias públicas, especie del género «consulta popular» que es objeto de disciplina en los arts. 78.2 y 86 LPC, sobre la base del art. 149.1.18 CE.

b) Razona el Abogado del Estado, por su parte, que el texto aprobado por las Cortes Generales es bien distinto al texto que discutió y aprobó el Parlamento catalán, y salva la competencia estatal con la referencia al art. 149.1.32 CE, que otorga al Estado competencia exclusiva sobre la autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum. Por tanto resultaría difícil sostener que el precepto analizado vulnera la competencia estatal que él mismo salvaguarda; pero mucho más difícil sería pretender que no existe una interpretación conforme cuando el artículo se somete a dicha competencia. En cualquier caso no sería pertinente en este proceso examinar si existen otros instrumentos de consulta popular que no deban incluirse en las consultas populares a que alude el art. 149.1.32 CE; ésta sería una cuestión que deba resolver el Tribunal en el caso de que se planteen controversias competenciales sobre la materia. De todas formas para ratificar la constitucionalidad en abstracto del precepto discutido bastaría realizar dos consideraciones: por una parte, si se llega a la conclusión de que no existen consultas al margen de la previsión del art. 149.1.32 CE, la expresa salvaguarda del precepto que hace el Estatuto sólo puede suponer que en todas las consultas sigue siendo precisa la autorización del Estado. La correcta interpretación del artículo llevaría entonces a la conclusión de que la Generalitat asume todas las competencias sobre las consultas, salvo la que el art. 149.1.32 CE reserva al Estado, esto es, la de autorización. Por otra parte, en el caso de que se llegara a la conclusión de que existen encuestas o foros de participación materialmente distintos a las consultas a que se refiere el citado precepto, respecto de las mismas no existiría ninguna exigencia constitucional de autorización estatal.

En cuanto a la posible vulneración de la competencia estatal del art. 149.1.18 CE se reitera que competencia exclusiva no equivale a competencia ilimitada, y que resulta evidente que existen aspectos de la materia en los que deberá prevalecer el título de bases de las Administraciones públicas, pudiendo incidir en ella el Estado en el legítimo ejercicio de esa competencia.

c) Entiende la representación del Gobierno de la Generalitat que el precepto se impugna mediante un juicio de intenciones que trae causa de la tesis de que todos los tipos de consultas a los ciudadanos quedan incluidos en la competencia estatal del art. 149.1.32 CE. Para el Ejecutivo, sin embargo, la competencia estatal se refiere a unas consultas populares concretas: las que se realizan vía referéndum. Y el art. 122 atribuye a la Generalitat competencia exclusiva sobre consultas populares de alcance autonómico o local y salvando expresamente el art. 149.1.32 CE, de modo que la misma literalidad del precepto pondría de manifiesto el pleno respeto al orden competencial.

Alega el Gobierno catalán que existen consultas distintas del referéndum y que no están reservadas al Estado por el art. 149.1.32 CE. No es que se inventen vías de participación y consulta, sino que se parte de la constatación de que el referéndum consultivo es una modalidad de participación, pero no la única (vgr. encuestas, audiencias públicas, etc.) y de que en el futuro pueden perfilarse instrumentos nuevos que no respondan al patrón estricto del referéndum.

En cuanto a la pretendida vulneración del art. 149.1.18 CE sostiene el Gobierno de la Generalitat que el recurso ignora el papel y valor de la norma estatutaria, su doble origen autonómico y estatal, así como que los desarrollos de normas básicas pueden variar. Esto sentado se recuerda que el art. 74 LBRL reconoce la posibilidad de que las Comunidades Autónomas hayan asumido competencias en materia de consultas populares.

d) El Parlamento catalán alega que ni dogmática ni constitucionalmente existe equivalencia entre participación y referéndum, ni aquélla se agota en éste. Así, del art. 149.1.32 CE se desprendería que sólo la vía del referéndum es la que la Constitución reserva al Estado; junto a ella pueden darse otras vías de consulta, como las mencionadas en el artículo impugnado, sustancialmente distintas del referéndum y menos reconocidas o prestigiadas, que no están reservadas a la competencia estatal y, por tanto, son disponibles para las Comunidades Autónomas si las asume el Estatuto, máxime cuando el precepto hace expresa salvedad de las competencias estatales.

Adicionalmente no cabría entender infringida la reserva estatal del art. 149.1.18 CE, pues el desarrollo de las normas básicas puede variar y, con él, la jurisprudencia.

63. a) En virtud del artículo 123 (Consumo), la Generalitat asume la competencia exclusiva en materia de consumo; y lo haría sin límite alguno, pues sus distintos apartados sólo concretarían algunas de las facultades incluidas en la competencia autonómica. Ello supone, para los recurrentes, una diferencia fundamental con el Estatuto anterior, que también hablaba de competencia exclusiva, pero con matizaciones y límites que ahora son implícitamente negados.

La jurisprudencia ha demostrado –continúa el recurso– que la defensa de los consumidores nunca podría ser objeto de la exclusiva competencia de las Comunidades Autónomas. Dado que la defensa de los consumidores exige el ejercicio de competencias en muy diversas materias, incluidas muchas a las que sí se refiere explícitamente el art. 149.1 CE, las Comunidades Autónomas sólo podrían asumir aquella parte de la defensa de los consumidores que no esté comprendida en alguna de aquellas materias. La defensa de los consumidores no es, por tanto, a los efectos de la distribución de competencias, una materia unitaria, sino una política pública en la que confluyen diversas competencias (por ejemplo, en materia penal, civil y mercantil, sanidad), de las cuales sólo algunas de ellas son autonómicas (SSTC 15/1989, de 26 de enero; 62/1991, de 22 de marzo). En definitiva, es claro para los actores que las competencias para la defensa del consumidor no las tenía el Estado porque los Estatutos se las hubieran reconocido (por el juego del art. 149.3 CE), sino que más bien ocurría lo contrario: las ostentaba porque derivan directamente de la Constitución y los Estatutos eran constitucionales gracias a que, pese a atribuirse la competencia como exclusiva, lo hacían con tantas excepciones, salvedades y límites que en realidad se contradecían.

A continuación se detienen los recurrentes en el examen particularizado de los apartados a) y e) del art. 123 recurrido, subrayando, en cuanto al primero, la amplitud que se da a la exclusividad al proyectarla sobre todos los derechos del art. 28 del Estatuto (derechos de los consumidores y usuarios), comprendiendo así, por lo pronto, el derecho a la salud (art. 149.1.1, 10 y 16 CE y art. 139.2 CE). Y por lo que hace al apartado e) (regulación de la información en materia de consumidores y usuarios), se alega que es aceptable la competencia de la Comunidad Autónoma en los casos en que la información la suministren las Administraciones autonómicas, pero hay otra información que se garantiza imponiendo deberes a quienes ofrecen bienes y servicios en el mercado y respecto de la cual el Estado tiene amplias competencias derivadas directamente de la Constitución, por ejemplo en materia de etiquetado (art. 149.1.16 CE y STC 147/1996, de 19 de septiembre) y de información contractual o precontractual (art. 149.1.6 y 8 CE). En definitiva, la Generalitat puede tener competencias, y muy amplias, en el ámbito de la defensa de los consumidores, pero no una competencia exclusiva.

b) El Abogado del Estado sostiene que, respecto a la inconstitucionalidad del precepto en su conjunto, la propia demanda contesta a lo largo de sus alegaciones a los argumentos sobre este extremo cuando apunta, como conclusión, que las competencias para la defensa del consumidor no las tenía el Estado porque los Estatutos anteriores se las hubieran reconocido, sino porque derivan directamente de la Constitución, de suerte que era irrelevante la incompleta mención de las competencias estatales que limitaban la autonómica y que sí se recogían en el Estatuto de 1979. Es más, el anterior Estatuto era notoriamente incompleto en la fijación de los límites de la competencia autonómica, omitiendo probablemente los más importantes, a pesar de lo cual no se interpretó como una inconstitucional negación de los mismos. Se pone de relieve nuevamente en el escrito de alegaciones la confusión del recurso entre competencia exclusiva y competencia ilimitada, sosteniendo que las competencias se limitan recíprocamente, de forma que, ante la concurrencia de dos títulos sobre un objeto, el Tribunal ha de realizar el correcto encuadramiento competencial para delimitar la frontera entre ambos. Ello permitiría afirmar que todas las competencias autonómicas están potencialmente limitadas, por lo que no podría sostenerse la inconstitucionalidad de un precepto estatutario atributivo de competencias por el hecho de que no refleje expresamente las posibles competencias estatales potencialmente limitadoras.

De otro lado alega el representante del Gobierno que no se sabe si el consumo es una materia o una política, dado que el recurso no especifica qué entiende por cada categoría; aunque sí está claro que el art. 149.1 CE no incluye esta materia entre las reservadas al Estado, y, por tanto, puede asumirse estatutariamente por las Comunidades Autónomas (art. 149.3 CE). Tampoco parece, a juicio del Abogado del Estado, que la calificación como una u otra categoría tenga la menor relevancia constitucional, pudiendo afirmarse, como máximo, que el consumo sería una materia transversal, susceptible de entrar en concurrencia con otros títulos, y que será en el caso concreto cuando haya de decidirse cuál es la competencia prevalente.

Por lo que respecta a la impugnación de las letras a) y e) se denuncia que el recurso vuelve a incurrir en la misma confusión conceptual, remitiéndose a lo ya dicho anteriormente para contestar este punto. No obstante se razona que no cabe duda de que la competencia en materia de defensa de consumidores y usuarios [letra a)] está limitada por las bases estatales en materia de sanidad siempre que esta competencia se ejerza conforme a la jurisprudencia. Lo mismo ocurriría con la competencia estatal en materia legislación civil y mercantil, pues estaría claro que, al amparo de la competencia autonómica sobre defensa de consumidores, no se pueden establecer nuevos derechos u obligaciones de carácter civil o mercantil, pero sí podría instaurarse un sistema de garantías administrativas (STC 62/1991, de 22 de marzo).

En cuanto a la letra e) el error conceptual al que se ha hecho referencia habría provocado que el recurso reconozca la existencia de submaterias relativas a la información que estarían naturalmente encuadradas en la competencia autonómica, pero que se discuta el carácter exclusivo ante la existencia de otras submaterias relacionadas con la información que serían de competencia estatal. Lo que ocurriría en todos los ejemplos que cita la demanda es, simplemente, que en tales submaterias prevalece otro título competencial más específico que el general de consumo y, por tanto, su encuadramiento se hace en el título estatal y no en el general autonómico.

c) Por lo que se refiere al contraste con el art. 12.1.5 del Estatuto de 1979, se destaca por el Gobierno de la Generalitat que si dicho Estatuto ya incorporaba limitaciones y matizaciones, es evidente que el estatuyente de 2006 puede optar por una formulación distinta, de manera que cambie el nivel competencial de la Generalitat sin alterar para nada las competencias estatales. No sería correcto concluir que la falta de mención de las competencias estatales suponga su negación implícita.

Por otro lado alega el Ejecutivo autonómico la existencia de espacios de carácter pluridisciplinar propicios para que se establezcan políticas públicas globales (medio ambiente, vivienda, consumo...). Espacios en los que se puede incidir desde diferentes perspectivas sectoriales sin afectar a la titularidad de las distintas competencias. La hipotética colisión se resolverá determinando la norma prevalente en aplicación de los criterios jurisprudencialmente establecidos, sin que quepa sostener, como se hace en el recurso, que prevalecerán en todo caso las normas estatales, pues el art. 149.3 CE limita esa prevalencia a las materias que no hayan sido atribuidas a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, no siendo ése el supuesto del art. 123.

Además es evidente, para el Gobierno de la Generalitat, que el apartado a) del precepto no impide ni limita el ejercicio de la competencia estatal para dictar la legislación básica sobre sanidad o seguridad industrial. Tampoco la letra e) menoscaba ni interfiere en la regulación específica sobre información para sectores concretos de la competencia estatal y en relación con operaciones determinadas (v. gr. productos farmacéuticos). Se trata de normas sectoriales que deben convivir armónicamente con la más genérica relativa al consumo y, en caso de discrepancia, deberá prevalecer la norma más específica.

Por último se señala que en el recurso se admite una interpretación conforme del precepto, articulada sobre el alcance de la materia «consumo», a pesar de lo cual se interesa la declaración de inconstitucionalidad. Para el Gobierno de la Generalitat no es preciso delimitar ese alcance de la materia para descartar la inconstitucionalidad de un precepto que no atribuye una competencia excluyente de la eventual coincidencia en el espacio desde otros títulos competenciales materiales tanto estatales como autonómicos.

d) Afirma el Parlamento de Cataluña, en primer lugar, que no cabe entender que, por no citarlas expresamente, se estén negando las competencias estatales que, desde otros títulos materiales, pueden incidir en la materia de consumo y en la defensa de los consumidores y usuarios. Para la Cámara es cierto que el consumo es un espacio que puede regularse desde títulos materiales y competenciales diversos. Y una eventual colisión normativa debería resolverse determinando la norma prevalente en cada caso, atendiendo a los criterios establecidos por la jurisprudencia al respecto, sin que quepa decidir de antemano que las normas estatales prevalecerán siempre sobre las autonómicas. La competencia exclusiva que el art. 123 atribuye a la Generalitat en materia de consumo no sería excluyente, ni pretendería serlo, de la incidencia sobre el mismo espacio desde otros títulos competenciales materiales, tanto estatales como autonómicos.

64. a) El artículo 125 (Corporaciones de derecho público y profesiones tituladas) incurriría en sus apartados 1 y 2 en un exceso competencial determinante de su inconstitucionalidad. Aunque el Estatuto anterior calificaba de exclusiva la competencia de la Generalitat sobre colegios profesionales y ejercicio de las profesiones tituladas, la jurisprudencia habría dejado claro que, sin perjuicio de otros títulos competenciales (singularmente, art. 149.1.1 CE), el Estado también dispone de competencias con directa incidencia en la materia (STC 20/1988, de 18 de febrero), lo que habría de suponer la inconstitucionalidad de la calificación como exclusiva de la competencia atribuida en el apartado 1 del precepto. Subsidiariamente, al menos la de la letra a), que extiende la competencia autonómica a «la regulación de la organización interna, del funcionamiento y del régimen económico, presupuestario y contable, así como al régimen de colegiación y adscripción, de los derechos y deberes de sus miembros y del régimen disciplinario», y la de la letra b), en relación con la creación de tales corporaciones y la atribución de funciones, pues corresponde al Estado la regulación básica de esas cuestiones por ser reconducibles al art. 149.1.18 CE.

También sería inconstitucional el apartado 3 del art. 125, pues dispone que para que las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación puedan «desarrollar funciones de comercio exterior y destinar recursos generales a estas funciones» es preciso que medie el «previo acuerdo de la Generalitat con el Estado». Se limitarían con ello las competencias básicas del Estado para fijar las funciones de comercio exterior características de las Cámaras y los recursos camerales que deban afectarse a su cumplimiento (art. 149.1.18 CE) y se incidiría en el comercio exterior, de la exclusiva competencia del Estado (art. 149.1.10 CE). Por lo que hace al apartado 4, alegan los recurrentes que la caracterización como exclusiva de la competencia autonómica sobre el ejercicio de las profesiones tituladas y la definición de su contenido en los términos que se describen en sus letras a), b) y c) invade competencias del Estado ex art. 149.1.30 CE, sin que impida esa conclusión la referencia a los arts. 36 y 139 CE, recordándose la doctrina de la STC 122/1989, de 6 de julio. Para los actores la preservación de las condiciones básicas de ejercicio de los derechos y deberes constitucionales, así como la incidencia de los servicios profesionales en la ordenación de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), necesariamente requieren disponer de un mínimo común normativo de ámbito nacional que sólo el Estado puede establecer y garantizar en el marco del principio de unidad de mercado.

b) Respecto a la impugnación de carácter general del apartado 1 reitera el Abogado del Estado el argumento de que la asunción de una competencia como exclusiva no supone el desplazamiento de los restantes títulos que puedan incidir en la materia, remitiéndose a lo expuesto con anterioridad sobre esta cuestión.

En cuanto a las letras a) y b) afirma que el recurso carece del necesario desarrollo justificativo de la conclusión, añadiendo que, en cualquier caso, en el ejercicio de la competencia autonómica sobre estas corporaciones de Derecho público la Generalitat deberá respetar la legislación básica que el Estado pueda establecer. Éste, en ejercicio de su competencia exclusiva, puede «calificar a las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación como Corporaciones de Derecho público en razón de su idoneidad para la consecución de fines de interés público», si bien «la extensión e intensidad que pueden tener las bases estatales al regular las corporaciones camerales es mucho menor que cuando se refieren a Administraciones públicas en sentido estricto» (STC 206/2001, de 22 de octubre, FJ 4). Respecto de los colegios profesionales, desde la STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 26, se tiene declarado que «corresponde a la legislación estatal fijar los principios y reglas básicas a que han de ajustar su organización y competencia las Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses profesionales». Y nada de esto cambiaría tras el precepto impugnado.

En cuanto a la impugnación del apartado 3, afirma el Abogado del Estado que el precepto no atenta contra el art. 149.1.10 CE, entendiendo que lo único que hace es recoger la doctrina del Tribunal Constitucional, sentada, entre otras, en las SSTC 206/2001, de 22 de octubre (FJ 5), y 242/1999, de 21 de diciembre [FJ 16 a)]. De acuerdo con la jurisprudencia la Generalitat tiene competencias en materia de promoción de la actividad exterior que desarrollan las Cámaras, por lo que, conjugando tal competencia con el límite que impone la competencia del Estado, el apartado impugnado debería entenderse exclusivamente referido a la promoción de la actividad exterior que realizan las Cámaras y que es competencia de la Generalitat, estableciéndose en tal caso una forma de colaboración con el Estado, como titular de la competencia exclusiva sobre comercio exterior.

Aunque no se interpretara en el sentido expuesto, y se entendiera que el apartado 3 se extiende a la actividad cameral integrada en sentido estricto en el título de comercio exterior, no se produciría un desplazamiento de la competencia exclusiva del Estado, como sostiene la demanda. Así, la fórmula de colaboración que establece el precepto debería interpretarse de conformidad con la disposición adicional segunda, que, bajo la rúbrica «acuerdos con el Gobierno del Estado», resulta de evidente aplicación al caso. En definitiva, el Estatuto únicamente estaría incorporando un razonable mecanismo de cooperación, consustancial a nuestro Estado compuesto.

En relación con la impugnación general del apartado 4 alega el Abogado del Estado que el Estatuto de 1979 ya atribuía a la Generalitat competencia exclusiva en materia de «colegios profesionales y profesiones tituladas, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 36 y 139 de la Constitución» (art. 9.23). El actual Estatuto otorga a la Comunidad competencia exclusiva sobre «el ejercicio de las profesiones tituladas», y, además, «respetando las normas generales sobre titulaciones académicas y profesionales y lo dispuesto en los artículos 36 y 139 de la Constitución». Como es sabido nunca se ha cuestionado la constitucionalidad del antiguo art. 9.23 del Estatuto de 1979, que atribuía a la Generalitat la materia en bloque, sin matices, por lo que, si no era inconstitucional el anterior régimen, parecería difícil cuestionar el actual art. 125.4, que limita la amplitud de los términos del precepto anterior.

Con inclusión de varias citas del FJ 8 de la STC 154/2005, de 9 de junio, invoca el Abogado del Estado la doctrina constante de este Tribunal sobre la competencia reservada al Estado por el art. 149.1.30 CE, conforme a la cual corresponde al Estado la creación de las profesiones tituladas, entendidas como aquellas para cuyo ejercicio se exige titulación superior, así como el establecimiento de las condiciones para la obtención de este título y su expedición o la homologación del que se hubiera expedido. Pues bien, la atribución competencial que hace el art. 125.4 a) no podría interpretarse desconectada de la cláusula limitativa general (con la obligación de respetar «las normas generales sobre titulaciones académicas y profesionales»), que se proyecta sobre cada una de las submaterias específicamente incluidas en el título, por lo que la expresión habría de ser entendida en el sentido de incorporar al Estatuto la citada doctrina constitucional sobre el contenido de la competencia estatal derivada del art. 149.1.30 CE. De esta forma, el respeto que propugna el precepto a las normas sobre titulaciones profesionales sólo podría significar que al Estado le sigue correspondiendo la definición de las profesiones tituladas, el establecimiento de las condiciones de obtención del título y, en su caso, la expedición u homologación del mismo. A partir de ahí comenzaría la competencia autonómica, que podría establecer requisitos para el ejercicio de actividades profesionales siempre y cuando ostente la competencia material sobre el sector en que se integra dicha actividad, tal y como tiene declarado el Tribunal Constitucional (por todas, STC 154/2005, de 9 de junio).

c) El Gobierno de la Generalitat afirma que el precepto ofrece más matizaciones que el art. 9.23 del Estatuto de 1979 porque las competencias autonómicas no son ahora sólo exclusivas, sino que en determinados extremos se configuran como compartidas. Concretamente los elementos nucleares de las figuras presentan este carácter compartido en el apartado 2, no impugnado. El apartado 1 contiene funciones, en ocasiones meramente ejecutivas, que cubren diversos aspectos de estas organizaciones que quedan situados, en todo caso, en el marco determinante que quedará establecido en virtud de las competencias nucleares aludidas en el párrafo 2. Esta previsión respetaría la competencia atribuida al Estado por el art. 149.1.18 CE en virtud de ese párrafo segundo, si bien se advierte que la evolución de la doctrina constitucional (desde la STC 76/1983, de 5 de agosto, a la STC 330/1994, de 15 de diciembre) ha relativizado el alcance de lo básico al entender que en la distinción entre la ordenación de la materia y la de otras actividades relacionadas con ella existen diferencias que permiten un menor rigor en la apreciación de lo básico. Por tanto la asimilación parcial de estas corporaciones a las Administraciones públicas obliga a una aplicación ponderada de las bases estatales ex art. 149.1.18 CE.

Con el apartado 3 –continúa el escrito de alegaciones– lo que pretende el estatuyente es que las entidades bajo la tutela autonómica no puedan asignar ni prever funciones o utilización de fondos para comercio exterior sin el consentimiento de la Administración competente, que es la estatal. Por lo tanto no obliga al Estado, ni condiciona o supedita su actuación a que la Generalitat muestre su conformidad, sino que encauza convenientemente el ejercicio de la competencia estatal sobre la actividad con la competencia autonómica sobre las entidades que la realizan.

Respecto del apartado 4 se recuerda que el art. 9.23 del Estatuto de 1979 otorgó a la Generalitat competencia exclusiva en materia de profesiones tituladas. La exclusividad lo es aquí respetando las normas generales sobre titulaciones académicas y profesionales y lo dispuesto en los arts. 36 y 139 CE, de modo que el alcance de la regulación autonómica quedará modulado por el contenido de las normas estatales en estas materias.

d) Comienza reconociendo el Parlamento de Cataluña que el precepto ha supuesto un cambio profundo en el reparto de competencias en la materia, pues tal ha sido precisamente la finalidad de la aprobación de un nuevo Estatuto, que ha optado por atribuir a la Generalitat determinadas submaterias que la Constitución no atribuye, respetando las competencias y las materias atribuidas al Estado.

La Constitución no atribuye al Estado la competencia sobre colegios profesionales. Sin embargo la jurisprudencia ha concretado esta atribución otorgando al Estado, en virtud del art. 149.1.18 CE, unas limitadas funciones en la elaboración de las bases de dichas corporaciones en la medida en que son Administraciones públicas. Así, a la vista tan sólo del apartado 1 del art. 125 del Estatuto, no podría deducirse que el régimen de colegiación quede englobado en el ámbito competencial exclusivo de la Generalitat, teniendo en cuenta que el apartado 2 establece la competencia compartida sobre el establecimiento de los requisitos para ser miembro de los colegios. Este segundo apartado atribuye, pues, a la Generalitat la competencia compartida sobre la definición de las corporaciones relacionadas y sobre los requisitos para crearlas y ser miembro de ellas, que son los elementos nucleares de la regulación. Con ello se respetaría la doctrina elaborada por el Tribunal Constitucional sobre la aplicación a dichas corporaciones de la competencia exclusiva que atribuye al Estado el art. 149.1.18 CE. Es en el marco así establecido en el que deberán ejercerse las submaterias contenidas en el apartado 1 del artículo.

El art. 125.3, por su parte, establecería una mera participación de la Generalitat que, a juicio de la Cámara, no puede entenderse que dificulte el ejercicio de la competencia del Estado en la fijación de unas muy limitadas bases sobre las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, conforme a la STC 206/2001, de 22 de octubre. Tampoco la participación de la Generalitat que establece el artículo impugnado empecería a la competencia del Estado en materia de comercio exterior, que se respetaría en su integridad, pues la dirección y control estatales no impiden que también cada Comunidad Autónoma dirija y controle el funcionamiento de las Cámaras de Comercio radicadas en aquélla en el cumplimiento de estas tareas promocionales del comercio exterior (STC 206/2001, de 22 de octubre, FJ 5, in fine).

En relación con el art. 125.4, en el escrito de alegaciones se aduce que las profesiones tituladas constituyen una materia que la Constitución no atribuye al Estado; el nuevo Estatuto de Autonomía, en cambio, la atribuye a la Generalitat, si bien respetando expresamente la competencia del art. 149.1.30 CE sobre regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales. Que haya determinada conexión material entre esta competencia y las funciones ahora atribuidas a la Generalitat no ocultaría la obviedad de que se trata de materias distintas.

65. a) Se impugna el artículo 126.2 (Crédito, banca, seguros y mutualidades no integradas en el sistema de seguridad social) por cuanto establece la competencia compartida de la Generalitat sobre «la estructura, la organización y el funcionamiento de las entidades de crédito que no sean cajas de ahorro, de las cooperativas de crédito y de las entidades gestoras de planes y fondos de pensiones y de las entidades físicas y jurídicas que actúan en el mercado asegurador…, de acuerdo con los principios, reglas y estándares mínimos fijados en las bases estatales». Su inconstitucionalidad resultaría de la circunstancia de que se reducen las bases del Estado a «principios, reglas y estándares mínimos», ignorándose que las bases pueden fijarse en normas reglamentarias y de carácter ejecutivo (por todas, STC 197/1996, de 28 de noviembre).

b) El Abogado del Estado se remite en este punto a sus alegaciones en relación con el art. 111 del Estatuto (antecedente 53)

c) Alega el Ejecutivo catalán que el precepto se impugna partiendo de una lectura que altera su sentido. Para el Gobierno de la Generalitat el art. 126 admite que en la materia que nos ocupa las bases estatales pueden presentar un nivel de concreción superior al establecido en el art. 111 del Estatuto con carácter general, previéndose que puedan consistir, también, en reglas (reglamentos) y estándares mínimos (actos ejecutivos) fijados por el Estado. Se trataría, por tanto, de una concreción de la excepción que se contempla en el propio art. 111 y que resultaría plenamente constitucional.

d) Los Letrados del Parlamento de Cataluña señalan que los actores no indican cuál es el precepto constitucional infringido, sin perjuicio de que pueda inferirse que se trata de las competencias que el art. 149.1.11 y 13 reserva al Estado. A propósito de ello el escrito reitera las consideraciones acerca de que si en algún momento, durante la vigencia del Estatuto de Cataluña de 1979, se ha podido considerar que la legislación básica desempeñaba funciones de delimitación competencial, dichas funciones no derivaban del carácter básico de la legislación, sino de la eventual remisión a la legislación básica que el Estatuto de 1979 formulaba. El nuevo Estatuto pretendería evitar, mediante una descripción pormenorizada del ámbito de las competencias propias, que la eventual remisión a la legislación básica permita un vaciado de contenido de la competencia autonómica. Para ello sería legítimo que el Estatuto establezca, en esta materia concreta y para la Comunidad Autónoma de Cataluña, una delimitación del alcance que puedan tener las bases estatales, sin perjuicio de que la dicción del art. 126.2 ni menoscaba ni reduce el ámbito competencial del Estado establecido en el art. 149.1.11 y 13 CE. A este respecto la doctrina de la STC 197/1996, de 28 de noviembre, sería clara respecto a la necesidad de permitir las competencias autonómicas de desarrollo legislativo en la materia entonces en cuestión y al carácter absolutamente excepcional y provisional en el tiempo que tiene la posibilidad de considerar básicas algunas regulaciones no contenidas en normas con rango legal e incluso ciertos actos de ejecución cuando, por la naturaleza de la materia, resultan complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva a que responde la competencia estatal sobre las bases.

66. a) El artículo 127 (Cultura) atribuye a la Generalitat en su apartado 1 una competencia exclusiva que comprende, en todo caso, determinadas actuaciones relativas a actividades artísticas y culturales, patrimonio cultural, archivos, bibliotecas, museos y centros de depósito cultural y fomento de la cultura. La exclusividad de la competencia habría de corregirse en atención a lo dispuesto en el art. 149.2 CE y a la reiterada jurisprudencia en la línea de que las competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de cultura se ordenan en régimen de concurrencia (STC 49/1984, de 5 de abril). Pasando al examen particular del contenido de este apartado 1, alegan los actores, en primer lugar, que la inclusión en la competencia exclusiva de la Generalitat de «las medidas de protección de la industria cinematográfica [letra a), segundo] no puede excluir el ejercicio de la que al Estado atribuye el art. 149.1.13 CE (así, STC 106/1987, de 25 de junio, FJ 1). Igualmente la inclusión de «la calificación de las películas y los materiales audiovisuales en función de la edad y de los valores culturales» [letra a), tercero] supondría un exceso a la luz de la STC 87/1987, de 2 de junio, que reconoce al Estado la competencia para calificar determinadas películas como de «arte y ensayo» o identificarlas con el signo «X». En cuanto al fomento de la cultura, extender la competencia exclusiva autonómica a «la proyección internacional de la cultura catalana» [letra d), tercero] supone, para los actores, ignorar la doctrina de la STC 165/1994, de 26 de mayo, en relación con el límite que suponen el ejercicio del ius contrahendi en el ámbito internacional o la política exterior del Estado.

En relación con el apartado 2 del precepto se alega que en él se configura como competencia ejecutiva de la Generalitat la gestión de los archivos, bibliotecas, museos y centros de depósito cultural de titularidad estatal situados en Cataluña y cuya gestión no se reserve expresamente el Estado, incluyéndose en ella, «en todo caso», sin perjuicio de lo que resulte del alcance dado a las competencias ejecutivas en el art. 111, ya recurrido, «la regulación del funcionamiento, la organización y el régimen de personal». Este último inciso sería inconstitucional, por cuanto excede del estricto concepto de gestión al que se refiere el art. 149.1.28 CE, que es la norma que hace posible la intervención autonómica en un ámbito de la exclusiva competencia estatal, y que ha sido perfilado en la STC 17/1991, de 31 de enero.

En conexión directa con la competencia del Estado en materia de archivos se impugna también la disposición adicional decimotercera (Fondos propios y comunes con otros territorios), que, para los demandantes, establece una competencia autonómica que desconoce la competencia exclusiva del Estado referida al Archivo de la Corona de Aragón y al Archivo Real de Barcelona. No cabría que la unidad de un Archivo como el de la Corona de Aragón se rompa por decisión estatutaria, integrando una parte del mismo en el sistema de archivos de Cataluña. Así lo haría la Ley catalana 10/2001, que ha sido recurrida ante el Tribunal Constitucional, como también lo han sido otras Leyes autonómicas del mismo tenor.

El apartado 3 del art. 127 exige el acuerdo previo con la Generalitat «en las actuaciones que el Estado realice en Cataluña en materia de inversión en bienes y equipamientos culturales», y dispone que los Gobiernos del Estado y de la Generalitat articulen «fórmulas de colaboración y cooperación mutuas conforme a lo previsto en el Título V» para el caso de las actividades estatales en relación con la proyección internacional de la cultura. De este modo se condiciona, a juicio de los actores, el ejercicio de las competencias atribuidas al Estado por el art. 149.2 CE, así como las que el art. 149.1.28 CE le reconoce para invertir o actuar en las instituciones culturales de las que es titular, desconociéndose también la competencia de autoorganización de la Administración General del Estado. Sin olvidar que, de acuerdo con la jurisprudencia, la competencia estatal en materia de cultura incluye la actividad genérica de fomento y apoyo a las manifestaciones culturales (STC 71/1997, de 10 de abril). En fin, la previsión impugnada desvirtuaría la esencia del principio de colaboración institucional, situando a la Generalitat en una posición de superioridad.

b) El Abogado del Estado sostiene, en relación con el apartado 1, que el Estatuto de 1979 ya consideró competencia exclusiva de la Comunidad la «cultura» (art. 9.4), sin que se discutiera la constitucionalidad del precepto, que incluso dio pie a la jurisprudencia que se invoca como conculcada, y sin que el nuevo Estatuto haya introducido novedad alguna, por lo que no habría duda de su constitucionalidad. En cualquier caso la cultura no está incluida entre las competencias que se reserva con carácter exclusivo el Estado en el art. 149.1 CE, sino que se menciona en el apartado 2 del mismo precepto.

Como es sabido –continúa el escrito de alegaciones–, el Tribunal ya ha tenido ocasión de hacer una interpretación conforme de la asunción por Cataluña de competencias exclusivas en materia de cultura (art. 9 EAC de 1979) teniendo en cuenta el mandato del art. 149.2 CE, a partir del cual ha declarado que corresponde al Estado la preservación del patrimonio cultural común, así como lo que precise de tratamientos generales o que no puedan lograrse desde otras instancias, pudiendo desempeñar también una actividad genérica de fomento y apoyo a las diversas manifestaciones culturales (STC 71/1997, de 10 de abril, FJ 3). El precepto impugnado sería susceptible de la misma interpretación conforme.

En cuanto a la letra a), segundo, el recurso volvería a incurrir en la misma confusión entre competencia exclusiva e ilimitada. Así, seguiría estando plenamente vigente la doctrina que recuerda cómo el cine tiene una innegable dimensión cultural, pero es una materia polifacética en la que se entrecruzan diversos títulos susceptibles de incidir en la misma dentro de sus límites, entre ellos el que cita la demanda del art. 149.1.13 CE (STC 106/1987, de 25 de junio, FJ 1).

Por lo que se refiere al apartado tercero de la letra a) destaca el Abogado del Estado que la STC 87/1987, de 2 de junio, pone de relieve que, ya con el antiguo Estatuto, el Tribunal Constitucional declaró que, con carácter general, la calificación del material audiovisual era competencia autonómica, bien bajo la rúbrica «espectáculos» (art. 9.31), o bien en el ámbito del sector del «ocio» (art. 9.29), sin que ningún precepto de la Constitución reservara al Estado la competencia controvertida. Suprimida en el actual Estatuto la referencia a los títulos «ocio», que se sustituye por «tiempo libre» (art. 134), y «espectáculos», sería lógico el encuadramiento de la competencia específica en cultura, dada la evidente dimensión cultural de la materia. En la propia Sentencia se matizó que la calificación de las películas como de «arte y ensayo» o como «X», «en atención al ordenamiento actual de esta materia», debía corresponder al Estado, dado que llevaba aparejada una serie de efectos fiscales sobre tributos estatales que exigían una aplicación uniforme, de acuerdo con los artículos 149.1.1 y 31.1 CE. El precepto estatutario se limitaría a recoger la doctrina expuesta, atribuyendo a la Generalitat la competencia general que ya le reconocía la doctrina del Tribunal, competencia que no es ilimitada, de forma que, en el caso de que el Ordenamiento vigente ligue a la calificación de una película como de «arte y ensayo» o como «X» consecuencias sobre tributos estatales, prevalecería la competencia estatal al concurrir conexiones relevantes de otro tipo.

En la impugnación del apartado tercero de la letra d) incurriría la demanda en el mismo error, pues la competencia de la Generalitat, por muy exclusiva que sea, termina donde empiezan las restantes competencias. De esta manera, cuando una actividad de proyección suponga el ejercicio del ius contrahendi, el título relevante será el de relaciones internacionales y no el de promoción cultural.

En cuanto al apartado 2 entiende el Abogado del Estado que, frente a lo que se alega en la demanda con invocación de la STC 17/1991, de 31 de enero, FJ 19 (que se fundamentó en el art. 11 del Estatuto de 1979), el precepto impugnado debe interpretarse ahora en relación con el nuevo art. 112, por lo que se remite a lo dispuesto sobre la constitucionalidad de la asunción de potestades reglamentarias por la Comunidad en desarrollo de normas legales o administrativas estatales (antecedente 53).

Se analiza también aquí la impugnación de la disposición adicional decimotercera, que en la demanda se relaciona con el art. 127, reconociendo que está pendiente de resolver el recurso de inconstitucionalidad núm. 2521/2002 contra el art. 20.1, letras a) y f) de la Ley catalana 10/2001, de 13 de julio, de archivos y documentos. Sin embargo habría que tener en cuenta el distinto alcance de la previsión estatutaria y de la Ley 10/2001, ya que ésta integra la totalidad del archivo, como unidad orgánica, en el sistema catalán, sometiéndolo a las previsiones de la propia Ley y, en particular, a las de los arts. 21 a 25, mientras que el Estatuto únicamente contempla la integración en el sistema catalán de los fondos propios de Cataluña existentes en los archivos que menciona la disposición. La eficacia de esta previsión exigiría, en primer lugar, una decisión del titular de la competencia sobre los archivos, que, indiscutiblemente, es el Estado, y, posteriormente, un acto de ejecución consistente en la determinación de los fondos propios de Cataluña a que se refiere la disposición. Manteniéndose dentro de su papel, el Estatuto no especificaría cómo haya de efectuarse tal determinación, correspondiendo nuevamente al titular de la competencia, esto es, al Estado, el establecimiento del procedimiento, de los criterios y los requisitos que deban seguirse para efectuar tal concreción. En definitiva, sería una norma estatutaria cuya eficacia exige de actuaciones del titular de la competencia, sin que condicione a éste, ni en el hecho de la integración, ni en el procedimiento o requisitos para la misma.

Por otro lado señala el Abogado del Estado que la disposición estatutaria no presta cobertura a la Ley 10/2001, dado que sólo prevé una eventual integración de ciertos fondos en el sistema de archivos y no permite considerar la totalidad del archivo como parte del mismo ni someterlo a concretas potestades de intervención, como resultaba de aquella Ley. Subsistiría, por tanto, a juicio del representante del Gobierno del Estado, la controversia planteada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2521/2002.

Por lo que hace al apartado 3 afirma el Abogado del Estado que ya se ha visto anteriormente que el propio Estatuto especifica cómo deben entenderse aquellos supuestos en que se exige un acuerdo previo con la Generalitat, como ocurre con el inciso impugnado del presente apartado, estableciendo la disposición adicional segunda que, cuando la postura de la Generalitat sea determinante y el Estado no acoja su criterio, basta para apartarse de él con que lo motive ante la Comisión Bilateral Generalitat-Estado. En suma, no podría entenderse que se produzca un desplazamiento de la capacidad decisoria, sino que se establece una fórmula de cooperación consistente en el deber de información sobre la inversión, audiencia a la Generalitat y, en caso de discrepancia con el criterio de ésta, motivación de la decisión que adopte el Estado. Así interpretado el precepto no se produciría la vulneración aducida de contrario.

c) El Gobierno de la Generalitat sostiene que la calificación estatutaria de la competencia como exclusiva no supone negar al Estado toda actuación en materia de cultura que vaya más allá de los títulos específicos de que dispone. Así en el art. 114.2 del Estatuto se reconoce la función de fomento y en el art. 127.3 se alude a las inversiones en bienes e infraestructuras culturales. Por lo que específicamente hace al art. 149.2 CE debe entenderse, a juicio del Ejecutivo autonómico que capacita al Estado sólo para llevar a cabo, de forma subsidiaria, actuaciones complementarias de las realizadas por la Generalitat, y siempre en colaboración con ésta (STC 49/1984, de 5 de abril), por lo que la definición de la competencia autonómica como exclusiva no sería inconstitucional.

La competencia para la adopción de medidas para la protección de la industria cinematográfica [art. 127.1 a), segundo] sería perfectamente compatible con el respeto a la competencia estatal en materia de ordenación general de la economía. A su vez el art. 127.1 a), tercero, no pretendería atribuir a la Generalitat la determinación y aplicación del régimen fiscal, sino únicamente la función de identificación de las películas y el material audiovisual que debe ser objeto de calificación, también en los casos en los que esa calificación tenga trascendencia fiscal. La proyección internacional de la cultura catalana [art. 127.1 d), tercero] se encuentra, en todo caso, para el Gobierno catalán, sometida a los límites que con carácter general se establecen en el art. 193 del Estatuto para la acción exterior de la Generalitat, por lo que no interferiría en la competencia estatal para las relaciones internacionales.

Con respecto al art. 127.2 se alega por el Ejecutivo catalán que la asimilación entre las facultades de gestión de los archivos, bibliotecas, museo y centros de depósito cultural de titularidad estatal, y el contenido que deriva de la calificación de una competencia como ejecutiva no permite concluir que la potestad reglamentaria no se incluye entre las funciones propias de este tipo de competencias. Estaríamos ante una especificación de la regla general contenida en el art. 112 del Estatuto, por lo que no habría extralimitación competencial. Además se hace notar que también la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía incluye la potestad reglamentaria entre las facultades que la Comunidad Autónoma puede ejercer en los centros culturales de titularidad estatal.

Tampoco la colaboración y cooperación que prevé el art. 127.3 podría estimarse inconstitucional. Se trataría, una vez más, de la necesidad de colaboración que dimana del principio de lealtad constitucional. Al negarse validez al requisito del acuerdo previsto entre el Estado y la Generalitat para las inversiones estatales se estaría ignorando la exigencia de que esas actuaciones se lleven a cabo de acuerdo con las Comunidades Autónomas, contenida en el art. 149.2 CE. Y también la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía incluye una previsión similar.

Por lo que hace a la disposición adicional decimotercera alega el Gobierno de la Generalitat que el art. 149.1.28 CE no impide al Estado incorporar en una ley orgánica previsiones que comporten la disposición sobre una parte del contenido que anteriormente se integraba en un archivo de su titularidad, siempre que ello no afecte a la unidad documental del archivo. La disposición no modificaría las previsiones estatutarias que prevén la presencia de otras Comunidades Autónomas en el Patronato del Archivo de la Corona de Aragón. Tras recordar la evolución histórica del Archivo de la Corona de Aragón se apunta que, en tanto las Comunidades Autónomas de Aragón, Valencia e Illes Balears tienen competencia efectiva para la gestión de los Archivos Reales y de los Archivos históricos provinciales, en el caso de Cataluña la atribución de esa gestión requiere la separación entre los fondos que afectan sólo a Cataluña y aquellos otros que pertenecerían a la Corona de Aragón, y sobre los cuales las cuatro Comunidades Autónomas tienen reconocidas facultades de gestión, pues hasta la fecha ambos fondos documentales se hallan entremezclados. Esta separación de fondos no afectaría a las previsiones estatutarias sobre la participación de las Comunidades Autónomas en la gestión del Archivo, puesto que sólo respecto de la documentación referida a ese patrimonio documental común de la Corona de Aragón se prevé la participación de las Comunidades Autónomas que integraban los territorios de ésta.

d) La representación del Parlamento de Cataluña señala, en primer lugar, que el recurso vulnera en este punto lo dispuesto en el art. 33.1 LOTC por incluir una petición genérica y en cierto modo abstracta sin fundamentarla de forma pormenorizada. En consonancia con ello considera que tan sólo resulta admisible el recurso en lo referente al primer párrafo del art. 127.1 «Corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de cultura. Esta competencia exclusiva comprende en todo caso»; en la letra a) del art. 127.1 el texto: «las medidas de protección de la industria cinematográfica» incluido en el epígrafe segundo; de la letra a) del art. 127.1: «La calificación de las películas y los materiales audiovisuales en función de la edad y de los valores culturales» incluido en el epígrafe tercero. De la letra d) del art. 127.1 el epígrafe tercero relativo a «La proyección internacional de la cultura catalana».

Entrando en el fondo, las alegaciones de la Cámara resumen el reparto competencial en lo referente a la materia de cultura y concluyen que la exclusividad predicada del art. 127.1 en materia de cultura, con expresa mención de las submaterias que se engloban en la [letra a)], el patrimonio cultural [letra b)], los archivos, las bibliotecas, los museos y otros centros de depósito cultural que no son titularidad estatal [letra c)], y el fomento de la cultura [letra d)] en ningún caso contravienen la competencia exclusiva del Estado establecida en el art. 149.1.28 CE ni lo establecido en el art. 149.2 CE precisamente por su virtualidad para coadyuvar a la definición del contenido del bloque de la constitucionalidad. No puede decirse, a juicio del Parlamento, que todas las competencias incluidas en el precepto impugnado sean concurrentes, cualidad que el Tribunal ha atribuido exclusivamente a la relativa al fomento de la cultura (art. 148.1.17 CE).

En cuanto a la competencia que el Estatuto atribuye a la Generalitat en el art. 127.1 para la protección de la industria cinematográfica habría que tener en cuenta que en ningún caso se trata de proteger a la industria cinematográfica en general, sino solamente a la actividad cinematográfica que se lleve a cabo en Cataluña, sin excluir por ello las posibles medidas de protección que pueda dictar el Estado en uso de la competencia del art. 149.1.13 CE para regular el mercado cinematográfico. La competencia para la calificación de las películas y los materiales audiovisuales en función de la edad y de los valores culturales no tendría nada que ver con la competencia estatal en materia de política fiscal, pues el legislador estatuyente no habría querido atribuir a la Generalitat la capacidad de elaborar ninguna política fiscal especial en esta materia. Finalmente el epígrafe relativo a la proyección internacional de la cultura catalana no invadiría la competencia estatal en materia de relaciones internacionales, que no puede ser interpretada de manera tan extensiva. El escrito de alegaciones se refiere a copiosa jurisprudencia respecto a que la dimensión externa de un asunto no puede servir para realizar una interpretación expansiva del art. 149.1.3 CE que venga a subsumir en la competencia estatal toda medida dotada de una cierta incidencia exterior (STC 80/1993, de 8 de marzo, FJ 3) y a circunscribir el título relaciones internacionales a relaciones entre sujetos internacionales que son regidas por el Derecho internacional (STC 165/1994, de 26 de mayo, FJ 5). Con ello concluye que la competencia incluida en el apartado tercero relativo a la proyección internacional de la cultura catalana del art. 127.1, letra d), es plenamente constitucional al no interferir en el titulo competencial constitucionalmente establecido a favor del Estado ex art. 149.1.3 CE, ya que el precepto impugnado no tiene ninguna conexión material con el concepto relaciones internacionales tal y como se ha interpretado por la jurisprudencia.

El escrito de alegaciones del Parlamento de Cataluña aborda conjuntamente la impugnación contra el art. 127.2. y la disposición adicional decimotercera. Al respecto cuestiona el valor de la STC 17/1991, de 31 de enero, para juzgar la posible constitucionalidad del art. 127.2, ya que el sentido de su pronunciamiento se efectuó a partir de un bloque de la constitucionalidad que actualmente ha cambiado su configuración material, de modo que el único parámetro de constitucionalidad válido lo constituirían los preceptos constitucionales relacionados. Analizándolos, la representación del Parlamento considera que la competencia relativa a la gestión del art. 127.2 goza de plena cobertura constitucional al no interferir en el titulo competencial constitucionalmente establecido a favor del Estado ex art. 149.1.28 CE y al tratarse de una potestad que, en los términos del art. 149.3 CE, no ha sido atribuida expresamente al Estado por parte de la Constitución.

Por conexión material defiende también el Parlamento la constitucionalidad de la disposición adicional decimotercera. Argumenta la Cámara que, al margen de que esta disposición no supone una ruptura de la unidad de archivo ni el desmantelamiento de archivos de titularidad estatal, no cabe negar que, si fuese así, el legislador estatuyente tendría la potestad para decidir en torno al modo de gestionar el referido Archivo, dentro del marco constitucional que ofrece el art. 149.1.28 CE, que otorga la posibilidad de que las Comunidades Autónomas gestionen los archivos de titularidad estatal. A juicio del Parlamento el recurso parte en este punto del error de considerar que un Estatuto es una ley autonómica. En todo caso la disposición adicional impugnada no cuestionaría en modo alguno la titularidad estatal del Archivo de la Corona de Aragón, toda vez que, de conformidad con la Constitución, el régimen jurídico de los archivos de titularidad estatal debe ser establecido por la legislación del Estado en uso de su competencia exclusiva ex art. 149.1.28 CE, y de acuerdo con ello la disposición estatutaria sería plenamente respetuosa con su contenido.

El primer inciso del apartado 3 del art. 127 tampoco vulneraría el marco constitucionalmente garantizado. El requisito del acuerdo previo de la Generalitat pretendería respetar la colaboración entre las diferentes Administraciones públicas afectadas. Las competencias estatales garantizadas por los arts. 149.1.28 y 149.2 CE no podrían verse afectadas porque se contemple el acuerdo de la Generalitat en tanto que Administración del territorio donde se lleva a cabo la inversión.

67. a) Del artículo 128 (Denominaciones e indicaciones geográficas y de calidad) se impugnan, en primer lugar, el apartado 1 a), que, atribuye a la Comunidad Autónoma, respetando el art. 149.1.13 CE, «la competencia exclusiva sobre denominaciones de origen y otras menciones de calidad», lo que incluye «el régimen jurídico de creación y funcionamiento», que comprende, a su vez y entre otras cuestiones, «la determinación de los posibles niveles de protección de los productos y su régimen y condiciones, así como los derechos y las obligaciones que se derivan». Entienden los demandantes que dicha determinación debería reconducirse a la competencia estatal resultante del art. 149.1.13 CE, como se ha hecho en el caso del vino (Ley 24/2003, de 10 de julio, de la viña y del vino).

En relación con el «régimen de organización administrativa de la denominación de origen, o mención de calidad, referida tanto a la gestión como al control de la producción y la comercialización», alegan los recurrentes que la competencia atribuida al respecto en el apartado 1 d) desconoce la del Estado ex art. 149.1.18 CE para regular con carácter básico diversos aspectos de los consejos reguladores, como su creación, disolución o régimen de funcionamiento.

Por último, el inciso final del apartado 3 prevé la participación de la Generalitat «en los órganos de la denominación y en el ejercicio de sus facultades de gestión» en el supuesto de que el territorio de una denominación supere los límites de Cataluña. Previsión que no se compadece con lo declarado en la STC 112/1995, de 6 de julio, FJ 4, para los casos de supraterritorialidad.

b) Señala el Abogado del Estado que si la demanda fuese consecuente con su planteamiento de partida tendría que prescindir del propio argumento impugnatorio que ofrece contra el apartado 1 a), porque el reconocimiento expreso que en dicho apartado se recoge en cuanto a la incidencia de la competencia prevista en el art. 149.1.13 CE haría desaparecer cualquier duda de inconstitucionalidad. Por otro lado la habilitación del art. 148.1.7 CE tendría actualmente su plasmación en los arts. 116 y 128 del Estatuto, que reconocen la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de agricultura y ganadería y denominaciones de origen y otras menciones de calidad.

El Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre las reglas de distribución competencial en materia de denominaciones de origen en la STC 112/1995, de 6 de julio, en la que se concluye afirmando que el Estado no puede utilizar su facultad de ratificación de los reglamentos, a los estrictos efectos de asumir su defensa en los ámbitos nacional e internacional, para condicionar su aprobación definitiva por Comunidades Autónomas que, como la Generalitat, poseen competencia exclusiva. La filosofía de la colaboración obligaría a pensar que la intervención del Estado debe ser necesariamente subsidiaria del ejercicio autonómico de las competencias, en este caso normativas, y no puede llegar hasta su sustitución donde no resulte enteramente imprescindible. Asimismo en la Sentencia se hace referencia a la ordenación general de la economía como límite expreso a la asunción estatutaria de competencias en la materia, que permite operar al Estado sobre determinados sectores siempre que no vacíe de contenido las competencias autonómicas. De esta forma la correcta delimitación entre las competencias del Estado y de la Comunidad Autónoma catalana habría de hacerse partiendo del alcance de esta competencia estatal de ordenación general de la economía, pues la competencia autonómica debe soportarla hasta su límite constitucional. Así lo entendería el art. 128 impugnado, que, al proclamar el respeto al principio de unidad económica que la Constitución establece para toda España, atiende a las exigencias de un tratamiento uniforme del mercado vitícola.

Y es que –se reitera una vez más– no puede identificarse la exclusividad competencial con la ausencia de límites, por lo que no resultaría aceptable la contradicción en que los recurrentes entienden que incurre el art. 128.1 al calificar como exclusiva la competencia y reconocer al mismo tiempo la incidencia en ella de la competencia estatal del art. 149.1.13 CE. Concretamente la determinación de los posibles niveles de protección de los productos y su régimen y condiciones, texto incluido en la competencia exclusiva autonómica, deberá llevarse a cabo respetando tanto la legislación básica dictada por el Estado como la coordinación que el mismo ejerza al amparo del precepto constitucional.

El aspecto que el apartado 1 d) incluye en la competencia exclusiva de la Generalitat queda sometido implícitamente en su ejercicio a los límites resultantes de otras cláusulas atributivas de competencias, como pueden ser los derivados de la competencia del art. 149.1.18 CE. Ahora bien, cabría entender incursa la submateria de este apartado en la potestad de autoorganización de las Comunidades Autónomas, que permite la configuración de la propia estructura administrativa autónoma a todos los niveles. (STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3).

En la impugnación del apartado 3 se olvidan los recurrentes, a juicio del Abogado del Estado, de que la independencia de las partes en el ejercicio de sus poderes ha de verse modulada por el principio general de colaboración, inherente a la propia naturaleza del régimen autonómico, exigido por la propia estructura compuesta del poder estatal y que, por tanto, debe presidir el funcionamiento del Estado de las autonomías. El ámbito natural de virtualidad del principio de colaboración se encuentra en el campo de las relaciones producidas por el ejercicio competencial, configurándose como un límite a la independencia de las partes en el ejercicio de sus poderes, sin que sea preciso justificarlo en preceptos concretos (STC 18/1982, de 4 de mayo). Pues bien, el término «participa» permite la adopción de múltiples formas que lleguen a satisfacer la mencionada colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas sin someter su ejercicio a unos requisitos y condicionantes determinados, bastando cualquier técnica o forma de participación, a determinar por el Estado, que permita prevenir disfunciones derivadas del sistema de distribución de competencias y preserve la titularidad y el ejercicio de las competencias propias de los entes en relación. Así, el inciso impugnado no predeterminaría ni la forma ni los efectos de la participación de la Generalitat en los órganos de la denominación y en el ejercicio de sus facultades de gestión cuando el territorio de la denominación supere los límites de Cataluña, ni produciría desplazamiento competencial alguno, tan sólo se limitaría a establecer dicha participación como mecanismo cooperativo que el art. 115.2 del Estatuto ya anunciara. En definitiva, este punto del precepto estatutario sólo podría entenderse como la decisión de la Generalitat de participar en los órganos de la denominación, siempre que la posibilidad esté prevista en la legislación específica y sin vincular a futuros legisladores estatales a establecerla.

c) El Gobierno de la Generalitat, por su parte, rechaza que la calificación de la competencia como exclusiva suponga desconocimiento alguno del título que ostenta el Estado ex art. 149.1.13 CE. Concretamente, respecto del apartado 1 a), sostiene el Ejecutivo autonómico que este título constitucional no permite al Estado dictar, frente a lo que pretenden los recurrentes, la normativa básica en materia de denominaciones de origen (entre otras, STC 112/1995, de 6 de julio), ámbito en el que existe un amplio marco comunitario que delimita y precisa cuáles pueden ser las categorías de protección.

En cuanto al apartado 1 d) se recuerda que el legislador estatal nunca ha entendido que la regulación de los órganos de control de las denominaciones de origen previstos en la normativa comunitaria, que pueden constituirse como servicios de control designados o como organismos privados autorizados al efecto, deba incluirse dentro de las competencias relativas al régimen jurídico de las Administraciones públicas. Se trataría, simplemente, de la necesidad derivada de la normativa comunitaria europea de establecer mecanismos de control, dada la especial protección de que disponen los productos amparados por una denominación u otra indicación de procedencia.

Por último alega el Gobierno de la Generalitat que en el inciso final del art. 128.3 se reconoce la posibilidad de participación de la Comunidad Autónoma, nuevamente sin concretar ningún procedimiento de participación ni los efectos de la misma. Por los términos empleados no podría hablarse de vinculación al legislador estatal y se trataría de una proyección más del principio de participación.

d) A juicio del Parlamento de Cataluña, nada cabe objetar a la calificación de la competencia aludida como exclusiva si junto a ella se reconoce el límite para el ejercicio de las competencias de la Generalitat, cuando recaen sobre un sector económico, vinculado al título competencial de que dispone el Estado para determinar las bases y la coordinación de la planificación general de la economía. La calificación de una competencia como exclusiva es perfectamente compatible con el reconocimiento de la incidencia en ese ámbito material de las competencias estatales que deben ser respetadas por la Generalitat.

La letra a) del apartado 1 del art. 128 no incidiría en un ámbito de competencia estatal, puesto que el título del que dispone el Estado en virtud del art. 149.1.13 CE no le habilita para dictar la normativa básica en materia de denominaciones de origen (STC 112/1995, de 6 de julio). La letra d) del apartado 1 no desconoce, para el Parlamento, la competencia estatal para regular los aspectos básicos de los consejos reguladores, pues el legislador estatal nunca ha entendido que la regulación de los órganos de control de las denominaciones de origen previstos en la normativa comunitaria, que pueden constituirse como servicios de control designados u organismos privados autorizados a tal efecto, deban incluirse dentro de las competencias relativas al régimen jurídico de las Administraciones públicas.

Por su lado el inciso final del apartado 3 del art. 128 sólo reconoce la posibilidad de participación de la Generalitat, sin referencia concreta a ningún procedimiento de participación ni a los efectos de la participación, de modo que no se vincula al legislador estatal. Se trataría de una manifestación del principio de participación propio de todo Estado compuesto.

68. a) Mediante el artículo 129 (Derecho civil) se atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva sobre Derecho civil, con la excepción de las materias reservadas al Estado por el art. 149.1.8 CE. El tenor literal de ambos preceptos permite concluir, a juicio de los recurrentes, su absoluta contradicción. Las competencias que el art. 149.1.8 CE reserva al Estado lo son «en todo caso», lo que no significa que el resto pueda ser asumido por las Comunidades Autónomas. El punto de partida del precepto sería que la legislación civil corresponde al Estado, admitiendo una excepción a favor de los derechos forales o especiales y, finalmente, una excepción a la excepción. El precepto recurrido, por el contrario, convertiría en regla lo que allí es excepción. Para los actores la competencia de la Generalitat en esta materia no puede ser otra que la que le reconocía el Estatuto anterior: conservación, modificación y desarrollo del Derecho civil catalán, con la excepción de las materias del art. 149.1.8 CE (por todas, STC 88/1993, de 12 de marzo). Por más que la jurisprudencia haya asumido una interpretación amplia de las competencias autonómicas de «desarrollo», no puede darse cobertura, a juicio de los recurrentes, a un precepto que sencillamente sustituye el criterio constitucional de distribución de competencias en esta materia por su contrario. En todo caso, la competencia asumida por este art. 129 tampoco podría tener fundamento en los derechos históricos a que se refiere el art. 5 del Estatuto, también impugnado.

b) Para el Abogado del Estado, el art. 149.1.8 CE, tras atribuir al Estado competencia exclusiva sobre la legislación civil, introduce una garantía de la foralidad civil que no se cifra en la intangibilidad de los Derechos civiles especiales o forales, sino en la previsión de que los Estatutos de las Comunidades Autónomas en cuyo territorio rigieran aquéllos a la entrada en vigor de la Constitución pueden atribuir a dichas Comunidades competencia para su «conservación, modificación y desarrollo». El Tribunal Constitucional ha reconocido que estos conceptos permiten que tales Derechos puedan ser objeto de una acción legislativa que haga posible su crecimiento orgánico, sin que la competencia autonómica en materia de Derecho civil quede rígidamente vinculada al contenido actual de la Compilación o de otras normas de su ordenamiento civil. Esto es, cabe la ordenación legislativa de ámbitos hasta entonces no normados por el Derecho civil especial, pero no de forma ilimitada, sino con respecto a figuras conexas con las ya reguladas y siempre que ello responda a una actualización acorde con sus principios generales o inspiradores. De este modo la Constitución opera una clara delimitación de la atribución normativa, en la medida en que faculta para adoptar acciones tendentes al mantenimiento del citado Derecho especial, con las alteraciones y complementos que se consideren oportunos, pero no, sin embargo, a producir una auténtica ampliación abstracta del marco normativo que constituye el Derecho civil autonómico, ni a disfrazar de desarrollo legislativo lo que en realidad constituye una auténtica regulación ex novo de la materia, no previamente sometida ni conectada al Derecho foral o especial. Ello supone que el crecimiento del ordenamiento civil autonómico no podrá impulsarse en cualquier dirección ni sobre cualesquiera objetos. Así el sentido de la segunda reserva competencial que realiza el art. 149.1.8 CE en favor del legislador estatal no es otro que el de delimitar un ámbito dentro del cual nunca podrá estimarse subsistente ni susceptible, por tanto, de conservación, modificación o desarrollo, Derecho civil especial o foral alguno, sin perjuicio de lo que en el último inciso del artículo reseñado se dispone en orden a la determinación de las fuentes del Derecho.

El reconocimiento que en el art. 129 se hace de la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de Derecho civil no podría entenderse, pues, como una competencia legislativa civil ilimitada ratione materiae dejada a la disponibilidad de la Comunidad Autónoma. La posición singular de la Generalitat en relación con lo propio permite que la invocación de los derechos históricos, las instituciones seculares y la tradición jurídica catalana que contiene el art. 5 del Estatuto fundamenten el reconocimiento de la singularidad civil de Cataluña que nuestra Constitución ha querido, por vía competencial, garantizar. Esta especial ligazón histórica llevaría a comprender mejor el significado y alcance de la asunción por la Comunidad Autónoma de la competencia exclusiva en materia de Derecho civil, que habría de interpretarse como la atribución a la Generalitat de la competencia exclusiva para conservar, modificar y desarrollar su Derecho civil, a fin de garantizar los derechos históricos populares, instituciones seculares y tradición jurídica catalanes, lo que supondría que la asunción por la Generalitat de la exclusividad competencial sólo puede tener lugar en el marco permitido por la Constitución.

Por lo demás, el precepto estatutario impugnado sí excepcionaría expresamente la segunda reserva competencial que, a favor del Estado, establece la Constitución, proclamando con ello que las materias comprendidas en tal reserva no son, en ningún caso, susceptibles de conservación, modificación o desarrollo de Derecho civil autonómico.

c) El análisis de la tramitación parlamentaria del art. 149.1.8 CE pondría de relieve, a juicio del Gobierno de la Generalitat, que la voluntad del constituyente fue la de permitir que las Comunidades Autónomas con Derecho civil propio pudieran asumir plenitud de competencias para conservar, modificar y desarrollar no sólo la legislación civil entonces vigente, sino su propio sistema de Derecho civil, considerado como un todo armónico. Sería sumamente ilustrativo de esa consideración sistemática el mandato del inciso final del precepto, conforme al cual el legislador estatal debe respetar las normas de Derecho foral o especial que determinan la ordenación de las fuentes del Derecho.

La Constitución –continúa el escrito de alegaciones– supuso un renovado reconocimiento de la pluralidad legislativa española en la materia, de modo que el Estado puede legislar en el ámbito civil en toda su extensión, sin que el eventual ejercicio de las competencias autonómicas menoscabe ese ámbito material, ya que el límite a la competencia estatal es exclusivamente de eficacia en unos concretos y bien determinados territorios autonómicos. El nuevo ordenamiento civil se estructuraría sobre tres pautas esenciales: abandono de la idea de un Código civil único, superación de la distinción entre Derecho general y Derecho especial, y estructuración de la materia civil en bloques competenciales que se pueden repartir entre el Estado y las Comunidades Autónomas. La unidad jurídica se preservaría encomendando «en todo caso» al Estado el desempeño de distintas funciones normativas.

La interpretación del alcance de las competencias autonómicas debe partir, a juicio del Gobierno catalán, de las SSTC 88/1993, de 12 de marzo; y 156/1993, de 6 de mayo, en las que se plasma un entendimiento amplio del término «desarrollo», de manera que la competencia autonómica en la materia no debe vincularse rígidamente al contenido compilado, sino que cabe una innovación del mismo, según los principios informadores propios del Derecho foral o especial. La única exigencia radica en que los nuevos ámbitos, hasta entonces no normados, conecten con el Derecho ya regulado. La interpretación amplia y flexible de este requisito de la conexión facilitaría el crecimiento orgánico y la vitalidad hacia el futuro de estos ordenamientos. Para el Gobierno de la Generalitat, el crecimiento orgánico demostraría que los Derechos civiles autonómicos no deben ser entendidos como formados por normas e instituciones aisladas y asistemáticas, sino como sistemas normativos dotados de la conexión interna y complitud (sic) propias de unos ordenamientos jurídicos que tienen constitucionalmente reconocida la posibilidad de determinar su específico sistema de fuentes en el inciso final del propio art. 149.1.8 CE. En el caso de Cataluña ese crecimiento orgánico ha adoptado la forma de Código, conforme a la regulación de la Ley del Parlamento de Cataluña 29/2002.

Alega el Gobierno de la Generalitat que cabe otra interpretación del alcance de los títulos previstos en el art. 149.1.8 CE, concretada en los votos particulares formulados a la STC 88/1993, de 12 de marzo, más ajustada al sentido literal, lógico-sistemático y teleológico del precepto constitucional y con la que se beneficia la seguridad jurídica, ya que se acota mejor la distribución de competencias mediante la supresión del requisito de la «conexión». La opción plasmada en el art. 129 habría sido la de formular el contenido material de la competencia en términos genéricos, sin decantarse por ninguna de las interpretaciones señaladas, pues el hecho de que no se mencione la conservación, modificación y desarrollo del Derecho civil no implica la modificación o inaplicación del art. 149.1.8 CE. A mayor abundamiento, en el art. 9.2 del Estatuto de 1979, modelo que habría de seguirse en opinión de los recurrentes, tampoco se hacía mención expresa de la competencia exclusiva del Estado. Si entonces esa ausencia no se entendió contraria al art. 149.1.8 CE, tampoco ahora podría sostenerse que la falta de mención de los términos «conservación, modificación y desarrollo» altere el marco constitucional.

En términos prácticos lo expuesto supondría que, si el Derecho civil histórico catalán ha regulado alguna de las materias que «en todo caso» corresponden al Estado por el art. 149.1.8 CE, cederían las instituciones propias y las competencias autonómicas correlativas. Para el resto de ámbitos sería aplicable la interpretación flexible de la facultad autonómica de desarrollo del Derecho civil propio. En conclusión, la medida de la competencia autonómica quedaría fijada por la dimensión del Derecho convalidado por la historia y por la facultad de conservación, modificación y desarrollo de este Derecho prevista por el art. 149.1.8 CE y que encuentra el límite insalvable del último inciso de dicho precepto. A este marco se adscribiría el art. 129, permitiendo una evolución del Derecho civil propio y su extensión a materias conexas, con la salvedad de las reservadas «en todo caso» al Estado, sin necesidad de que el precepto estatutario reconozca expresamente esta excepción, como tampoco lo hizo el Estatuto de 1979. El precepto, en suma, permitiría una lectura perfectamente adaptada a las previsiones del art. 149.1.8 CE.

d) Para la Cámara autonómica la previsión constitucional de respeto a los Derechos civiles allí donde existan (art. 149.1.8 CE) es un límite a la eficacia territorial de la legislación civil que corresponde al Estado. A partir de ahí el límite que establece la Constitución a la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación civil es operativo en el ámbito territorial de Cataluña. Desde la entrada en vigor del Estatuto el Estado no puede, con eficacia directa y general, conservar o modificar el Derecho civil de Cataluña, incluso si está recogido en normas originariamente estatales, ni puede innovarlo, ya que su legislación civil no tendrá eficacia en el territorio de Cataluña, sin perjuicio de que ciertos ámbitos le sean reservados en todo caso, si bien incluso en esos ámbitos la determinación de las fuentes del Derecho en materia civil debe respetar las normas del Derecho civil de Cataluña.

Éste sería, para la representación del Parlamento, el resultado de una interpretación literal e histórica del art. 149.1.8 CE. La literalidad de la Constitución impediría identificar el ámbito material de los «Derechos civiles» con el contenido material de las compilaciones en el momento de la entrada en vigor de la Constitución, máxime si se tiene en cuenta que el término «compilaciones» fue expresamente rechazado durante los trabajos constituyentes. Frente al intento de interpretarlo de manera restrictiva, de forma que aquello que permita determinar la existencia, por vigencia, del Derecho civil propio –en el caso de Cataluña, básicamente la Ley 40/1960–, constituya al mismo tiempo el ámbito material de la competencia, el Parlamento defiende que la Constitución no pretende que las Comunidades que en algún aspecto no son distintas devengan distintas, sino que puedan autogobernarse autónomamente para la gestión de sus respectivos intereses, establecidos de forma particular en cada Estatuto y no de forma general en la Constitución. Entre esos intereses la Constitución incluiría algunos elementos que distinguen especialmente a cada Comunidad, sin que ello implique un privilegio en perjuicio de otros, porque las situaciones de partida –por ejemplo geográficas, lingüísticas o la existencia de un Derecho civil propio– son distintas. La interpretación contraria, además, implicaría considerar que el art. 149.1.8 CE es redundante, al reservar al Estado, en todo caso, una competencia que no podría serle disputada porque ya se encontraría englobada necesariamente en la genérica sobre legislación civil.

69. a) El artículo 131 (Educación) se ocupa de la enseñanza no universitaria, atribuyendo a la Generalitat competencias exclusivas (apartados 1 y 2), compartidas (apartado 3) y ejecutivas (apartado 4), advirtiendo los actores que su impugnación se contrae fundamentalmente a los apartados 1 y 2. De la conjunción de los arts. 81 y 27 CE resultaría, para los recurrentes, que las Comunidades Autónomas sólo pueden tener competencias de ejecución en relación con la «regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales», en tanto que en el resto de la materia pueden asumir competencias de desarrollo de la legislación básica y de ejecución. Nada habría, por tanto, que pudiera ser de la exclusiva competencia autonómica, lo que supondría la inconstitucionalidad de ambos apartados. Es posible, admiten los demandantes, que la delimitación de lo básico llevada a cabo por estos preceptos coincida con la que en un momento dado ha hecho el legislador estatal, con o sin la aceptación del Tribunal Constitucional. Ello, sin embargo, no evitaría su inconstitucionalidad. De un lado, porque sólo el legislador del Estado puede determinar el contenido de lo básico; de otro, porque algunos aspectos concretados en ambos apartados afectan a materias reservadas a la ley orgánica, especialmente las letras a) (órganos de participación y consulta en la programación de la enseñanza) y b) (contenidos educativos) del apartado 2. Se insiste en este punto en que el Estatuto no puede decidir en el lugar del legislador básico, ni le es posible petrificar en sus normas la jurisprudencia constitucional.

b) Alega el Abogado del Estado que el planteamiento de los recurrentes –que no citan norma estatal alguna que resulte contradicha– olvida que el alcance real y efectivo de las competencias estatutarias vendrá siempre condicionado por el válido ejercicio de las competencias estatales, de modo que el precepto impugnado sólo podría entenderse dentro del límite implícito del respeto a las competencias de otras Administraciones en virtud de otros títulos.

La impugnación dirigida contra el apartado 1 se hallaría ausente de todo argumento, mas, en todo caso, su tenor literal sería lo suficientemente claro como para despejar cualquier duda de inconstitucionalidad: la competencia exclusiva que se atribuye se limitaría a versar sobre enseñanzas postobligatorias que no conduzcan a la obtención de título o certificación académica o profesional con validez en todo el Estado y sobre los centros docentes en que se imparten tales enseñanzas. Teniendo en cuenta que la competencia que estatutariamente pueden asumir las Comunidades Autónomas tiene el referente del art. 149.1.30 CE, la competencia que atribuye a la Generalitat el apartado 1 quedaría claramente fuera del ámbito que corresponde al legislador estatal en virtud de la competencia atribuida por dicho precepto constitucional, y tampoco entraría en conflicto con la competencia de desarrollo del art. 27 CE.

En cuanto a los aspectos relacionados en el apartado 2, si bien éste no explicita formalmente los límites a que está sujeta esta competencia exclusiva, se hallaría implícitamente sometida a los derivados de otras cláusulas atributivas de competencias, lo que en este supuesto se traduciría en que, en su ejercicio, deberán ser respetadas las normas que el Estado dicte para el desarrollo del art. 27 CE.

Por lo que se refiere a la letra b) de este apartado argumenta el Abogado del Estado que, en el ámbito de la educación, el Tribunal Constitucional ha establecido que corresponde al Estado la determinación de las enseñanzas mínimas que garanticen un nivel mínimo de homogeneidad en la formación de los escolares (STC 88/1983, de 27 de octubre, FJ 3), pretendiéndose con esta fijación de contenidos comunes garantizar la formación común de todos los alumnos dentro del sistema educativo. Y si bien la educación infantil constituye una etapa educativa de carácter voluntario, dicho carácter no impide que el Estado pueda establecer, además de la definición de sus objetivos, unos contenidos educativos a alcanzar por los alumnos para pasar a la educación primaria. Lo expuesto resultaría suficiente para ofrecer una interpretación conforme del contenido de la letra b), respecto del cual se olvidan los recurrentes, a juicio del Abogado del Estado, de que el vocablo «determinación» implica un aspecto meramente ejecutivo de concreción de los contenidos educativos, pero nunca su regulación o establecimiento normativo, que siempre corresponderá al Estado.

La submateria contemplada en la letra f) del apartado 2 se encontraría igualmente sujeta a los límites derivados de la competencia estatal que establece el art. 149.1.13 CE, destacándose el amplio reconocimiento que la jurisprudencia ha hecho de la competencia de las Comunidades Autónomas sobre los funcionarios docentes en su territorio, no sólo amparándose en sus competencias sobre su propia función pública, sino también, y muy especialmente, en las que les corresponden en materia de educación. En este sentido, se citan las SSTC 75/1990, de 26 de abril, FJ 4; 86/1990, de 17 de mayo, FJ 5; y 330/1993, de 12 de noviembre, FJ 3.

c) El Gobierno de la Generalitat sostiene que la competencia del Estado derivada de la reserva de ley orgánica (art. 27 CE) y del art. 149.1.30 no alcanza a aquellos estudios que no habilitan para la obtención de una titulación académica o profesional ni a los centros en los que dichos estudios se imparten. Por ello no existiría ningún obstáculo para que el Estatuto, modificando el criterio hasta ahora vigente, incluya estas materias dentro del ámbito de la educación, sin que la Generalitat, en el ejercicio de sus competencias, deba verse limitada por la regulación y el desarrollo que el Estado efectúe de este derecho ni por la regulación que al legislador estatal le corresponde en relación con los títulos académicos y profesionales.

Tampoco habría extralimitación alguna en el art. 131.2, pues el legislador estatutario habría recogido aquellos ámbitos concretos en los que el legislador autonómico ha quedado fuera del marco de regulación del legislador estatal, bien por incidir en ámbitos que no comportan ni desarrollo del derecho fundamental ni regulación relativa a la obtención de títulos académicos o profesionales –como, por ejemplo, la previsión relativa al primer ciclo de educación infantil–, bien por recoger aspectos relativos a la prestación del servicio educativo que no afectan al ámbito material que la Constitución atribuye al legislador orgánico o básico. Advierte el Ejecutivo, por último, de que también en la propuesta de reforma del Estatuto de Andalucía (art. 51) se contiene una previsión similar, que no ha recibido reproche alguno de inconstitucionalidad de los Diputados recurrentes.

d) El Parlamento de Cataluña defiende que las funciones que en el precepto impugnado se atribuyen a la Generalitat constituyen ya hoy atribuciones que viene ejerciendo con carácter exclusivo. La diferente atribución competencial que lleva a cabo el Estatuto en los distintos apartados del art. 131 derivaría, precisamente, del respeto hacia los títulos competenciales que la Constitución reserva al Estado. El Estado dispone de un núcleo competencial propio en el ámbito de la enseñanza que le habilita para dictar normas básicas en orden al desarrollo del art. 27 CE, pero sin que ello implique que esta actividad normativa pueda hacerse extensiva a cualquier aspecto de la enseñanza. El art. 131.1 y 2 del Estatuto sería una atribución de competencias exclusivas a la Generalitat en materia de enseñanza no universitaria en una serie de aspectos que no forman parte del derecho fundamental a la educación.

En el modelo estatutario el apartado 3 del artículo define como compartidas las competencias relativas a submaterias que, por su naturaleza, están afectadas por la competencia estatal del art. 149.1.30 CE, mientras que en el apartado 2 la calificación de exclusiva viene referida a aspectos colaterales de la submateria que no forman parte del derecho fundamental a la educación, pues se refieren a enseñanzas fuera de los ciclos formativos obligatorios o reglados y que además gozarán tan sólo de un reconocimiento, si lo tienen, territorial limitado, pues de ellas no podrá derivarse un título académico o profesional con validez en todo el Estado.

70. a) El artículo 132 (Emergencias y protección civil) atribuye a la Generalitat en su apartado 1 la «competencia exclusiva en materia de protección civil, que incluye, en todo caso, la regulación, la planificación y ejecución de medidas relativas a las emergencias y la seguridad civil, así como la dirección y coordinación de los servicios de protección civil, que incluyen los servicios de prevención y extinción de incendios, sin perjuicio de las facultades en esta materia de los gobiernos locales, respetando lo establecido por el Estado en el ejercicio de sus competencias en materia de seguridad pública». Alegan los recurrentes que el silencio de los arts. 148 y 149 CE en materia de protección civil no significa que las Comunidades Autónomas puedan asumirla como competencia exclusiva –mucho menos con el detalle de que hace gala el precepto recurrido–, según resulta de la jurisprudencia (SSTC 123/1984, de 18 de diciembre; y 133/1990, de 19 de julio).

b) El Abogado del Estado recoge en su escrito de alegaciones la doctrina de la STC 133/1990, de 19 de julio, FJ 5, conforme a la cual, aunque la expresión «protección civil» no figura en la Constitución, el reparto competencial al respecto puede llevarse a cabo mediante el empleo de los criterios interpretativos ordinarios. Y, según éstos, la materia objeto de discusión ha de englobarse con carácter prioritario en el concepto de seguridad pública del art. 149.1.29 CE, con la precisión de que la competencia estatal que atribuye no es exclusiva («sin perjuicio de la creación de policía por las Comunidades Autónomas»), y de que, además, hay que tener en cuenta otros títulos competenciales derivados de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía que habiliten a las Comunidades Autónomas para ejercer competencias en la materia. Resultaría así que, sin mengua de las competencias estatales, en la materia específica de protección civil se producen competencias concurrentes de las Comunidades Autónomas cuya distribución es necesario diseñar, dado que plantea una especial problemática. La Sentencia citada reconocía competencia autonómica en materia de protección civil, especialmente para la elaboración de los correspondientes planes de riesgos y calamidades, y para la dirección de sus propios servicios en el caso de producirse situaciones catastróficas o de emergencia, si bien «subordinada a las superiores exigencias del interés nacional en los casos en que éste pueda entrar en juego» (estados de alarma, excepción y sitio; carácter supraterritorial de la emergencia que exija una coordinación de elementos humanos y materiales distintos de los que posee la Comunidad Autónoma; y cuando sea de tal envergadura que requiera una dirección de carácter nacional –FJ 4)–. Por su parte, el FJ 6 señaló que, por la misma naturaleza de la protección civil, se produce en esta materia un encuentro o concurrencia de muy diversas Administraciones públicas que deben aportar sus respectivos recursos y servicios, por lo que la competencia dependerá de la naturaleza de la situación de emergencia y de los recursos y servicios a movilizar. Esta competencia puede ser autonómica, si bien puede encontrarse con determinados límites, en función de las potestades que corresponden al Estado, tanto de tipo normativo como de carácter ejecutivo. En suma, las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas encuentran su límite en la policía de seguridad pública que la Constitución reserva a la competencia estatal en su art. 149.1.29 CE.

Por tanto, el Tribunal ha determinado con precisión los límites de la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas sobre protección civil, sin que el art. 132.1 impugnado persiga la modificación de aquéllos, sino que, por el contrario, sería acorde con el régimen de distribución de competencias fijado en este ámbito por el Tribunal, como además evidenciaría su propio tenor literal al afirmar el respeto que en su ejercicio se debe a «lo establecido por el Estado en el ejercicio sus competencias en materia de seguridad pública». Es más, a juicio del Abogado del Estado, los recurrentes interpretan el apartado 1 del precepto impugnado fuera del contexto del propio precepto en su apartado 2 y desconectado también de lo que dispone el art. 115 en cuanto al ámbito material de las competencias de la Generalitat y a la previsión que hace de mecanismos cooperativos o de coordinación.

Así pues, a través de la fragmentación del precepto, aislando e interpretando literalmente una parte tan sólo de su contenido, no sería posible llegar a la correcta interpretación de la norma. Leído debidamente en su integridad el art. 132.1, y en el contexto del conjunto del Estatuto, resultaría obvio que, además de que el único espacio en el que la Generalitat persigue desenvolver las competencias estatutarias en materia de protección civil es su territorio autónomo, en el ejercicio de esta competencia se proclama el respeto a la concurrencia competencial del resto de Administraciones públicas, resultando absolutamente necesario que tales competencias se integren en un sistema de coordinación y colaboración imprescindible para garantizar la seguridad de personas y bienes, correspondiendo al Estado su establecimiento y entendiendo tal coordinación general como la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades estatales y autonómicas en el ejercicio de sus respectivas competencias (STC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2).

c) El Gobierno de la Generalitat alega que en casos de emergencia los poderes públicos están llamados a actuar desde los diversos sectores materiales de su competencia, teniendo siempre presente que, aun cuando la protección civil no figure en el listado del art. 149.1 CE, se encuentra estrechamente relacionada con la seguridad pública del art. 149.1.29 CE y sin olvidar que también los entes locales tienen reconocidas facultades al respecto. Esto sentado, sería perfectamente posible distinguir, a juicio del Gobierno catalán, y así lo habría entendido el legislador estatuyente, un espacio propio de la protección civil. La seguridad pública afectaría fundamentalmente a la protección de personas y bienes frente a fenómenos delictivos, en tanto que la protección civil miraría a la protección de personas y bienes en los supuestos de emergencias de mayor o menor envergadura. En aplicación del principio de territorialidad las competencias del art. 132.1 se refieren a las medidas y acciones a adoptar en Cataluña, de manera que en las emergencias de alcance supraautonómico será preciso acudir a los mecanismos de colaboración con otras Comunidades Autónomas y con el Estado, según se prevé expresamente en el art. 132.2 y es plenamente aplicable a los casos de declaración de los estados de alarma, excepción y sitio. A mayor abundamiento se aduce que en el inciso final del art. 132.1 se respeta expresamente la competencia estatal sobre seguridad pública, que no sufriría merma alguna por la declaración de exclusividad de la competencia autonómica.

d) Alega el Parlamento de Cataluña que, conforme a la jurisprudencia constitucional, la protección civil ha de englobarse con carácter prioritario en el concepto de seguridad pública, si bien teniendo en cuenta otros títulos competenciales derivados de la Constitución y los Estatutos que configuran unas competencias concurrentes sobre la materia (STC 123/1984, de 18 de diciembre). Tal atribución competencial habría legitimado a la Generalitat para adoptar medidas normativas y ejecutivas respecto a las actividades de previsión, prevención, planificación, información y formación relacionadas con la protección civil, respetando los límites derivados de las situaciones de emergencia declarados de interés nacional, según la legislación del Estado.

El precepto en cuestión –continúa el escrito de alegaciones– salva de forma expresa las competencias estatales sobre la materia y sólo califica de exclusivas aquellas que corresponden a la Generalitat en el ámbito de su territorio. Las atribuciones que corresponden con carácter exclusivo al Estado, de acuerdo con las normas constitucionales, continuarían teniendo este carácter, como así lo reconoce el Estatuto, sin que ello sea obstáculo para que, fuera de este ámbito, la Generalitat pudiera asumir también competencias exclusivas en la materia de protección civil en los aspectos no afectados por la reserva estatal.

71. a) El artículo 133 (Energía y minas) incurriría en sus apartados 1 y 4, en los que se sienta el criterio de la competencia compartida en materia de energía y de régimen minero, respectivamente, en el defecto tantas veces denunciado en el recurso, a saber, una indefinición o confusión conceptual que no contribuye ni a la claridad de la regulación ni a la seguridad jurídica. El apartado 2, por su parte, condiciona el ejercicio de competencias estatales (en materia de autorización de instalaciones y de aprovechamientos de energía de alcance supraautonómico) a la emisión de un previo informe de la Generalitat, lo que habría de suponer su inconstitucionalidad. Por último el apartado 3 pretende establecer la participación de la Generalitat en la «regulación y planificación de ámbito estatal del sector de la energía que afecte al territorio de Cataluña», de suerte que también condicionaría indebidamente el ejercicio de una competencia del Estado. Ello con independencia de que el simple tránsito territorial no justificaría dicha interferencia (STC 64/1982, de 4 de noviembre).

b) El vicio denunciado en la demanda, según entiende el Abogado del Estado, no constituye motivo de inconstitucionalidad alguno. Se trataría de asentar aquél en una mera hipótesis vinculada a una determinada interpretación de los efectos que pudieran resultar de la aplicación del precepto, que difícilmente podría conducir a la declaración de inconstitucionalidad pretendida, ya que este Tribunal debe pronunciarse, no sobre eventuales e hipotéticas interpretaciones de los preceptos objeto de recurso de inconstitucionalidad, sino sobre si se oponen a los mandatos constitucionales, no resultando procedente la adopción de pronunciamientos preventivos referidos a posibles futuras aplicaciones de preceptos legales que no resultan necesariamente derivadas de la misma. Bastaría, pues, señalar que la enumeración de las materias que recogen los apartados 1 y 4 contribuye a delimitar el alcance funcional material de dichas competencias autonómicas, favoreciendo con ello una disminución de la conflictividad competencial.

Por otra parte, la mera pretensión de informar con carácter previo el procedimiento de otorgamiento de la autorización de las instalaciones de producción y transporte de energía que superen el territorio de Cataluña o en aquellos casos en que la energía sea objeto de aprovechamiento fuera de este territorio, a que se refiere el apartado 2, no podría estimarse que condicione en manera alguna la competencia de autorización estatal. Se articula un mecanismo de colaboración a través de la técnica de los informes previos sin que se vincule el sentido del informe a la procedencia o no de conceder la autorización y sin que se precisen las consecuencias que la ausencia de tal informe pueda suponer. Sobre la constitucionalidad de esta técnica se remite el Abogado del Estado a lo alegado en defensa del art. 117.4 [antecedente 58 b)].

Tampoco se admite la interpretación de los recurrentes del apartado 3, por entender que en un sistema de distribución territorial del poder público inspirado, entre otros, en el principio de colaboración, la referencia con que aquél limita la regulación y planificación estatal del sector de la energía permite sin duda justificar la participación de la Generalitat en dicha regulación y planificación estatales. Aún más, prescindir de toda forma de participación de la Comunidad Autónoma afectada equivaldría a ignorar el principio de colaboración inherente al Estado de las autonomías. En todo caso sería evidente que la concreción de la forma, el alcance y los efectos de esta participación corresponde al Estado, quedando a expensas de lo que determine la legislación estatal.

c) Observa el Gobierno de la Generalitat que el recurso sólo precisa los motivos de impugnación de los apartados 2 y 3, limitándose respecto a los apartados 1 y 4 a una mera crítica de su indefinición. Para el Ejecutivo catalán, el art. 133.2 no es contrario al art. 149.1.22 CE, toda vez que la previsión de un informe previo autonómico en un procedimiento estatal no altera la capacidad de decisión, que corresponde exclusivamente al Estado. Este tipo de intervenciones tiene un doble fundamento: por un lado, el impacto que las instalaciones y centros de distribución de energía tienen, inevitablemente, respecto de otras competencias autonómicas; por otro, la dimensión territorial de esas instalaciones, que reclama que la Administración autonómica, responsable de la ordenación del territorio, exprese su parecer para que pueda ser conocido y valorado, sin efectos vinculantes, por la Administración estatal competente para el otorgamiento de las autorizaciones. Nada impondría el art. 133.2 al Estado que no se derive ya del deber de oír a los interesados antes de adoptar las decisiones que les afecten.

El art. 133.3 también se inscribiría en ese esquema, sin tacha posible de inconstitucionalidad. Además los recurrentes olvidarían que según el art. 131 CE las Comunidades Autónomas han de participar en la elaboración por el Gobierno estatal de los proyectos de planificación. A esta previsión constitucional se vincularía el precepto estatutario recurrido, necesitado de la concreción que en su caso haga el Estado. El Estatuto, como norma dual, sería el texto adecuado para prever este tipo de participaciones autonómicas, cuya conexión con el territorio es indudable.

d) El Parlamento catalán subraya que la intervención autonómica en los procedimientos de autorización no tiene carácter decisorio y, en consecuencia, difícilmente podría alterar la atribución competencial. El principio de colaboración fundamentaría estas intervenciones, basadas en el impacto de las instalaciones y centros respecto de otras competencias autonómicas y en su dimensión territorial, que reclama que la Administración responsable del territorio exprese su parecer. La misma argumentación serviría para defender la constitucionalidad de lo previsto en el apartado 3 del precepto, plenamente acorde, por lo demás, para la Cámara, con el art. 131 CE.

72. a) El artículo 134 (Deporte y tiempo libre) es objeto de recurso en su apartado 2, que establece la participación de la Generalitat «en entidades y organismos de ámbito estatal, europeo e internacional que tengan por objeto el desarrollo del deporte». Para los recurrentes la amplitud de la participación autonómica en los ámbitos europeo e internacional colisiona con la competencia exclusiva del Estado en el campo de las relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE), según se argumenta en la parte del escrito de recurso dedicada a la impugnación de los arts. 198 y 200 del Estatuto.

b) El Abogado del Estado reitera que la previsión estatutaria de participación no supone vulneración de competencia estatal alguna ni condicionamiento a su ejercicio, ni produce el efecto de vincular a futuros legisladores estatales, europeos o internacionales para establecer una participación orgánica no prevista constitucionalmente. El precepto se limitaría a ser una norma habilitadora de la participación autonómica en tales entidades y organismos, sin prejuzgar su efectivo alcance. Ausente de toda concreción, se hace depender de una ulterior decisión que, sin duda, corresponderá adoptar al Estado, como titular de la competencia en todos los ámbitos que el apartado relaciona y, en particular, al amparo del art. 149.1.3 CE, en los ámbitos europeo e internacional. De esta forma el apartado recurrido debería interpretarse como mera fijación normativa de la decisión de la Generalitat de participar en entidades u organismos, de ámbito estatal, europeo o internacional, que tengan por objeto el desarrollo del deporte, siempre que tal posibilidad se halle contemplada en la legislación específica correspondiente.

c) Para el Gobierno de la Generalitat los recurrentes no explican la colisión del art. 134.2 con la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales. La participación prevista en el precepto autonómico no convertiría a la Generalitat ni a las organizaciones deportivas de Cataluña en sujetos de Derecho internacional, y queda, en todo caso, condicionada por las previsiones de las normas reguladoras de estas entidades y por el respeto a la competencia estatal ex art. 149.1.3 CE.

d) El Parlamento de Cataluña interesa la inadmisión de la impugnación del art. 134 por carecer de cualquier tipo de fundamentación. Respecto a la alusión al capítulo III del título V del Estatuto se remite a sus alegaciones sobre el particular (antecedentes 102 y siguientes).

73. a) En orden a la impugnación del artículo 135 (Estadística) se alega que el art. 149.1.31 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de «estadística para fines estatales». Sin embargo, el apartado 2 del art. 135 del Estatuto dispone que la Generalitat «participa y colabora en la elaboración de estadísticas de alcance supraautonómico». Se trataría de una simple habilitación para participar y colaborar en otras estadísticas y no se estaría, por tanto, ante un título atributivo de competencia alguna, diferente de la genérica capacidad de celebrar acuerdos. Ahora bien, ello no puede significar que la participación de la Generalitat en relación con estadísticas de la competencia del Estado haya de basarse siempre en el principio de voluntariedad, pues el Estado puede disponer su participación obligatoria (así, en la Ley 12/1989, de 2 de mayo, de la función estadística pública).

b) Tras precisar que la impugnación se dirige exclusivamente contra el apartado 2, afirma el Abogado del Estado que el alcance supraautonómico que se predica de las estadísticas para cuya elaboración se proclama la participación y colaboración de la Generalitat debe entenderse referido al ámbito territorial de referencia de aquéllas y, por tanto, pese a lo manifestado por los recurrentes, se trataría, en definitiva, de participar y colaborar en la realización de estadísticas para fines estatales.

No comprende el Abogado del Estado en qué forma la participación y colaboración que proclama el apartado 2 puede estimarse vulneradora de la citada competencia estatal, pues se trataría de una norma meramente habilitadora que, además de no concretar ni prejuzgar la forma exacta en que la Generalitat participará o colaborará, lo que corresponderá hacer al legislador estatal, se limitaría a ser una manifestación de la necesidad de cooperación y colaboración que resulta inherente a todo Estado compuesto y que el propio Estatuto refleja en su art. 115.2. Es más, el apartado recurrido no haría sino recoger el sentir expresado en la legislación estatal; concretamente, la exposición de motivos de la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la función estadística pública, justifica la aparición de la Ley, entre otros motivos, en la necesidad de coordinación vertical en materia estadística. Por otro lado, del título III de la Ley («Las relaciones entre Administraciones públicas en materia estadística») se deriva la necesidad de colaboración de las Administraciones de las Comunidades Autónomas en cuanto a la recogida y tratamiento de datos para la elaboración de estadísticas con fines estatales. En fin, el propio escrito de recurso aportaría una interpretación conforme del apartado 2 impugnado plenamente aceptable, pues viene a admitir que la redacción de dicho apartado no hace sino recoger la exigencia de participación obligatoria de otras Administraciones públicas en orden al efectivo ejercicio de la competencia estatal en materia estadística para fines estatales.

c) El art. 135.2 no establece otra cosa, a juicio del Gobierno catalán, que una genérica habilitación para participar y colaborar en la elaboración de estadísticas de ámbito supraautonómico, sin distinguir participación voluntaria y obligatoria. Para el Gobierno de la Generalitat carece de fundamento la interpretación apuntada por los actores, siendo de insistir en que el principio de colaboración está en la base misma del Estado autonómico y es plenamente aplicable al intercambio de la información estadística. Consecuentemente el intento de reinterpretar el contenido y alcance de la competencia estatal sólo estaría en la mente de los recurrentes y no tendría ningún apoyo en el art. 135.2.

d) La impugnación es considerada por el Parlamento, una vez más, como meramente preventiva, en la medida que parece requerirse una Sentencia interpretativa en beneficio de la interpretación que los recurrentes sostienen como constitucional. Alega la Cámara catalana que la estadística, como materia competencial, tiene una finalidad claramente instrumental. Por ello, la reserva constitucional no se proyecta sobre un ámbito territorial determinado, sino sobre finalidades. En la medida en que algunas finalidades estatales y algún interés de la Generalitat sean concurrentes, tanto el Estado como la Generalitat podrán desarrollar su propia actividad estadística mediante operaciones estadísticas también concurrentes. En la actualidad, conforme a la Ley 12/1989, de la función estadística pública y al Plan Estadístico Nacional, las Comunidades Autónomas pueden realizar las estadísticas que tengan por conveniente, con excepción de aquéllas relacionadas con ámbitos materiales cuya competencia corresponda en su totalidad al Estado. Con relación a la identificación entre finalidad estatal e inclusión de la estadística en el Plan Estadístico Nacional, ello provocaría que, contrariamente a la jurisprudencia, las estadísticas cuya realización resulte obligatoria por exigencia de la normativa comunitaria europea tuvieran la consideración de estadísticas para finalidades estatales. Por ello concluye el Parlamento que tal identificación no es constitucionalmente posible.

La participación prevista en el art. 135.2 se proyectaría sobre la función estadística tan solo cuando el alcance sea superior a la propia Comunidad Autónoma y no tenga, desde una perspectiva constitucional, una finalidad estatal.

74. a) Del artículo 136 (La función pública y el personal al servicio de las Administraciones públicas catalanas) se impugnan los apartados a) y b). El primero atribuye a la Generalitat, como exclusiva, la competencia sobre el «régimen estatutario del personal al servicio de las administraciones públicas catalanas y sobre la ordenación y la organización de la función pública, salvo lo dispuesto en la letra b)». Apartado éste que califica como compartida la competencia autonómica para el «desarrollo de los principios ordenadores del empleo público, sobre la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, las situaciones administrativas y los derechos, deberes e incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas». Para los recurrentes la competencia exclusiva del apartado a) se opone frontalmente al art. 149.1.18 CE, en tanto que la salvedad incluida en el apartado b) podría ser ajustada a la Constitución si se prescinde de lo dispuesto en el art. 111 del Estatuto, ya impugnado, pero no podría, en ningún caso, salvar la inconstitucionalidad del apartado a), pues los extremos enunciados en el apartado b) no agotan el concepto «régimen estatutario», ya que quedan fuera cuestiones como la carrera administrativa o el régimen disciplinario, que claramente se integran en el art. 149.1.18 CE (así, por todas, STC 1/2003, de 16 de enero, FJ 3) y que de acuerdo con el Estatuto quedarían comprendidos en el apartado a) de este art. 136.

b) Tras precisar que se cuestiona únicamente la constitucionalidad de la letra a), señala el Abogado del Estado que la exclusividad con la que se califica la competencia no está exenta de límites, resultando incuestionable la existencia de la obligación de atenerse en el ejercicio de la competencia atribuida a la Generalitat al sentido, amplitud y fines de las bases dictadas por el Estado en uso de la competencia exclusiva que consagra el art. 149.1.18 CE, que ha de entenderse referida a los funcionarios de todas las Administraciones públicas (entre otras SSTC 57/1982, de 27 de julio, FJ 12; y 25/1983, de 7 de abril, FJ 4). De otro lado, teniendo en cuenta el alcance que ha dado el Tribunal a la expresión «régimen estatutario de los funcionarios públicos», empleada por aquel precepto y por el art. 103.3 CE (STC 37/2002, de 14 de febrero, FJ 8), resultaría que en tal expresión han de incluirse necesariamente los extremos sobre los que se proyecta la competencia compartida que se afirma en la letra b) del art. 136, en tanto constituyen aspectos esenciales de la regulación de dicho régimen estatutario y forman parte del concepto constitucional de «estatuto de los funcionarios públicos» en el sentido señalado por constante doctrina jurisprudencial.

En cuanto a la denunciada no inclusión en dicha competencia compartida de la carrera administrativa y del régimen disciplinario, para el Abogado del Estado basta con afirmar, respecto a la primera, su nada forzada inclusión entre las situaciones administrativas a que expresamente se refiere la letra b), y, en cuanto al régimen disciplinario, interesaría atender a lo señalado por la STC 37/2002, de 14 de febrero, FJ 9, conforme a la cual no cabría estimar contraria al orden constitucional de distribución de competencias la inclusión del régimen disciplinario en la letra a) del art. 136, sin perjuicio del respeto debido en su ejercicio a una ulterior y distinta concreción de lo básico que corresponde realizar al legislador estatal, con una completa libertad para establecer las bases en esta materia.

c) Entiende el Gobierno de la Generalitat que la salvedad del inciso final de la letra a) permite concluir que se ha querido respetar la competencia estatal para establecer las bases del régimen estatutario de todos los funcionarios de acuerdo con el art. 149.1.18 CE. La inconstitucionalidad de este apartado sólo podría defenderse si se sostuviera, erróneamente, que no existen submaterias de competencia exclusiva dentro de las materias de competencia compartida. Nada lo impediría, como demuestra el art. 49.1 b) Ley Orgánica de reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra (LORAFNA), examinado en la STC 140/1990, de 20 de septiembre, donde se confirmó la plena constitucionalidad de la previsión estatutaria y se concluyó que las bases estatales tenían, en su consecuencia, menor intensidad y ámbito material en la Comunidad Foral.

La letra b) se impugnaría más bien por omisión, concretamente porque no se agotan todos los aspectos en los que cabe normativa básica estatal, en especial carrera administrativa y régimen disciplinario. Rechaza el Gobierno de la Generalitat que estas regulaciones deban incluirse dentro de lo básico, pues es difícil encontrar algo más organizativo o interno que la carrera administrativa del propio personal, más vinculado con la potestad de autoorganización. Con respecto al régimen disciplinario de los funcionarios se alega que los aspectos básicos son principalmente de carácter garantista, de manera que cabe encontrarlos en la legislación de procedimiento administrativo estatal, cuya observancia el estatuyente respeta, como dispone el art. 159.2 del Estatuto, que no ha sido impugnado.

d) En defensa del art. 136 alega el Parlamento de Cataluña que la técnica empleada puede ser criticable, pero no inconstitucional. Calificar como exclusiva la competencia sobre la materia que queda tras deducir los aspectos sobre los que la materia en cuestión es compartida supone, para el Parlamento, poner de relieve que no todo el contenido de la materia es objeto de compartición (sic), sino que está dividida y sobre una parte de ella la Comunidad Autónoma dispone de competencia legislativa completa. Dependería, pues, de que la parte segregada de la materia en la letra b) agote los aspectos o submaterias, sobre los que el Estado tiene competencia para establecer las bases, el que dicha letra b) pueda considerarse constitucional.

Del análisis de la jurisprudencia sobre la materia se desprendería que la enumeración de la letra b) se extiende a los aspectos que el Tribunal ha ido considerando como aquellos sobre los que recaían las bases. En todo caso el párrafo se inicia con una cláusula bastante general que permitiría incluir dentro de ella aspectos no contemplados en la enumeración posterior. Habría que concluir, por tanto que se adecua a la Constitución.

75. a) El artículo 138 (Inmigración) sería inconstitucional en su conjunto, sobre todo en sus apartados 1 y 2, por atribuir a la Generalitat competencias en materia de inmigración y vulnerar así el art. 149.1.2 CE, que inequívocamente confiere al Estado la competencia exclusiva al respecto. Afirman los recurrentes que tal vulneración no puede obviarse con el argumento de que, en realidad, las funciones referidas en el precepto recurrido se integran en la competencia autonómica sobre asistencia social, pues ello supondría un inaceptable juego de palabras. Admitiendo que la Generalitat pueda tener muchas competencias que se proyecten sobre los inmigrantes, tales como sanidad, educación o vivienda, y que incluso quepa especificar que esas competencias se ejercerán al servicio de la integración de los inmigrantes, se alega en el recurso que todo ello podría justificar la inclusión de una norma en el Estatuto que así lo dispusiera, pero nunca la asunción de competencias formalmente referidas a la materia de inmigración, que es de la exclusiva titularidad del Estado.

Por las mismas razones sería inconstitucional el apartado 2, que confiere a la Generalitat la competencia ejecutiva en materia de autorización de trabajo, claramente encuadrable en inmigración, y no en legislación laboral, como se desprende del hecho de que dicha autorización siempre se ha regulado en la legislación de extranjería; sin olvidar que el mismo Estatuto la contempla en un precepto dedicado a inmigración. Finalmente el apartado 3 padecería las mismas causas de inconstitucionalidad que el título V del Estatuto, al que se remite (antecedentes 102 y siguientes), y cuya impugnación se fundamentará en su momento. En todo caso los recurrentes adelantan aquí que su disconformidad con la Constitución radica en que un Estatuto no puede determinar la forma en que el Estado ha de ejercer sus propias competencias.

b) Alega el Abogado del Estado que la denuncia de vulneración del art. 149.1.2 CE no puede estimarse como tal denuncia, pues los propios recurrentes reconocen que la atribución competencial en materia de inmigración que aparenta hacerse a la Generalitat realmente se refiere a la materia de asistencia social.

El apartado 1 se limitaría a relacionar determinados aspectos que, dentro del ámbito competencial exclusivo del Estado, se hacen corresponder a la Generalitat en orden a promocionar y favorecer la integración de inmigrantes. Sólo la letra a) de dicho apartado proclama que corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de «primera acogida de las personas inmigradas, que incluirá las actuaciones socio-sanitarias y de orientación». En contra de lo que se afirma en la demanda, el término «incluirá» evidenciaría que tal competencia exclusiva queda circunscrita a dichas actuaciones.

De la evolución del fenómeno de la inmigración derivaría que, más allá de las tradicionales cuestiones sobre el control de fronteras o la situación jurídico-administrativa de los extranjeros, la inmigración incide en todos los ámbitos de la vida social. En concreto han adquirido especial importancia los aspectos relacionados con la prestación de servicios sociales (educación, sanidad, asistencia social, vivienda, formación profesional, cultura, etc.). Dicha evolución impediría configurar la competencia exclusiva del Estado ex art. 149.1.2 CE como un título horizontal de alcance ilimitado que habilite cualquier actuación pública estatal referida a los extranjeros, y, aunque la Constitución no reconoce a las Comunidades Autónomas competencia alguna sobre la política de inmigración ni introduce limitación expresa a la competencia estatal, la no alteración del reparto competencial derivado del bloque de la constitucionalidad impondría una interpretación que respete los títulos autonómicos de carácter social con incidencia en el fenómeno migratorio. De este modo la integración de los inmigrantes constituiría pilar básico de cualquier planteamiento que quiera hacerse del fenómeno migratorio, resultando que en dicha integración determinados aspectos claves vendrían configurados por las políticas autonómicas de naturaleza social, sin relegar la competencia que ostenta el Estado, lo que pondría de manifiesto que la imbricación entre unas y otras competencias es inescindible.

La competencia a que se refiere el apartado 1 a) se dirigiría a favorecer la integración inicial de los inmigrantes en el uso y acceso a servicios esenciales, como el sanitario, en prevención, además, de posibles situaciones de conflicto, hallándose, pese su calificación, implícitamente limitada por la competencia estatal sobre inmigración. Así pues habría de estimarse correcta la ubicación sistemática de la letra a) del art. 138. 1, por cuanto la expresión «primera acogida de las personas inmigradas» comprendería algo equivalente a todo lo que se halle relacionado con asistencia social, sin que pudiera entenderse que el Estatuto excluye toda intervención que no sea de la Generalitat, sino que, por el contrario, admitiría que la exclusividad con la que se califica quede limitada por el título competencial constitucionalmente reservado al Estado por el art. 149.1.2 CE.

Respecto a la imputación que se hace al apartado 2 del art. 138 de vulneración del art. 149.1.2 CE destaca el Abogado del Estado la triple matización que respecto de esta competencia introduce la redacción del propio apartado: la calificación de la competencia como ejecutiva, atendiendo para apreciar su alcance a lo ya manifestado sobre las competencias ejecutivas que definen el art. 112 del Estatuto; la expresa limitación que se introduce en cuanto a su ejercicio, al señalar que se ejercerá en necesaria coordinación con la que corresponde al Estado en materia de entrada y residencia de extranjeros; y, por último, la delimitación exacta que de su contenido hacen las letras a) y b), que lo circunscriben a las autorizaciones iniciales de trabajo, a los recursos presentados en relación con tales autorizaciones y a la mera aplicación del régimen de inspección y sanción. Pues bien, el apartado impugnado no cuestionaría que las actuaciones ejecutivas en materia de extranjería en sentido estricto recaigan en el Estado, sino que tan solo se limitaría a recoger una específica manifestación competencial del ámbito laboral derivada de la posibilidad abierta por el art. 11.2 del Estatuto de 1979, tras la asunción de competencias de ejecución laboral. De este modo las concretas actuaciones de aplicación de la normativa del Estado en esta materia reflejarían en realidad la competencia autonómica en materia laboral (art. 170 EAC), y la necesaria coordinación con la competencia estatal que su ejercicio precisa implicaría la necesidad de mantener una ejecución centralizada por lo que se refiere a la entrada de inmigrantes en España, tanto por imperativos de la necesaria actuación única a nivel internacional como de su íntima vinculación con el núcleo competencial del art. 149.1.2 CE.

Finalmente se rechaza la objeción de inconstitucionalidad dirigida contra el apartado 3 por entender que la previsión de participación de la Generalitat en las decisiones del Estado sobre inmigración, con especial trascendencia para Cataluña, no puede entenderse que condicione el ejercicio de competencias estatales. La importancia que la integración real del extranjero en la sociedad española tiene para el éxito de la gestión del fenómeno migratorio en España, y el fundamental papel que, en torno a dicha integración, tienen las políticas sociales llevadas a cabo por las Comunidades Autónomas, se refleja en la normativa española vigente en materia de inmigración, que, principalmente configurada por la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en la redacción dada por las Leyes Orgánicas 8/2000, 11/2003 y 14/2003, y por el reglamento de dicha Ley, aprobado por Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, establece diversos cauces de colaboración entre Estado y Comunidades Autónomas, entre los que podrían destacarse los de la disposición adicional segunda y de los arts. 68 y 70.

La citada Ley Orgánica ha reconocido la competencia autonómica, y también local, en la integración social y laboral de los inmigrantes cuando en su art. 68 plantea la adecuada coordinación de las actuaciones de las Administraciones públicas con competencia sobre la integración de los inmigrantes, debiendo entenderse la mención explícita de tal precepto al «establecimiento de las bases y criterios sobre los que se asentará una política global en materia de integración social y laboral de los inmigrantes» desde el lugar fundamental que la propia Ley reconoce a la integración social, de modo que prácticamente toda actuación relevante de extranjería se refiere a este elemento, que fundamenta así una participación general de las Comunidades Autónomas y los representantes de los entes locales. Se observaría con lo expuesto que la actuación autonómica en el ámbito de la inmigración no parece agotarse en el ejercicio de sus propias competencias, sino que el Estado habría venido a abrir diversas formas de participación procedimental de las Comunidades Autónomas en sus decisiones sobre política migratoria. Partiendo de la consideración de que la participación autonómica en tales decisiones aparece restringida a las que tengan especial trascendencia para Cataluña, referencia que justifica acudir a dicha participación como mecanismo cooperativo, procedería rechazar la tacha de inconstitucionalidad que se formula contra el apartado 3, que, por otro lado, se limita a reflejar la necesidad de coordinación puesta de manifiesto por la legislación estatal y que confía finalmente la regulación de esta previsión de participación a lo que dispongan las leyes estatales (art. 174. 3 EAC).

c) El Gobierno de la Generalitat alega, por su parte, que al elaborar el art. 149.1 CE los movimientos migratorios se producían en España exclusivamente hacia el exterior, siendo evidente el cambio experimentado en la última década, así como el hecho de que, junto a la vertiente histórica del control de fronteras, entra ahora en juego una política de inserción de inmigrantes, con las consiguientes previsiones de carácter laboral, asistencial y de promoción personal. La intervención de las diversas Administraciones públicas en este ámbito sería evidente, como también que la «primera acogida» o la política de integración sólo pueden referirse a la inmigración y no cabe postularlas de la población en general, como se pretendería en la demanda.

Es en el apartado 1, donde se contienen esas dos previsiones, que no afectarían al núcleo duro de la materia inmigración reservada al Estado y, en concreto, al control de fronteras y a la entrada y residencia de extranjeros en territorio español. Actualmente son las Administraciones territoriales las que actúan en estos ámbitos, sin participación del Estado. A mayor abundamiento se afirma que las objeciones del recurso propiamente tienen que ver con la ubicación del contenido del apartado 1 en un precepto sobre inmigración.

El apartado 2 se conecta con la competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales asumida por el art. 170, que ya figuraba en el art. 11.2 del Estatuto de 1979. Ese tradicional papel ejecutivo de la Administración autonómica se asume con una importante condición, ligada a la complejidad del fenómeno de la inmigración, cual es la necesaria coordinación con el Estado y sus decisiones sobre entrada y residencia de extranjeros. Dicha coordinación disiparía cualquier duda sobre el respeto a las competencias estatales. Por otro lado, al igual que sucede con la sanidad o la educación, tampoco en lo laboral puede privarse a la Generalitat de una parte considerable de la competencia ejecutiva por el solo hecho de que los usuarios de los servicios sean inmigrantes.

Sostiene el Ejecutivo catalán que la participación de la Generalitat en las decisiones sobre inmigración especialmente relevantes para Cataluña prevista en el art. 138.3 no se afirma como vinculante, por lo que no invade ni menoscaba ninguna competencia estatal. Además encontraría fundamento en las competencias autonómicas en materia laboral, ya que el contingente es de trabajadores extranjeros y es la Generalitat quien puede ofrecer los datos de situación y necesidades para la fijación de ese contingente.

d) El Parlamento catalán, tras unas consideraciones generales sobre el fenómeno de la inmigración, examina el apartado 1 del art. 138, sosteniendo que es arbitrario rechazar que las intervenciones de las Administraciones no estatales respecto a la inmigración puedan cobijarse bajo la denominación de competencia exclusiva y que la disposición estatutaria no afectaría al núcleo duro de la materia inmigración reservado al Estado, es decir, al control de fronteras y a la entrada y residencia de extranjeros.

El apartado 2 reflejaría el tradicional papel ejecutivo de la Administración autonómica en el campo laboral con una importante condición, ligada a la complejidad del fenómeno de la inmigración: debe hacerse en necesaria coordinación con el Estado y con sus decisiones concretas sobre entrada y residencia de extranjeros, con lo que quedaría a salvo la competencia estatal.

El apartado 3 encontraría apoyo en las competencias autonómicas en materia laboral, ya que se refiere al contingente de trabajadores extranjeros, y la Generalitat, como Administración laboral, es la que puede presentar al Estado los datos de situación y necesidades para fijarlo.

76. a) De acuerdo con el artículo 139.1 (Industria, artesanía, control metrológico y contraste de metales), la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de industria «incluye, en todo caso, la ordenación de los sectores y de los procesos industriales en Cataluña, la seguridad de las actividades, de las instalaciones, de los equipos, de los procesos y de los productos industriales, y la regulación de las actividades industriales que puedan producir impacto en la seguridad o salud de las personas». Alegan los demandantes que la omisión de la industria en el listado del art. 149.1 CE no supone que el Estado carezca de competencias con incidencia directa en esa materia, destacadamente la recogida en el art. 149.1.13 CE, como admiten, por todas, las SSTC 95/1986, de 10 de julio; y 186/1988, de 17 de octubre. Esto sentado –continúa el recurso–, y por lo que hace a la seguridad industrial, se afirma que su incidencia en la competitividad de las empresas y la necesidad de que, por razones de orden europeo comunitario, la política de seguridad industrial sea mínimamente uniforme en todo el Estado, son factores que determinan que, sin perjuicio de las competencias autonómicas, el Estado deba intervenir en la materia, como ha reconocido la jurisprudencia (STC 203/1992, de 26 de noviembre, FJ 3). Por ello sería evidente que la exclusividad de la competencia atribuida en el art. 139.1 es inconstitucional por desconocer la que al Estado reconoce el art. 149.1.13 CE.

b) Según entiende el Abogado del Estado la argumentación de la demanda resulta sumamente inconsistente, al achacar al precepto el desconocimiento de la competencia estatal derivada del art. 149.1.13 CE. Sin olvidar la salvedad que dicho apartado 1 introduce respecto a la competencia exclusiva autonómica que nos ocupa y que remite al apartado 2, con proclamación expresa del respeto que a la competencia estatal del art. 149.1.13 CE reclaman los recurrentes, recuerda el Abogado del Estado, una vez más, que, pese a su no mención explícita, la competencia autonómica en materia de industria se halla sometida a los límites derivados de otras cláusulas atributivas de competencias, correspondiendo a este Tribunal la fijación de fronteras entre distintos títulos competenciales. En todo caso la relación de submaterias que el art. 139.1 establece en orden a delimitar el núcleo fundamental de la competencia exclusiva de la Generalitat en esta materia constituiría fiel reflejo del conformado como tal por la jurisprudencia (entre otras, STC 203/1992, de 26 de noviembre, FJ 2), de la que se desprendería que la competencia autonómica en materia de industria faculta a sus titulares, no sólo a regular los procesos industriales o de fabricación, sino también a ordenar los sectores industriales, lo cual incluiría la utilización de potestades normativas.

Respecto al argumento invocado de contrario para manifestar la necesidad de intervención estatal en materia de seguridad industrial, recuerda el Abogado del Estado que en la STC 313/1994, de 24 de noviembre, se concluyó que establecer las condiciones de seguridad que deben poseer los productos industriales que pretendan utilizarse en España y garantizar el cumplimiento de estas normas pertenece en principio a la materia seguridad industrial (FJ 2), correspondiendo al Estado establecer las reglamentaciones técnicas en las que se precisen tales condiciones de seguridad. En cambio corresponde a la competencia ejecutiva atribuida a la Comunidad Autónoma la certificación, caso a caso, de que a un producto concreto le es de aplicación una normativa que ha sido considerada equivalente en nivel de seguridad a la normativa española homóloga (FJ 3). Pues bien, afirma el Abogado del Estado que cuando la referida Sentencia se dictó ya ostentaba la Generalitat competencia exclusiva sobre industria, sin que, por tanto, pueda hoy entenderse que la exclusividad competencial autonómica sobre la materia que declara el art. 139.1 implique desconocer dicha doctrina constitucional. No habría duda, por tanto, de la plena constitucionalidad del precepto, al igual que no la ha habido en relación con su equivalente del Estatuto de 1979. En todo caso alega el representante del Gobierno que no se puede olvidar que en la submateria seguridad industrial incide el título estatal sobre la planificación general de la actividad económica y también el título competencial consagrado en el art. 149.1.1 CE.

c) Sostiene el Gobierno de la Generalitat que la impugnación de los actores se circunscribe en realidad al apartado 1 del art. 139 y que sus alegaciones, ceñidas casi exclusivamente a la submateria seguridad industrial, parecen haberse formulado antes de leer el apartado 2, donde se especifica que la competencia autonómica lo es «en el marco de la planificación general de la economía», quedando así a salvo la competencia estatal del art. 149.1.13 CE.

Hasta ahora –continúa el Ejecutivo catalán– la competencia normativa en materia de seguridad industrial correspondía al Estado por la salvedad expresa del art. 12.1 2) del Estatuto de 1979, pues la Constitución no reserva competencia alguna al Estado en industria ni en seguridad industrial. En la STC 313/1994, de 24 de noviembre, FJ 3, donde se recoge este reparto competencial «como procedente del Estatuto», se habla de él como la norma que expresa la «voluntad del Estado», lo que tiene importancia capital porque ahora estamos ante una distinta distribución de funciones, también diseñada por el Estatuto y, por tanto, también por voluntad del Estado.

Respecto de la consecución de la libre circulación de mercancías en el seno de la Unión Europea se recuerda que son las propias normas europeas las que velan por la necesaria coincidencia de criterios al respecto, y que esas normas comunitarias vinculan, y hasta extremos de detalle, tanto al legislador estatal como al autonómico. De otro lado, como ha destacado el Tribunal Constitucional (por todas, STC 33/2005, de 17 de febrero), el Derecho europeo no puede servir para alterar las reglas competenciales entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

En conclusión, se afirma que nada impide que el legislador estatutario pueda asumir una competencia no reservada al Estado por el art. 149.1 CE, y ello por expreso deseo del constituyente de acuerdo con los arts. 149.3, 151 y la disposición transitoria segunda CE.

d) La representación del Parlamento de Cataluña considera que el título competencial contenido en el art. 149.1.13 CE no tiene efectos expansivos, sino que ha de ser interpretado de manera restrictiva (SSTC 125/1984, de 20 de diciembre; y 75/1989, de 21 de abril). En todo caso el legislador estatuyente habría sido plenamente respetuoso con dicho título competencial. La competencia exclusiva que en materia de industria se reconoce a favor de la Generalitat en el apartado 1 debería entenderse sin perjuicio de la competencia reconocida al Estado en el marco de la planificación general de la economía prevista en el apartado 2, de modo que el Estado establecerá las bases como principios o mínimo común denominador en materia de industria. El precepto, por tanto, sólo atribuiría a la Generalitat competencias en materia de industria en aquella parte no reservada al Estado.

77. a) El artículo 140 (Infraestructuras del transporte y las comunicaciones) atribuye a la Generalitat, en su apartado 1, «la competencia exclusiva sobre puertos, aeropuertos, helipuertos y demás infraestructuras de transporte en el territorio de Cataluña que no tengan la calificación legal de interés general», precisándose a continuación los aspectos que dicha competencia incluye «en todo caso». Para los recurrentes la exclusividad de la competencia autonómica no puede desplazar a las competencias del Estado que, según la jurisprudencia, inciden directamente en la materia de obras públicas y, en particular, en algunas de las cuestiones que se pormenorizan en los diversos apartados de este art. 140.1 del Estatuto. Entre esas competencias estatales, además de las relativas a defensa (art. 149.1.4 CE), legislación mercantil (art. 149.1.6 CE), legislación civil (art. 149.1.8 CE) y contratos y concesiones administrativas (art. 149.1.18 CE), destaca la reservada al Estado en el art. 149.1.13 CE, que le habilita para coordinar los planes autonómicos con las previsiones de los planes de obras públicas de interés general [STC 65/1998, de 18 de marzo, FJ 7 a)] y que necesariamente modula el alcance que se reconoce a la exclusividad de la competencia conferida en este art. 140.1 del Estatuto.

Pese a lo anterior, alegan los demandantes, los apartados 2, 3, 4, 5 y 6 del mismo art. 140 imponen la participación de la Generalitat –con distinto alcance según los casos– en asuntos constitucionalmente atribuidos a la competencia del Estado, insistiéndose en que tales imposiciones son necesariamente inconstitucionales. Por su lado el apartado 7 atribuye a la Generalitat, «de acuerdo con la normativa del Estado, la competencia ejecutiva en materia de comunicaciones electrónicas, que incluye en todo caso» una serie de cuestiones que a continuación se relacionan. Afirman los recurrentes que el concepto «comunicaciones electrónicas» ha sido acuñado por el Derecho comunitario (Directiva 2002/20/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002) y ha de subsumirse en el más general de «telecomunicaciones», siendo esta materia de la exclusiva competencia del Estado en virtud del art. 149.1.21 CE, tal y como se ha reconocido, entre otras, en la STC 244/1993, de 15 de julio, FJ 2.

Esa competencia exclusiva del Estado impediría reconocer a la Generalitat competencias para «promover la existencia de un conjunto mínimo de servicios de acceso universal» [apartado 7 a)], resolver «conflictos entre operadores de radiodifusión que compartan múltiplex de cobertura no superior al territorio de Cataluña» [apartado 7 c)] o gestionar el «registro de… gestores de múltiplex de ámbito no superior al territorio de Cataluña» [apartado 7 d)]. Siendo de observar, por lo que hace al llamado «múltiplex» o «múltiple digital», que, por tratarse de una señal de transmisión, las funciones que le afectan se integran en el título «telecomunicaciones» del art. 149.1.21 CE. Por otro lado, –concluyen los recurrentes– el art. 84.2 l), ya recurrido, reconoce a los gobiernos locales competencias propias sobre la «regulación del establecimiento de infraestructuras de telecomunicaciones y prestación de servicios de telecomunicaciones», lo que igualmente sería contrario al art. 149.1.21 CE; precepto que no impide la intervención local en la materia, pero sólo si así lo dispone el Estado.

b) Se plantea el Abogado del Estado si la demanda realmente discute la constitucionalidad del apartado 1 del art. 140, toda vez que comienza afirmando que la competencia que al Estado le reserva el artículo 149.1.24 CE queda preservada, aunque luego cuestione la exclusividad de la competencia autonómica por no mencionar la competencia estatal del art. 149.1.13 CE. Sobre ello reitera el representante del Gobierno que del silencio del precepto respecto del ejercicio de las competencias del Estado no se infiere con carácter ineludible que esas competencias no deban ser atendidas por la Generalitat al ejercer la que el precepto le atribuye. De esta forma el precepto impugnado no resultaría inconstitucional siempre que su silencio no se interprete como exclusión de los límites que para la competencia autonómica puedan llegar a derivarse de la competencia estatal en la materia (art. 149.1.13, 21 y 24 CE). En este sentido recuerda que en la STC 132/1998, de 18 de junio, se concluye que las Comunidades Autónomas tienen plena capacidad para legislar sobre el régimen de las «carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente» en su territorio, pero que determinados contenidos de la legislación del Estado sobre carreteras, esto es, aquellos que afectan a su planificación, pueden ampararse en los títulos competenciales reservados por el artículo 149.1 CE (núms. 13, 21 y 24, principalmente), los cuales son plenamente aplicables a todas las carreteras, independientemente de cuál sea su Administración titular.

Por lo que respecta al apartado 2 alega el Abogado del Estado que la materia infraestructuras del transporte resulta especialmente idónea para el establecimiento de fórmulas de colaboración, dentro del mutuo respeto de las respectivas competencias. De esta forma la participación prevista en este apartado 2, atendiendo al carácter de servicio público que revisten los puertos y aeropuertos, resultaría acorde con los principios de relación entre Administraciones públicas y los mecanismos establecidos en el título preliminar de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común. No puede olvidarse, para el representante del Gobierno, que la posibilidad de concurrencia competencial sobre un mismo espacio físico ha sido reconocida por el Tribunal y que los problemas que plantea se han abordado en alguna de sus resoluciones, que han recordado la necesidad que se da en estos casos de acudir a fórmulas de acomodación e integración basadas en los principios de cooperación, coordinación y lealtad (así, STC 204/2002, de 31 de octubre, FJ 7).

La necesidad de hallarse físicamente situadas en Cataluña las infraestructuras de transporte estatales sobre las que ejerzan funciones los organismos supraautonómicos en los que el apartado 2 habilita para participar a la Generalitat vendría también a justificar esta manifestación del principio de cooperación (art. 115.2 EAC), que en ningún caso predeterminaría la forma ni los efectos en que esta participación autonómica se llevará a cabo y sin que ello suponga desplazamiento competencial alguno.

Por otra parte, el previo informe de la Generalitat que establece el apartado 3, y que habrá de versar sobre aspectos de su competencia, constituiría una nueva manifestación, formalmente ya concretada, del principio de colaboración implícito en el sistema de autonomías (STC 40/1998, de 19 de febrero). Por esta vía de informe previo, al que no se anudan consecuencias en cuanto a su contenido, se permitiría dar entrada a la Comunidad Autónoma, competente en las materias urbanísticas y medioambientales en la calificación de interés general de un puerto, aeropuerto u otra infraestructura de transporte situado en Cataluña, advirtiendo de que el informe que aquí se requiere no es determinante para la Administración estatal, lo que, teniendo en cuenta lo establecido en la disposición adicional segunda del Estatuto, permitiría afirmar que, para el supuesto de que no llegara a acogerse el contenido de dicho informe previo, el Estado no precisaría motivar su negativa. Constituiría, pues, esta intervención autonómica previa un efectivo mecanismo de coordinación de competencias concurrentes, y la competencia exclusiva estatal no quedaría mediatizada en modo alguno por una actuación incondicionada de la Comunidad Autónoma.

En cuanto a la impugnación de los apartados 4, 5 y 6, partiendo del presupuesto de que nos encontramos ante claros supuestos de competencias confluyentes sobre el mismo medio físico, cuya articulación debe hacerse a través de soluciones de cooperación y cuya ignorancia acarrea la inconstitucionalidad de la norma (STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 41), la interpretación conforme al bloque de constitucionalidad de estos apartados se obtendría fácilmente de la remisión expresa a la normativa estatal que cada uno de ellos recoge en su redacción y que no podría sino traducirse entendiendo que la participación de la Generalitat prevista en los mismos sólo tendrá lugar cuando así se disponga, y en la forma que se prevea, por la legislación estatal.

Por lo que hace al apartado 7 alega el Abogado del Estado que la demanda prescinde de su propio tenor literal: por una parte ignora que lo que se atribuye a la Generalitat en materia de comunicaciones electrónicas es una competencia ejecutiva; y por otra prescinde de considerar su expresa remisión a la normativa del Estado. En efecto, el apartado 7 reconoce la competencia ejecutiva de la Generalitat en materia de comunicaciones electrónicas en el marco de la normativa del Estado, lo que significaría que la misma se halla subordinada y condicionada a su reconocimiento explícito por la norma sectorial que regula el régimen jurídico de las telecomunicaciones en España, en aplicación de la competencia sobre telecomunicaciones y radiocomunicaciones consagrado en el art. 149.1.21 CE, y que, en la actualidad, es la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, general de telecomunicaciones.

Aun cuando, a su juicio, la demanda no argumenta la inconstitucionalidad de cada una de las submaterias que conforman la competencia ejecutiva de la Generalitat en materia de comunicaciones electrónicas, el Abogado del Estado las analiza individualizadamente, señalando, ante todo, que el art. 149.1.21 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de telecomunicaciones y radiocomunicación, que incluye la gestión, planificación, administración y control del dominio público radioeléctrico, añadiendo la consideración de que las redes utilizadas como soporte de los servicios de radiodifusión sonora y de televisión son parte integrante de las comunicaciones electrónicas y, en consecuencia, están sujetas a la Ley general de telecomunicaciones.

En relación con la letra a) afirma el representante del Gobierno que el servicio universal de telecomunicaciones es un concepto armonizado a nivel europeo, que establece la obligatoriedad de los Estados miembros de garantizar a todos los ciudadanos el acceso y uso de determinados servicios básicos, independientemente de su localización geográfica, con una calidad determinada y a un precio asequible. El proceso de revisión seguido por el marco regulatorio europeo pondría de relieve que el concepto de servicio universal de telecomunicaciones es un concepto dinámico, en continua adaptación a las cambiantes condiciones del mercado interior de las comunicaciones en Europa y a la incesante innovación tecnológica, por lo que ha de ser objeto de periódicos estudios y revisiones. En este sentido la Comisión ya ha anunciado que en 2008 volverá a revisar la evolución del mercado, y la próxima revisión del marco regulador europeo de las comunicaciones electrónicas, que se prevé iniciar a comienzos de 2007, va a constituir una nueva oportunidad para replantearse la conveniencia de extender las obligaciones de servicio universal a otros servicios. En este continuo proceso de estudio y revisión del concepto de servicio universal de telecomunicaciones, que tiene un indudable carácter social y de defensa de los derechos de los consumidores y usuarios, son importantes las aportaciones que efectúen las Administraciones que tengan las competencias principales y los operadores, pero también serán de ayuda las opiniones del resto de Administraciones públicas, de las organizaciones sociales, de las organizaciones de consumidores y usuarios, y de los fabricantes de redes y servicios. En definitiva entiende el Abogado del Estado que no puede estimarse vulnerada la competencia exclusiva del Estado en materia de telecomunicaciones por el hecho de que la Generalitat de Cataluña promueva la existencia de un conjunto mínimo de servicios de acceso universal que configure el concepto de servicio universal de telecomunicaciones.

Sobre la letra b) alega el Abogado del Estado que las infraestructuras comunes de telecomunicaciones en el interior de los edificios (ICT’s) son aquellas que se instalan, despliegan y explotan en el interior de algunos edificios con el objetivo de que, a través de su uso común por los copropietarios o arrendatarios del edificio, se pueda acceder a una pluralidad de servicios de telecomunicaciones y audiovisuales. Esta infraestructura común está integrada por dos ámbitos materiales sustancialmente delimitados y que confluyen en el diseño, aprobación e instalación integral de una ICT: por una parte el despliegue de redes de telecomunicaciones dirigidas a la captación, adaptación y distribución de las señales de determinados servicios de telecomunicaciones y audiovisuales; y, por otra, las especificaciones técnicas que deben cumplir las edificaciones en materia de obra civil para poder soportar y posibilitar el despliegue, mantenimiento y reparación de las citadas redes o infraestructuras comunes de telecomunicaciones. El primero de estos ámbitos materiales quedaría inmerso claramente dentro del título competencial exclusivo del Estado ex art. 149.1.21 CE; en cambio, el segundo pertenecería al título competencial en materia de vivienda y de urbanismo, debiendo tenerse en cuenta la competencia que, en este sentido, atribuye a la Generalitat el art. 137.2 del Estatuto. Por ello no podría afirmarse que las ICT’s sean una materia que se encuadra exclusivamente dentro del régimen jurídico de las telecomunicaciones, sino que habría adicionalmente otros ámbitos competenciales que, sin duda, se verían afectados. De esta manera la competencia que el art. 140.7 b) atribuye a la Generalitat habría de interpretarse como un reconocimiento expreso de la competencia accesoria de inspección y sanción de la que se atribuye en materia de vivienda, y que consiste en la determinación de las condiciones urbanísticas y especificaciones técnicas de edificación que deben reunir las viviendas para la instalación de redes o infraestructuras comunes de telecomunicaciones, mientras que la existencia y las especificaciones técnicas que deben cumplir las redes e infraestructuras comunes de telecomunicaciones deben ser fijadas, inspeccionadas y sancionadas por el Estado, de acuerdo con el título competencial de las telecomunicaciones. Conforme a estos criterios se delimitaría claramente el reparto competencial entre Estado y Comunidad Autónoma en materia de ICT’s, evitando vaciar de contenido el ámbito competencial de la Comunidad Autónoma y respetando, en todo caso, la competencia del Estado.

Por lo que hace a la letra c), y tras hacer referencia a la regulación contenida en el Real Decreto 944/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre, y al Real Decreto 439/2004, de 12 de marzo, por el que se aprueba el Plan técnico nacional de televisión digital local, señala el escrito de alegaciones que la gestión de un múltiple de televisión digital terrestre implica, entre otras materias, la determinación de las reglas por las que se va regir la emisión de los contenidos audiovisuales a través del medio común del múltiple, actuación que compete a los prestadores de servicios audiovisuales y que se encuadra dentro del régimen jurídico audiovisual en el seno de la competencia de medios de comunicación social (art. 149.1.27 CE), así como la realización de una serie de actuaciones meramente técnicas, que encuentran su acomodo en el título competencial de las telecomunicaciones (art. 149.1.21 CE) y que son realizadas por un operador gestor del múltiple.

El escrito de alegaciones recoge, a continuación, varias de las decisiones que tienen que tomar los prestadores de servicios audiovisuales u operadores de televisión en la gestión de un múltiple de televisión digital terrestre, así como algunas de las actuaciones de carácter técnico que pertenecen al ámbito de las telecomunicaciones en la gestión de un múltiple de televisión digital terrestre. A partir de tal enunciación se razona que la letra c) del art. 140.7 se refiere a los conflictos que pueden surgir entre los operadores de televisión a la hora de decidir cómo se va a gestionar un múltiple digital que comparten desde el punto de vista de la prestación del servicio, cuestión referida al régimen jurídico audiovisual, cuyo ámbito competencial estaría enmarcado en el título de los medios de comunicación social (art. 149.1.27 CE), y no a las cuestiones y actuaciones de índole técnico que implican la gestión del múltiple digital, que caerían en la esfera competencial de las telecomunicaciones (art. 149.1.21 CE), y que corresponden al operador gestor del múltiple. En definitiva, teniendo la Comunidad Autónoma competencia sobre la legislación de desarrollo y la ejecución en esta materia, y quedando limitada la misma a los operadores de televisión que comparten un múltiple digital cuya cobertura no supera el territorio de Cataluña, habría de estimarse la plena conformidad de esta competencia de la Generalitat con el ordenamiento constitucional de distribución de competencias.

En relación con la letra d) alega el Abogado del Estado que, partiendo de las competencias que tiene la Generalitat sobre determinados aspectos de las materias de ICT’s y gestión de múltiples digitales de televisión digital terrestre, que concurren conjuntamente con las competencias de telecomunicaciones y radiocomunicaciones del Estado, resultaría razonable que la Administración autonómica, para el mejor desempeño de sus funciones y con carácter informativo y declarativo, disponga de unos censos de las empresas instaladoras de ICT’s y gestoras de los múltiples digitales a través de unos registros públicos de inscripción de empresas que ejerzan tales actividades, aunque el alcance de los registros ha de ser distinto en un caso y en otro. Así, en el supuesto de los instaladores, la imbricación de competencias en la materia sería más intensa, ya que el proyecto integral de instalación o reforma de una infraestructura común de telecomunicaciones está conformada de manera inseparable por aspectos urbanísticos y arquitectónicos y por aspectos de telecomunicaciones, de forma que, a la hora de llevar a cabo la inscripción de las empresas instaladoras de ICT’s, no se puede efectuar una delimitación clara de ambos ámbitos sustanciales, de modo que el contenido de la inscripción registral, tanto si el registro es estatal como autonómico, resulta igual o, cuando menos, prácticamente idéntico. De hecho el primer párrafo del art. 16 del Reglamento regulador de las infraestructuras comunes de telecomunicaciones para el acceso a los servicios de telecomunicación en el interior de los edificios y de la actividad de instalación de equipos y sistemas de telecomunicaciones, aprobado por Real Decreto 401/2003, de 4 de abril, contempla esta especial vinculación de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas.

La existencia simultánea de un registro estatal y un registro autonómico de instaladores de ICT’s no aportaría mayor seguridad jurídica en la actividad de instalación de las mismas y, por el contrario, supondría duplicar las funciones administrativas, con un mayor gasto público, mayores cargas administrativas y mayor tasa de error respecto a los datos inscritos. Por ello la interpretación más conforme del precepto estatutario sería la de considerar que, con el objetivo de lograr la actuación administrativa más eficaz y eficiente posible, y «de acuerdo con la normativa del Estado», el registro autonómico de instaladores de ICT’s quedara integrado dentro del registro estatal, si bien su gestión correspondería a la Generalitat de Cataluña. Y en el supuesto del registro de gestores de múltiples digitales, la actividad de gestión de un múltiple de televisión digital terrestre implica la realización simultánea de funciones por los prestadores de servicios audiovisuales en el marco del régimen jurídico audiovisual y de funciones meramente técnicas en el marco del título competencial de las telecomunicaciones, aspectos que quedan perfectamente delimitados y que son susceptibles de inscripción diferenciada en distintos registros públicos. De esta manera el contenido del registro autonómico catalán de gestores de múltiples digitales debería limitarse a identificar declarativamente todos los aspectos vinculados al régimen jurídico audiovisual de la actividad de gestión de múltiples digitales, mientras que el registro estatal de gestores de múltiples digitales debería reducirse a inscribir los temas técnicos, pertenecientes al régimen jurídico de las telecomunicaciones, de la actividad de gestión de múltiples digitales. Estos registros, estatal y autonómico, deberían ser configurados para el cumplimiento respectivo de las funciones concretas que tienen asignadas el Estado y la Generalitat de Cataluña en esta materia dentro del correlativo ámbito competencial, sin que se pudiera generalizar su contenido, ni considerar de manera expansiva los datos que deben ser objeto de inscripción, no pudiendo llegar a producirse una eventual intromisión por la Generalitat de Cataluña en la competencia exclusiva del Estado sobre telecomunicaciones, ni una eventual intromisión por el Estado en la competencia de la Generalitat de Cataluña sobre medios de comunicación social.

c) No queda claro, a juicio del Gobierno de la Generalitat, si se impugna el apartado 1 del art. 140, pues, aunque se afirma inicialmente que se adecua al orden constitucional de competencias, luego se desgrana una argumentación crítica por falta de referencia expresa a las competencias del Estado. Sin perjuicio de recordar que sobre un ámbito material pueden proyectarse o incidir distintos títulos competenciales, sin que ello difumine la atribución de la responsabilidad específica, se destaca por el Ejecutivo catalán que la impugnación no termina concretándose en el suplico del recurso.

Por lo que hace a la impugnación del apartado 2, alega el Gobierno de la Generalitat que el precepto se limita a fijar un principio, criterio u objetivo cuya articulación y concreción –y, por tanto, su operatividad– quedan en manos del Estado. Se reitera, una vez más, el papel cardinal que la participación debe representar en el funcionamiento del sistema autonómico, así como el dato capital de la ubicación física de las infraestructuras en el territorio de Cataluña. Sin perjuicio de remitir a lo que se expondrá al analizar el título V del Estatuto (antecedentes 102 y siguientes), se concluye que carece fundamento la tacha de inconstitucionalidad de este apartado.

La previsión de informe previo en los procesos de calificación de las infraestructuras de transporte como de interés general no sería ninguna novedad absoluta, pues existe un procedimiento semejante en las normas de traspaso de los puertos [cláusula B.2) del Anexo al Real Decreto 2876/1980, de 12 de diciembre]. Además la calificación de interés general afecta directamente a la existencia o no de competencia autonómica sobre la infraestructura de que se trate, pues tal competencia autonómica en puertos, aeropuertos, etcétera, se amplía o restringe según nazca o desaparezca una declaración de interés general. Precisamente esta función de las declaraciones de interés general avalaría la previsión, cuando menos, de la previa expresión de un parecer por parte de la Administración autonómica y la constitucionalidad del art. 140.3.

La previsión del apartado 4 alega el Gobierno catalán, se vincula con el principio de participación y con el art. 131 CE, que establece la intervención de las Comunidades Autónomas en la elaboración de los instrumentos de participación. La expresa remisión a la normativa estatal desharía cualquier interrogante que pudiera originarse al respecto. En relación con los apartados 5 y 6 sostiene el Gobierno de la Generalitat que su tacha de inconstitucionalidad carecería de fundamento, dado el carácter principial de la previsión de participación, del papel de ésta, de la incidencia territorial y de la remisión a la normativa estatal para su efectividad.

En cuanto al art. 140.7 alega el Gobierno catalán que la cuestión a dilucidar en relación con las comunicaciones electrónicas no es la distinción entre telecomunicación y teledifusión y radiodifusión, pues la evolución tecnológica, su recepción jurídica y la intervención normativa europea han llevado a que no exista una plena y universal coincidencia entre telecomunicación y comunicación electrónica y, consecuentemente, en el plano que aquí interesa, no cabría una lectura omnicomprensiva y completamente excluyente del título competencial estatal enunciado en el art. 149.1.21 CE. La expresión «régimen general de comunicaciones» utilizada en el precepto constitucional no tendría una referencia directa y específica al ámbito que estamos considerando. En todo caso la reserva del «régimen general» pondría de manifiesto que hay espacios no reservados a la competencia estatal por no estar integrados en ese régimen general. Los servicios de comunicación electrónica presentan unas características propias y diferenciadas de los medios de comunicación y no se confunden con las telecomunicaciones, referidas únicamente a la infraestructura o plataforma de difusión y que no alcanzan a la prestación del servicio (STC 168/1993, de 27 de mayo), por lo que los servicios de comunicación electrónica representan una materia nueva.

Es en este contexto de cambios, en el que no podría entenderse que la totalidad de los nuevos desarrollos continúan subsumidos, sin matices ni modulaciones, en los preceptos del art. 149.1.21 CE, en el que habría que interpretar el art. 140.7 impugnado, que simplemente atribuye competencias ejecutivas ―esto es, con escaso alcance innovador―, y de acuerdo con la normativa estatal, a la Administración autonómica, y respecto de funciones enunciadas con exquisita preocupación por el límite territorial. En tales términos el art. 140.7 engarzaría perfectamente con las previsiones constitucionales.

d) El Parlamento de Cataluña se remite, en primer lugar, a sus alegaciones en relación con el art. 117 respecto a la inocuidad de la falta de mención de una competencia estatal [antecedente 58 d)]. En cuanto a la participación prevista en el apartado 2 del art. 140 se alega que ya aparecía en el art. 12.8 del anterior Estatuto sin que planteara problema alguno de inconstitucionalidad. Por su lado el informe preceptivo no vinculante del apartado 3 no disminuiría en nada la competencia estatal, más allá de que la previsión de informes obligatorios en el Estatuto como instrumento de cooperación ha sido admitida por este Tribunal sin dificultad (SSTC 181/1988, de 13 de octubre, FJ 7; 40/1998, de 19 de febrero, FJ 30).

El apartado 4 establecería un tipo de participación que no se concreta, sino que queda deferido a la normativa estatal sin determinación, por lo que podría decirse que no existe desapoderamiento alguno de competencia estatal, sino tan sólo un condicionamiento formal y abierto.

El apartado 5, por su lado, nuevamente contemplaría la participación de la Generalitat en el ejercicio de una competencia estatal, sin determinar el procedimiento o mecanismo a través del cual se instrumente esta participación, que se deja en manos de la correspondiente normativa estatal. Nuevamente podría afirmarse que no se produce privación alguna de la competencia estatal implicada, pues el Estado retiene la ordenación de esta participación. Las mismas consideraciones serían aplicables al apartado 6.

En cuanto al apartado 7 se señala que los servicios de comunicaciones electrónicas no forman parte del concepto «telecomunicaciones», referido a las infraestructuras o plataformas de comunicación (STC 168/1993, de 27 de mayo), sino que constituyen una materia nueva, ajena al art. 149.1.21 CE. Ante ella el Estatuto atribuiría a la Generalitat competencias tan solo de ejecución, en la medida y con el alcance que determine la normativa estatal.

78. a) El artículo 141.2 (Juego y espectáculos) es objeto de recurso por disponer que «la autorización de nuevas modalidades de juego y apuestas de ámbito estatal, o bien la modificación de las existentes, requiere la deliberación en la Comisión Bilateral Generalitat-Estado prevista en el título V y el informe previo determinante de la Generalitat». Para los recurrentes el precepto presupone que el Estado no ostenta competencia alguna en materia de juego, lo que, a su juicio, es falso, al menos por relación a la lotería nacional, como se desprende de la jurisprudencia (por todas, STC 163/1994, de 26 de mayo) y de la conexión que, más allá del silencio del art. 149.1 CE, ha identificado la competencia sobre esta materia con la competencia recogida en su regla 14.

b) Nuevamente señala el Abogado del Estado que, aunque la competencia sobre juegos y apuestas se asuma como exclusiva, está sujeta a los límites derivados del legítimo ejercicio de las restantes competencias. De hecho el Estatuto de 1979 ya atribuía a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de «casinos, juegos y apuestas, con exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo Benéficas» (art. 9.32). Esta previsión estatutaria permitió que el Tribunal Constitucional declarara, en las Sentencias citadas de contrario, que la lotería nacional y los juegos conexos no debían encuadrarse en el título juegos y apuestas, sino en el de «hacienda general» (art. 149.1.14 CE). Parecería claro que en nada afecta a esta doctrina el nuevo Estatuto: la lotería nacional seguiría integrada en este título competencial. Pero es que, además, el Estatuto tendría la virtud de clarificar el título competencial de juegos y apuestas, estableciendo el punto de conexión en el ámbito territorial del mismo. Es decir, cuando la actividad se desarrolla exclusivamente en Cataluña, la competencia sería autonómica; y cuando el juego o apuesta sea de ámbito estatal, la competencia sería del Estado, si bien debiendo acudir al mecanismo de cooperación que establece el art. 141.2 recurrido, que sería absolutamente razonable, ya que remite a la disposición adicional segunda, suficientemente comentada.

c) El Gobierno catalán recuerda que en el art. 149.1 CE no figura la materia juego y apuestas, de manera que la Generalitat la asumió en el art. 9.32 del Estatuto de 1979, con la única excepción de las Apuestas Mutuas Deportivo Benéficas. No obstante desde el comienzo del funcionamiento del Estado autonómico se plantearon conflictos competenciales en torno a los juegos y apuestas por relación a la autorización estatal para otras modalidades de lotería de ámbito estatal, así como de juegos y apuestas a favor de entidades sociales de ámbito también estatal.

El Tribunal Constitucional entendió, en las Sentencias mencionadas en el recurso, que el Estado podía gestionar loterías desde la competencia atribuida en el art. 149.1.14 CE. Aun así resulta evidente el potencial alterador del orden competencial que encierra el recurso a este título por el hecho de que la lotería sea una fuente de ingresos para el erario público. De igual modo que el poder de gasto del Estado no genera competencias a su favor (STC 13/1992, de 6 de febrero) tampoco ha de hacerlo el poder de ingreso. Además, en atención al limitado poder de gasto de los españoles, debería convenirse en que los ingresos de la hacienda pública estatal por este concepto menoscabarán aquellos que, por la misma actividad, corresponderían a las haciendas autonómicas. Esto es lo que habría tratado de evitarse en el art. 141.2 mediante el establecimiento de sistemas de colaboración y participación.

Frente a lo sostenido de contrario en la demanda, el precepto estatutario no supedita ni condiciona indebidamente, a juicio del Gobierno de la Generalitat, la actuación estatal. En cuanto a la participación en la Comisión Bilateral el Gobierno catalán se remite al estudio del art. 183 del Estatuto [antecedente 106 c)], y con respecto al valor del informe «determinante» apunta que sólo obliga al Estado a motivar su decisión cuando no acoja la postura de la Generalitat. Recuerda, por último, el Ejecutivo autonómico que la disposición adicional decimocuarta deja a salvo los juegos explotados por la ONCE, extremo que los recurrentes no mencionan.

d) Alega el Parlamento de Cataluña que en esta materia la Administración del Estado ha ejercido amplias atribuciones al amparo de la competencia prevista en el art. 149.1.14 CE. En este terreno el Estatuto, mediante la Comisión Bilateral, pretendería formalizar la necesidad de diálogo para que el Estado, que carece de títulos competenciales directos y expresos sobre la materia, pueda autorizar nuevas modalidades de juego y apuestas o pueda modificar los existentes en el ámbito territorial de Cataluña. En este sentido, se recuerda que la autorización de una nueva modalidad de juego o apuesta de ámbito estatal o la modificación de una existente puede afectar de forma substancial a los juegos y apuestas regulados por la Generalitat. Por consiguiente sería admisible que la actuación del Estado quede condicionada por la decisión previa de una Comunidad Autónoma que tiene atribuida la competencia exclusiva sobre la materia.

79. a) En relación con el artículo 142.2 (Juventud) alegan los demandantes que la genérica referencia a la capacidad de la Generalitat para suscribir acuerdos con entidades internacionales afecta a la competencia exclusiva del Estado ex art. 149.1.3 CE y, en concreto, implica el ejercicio por una Comunidad Autónoma del ius contrahendi que sólo corresponde al Estado, como se argumenta en la impugnación del art. 195 del Estatuto [antecedente 114 a)]. Por lo que hace a la participación en entidades internacionales se reiteran los argumentos ya esgrimidos en la impugnación del art. 134.2 (deporte) [antecedente 72 a)], con remisión a los que se expondrán al examinar los arts. 198 y 200, también recurridos (antecedentes 115 y 117, respectivamente).

b) El escrito de alegaciones del Abogado del Estado se remite a lo argumentado en relación con los arts. 134.2, 195, 198 y 200 [antecedentes 72 b), 114, 115 y 117, respectivamente]. Además, destaca que el apartado 2 impugnado hace una remisión, tanto a la «normativa de la correspondiente entidad» internacional con la que se pretenda la suscripción del acuerdo, como a la «legislación del Estado». Es decir, la efectividad del artículo estatutario está condicionada a una doble previsión: de la norma internacional y de la estatal interna.

c) La referencia genérica a la capacidad de la Generalitat para suscribir acuerdos con entidades internacionales o participar en éstas no vulnera, a juicio del Gobierno catalán, el art. 149.1.3 CE, pues no convierte esos acuerdos en tratados sujetos al Derecho internacional ni transforma a la Generalitat en sujeto de Derecho internacional. En particular se destaca que el art. 142.2 no incide en el ius contrahendi del Estado ni interfiere en su política exterior.

d) La Cámara autonómica sostiene que la jurisprudencia respecto al art. 149.1.3 CE es de una claridad meridiana, citando nuevamente al efecto la STC 165/1994, de 26 de mayo, según la cual no toda actividad de proyección exterior se puede identificar con la materia «relaciones internacionales». Por ello, siendo la materia «juventud» de competencia exclusiva de la Generalitat, la capacidad para suscribir acuerdos que se reconoce a favor de la misma en los términos descritos en el art. 142.2 no comportaría la asunción de ningún tipo de obligaciones que pueda comprometer las relaciones del Estado en materia de política internacional, ni podría entenderse como un ejercicio del ius contrahendi.

80. a) De acuerdo con el artículo 144.5 (Medio ambiente, espacios naturales y meteorología) «corresponde a la Generalitat el establecimiento de un servicio meteorológico propio, el suministro de información meteorológica y climática, incluyendo el pronóstico, el control y el seguimiento de las situaciones meteorológicas de riesgo, así como la investigación en estos ámbitos y la elaboración de la cartografía climática». Aun no tratándose de una competencia autonómica exclusiva, no puede olvidarse, alegan los actores, que el art. 149.1.20 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva en la materia «servicio meteorológico». No cabría apelar al hecho de que la creación de un servicio meteorológico propio de Cataluña encuentra fundamento en las competencias generales de organización de la Comunidad Autónoma, toda vez que, siendo éstas instrumentales, sólo pueden operar en los ámbitos materiales sobre los que la Comunidad Autónoma tenga competencias.

b) El Abogado del Estado, por su parte, alega que el Estatuto de 1979 ya atribuía a la Generalitat competencia exclusiva en relación con el «Servicio Meteorológico de Cataluña, sin perjuicio de lo dispuesto en los números 20 y 21 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución» (art. 9.15). Parece claro, a su juicio, que si nunca se plantearon dudas de constitucionalidad sobre un precepto que atribuía una competencia exclusiva, mucho menos se pueden suscitarse respecto de otro que ni siquiera hace tal calificación. El art. 149.1.20 CE siempre se ha entendido en el sentido de que al Estado le corresponde en exclusiva el establecimiento de un servicio de meteorología que tenga el carácter de oficial, lo cual no impide que las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias en la materia puedan organizar sus propios servicios meteorológicos, cuyos pronósticos no gozarán del mismo carácter oficial que los del servicio estatal. Así pues la cuestión sería bastante clara, máxime cuando nadie ha cuestionado la constitucionalidad del antiguo Estatuto ni la creación del Servicio Meteorológico de Cataluña por la Ley catalana 15/2001, de 14 de noviembre.

c) El Gobierno catalán replica que el art. 9.15 del Estatuto de 1979 ya atribuía a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de servicio meteorológico de Cataluña, a cuyo amparo se ha creado el correspondiente servicio. Desde otra perspectiva se afirma que el art. 149.1.20 CE no excluiría la existencia de otros servicios de ámbito subestatal.

d) A juicio del Parlamento de Cataluña la creación de un servicio meteorológico propio puede considerarse, en cierta medida, una actividad instrumental para el ejercicio de otras competencias, además de un servicio de información al público que no limita o condiciona actividad estatal alguna. En tal sentido se recuerda que la única exclusividad competencial estatal que se deduce del art. 149.1.20 CE está vinculada a la navegación aérea, cuya falta de mención en el art. 144.5 no lo invalida.

81. a) El artículo 146 (Medios de comunicación social y servicios de contenido audiovisual) ofrecería una contradicción entre la fórmula de atribución general (apartado 2) y las fórmulas de atribución específica (apartado 1), contradiciéndose en ambos casos la regla competencial del art. 149.1.27 CE. En relación con el apartado 2, se recuerda en la demanda que el citado precepto constitucional utiliza la técnica bases-desarrollo, con un alcance que la jurisprudencia (por todas, SSTC 108/1993, de 25 de marzo, FJ 3; y 127/1994, de 5 de mayo) ha precisado en términos mucho más amplios que los que resultan de la norma estatutaria, que sería inconstitucional por la restricción que sobre el alcance de las bases se opera en virtud del art. 111, ya recurrido.

En cuanto al apartado 1 del precepto, se alega que la competencia exclusiva atribuida en su letra a) «sobre la organización de la prestación del servicio público de comunicación audiovisual de la Generalitat y de los servicios públicos de comunicación audiovisual de ámbito local, respetando la garantía de la autonomía local», además de ser incoherente respecto del carácter compartido de la competencia conferida en el apartado 2, se opondría frontalmente al art. 149.1.27 CE por desconocer la competencia del Estado sobre las bases y por presumir la existencia de servicios públicos de comunicación audiovisual, cualidad ésta que sólo compete conferir al legislador básico del Estado (STC 127/1994, de 5 de mayo, FJ 8). Por su lado, la letra b) de este apartado 1 atribuye a la Generalitat «la competencia compartida sobre la regulación y el control de los servicios de comunicación audiovisual que utilicen cualquiera de los soportes y tecnología disponibles dirigidos al público de Cataluña, así como sobre las ofertas de comunicación audiovisual si se distribuyen en el territorio de Cataluña». Para los recurrentes, si bien el concepto «servicio de comunicación audiovisual» no se corresponde con la dicción del art. 149.1.27 CE, que habla de «medios de comunicación social», es evidente que las competencias referidas en la repetida letra b) deben reconducirse a este título, cuya configuración constitucional se vería contrariada por el criterio estatutario de atribución, basado en el lugar de recepción de las emisiones, lo que por lo demás se opondría a la normativa europea en materia de televisión (Directiva 89/552).

b) El Abogado del Estado entiende que, por lo que hace al apartado 2, más propiamente se cuestiona el art. 111, por lo que se remite a las alegaciones vertidas sobre dicho precepto (antecedente 53). En cuanto al apartado 1 el representante del Gobierno considera que el recurso no acierta en su interpretación, si se tiene en cuenta la diferencia con el texto aprobado por el Parlamento catalán, que atribuía a la Generalitat «la competencia exclusiva sobre la regulación de la prestación del servicio público de comunicación audiovisual de la Generalitat», mientras que en el texto definitivo la competencia exclusiva aparece referida a la «organización de la prestación del servicio». Por tanto las Cortes Generales habrían modificado sustancialmente el texto, transformando una plena competencia normativa en otra puramente organizativa y, por consiguiente, de carácter ejecutivo. Además no parece que pueda considerarse inconstitucional la atribución de esa competencia, teniendo en cuenta que la organización deberá acomodarse, en su caso, a las bases que el Estado dicte en ejercicio de la competencia general sobre comunicación social, resultando lógico, por lo demás, que la competencia de organización de la prestación del servicio público de la Generalitat se dividiera entre ésta y el Estado.

En relación con la letra b) de este mismo apartado, y tras reconocer que la expresión «servicios de comunicación social» debe interpretarse en el sentido de «medios de comunicación audiovisual», pone de relieve el Abogado del Estado que el señalamiento de puntos de conexión para hacer posible el ejercicio simultáneo de competencias autonómicas y estatales es un contenido típico de las normas básicas en las materias en las que el Estado dispone de este tipo de competencia, como ocurre en el sector audiovisual (por todas, STC 330/1994, de 15 de diciembre, FJ 6). En este caso, en la legislación básica estatal (art. 19 de la Ley 25/1994, de 12 de julio) es el ámbito de cobertura de la emisión el punto de conexión relevante para atraer la competencia estatal o la autonómica, y, de una interpretación sistemática del Estatuto, sólo cabría llegar a la misma conclusión tras poner el precepto que nos ocupa en relación con el art. 115. Así, de una interpretación conjunta de ambos preceptos sólo cabría entender que la competencia autonómica sobre la regulación y control de los servicios de comunicación audiovisual se limita a los contenidos dirigidos al público de Cataluña siempre que el ámbito de cobertura sea exclusivamente autonómico. Cualquier otra interpretación haría inviables las emisiones de ámbito nacional.

c) Desde un punto de vista sistemático y de coherencia la representación del Gobierno de la Generalitat señala que no acierta a comprender por qué no se impugna todo el apartado 1, dado que sin los párrafos a) y b) el encabezamiento queda sin contenido y carece de sentido. Por otra parte, sin perjuicio de señalar que el apartado 2 no se incluye en el suplico del recurso, defiende su perfecta correspondencia con el art. 149.1.27 CE, que permite una configuración de la competencia autonómica sobre medios de comunicación social de carácter compartido.

La clave para la comprensión del art. 146.1 a) es, a juicio del Gobierno catalán, el concepto de organización de la prestación, pues no se atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva sobre el régimen de los medios. Antes bien, en el marco del régimen jurídico de esos medios, cuya fijación es una competencia compartida, el precepto atribuye competencia exclusiva únicamente sobre los aspectos de índole organizativa, opción que tendría soporte en las competencias en materia de propia organización y en el carácter dominical de tales cuestiones. Que de los aspectos organizativos se trata lo confirmaría la referencia a los entes locales, en tanto que la intervención autonómica en estos aspectos organizativos debe detenerse ante la potestad autoorganizativa de los mismos.

El art. 146.1 b) se limitaría a precisar el contenido de la competencia autonómica que se reafirma como compartida, tal como se deriva del art. 149.1.27 CE. La amplitud de los supuestos traería causa de la voluntad de acomodarse a la propia vida del Ordenamiento y en nada sería inconstitucional. Por lo demás los puntos de conexión fijados son coherentes, a juicio del Gobierno catalán, con la configuración general de las competencias de la Generalitat, y su definición podrá ser modulada como consecuencia del carácter compartido de la competencia expresamente reconocida.

d) La defensa de la constitucionalidad del art. 146 por el Parlamento de Cataluña se basa genéricamente en que el art. 149.1.27 CE permite configurar la competencia autonómica sobre medios de comunicación social con carácter compartido. La letra a) del art. 146.1 del Estatuto no atribuye a la Generalitat competencia exclusiva sobre el régimen de los medios, sino respecto de la organización de la prestación del servicio público de comunicación audiovisual de la Generalitat y de los servicios públicos de ámbito local. Se trataría, por tanto, de una atribución de competencia referida a los aspectos organizativos de la prestación del servicio, para lo cual la Generalitat dispone de plena competencia. La exclusividad en la organización de la prestación del servicio público sería perfectamente compatible con que ésta se lleve a cabo en el marco del régimen jurídico de los medios, para cuya fijación comparten competencias el Estado y las Comunidades Autónomas, de acuerdo con el art. 149.1.27 CE.

La letra b) del art. 146.1 resulta, para la Cámara, plenamente acorde con el sistema de distribución de competencias derivado del art. 149.1.27 CE, fundamentado en el reparto entre bases estatales y desarrollo y ejecución de las mismas por las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de que recoja unos supuestos materiales más amplios, producto de la evolución tecnológica.

El enunciado del apartado 2 del art. 146 se correspondería perfectamente con el art. 149.1.27 CE. Su impugnación tiene, a juicio del Parlamento, carácter cautelar, pues si en el desarrollo de esta competencia se produjese una extralimitación será ese acto el que merezca la tacha de inconstitucionalidad.

82. a) El artículo 147 (Notariado y registros públicos) atribuye a la Generalitat la competencia ejecutiva en materia de notarías y registros públicos de la propiedad, mercantiles y de bienes muebles, incluyendo, en todo caso: el nombramiento de Notarios y Registradores, en el que se integra todo el proceso selectivo, con la previsión de que habrá de acreditarse el conocimiento de la lengua y del Derecho catalanes [apartado 1 a)]; la participación de la Comunidad Autónoma en la elaboración de los programas de acceso a los cuerpos de Notarios y Registradores, a los efectos de acreditar el conocimiento del Derecho catalán [apartado 1 b)]; y el establecimiento de las demarcaciones notariales y registrales, con inclusión de la determinación de los distritos hipotecarios y notariales [apartado 1 c)]. Por lo que hace al apartado 1 a), se invocan los títulos del art. 149.1.8 y 18 CE, en relación con el art. 103.3 CE y la consideración de los cuerpos de Notarios y Registradores como nacionales, de lo que resultaría la aplicación de la doctrina declarada en las SSTC 25/1983, de 7 de abril; y 56/1990, de 29 de marzo, y, en consecuencia la inconstitucionalidad de la competencia conferida a la Generalitat para la convocatoria, administración y resolución de los procesos de acceso a dichos cuerpos. De otro lado la exigencia de conocimiento del catalán y del Derecho catalán tampoco se ajustaría a la jurisprudencia, citándose las SSTC 120/1992, de 21 de septiembre; y 87/1997, de 24 de abril, entre otras.

En relación con el apartado 1 b) se alega por los actores que la regulación del mérito del conocimiento del Derecho catalán es competencia exclusiva del Estado, como quedó dicho en la STC 120/1990, de 27 de junio. Y por lo que hace al apartado 1 c) afirman los recurrentes que es también reiterada la doctrina que integra esa función en la competencia del art. 149.1.8 CE (así, STC 97/1989, de 30 de mayo).

b) Respecto a la letra a) del apartado 1 alega el Abogado del Estado que la argumentación de la demanda es poco clara, pues no termina de precisar ni el precepto ni la doctrina constitucional que considera vulnerados. Para el representante del Gobierno, de acuerdo con el conjunto normativo vigente al amparo de los títulos competenciales indicados en la STC 207/1999, de 11 de noviembre, FJ 9 (art. 149.1.8 y 18 CE), los Notarios y Registradores se configuran como cuerpos nacionales a los que se accede a través de una oposición de carácter nacional, convocada, tramitada y resuelta por órganos del Estado y de acuerdo con la normativa de éste (arts. 1.2 de la Ley Orgánica del notariado, 8,10 y 313.2 del reglamento de organización y régimen del notariado, 277 de la Ley hipotecaria y 504 y siguientes del Reglamento hipotecario). Sin embargo entiende el Abogado del Estado que no parece existir inconveniente constitucional para que se lleve a cabo una gestión descentralizada de los procedimientos selectivos y de provisión de puestos de trabajo de los cuerpos de funcionarios a que alude el precepto estatutario. Es preciso, a su juicio, tener en cuenta que la competencia se asume como ejecutiva y, por tanto, no podrá ejercerse obviando lo previsto por el Estado en ejercicio de su competencia exclusiva, por lo que será preciso para la plena eficacia de aquélla que el Estado previamente regule el procedimiento selectivo descentralizado que sirva de marco a los actos de ejecución mencionados en el apartado 1 a).

En cuanto al otro inciso que se discute dentro de este apartado el recurso se limitaría a transcribir la STC 120/1992, de 21 de septiembre, cuya doctrina sólo obliga a interpretar la expresión «las leyes» que utiliza el inciso estatutario como normativa estatal, es decir, ley estatal en un sentido amplio o impropio, dado que al Estado le corresponde especificar con plena libertad de configuración el hecho de la valoración del mérito y la fórmula de ponderación del mismo, lo cual se podrá hacer en una norma de rango legal o reglamentario, cuando así proceda de acuerdo con la Constitución y la doctrina del Tribunal Constitucional. Así interpretado el inciso no plantearía duda alguna de inconstitucionalidad.

Con respecto al inciso impugnado de la letra b) sostiene el Abogado del Estado que debe interpretarse como puramente orientador de la legislación estatal en la materia, limitándose a sugerir la participación de la Generalitat, sin condicionar al titular de la competencia, ni en el hecho de dicha participación, ni en la forma en que la misma se articule. En todo caso lo máximo que podría derivarse del precepto estatutario sería la necesidad de establecer un mecanismo de participación de la Generalitat, siendo el legislador estatal quien habría de especificar cómo ha de tener lugar la misma. Es más, esa participación perseguiría hacer efectiva la cooficialidad lingüística, cuyo alcance corresponde determinar a los Estatutos de Autonomía (art. 3.2 CE).

c) El tenor del recurso pone de manifiesto, para el Gobierno de la Generalitat, que los actores no son muy conscientes de que la regulación impugnada es un Estatuto de Autonomía, no una ley ordinaria o una norma reglamentaria, pues traen a colación argumentaciones realizadas con motivo del análisis de normas ordinarias. Frente a ello se recuerda que el parámetro de enjuiciamiento es la Constitución y no posibles desarrollos, menos aún meras legislaciones ordinarias.

No se aporta en la demanda –continúa el escrito de alegaciones– argumentación suficiente para sostener que la letra a) del apartado 1 sea contraria a las competencias atribuidas al Estado en el art. 149.1.8 y 18 CE, pues la existencia de cuerpos funcionariales de dimensión estatal no impide la existencia de varias alternativas de gestión descentralizada. Al respecto se sostiene que el momento de unidad lo aseguran las normas ordenadoras del cuerpo, pero no su gestión o aplicación, como ponen de manifiesto los cuerpos de Catedráticos o Profesores titulares de Universidad.

Sobre el segundo inciso de esta letra a) se da por reafirmado lo ya expuesto en relación con los arts. 6 y 32 sobre régimen lingüístico (antecedentes 24 y 31), recordándose que los requisitos sobre lengua y derecho son condición necesaria para permitir la realización del derecho de opción lingüística de los ciudadanos y para la adecuada prestación del servicio. Además estas exigencias se establecen «en la forma y con el alcance que establecen el Estatuto y las leyes», que serán autonómicas para delimitar la oficialidad y estatales para regular los servicios de notariado y registro.

El art. 147.1 b) sería la lógica consecuencia de la competencia ejecutiva de la Generalitat en un ámbito de especial interés por su relación con el Derecho catalán y una manifestación más del principio de participación.

El art. 147.1 c), por su parte, no sería contrario al art. 149.1.8 CE, por cuanto las exigencias de ordenación de los registros e instrumentos públicos pueden agotarse con el establecimiento de registros y estándares de obligada observancia, a los que deberá supeditarse la Administración autonómica al ejercer esta competencia. Por lo demás la intervención autonómica se equipara a lo que ocurre con la delimitación de las demarcaciones territoriales de los órganos jurisdiccionales en Cataluña.

d) De un lado, y por lo que hace a la dimensión lingüística, la representación del Parlamento de Cataluña da por reproducidas las alegaciones referidas al art. 33.3 (antecedente 32), matizando tan sólo que la exigencia de un determinado nivel de conocimiento –cuestión que deberá determinar el legislador competente– se produce en relación a la provisión de vacantes, y no, por tanto, para el acceso a la profesión.

De otro alega la Cámara que la letra a) del art. 147.1 sólo atribuye a la Generalitat la competencia ejecutiva para gestionar concursos y oposiciones. Tal atribución no pugnaría con los arts. 149.1.8 ó 18 CE, pues, aun cuando se configuren cuerpos de funcionarios de dimensión estatal, diversas son las alternativas de gestión descentralizada y no unitaria. La unidad la aseguran las normas ordenadoras del cuerpo, competencia estatal en el caso, pero no su gestión o aplicación, que es lo único que correspondería a la Generalitat.

Por lo que hace a la letra b) del art. 147.1 la representación del Parlamento de Cataluña no acierta a descubrir el motivo de impugnación ni adivina cuál sea el precepto constitucional vulnerado. Por su parte la fijación geográfica concreta de las demarcaciones a la que se refiere la letra c) del art. 147.1 dudosamente estaría comprendida, a juicio del Parlamento, en la competencia exclusiva que el art. 149.1.8 CE otorga al Estado sobre ordenación de los registros e instrumentos públicos.

83. a) El artículo 148 (Obras públicas) dispone en su apartado 2 que la calificación de interés general de las obras públicas requiere el informe previo de la Generalitat, la cual «participa en la planificación y la programación de las obras calificadas de interés general, de conformidad con lo dispuesto en la legislación del Estado y según lo establecido en el Título V de este Estatuto». Las razones expuestas para la impugnación del art. 140.3 [antecedente 77 a)] justificarían ahora las de este apartado, pues se introduciría también un condicionamiento inaceptable en el ejercicio de la competencia reconocida al Estado por el art. 149.1.24 CE.

b) El Abogado del Estado sostiene que la impugnación de este precepto se funda en los mismos motivos por los que se impugnan análogas previsiones del art. 140, por lo que se remite íntegramente a lo alegado respecto del mismo [antecedente 77 b)].

c) A juicio del Gobierno de la Generalitat, los dos motivos esgrimidos frente al apartado 2 son redundantes y ya fueron examinados y rebatidos al analizar el art. 140.3 y 4. Sin perjuicio de remitirse a dicho análisis [antecedente 77 c)], el Gobierno catalán destaca que las previsiones estatutarias de participación no vinculante en decisiones estatales que inciden sustancialmente en la propia concreción de la delimitación de las competencias autonómicas, con impacto territorial claro y con incidencia en otras responsabilidades de la Generalitat, lejos de suponer una infracción del orden constitucional implican el cabal desarrollo de los principios constitucionales. La referencia a lo dispuesto en la legislación del Estado disiparía cualquier duda sobre el condicionamiento indebido de la competencia atribuida por el art. 149.1.24 CE.

d) El escrito de alegaciones del Parlamento de Cataluña da por reproducidas las manifestadas a propósito de los apartados 3 y 4 del art. 140 [antecedente 77 d)].

84. a) El artículo 149 (Ordenación del territorio y del paisaje, del litoral y del urbanismo) sería inconstitucional en sus apartados 2, 3 y 4. Con arreglo al apartado 2, se requiere el informe de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado para determinar la ubicación en Cataluña de infraestructuras y equipamientos de titularidad estatal, en tanto que el apartado 4 atribuye a la Generalitat «la ejecución y la gestión de las obras de interés general situadas en el litoral catalán, de acuerdo con lo establecido en el artículo 148». Ambos apartados desconocerían también la competencia del Estado sobre obras de interés general ex art. 149.1.24 CE, que quedaría condicionada sin causa constitucional que lo justifique. En relación con el apartado 3, alegan los Diputados demandantes que incurre en inconstitucionalidad en su letra b), que reconoce a la Generalitat «la gestión de los títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo terrestre, especialmente el otorgamiento de autorizaciones y concesiones y, en todo caso, las concesiones de obras fijas en el mar, respetando las excepciones que puedan establecerse por motivos medioambientales en las aguas costeras interiores y de transición». Inconstitucionalidad que puede acreditarse, a su juicio, con la sola remisión a la doctrina establecida en la STC 149/1991, de 4 de julio, respecto de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, de la que se desprende que el Estado no puede ejercer su facultad de concesión demanial para perturbar el ejercicio de potestades autonómicas, pero también que un Estatuto no puede desconocer en términos absolutos la titularidad estatal sobre las concesiones y autorizaciones sobre el dominio público marítimo terrestre.

b) Considera el Abogado del Estado que no plantea problema alguno de constitucionalidad el informe requerido por el apartado 2, ya que se trataría de un razonable mecanismo de cooperación que permite conciliar las competencias territoriales en materia de urbanismo y ordenación del territorio con las estatales sobre las infraestructuras y equipamientos propios, siendo así que, además, este mecanismo no provocaría un desplazamiento competencial, dado que el informe no se establece con carácter vinculante y ni siquiera es determinante, por lo que no parece necesaria la motivación ante la Comisión Bilateral para que el Estado se aparte del mismo. En todo caso, la ubicación en Cataluña de las infraestructuras y los equipamientos estatales justificaría el informe, en cuanto pueden resultar directamente afectados intereses autonómicos.

Por otro lado podría parecer inconstitucional la atribución a la Generalitat de la ejecución de gestión de obras de interés general contemplada en el apartado 4, a la vista de la competencia estatal del art. 149.1.24 CE. Sin embargo el precepto discutido sólo podría entenderse, en conexión con el art. 148, al que se remite, como limitado a la posibilidad de suscribir convenios de colaboración para la gestión de obras de interés general en el litoral catalán que queden afectas a servicios de la competencia autonómica. E interpretado de esta forma el precepto no plantearía duda alguna de constitucionalidad.

La previsión del apartado 3 b) parece incompatible, para el Abogado del Estado, con lo dispuesto en el art. 110 b) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, declarado expresamente constitucional por la STC 149/1991 de 4 de julio [FJ 7 A) b)]. Sin embargo, analizada la doctrina constitucional en la materia, de acuerdo con la cual es constitucionalmente admisible la atribución a las Comunidades Autónomas de la gestión del dominio público marítimo-terrestre conservando el Estado la nuda propiedad ―opción que, sin embargo, ha de realizar el legislador estatal titular de la competencia, de acuerdo con la relación que existe entre los Estatutos y el ordenamiento estatal―, la redacción del apartado sería conforme con la misma y con la Ley de costas, puesto que el apartado 3 incluye en su inciso inicial un límite general que impone el respeto al régimen general del dominio público; límite que sería una directa alusión a la Ley de costas. La única forma de que se respete el régimen general en materia de dominio público marítimo-terrestre sería entender este art. 149.3 b) como orientador de ese régimen general al que el Estatuto expresamente se somete, pero sin virtualidad hasta tanto no se incorpore a la legislación general sobre dominio público marítimo-terrestre.

Por lo demás no parece, para el Abogado del Estado, que pueda afirmarse que la remisión al régimen general del dominio público lo sea a la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las administraciones públicas, que no es aplicable al llamado demanio natural, respecto del cual la Ley de costas establece un régimen completo y general en la materia que desplaza a aquella Ley.

c) Alega el Gobierno de la Generalitat que la intervención prevista en el apartado 2 no tiene carácter vinculante y se produce en un órgano paritario mixto, de integración estatal y autonómica, respecto de una decisión que adoptará finalmente la Administración estatal. Destaca el Ejecutivo catalán tres datos: el parecer de la Generalitat no resulta vinculante; la integración mixta del órgano que emite el informe; la repercusión territorial de la decisión estatal sobre ubicación de infraestructuras y equipamientos. Esto sentado, en nada afectaría a la competencia estatal la aportación por la Comunidad Autónoma de elementos de valoración sobre aspectos de su propia competencia. Se trataría de un nuevo ejemplo de integración de pareceres, habitual en la legislación territorial, como demuestra el art. 224 del texto refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992.

El art. 149.3 b) trata de conjugar, para el Ejecutivo catalán, la ordenación del litoral como materia de competencia autonómica con los requerimientos derivados de la protección del dominio marítimo. A tal fin se identifican las normas estatales relativas al dominio público marítimo-terrestre como marco de la actuación autonómica y se atribuyen a la Administración autonómica facultades meramente ejecutivas, como es el «otorgamiento de autorizaciones y concesiones». La impugnación del precepto estaría basada en gran medida sobre opciones del legislador ordinario, ignorándose así que se está enjuiciando un Estatuto de Autonomía. Además la inconstitucionalidad no podría basarse en el art. 132 CE, que no atribuye competencias, por lo que los actores no mencionan el título atributivo de competencia estatal que resultaría conculcado.

Finalmente, señala el Gobierno de la Generalitat que la impugnación del art. 149.4 no se traslada al suplico del recurso. Al margen de ello, como quiera que la clave de dicha impugnación es la remisión que se hace al art. 148, debe entenderse refutada con la respuesta a la impugnación de este precepto estatutario [antecedente 83 c)].

d) El Parlamento catalán, por su parte, defiende la constitucionalidad de los apartados 2 y 4 del art. 149, dando por reproducidas las alegaciones realizadas a propósito de los apartados 3 y 4 del art. 140 [antecedente 77 d)], insistiendo, en el caso de lo previsto en el apartado 2, en que el ejercicio de la competencia estatal tendrá indudable repercusión en competencias autonómicas, por lo que resultaría totalmente justificada la aportación de la opinión de la Generalitat.

Respecto a la letra b) del apartado 3 del art. 149 alega la Cámara que el recurso basa su impugnación en jurisprudencia recaída sobre legislación ordinaria reguladora del dominio público estatal, sin reparar que el marco competencial en el que se producía la citada jurisprudencia era distinto, al faltar una atribución competencial como la que ahora establece el Estatuto; atribución ésta posible, en cuanto no existiría una reserva expresa al Estado, a partir del art. 149.3 CE, y teniendo en cuenta que permanece en manos de éste la ordenación del dominio público marítimo, terrestre, basándose en la cobertura prestada por diversos títulos competenciales.

85. a) El artículo 150 (La organización de la Administración de la Generalitat) atribuye a la Comunidad Autónoma, en materia de organización de su Administración, la competencia exclusiva sobre «a) La estructura, la regulación de los órganos y directivos públicos, el funcionamiento y la articulación territorial», y «b) Las distintas modalidades organizativas e instrumentales para la actuación administrativa». Ambas previsiones desconocerían la competencia del Estado para el establecimiento de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE), que también alcanza a las autonómicas, siendo de recordar que las Comunidades Autónomas no pueden crear nuevos tipos de entidades públicas al margen de las previstas por el legislador estatal, tanto más cuando se trate de entidades con personalidad privada, pues entraría complementariamente en juego el art. 149.1.6 CE (STC14/1986, de 31 de enero, FJ 9).

b) El Abogado del Estado recuerda que el Tribunal ha señalado que las competencias relativas a la propia organización de las Comunidades Autónomas les corresponden efectivamente como exclusivas e inherentes a la autonomía (SSTC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 24; y 50/1999, de 6 de abril, FJ 3), comportando la potestad de crear, modificar o suprimir órganos o entidades que las configuren o dependan de ellas, así como la facultad de conformar libremente, sin intervención del Estado, su aparato administrativo (STC 47/2001, de 15 de febrero). El texto impugnado sería absolutamente concordante con esta jurisprudencia, sin que las objeciones articuladas de contrario presenten fundamento alguno: la basada en el art. 149.1.18 CE tendría un carácter abstracto o indeterminado y ni siquiera expresa qué norma básica estatal puede resultar en contradicción con su texto. La segunda de las objeciones tampoco justificaría contradicción alguna entre la norma estatutaria y la Constitución o alguna norma básica estatal, sin que el enunciado de la norma permita comprender la creación de entes atípicos, como ocurría en el caso resuelto por la STC 14/1986, de 31 de enero, citada en la demanda, que se refería a un supuesto de creación de una modalidad societaria atípica de Derecho privado, rechazada por haberse puesto en juego la competencia del art. 149.1.6 CE.

c) Nuevamente nos encontramos, para el Gobierno de la Generalitat, con una impugnación basada en la omisión de la mención expresa a la competencia básica atribuida al Estado por el art. 149.1.18 CE, sin que tal omisión signifique necesariamente la infracción de dicha competencia. Al respecto se subraya que el alcance y orientación de las bases estatales en esta materia ha de entenderse siempre ad extra de las propias Administraciones públicas y no ad intra, como se pretende en la demanda. Del principio de autonomía se deriva la capacidad de la Generalitat, plasmada en el art. 150 recurrido, para adoptar las disposiciones sobre su Administración, regulando la estructura, los órganos, los cargos, el funcionamiento y la articulación en el territorio de Cataluña. Esto no invade la competencia estatal, toda vez que una cosa es regular la relación de la Administración pública con los ciudadanos y otra, distinta, la forma de organizarse la Administración autonómica, que es a lo que se refiere este art. 150. A mayor abundamiento la capacidad de la Generalitat para definir los instrumentos de actuación derivada de su potestad de autoorganización no podría ceñirse al marco exclusivamente institucional o político, sino que ha de incluir la definición de las estructuras y medios administrativos.

d) El Parlamento de Cataluña reitera que para el legislador estatuyente el carácter exclusivo atribuido a la competencia conlleva desplazar la legislación básica estatal que hasta ahora regulaba algunos aspectos de estas materias y no hacer directamente aplicable la jurisprudencia preexistente. Se alega también que la finalidad de la competencia estatal del art. 149.1.18 CE es garantizar a los administrados un trato común, por lo que el precepto estatutario cuestionado optaría por la única regulación conforme con el principio autonómico al proyectarse sobre la organización de la propia Administración pública; de lo contrario las Comunidades Autónomas verían perjudicadas gravemente sus competencias organizativas, sin ningún motivo constitucionalmente válido que lo pueda justificar. De ese modo se promovería un concepto restringido de la noción de régimen jurídico de las Administraciones públicas, destacando su carácter instrumental y con elementos suficientes para permitir una interpretación que deberá modularse en función del nuevo bloque de constitucionalidad.

86. a) El artículo 151 (Organización territorial) es, para los recurrentes, inconstitucional en su conjunto, pues, ocupándose realmente del régimen local, se sirve de la expresión «organización territorial» en un claro intento de sustraer una parte de aquella materia presentándola bajo la forma de cuestiones puramente domésticas e intracomunitarias. Se trataría, para los actores, de una operación que ya fue desautorizada en la STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 1, al proclamar que el régimen local no es «una materia evanescente, disgregada en una pluralidad de asuntos sometidos a un régimen competencial diversificado». Como en el caso del art. 83, ya recurrido [antecedente 41 a)] –y, como luego se verá, también del art. 160 [antecedente 92 a)]–, se estaría ante la pretensión de interiorizar por completo la Administración local y negar el carácter bifronte del régimen local. A juicio de los recurrentes la inconstitucionalidad del precepto sólo podría superarse si se entendiera que el alcance y contenido de la competencia exclusiva asumida por la Generalitat lo son sin perjuicio de las competencias que corresponden al Estado conforme al art. 149.1.18 CE.

Por lo demás, los distintos apartados determinan las facultades que integran la competencia autonómica «en todo caso», afirmando los recurrentes su contradicción con la Constitución. Así el apartado a) se refiere a «la determinación, la creación, la modificación y la supresión de las entidades que configuran la organización territorial de Cataluña». Tratándose de una competencia exclusiva ha de comprender la legislación; y afectando a todas las entidades territoriales ha de incluir a los municipios y provincias, lo que sería contrario al art. 149.1.18 CE, en línea con la STC 214/1989, de 21 de diciembre (FJ 8). El apartado b), por su lado, se solaparía con el anterior y compartiría las mismas causas de inconstitucionalidad, si bien introduce nuevas determinaciones también inconstitucionales: alteración de los términos municipales; creación, supresión y alteración de entidades inframunicipales; capitalidad y símbolos de municipios y demás entidades locales; topónimos, y regímenes especiales. Los demandantes no cuestionan en este punto la amplísima competencia legislativa de Cataluña, pero niegan que el Estatuto pueda excluir por completo toda competencia del Estado, citando de nuevo la STC 214/1989, de 21 de diciembre. Por último los actores subrayan el carácter críptico del apartado c), que habla del «establecimiento mediante ley de procedimientos de relación entre las entidades locales y la población», aunque todo llevaría a la materia de régimen local y, por tanto, a la necesidad de conformarse con lo dispuesto en el art. 149.1.18 CE.

b) Afirma el Abogado del Estado que las expresiones de los textos legales han de ser entendidas en su significado propio, descartando toda intención de expresar otra cosa distinta a lo efectivamente establecido. De esta forma sostiene que el término «organización territorial» no pretendería ser equivalente a «régimen local», precisamente por estar esta expresión y la de Administración local acuñadas secularmente en los textos legales y en la práctica común como identificadoras de un sector bien definido del Ordenamiento. Dado que la expresión «administración local» se utiliza en el art. 160 del Estatuto, el término «organización territorial» empleado habría de entenderse utilizado en un sentido más limitado, referido a aspectos organizativos, y concretado a los efectos de determinar su alcance en el contenido de sus tres siguientes apartados.

En cuanto a la letra a), el representante del Gobierno se remite a sus alegaciones respecto de los arts. 90 y siguientes del Estatuto [antecedente 41 b)]. Y por lo que se refiere a la letra b) alega que esta materia correspondía ya a la Comunidad Autónoma en el anterior Estatuto, venía ampliamente reconocida como propia en la jurisprudencia constitucional precedente y se encuentra desarrollada en la normativa autonómica específica. No se excluye la posibilidad de que el Estado pueda en algún momento intervenir en esa materia, aun con el carácter de intervención mínima, al amparo de diversos títulos competenciales, según una multiplicidad de circunstancias difícilmente determinables de antemano. Pero lo cierto es que la propia demanda, a juicio del Abogado del Estado, no acertaría a presentar razón específica para que las competencias sobre términos municipales diseñadas en el apartado hayan de conectarse al Estado.

Finalmente se alega que, siendo cierto que el apartado c) puede sugerir, en una primera lectura, una amplitud o extensión universales, llevando al diseño de un Derecho general local de contenido exclusivamente autonómico que impida la eficacia de cualquier norma o acción estatal en esa materia, tal interpretación resultaría incompatible con los restantes preceptos estatutarios en materia local, incluidos los dos apartados precedentes del mismo precepto. Entiende el representante del Gobierno de la Nación que la norma no puede ni debe separarse de la materia organizativa en la que se encuadra, y en este sentido no es cualquier relación administrativa lo que en el precepto se trata de comprender, sino una clase específica de relaciones entre los entes locales y sus poblaciones; sería el caso de la regulación catalana contenida en los arts. 154 y siguientes del texto refundido aprobado por Decreto Legislativo de 28 de abril de 2003, relativa a la información y participación ciudadanas, asociaciones de vecinos, consultas sobre asuntos de competencia local de especial importancia para los vecinos, etc. A juicio del Abogado del Estado éste parece ser el significado verdaderamente acorde con la colocación sistemática de la materia en la normativa autonómica.

c) El Gobierno de la Generalitat alega que la expresión «organización territorial» no puede ser inconstitucional, porque es la misma que se emplea en el título VIII de la Constitución y en su art. 137. Y también la utilizada en el art. 58 de la propuesta de reforma del Estatuto de Andalucía. Recuerda el ejecutivo catalán que la Constitución no incluye en el art. 149.1 ninguna competencia estatal expresamente referida al «régimen local», así como que, en realidad, la competencia autonómica sobre régimen local ya figuraba en el art. 9.8 del Estatuto de 1979, en el marco de las bases fijadas por el Estado ex art. 149.1.18 CE y que vinculan a la Administración autonómica y a la local.

La única referencia constitucional a la legislación estatal sobre régimen local es una limitación transitoria de las competencias autonómicas (art. 148.1.2 CE). Este precepto fija el mínimo que pueden asumir las Comunidades Autónomas en una escala que llega hasta aquello que no sean «bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas». Admite el Gobierno de la Generalitat que la materia incide efectivamente en el régimen local, pero rechaza que se trate de una competencia exclusiva del Estado, y añade que el precepto estatutario no excluye la intervención del legislador básico estatal de acuerdo con el art. 149.1.18 CE. La técnica legislativa seguida permitiría afirmar la exclusividad de la competencia sobre ciertas submaterias, aunque en la globalidad de la materia exista una competencia básica estatal. En este caso, además, el propio precepto situaría las competencias autonómicas dentro del respeto a los arts. 140 y 141 CE, de modo que, en realidad, el precepto impugnado contiene una expresa referencia a la garantía institucional de la autonomía local como un principio limitador de las competencias, y no como un principio de atribución de las mismas. La lectura tergiversada del art. 151, entendiendo que vulnera la autonomía local cuando expresamente la salvaguarda, se pondría igualmente de manifiesto en la impugnación de cada uno de sus apartados.

Así, en la de las letras a) y b) por vulneración del art. 141 CE, cuando es lo cierto, para el Gobierno catalán, que en el encabezamiento del art. 151 del Estatuto se cita expresamente el precepto constitucional; y, para lo que pudiera afectar a las veguerías, el art. 91.4 del Estatuto reitera expresamente que la alteración de los límites provinciales requerirá del procedimiento previsto en ese art. 141 CE. Por otra parte, de acuerdo con el art. 83 del Estatuto, la organización territorial comprende también las comarcas y otros entes creados por la Generalitat con fundamento en la voluntad de colaboración y asociación de los municipios.

Las facultades en materia de creación, alteración o supresión de términos municipales [art. 151 c)] coinciden en buena parte con las anteriormente recogidas en el art. 9.8 del Estatuto de 1979. Se trataría de una competencia luego desarrollada en la Ley municipal y de régimen local de Cataluña, actualmente vigente en el Decreto Legislativo 2/2003. Finalmente se denuncia por el Ejecutivo el carácter preventivo del recurso.

d) A juicio del Parlamento de Cataluña el art. 151 pretende simplemente ampliar al máximo que la Constitución permite las competencias de la Generalitat como institución que vertebra políticamente la singularidad de Cataluña. A pesar de que exista una competencia básica estatal respecto a la globalidad de la materia, la técnica seguida por el Estatuto, precisando por submaterias la determinación de las competencias, permitiría afirmar la exclusividad de la competencia respecto a algunas de ellas.

Respondiendo en concreto a los razonamientos del recurso señala la Cámara catalana que la expresión «organización territorial», referida a los entes locales, es la que más se ajusta a la Constitución, que la emplea en su título VIII y en el art. 137; que los apartados a) y b) del art. 151, sobre creación, modificación y supresión de los entes locales, respetarían el art. 141 CE, al que se remiten; y que las previsiones del apartado c) vendrían tan sólo a reiterar lo que ya se incluía en el anterior Estatuto de Autonomía.

Las submaterias que regula el art. 151 podrían atribuirse a la Generalitat sin conculcar la Constitución. Los ejemplos que cita el recurso para fundar la intervención reguladora estatal habrían sido ya admitidos como constitucionales por el Tribunal Constitucional y, en todo caso, la competencia exclusiva que se predica de la Generalitat estaría enmarcada, liminar y literalmente, en el respeto de la garantía institucional establecida por la Constitución en sus arts. 140 y 141. Proclamada en la Constitución la garantía institucional de los entes regulados, sería difícil imaginar un aspecto que exija que deba necesariamente atribuirse al Estado por ser básico.

87. a) Del artículo 152 (Planificación, ordenación y promoción de la actividad económica) se impugna el apartado 4, en particular su letra b), por cuanto se confiere a la Generalitat «el desarrollo y la gestión de la planificación general de la actividad económica», incluyéndose, en todo caso, en dicha competencia «la participación en la planificación estatal a través de los mecanismos previstos en el Título V» del Estatuto. Sin perjuicio de las razones que abonan la impugnación de ese título V y a las que se remite en este punto el escrito de demanda (antecedentes 102 y siguientes), alegan los actores que lo anterior infringe la reserva del art. 149.1.13 CE.

b) Sostiene el Abogado del Estado que el planteamiento del recurso parece identificar la competencia estatal como exclusivamente normativa y las competencias autonómicas como meramente ejecutivas, limitadas al desarrollo y la gestión de la competencia ordenadora del Estado. No obstante la jurisprudencia relativa al art. 149.1.13 CE ha recordado que en los sectores afectados por la planificación pueden y deben mantenerse las competencias normativas atribuidas a las Comunidades Autónomas «siempre que no incumplan los mandatos ni impidan alcanzar los fines de la normativa estatal» (STC 175/2003, de 30 de septiembre). Por ello no es extraña a la Constitución la concurrencia de competencias normativas estatales y autonómicas en materia de planificación económica, como tampoco puede discutirse la conveniencia de que ciertos sectores de la competencia autonómica que no deben en principio verse afectados por la específica normativa o directrices del plan puedan prestar una eficaz colaboración a los objetivos y finalidades del mismo. Con estos antecedentes se alega que el alcance de lo que el Estatuto ha pretendido establecer es una cierta concertación en los posibles ámbitos de intersección de estas respectivas competencias en todas esas zonas limítrofes en donde no hay una afectación directa del plan estatal, pero en las que se revela como conveniente una acción complementaria. No es que el Estado haya de requerir el asentimiento de la Generalitat para cualquier plan general amparado en el art. 149.1.13, ni ello significa que las Comunidades Autónomas hayan de asentir a una penetración de la acción del Estado en el ámbito de cualesquiera actuaciones de ejecución que se le atribuyen en la reforma estatutaria. Se trataría de hacer posible la coordinación de todas las potestades concurrentes a través de las fórmulas que el propio Estatuto contempla. Esto es, no se trataría realmente de una competencia nueva, sino una mera proyección de las mismas competencias autonómicas en una fórmula que pretende articularlas armónicamente con la acción planificadora del Estado. En definitiva, el precepto impugnado se habría limitado a una mera actualización del texto ajustándose a una jurisprudencia uniforme en la interpretación de la regla constitucional que se invoca como vulnerada.

c) El Gobierno de la Generalitat, que entiende que sólo se impugna el apartado 4 b), afirma que la competencia autonómica en materia de planificación debe ejercerse «en el marco de las directrices que establezca la planificación general del Estado» (art. 152.3 EAC, no impugnado), lo que acreditaría que el Estatuto reconoce la competencia estatal a la que debe adaptarse la actuación autonómica. No habría, por tanto, ningún intento de mediatización o condicionamiento de la competencia estatal, sino una lógica y justificada propuesta de colaboración entre el Estado y la Generalitat, a la que corresponde el desarrollo y la gestión de los planes estatales, por lo que es razonable prever su intervención en la elaboración de los mismos con el alcance que el Estado estime oportuno. El desarrollo de los principios de cooperación y colaboración no podría merecer reproche alguno de inconstitucionalidad, máxime cuando no se fijan contenidos concretos ni se predeterminan los eventuales efectos de la participación.

d) Señala el Parlamento de Cataluña que no le corresponde al Estado, en ejercicio de las competencias que le son reservadas por el art. 149.1.13 CE, delimitar el alcance de las competencias que en la materia correspondan a la Generalitat de Cataluña, ya que las mismas derivan de las establecidas por el Estatuto en el marco de la Constitución. Así, la participación autonómica en la planificación estatal no tendría por qué alcanzar el establecimiento de las bases, sino que dicha participación sería posible a partir de las mismas, máxime a la vista del art. 131.2 CE.

88. a) El artículo 154 (Promoción y defensa de la competencia) se impugna en su apartado 2. Los recurrentes admiten la competencia ejecutiva que el precepto atribuye a la Generalitat en materia de defensa de la competencia, pero objetan que regula en parte los puntos de conexión, siendo ésta una tarea que no corresponde a un Estatuto, sino a leyes del Estado (STC 208/1999, de 11 de noviembre). De otro lado las Comunidades Autónomas sólo pueden asumir la competencia relativa a los acuerdos y prácticas restrictivos o abusivos, no las previstas en la Ley de defensa de la competencia sobre concentraciones económicas, materia en la que la competencia ejecutiva es del Estado; sin embargo el art. 154.2 del Estatuto no distingue sobre el particular, por lo que requeriría, cuando menos, de una interpretación conforme. Por lo demás el precepto está íntimamente vinculado con el art. 112, ya recurrido, de cuya aplicación conjunta resultaría que hasta los llamados «reglamentos de exenciones por categorías» del art. 5 LDC serían competencia de la Generalitat, con lo que se rompería la unidad del mercado nacional.

b) Alega el Abogado del Estado que el precepto no refleja realmente un punto de conexión, sino una delimitación territorial del ámbito de la competencia asumida de forma absolutamente respetuosa con las competencias estatales y con las que puedan corresponder a otras Comunidades Autónomas. Así las competencias de la Generalitat quedan referidas no a las actividades que se realicen sin más en Cataluña, sino que ha de tratarse de un mercado que no supere el territorio autonómico. Estaríamos, pues, en presencia de modestos mercados locales, respecto de los cuales no se explicaría bien el sentido de la impugnación ni la objeción a que parece apuntar sobre los efectos del carácter rígido de la norma estatutaria respecto de posibles modificaciones futuras del legislador ordinario, ya que no sería fácilmente imaginable una fórmula de aplicación territorial distinta de la prevista en esta norma, ajustada plenamente a la doctrina sentada en la STC 208/1999, de 11 de noviembre. Únicamente podría vislumbrarse la regulación de un punto de conexión en el apartado 3, pero los demandantes excluyen este precepto de su impugnación, porque se remite al marco delimitado por la redacción de los dos primeros, lo que pondría de relieve la falta de sentido de esta impugnación.

En segundo lugar sería difícil que la concentración empresarial se produzca realmente en el reducido ámbito de los mercados locales en que opera esta competencia autonómica, o que, en el caso de producirse, pudiera tener algún relieve desde el punto de vista de las finalidades perseguidas por este sector de normas llamadas a defender la competencia. Tampoco se alcanzaría a comprender en este caso la impugnación, ni la razón por la que el Estado hubiera de asumir esta función estrictamente ejecutiva en lugar de la Comunidad Autónoma.

La tercera de las objeciones no sería admisible, porque, aun cuando la STC 208/1999, de 11 de noviembre, ha destacado la especificidad de la competencia estatal en esta materia, identificando «legislación» con regulación material, no cabría entender este precepto al margen de lo establecido en el art. 112, a cuyas consideraciones se remite el escrito de alegaciones (antecedente 53).

c) Sostiene el Ejecutivo catalán que los recurrentes rechazan que el Estatuto pueda fijar los puntos de conexión en el art. 154.2, pero no aportan ninguna razón que fundamente esta aseveración. Frente a ello habría de admitirse que los puntos de conexión son los elementos que, en la definición del ámbito material de la competencia, la delimitan en cuanto a la proyección territorial de su objeto, por lo que el Estatuto sería lugar adecuado para su fijación, en atención a su especial naturaleza y posición ordinamental. Así habría sucedido, no sólo en diversos preceptos del Estatuto de 1979 (v. gr. arts. 9.17, 24 y 23), sino también en otros textos estatutarios. Además el punto de conexión concretamente establecido en el art. 154.2 incluye una acotación territorial que evita interferencias con las competencias que puedan asumir otras Comunidades Autónomas o que hayan quedado reservadas al Estado.

En segundo lugar, la representación del Gobierno de la Generalitat estima que es improcedente imputar al precepto contravención de la Ley 1/2002 o de la STC 208/1989, de 11 de noviembre. Respecto de esta resolución se afirma que el criterio seguido por el Tribunal Constitucional fue literalmente el expresado en el punto de conexión que ahora ha quedado reconocido en el precepto ahora impugnado, al reconocer la competencia estatal para la configuración del mercado con trascendencia extracomunitaria o que puedan alterar la libre competencia en un ámbito supracomunitario o en el conjunto del mercado nacional, en tanto que la competencia autonómica viene referida a las actuaciones en su territorio que no puedan alterar la libre competencia en un ámbito supracomunitario. Pudiera existir, no obstante, contradicción con la Ley estatal reseñada en cuanto a la competencia sobre concentraciones económicas, que el legislador ordinario atribuye en exclusiva al Estado. Sin embargo a ello no cabría oponer que las concentraciones son un tipo de operaciones que por su naturaleza tienen siempre trascendencia supracomunitaria, puesto que si así fuese el punto de conexión definido en el Estatuto ya las estaría excluyendo de la competencia asumida por la Generalitat. En realidad la defensa de la competencia es una actividad administrativa que tiene una lógica de escala en función de la dimensión del mercado concreto de cada producto o servicio, como lo demostraría también la delimitación de las actuaciones en esta materia entre el Estado y la Unión Europea. A esta misma lógica respondería el precepto controvertido.

En cuanto a la posibilidad de que se dicten reglamentos de exenciones por categorías que rompieran la unidad del mercado nacional responde el Gobierno de la Generalitat que se trata de una consecuencia que no se deriva necesariamente del tenor y alcance de la competencia autonómica. No podría imputarse preventivamente un ejercicio de la competencia contrario al art. 139 CE, sino que habrá de estarse a la presunción de que todos los poderes públicos actúan dentro del respeto estricto a la Constitución.

d) Para el Parlamento catalán los puntos de conexión son los elementos que, en la definición del ámbito material de la competencia, la delimitan en cuanto a la proyección territorial de su objeto; el fijarlos corresponde, pues, al Estatuto, tal y como ha reconocido el Tribunal Constitucional y viene siendo el caso hasta el presente.

Materialmente, continúa el Parlamento, el precepto reproduce el criterio seguido por el Tribunal para determinar las competencias ejecutivas que se inscribían en el ámbito de las bases y planificación general de la actividad económica, conforme al art. 149.1.13 CE, habiendo concluido el Tribunal que la competencia autonómica se extendía a todas las actuaciones administrativas en su propio territorio que no puedan alterar la libre competencia en un ámbito supracomunitario.

El argumento de que cabría una interpretación inconstitucional del precepto estatutario, contraria al principio de unidad de mercado, sería meramente preventivo y partiría de un eventual ejercicio inadecuado de la competencia.

89. a) La impugnación del artículo 155 (Propiedad intelectual e industrial) se ciñe a su apartado 1 b), en cuya virtud «corresponde a la Generalitat de Cataluña la competencia ejecutiva en materia de propiedad intelectual, que incluye en todo caso … la autorización y la revocación de las entidades de gestión colectiva de los derechos de propiedad intelectual que actúen mayoritariamente en Cataluña, así como asumir tareas complementarias de inspección y control de la actividad de dichas entidades». Los recurrentes traen a colación la competencia estatal ex art. 149.1.9 CE –a cuyo amparo la Ley de propiedad intelectual (Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril) asignó al Ministerio de Cultura la autorización y revocación de las entidades de gestión colectiva– y la doctrina sentada en la STC 196/1997, de 13 de noviembre, FJ 9, que permite al Estado retener, con carácter general, la competencia autorizatoria y revocatoria de aquellas entidades, en la medida en que tal competencia no es reconducible sin más al ámbito de la competencia ejecutiva que en materia de propiedad intelectual pueden asumir las Comunidades Autónomas.

b) Aduce el Abogado del Estado que el alcance obstativo de los textos invocados en la demanda es muy distinto respecto del nuevo Estatuto. Así, la Ley de propiedad intelectual no sería otra cosa que la expresión de la positividad vigente, pero no vincula a la legalidad posterior. Por su parte la STC 196/1997, de 13 de noviembre, ha enjuiciado la constitucionalidad de unos preceptos que, por su conformidad a la Constitución, no impiden la promulgación de otros ni se convierten en canon de constitucionalidad de los que se promulguen con posterioridad. Siendo de recordar, para el representante del Gobierno, que, de manera general, los preceptos constitucionales deben admitir diversas alternativas de regulación positiva de sus instituciones, como advierte expresamente la propia STC 196/1997.

c) Para el Gobierno de la Generalitat los recurrentes se limitan a reproducir los fundamentos de la STC 196/1997, de 13 de noviembre, que consideró aceptable la atribución al Estado de la función consistente en la autorización de las entidades de gestión colectiva. Se trataría de una decisión adoptada interpretando el bloque de constitucionalidad entonces vigente.

El art. 149.1.9 CE atribuye al Estado competencia legislativa en la materia, por lo que cabe que las Comunidades Autónomas asuman competencia ejecutiva. Así sucedió en el art. 11.3 del Estatuto de 1979 y así sucede ahora en el art. 155. Por otro lado sería evidente que la autorización controvertida es una función administrativa de carácter ejecutivo, aunque es cierto que el legislador estatal no siguió este criterio y que su opción fue aceptada por la STC 196/1997, de 13 de noviembre. Pero no sería menos cierto que esta Sentencia no impide que otra configuración sea posible y, seguramente, mucho más adaptada a la literalidad del art. 149.1.9 CE, cuyo contenido no resultaría en modo alguno alterado por el precepto recurrido. Concretamente se alega por el Ejecutivo autonómico que del hecho de que el legislador estatal, en el ejercicio de su competencia ex art. 149.1.9 CE, decida establecer un régimen jurídico unitario de la propiedad intelectual no se seguiría que también deba ser unitaria la ejecución de dicho régimen. Antes al contrario, la reserva en exclusiva de la legislación implicaría la posibilidad de una ejecución descentralizada que no vacíe de contenido las competencias autonómicas, tanto más en un ámbito en el que no existen razones que respalden la excepcionalidad de otra solución, pues en la actualidad las entidades de gestión colectiva de los derechos de propiedad intelectual no tienen carácter oficial ni actúan en régimen de monopolio.

d) El Parlamento de Cataluña defiende la constitucionalidad del art. 155.1 b) tomando como parámetro única y exclusivamente las disposiciones de la Constitución. De la lectura sistemática del precepto se desprendería que excluye de plano la potestad legislativa en materia de propiedad intelectual, ya que ésta forma parte de las competencias exclusivas y compartidas, pero en ningún caso de las ejecutivas, que son las que se mencionan en él, por no haber quedado expresamente atribuidas al Estado. En este contexto el legislador estatuyente habría considerado que la autorización y la revocación son actos típicamente ejecutivos propios de las técnicas de ordenación de las Administraciones públicas.

Una vez más se alega que el carácter vinculante de la jurisprudencia constitucional debería limitarse aquí a la doctrina referida a la interpretación estricta y directa de los enunciados del art. 149.1 CE. Por ello no serviría de fundamento la invocación de la STC 196/1997, de 13 de noviembre, pues el alcance dado en ella a los conceptos «legislación» y «ejecución» como criterio de deslinde competencial se efectuó en relación a un bloque de constitucionalidad concreto y determinado que actualmente no existe. Tampoco una ley ordinaria estatal podría servir de parámetro para enjuiciar la constitucionalidad del precepto, máxime cuando en este caso el propio Tribunal entendió que la atribución efectuada por la ley a la competencia estatal era una mera opción del legislador.

90. a) El artículo 157 (Publicidad) abundaría, para los recurrentes, en la obsesión de los Estatutos por inventarse materias no mencionadas expresamente el art. 149.1 CE para atribuirse de inmediato competencias exclusivas sobre las mismas. El precepto confiere a la Generalitat «la competencia exclusiva sobre la regulación de la actividad publicitaria, sin perjuicio de la legislación mercantil del Estado». Con esta última salvedad, sin embargo, no se comprendería toda la competencia del Estado en la materia, que es, para los demandantes, mucho más extensa. Así, la Ley 34/1988, general de publicidad, se fundamenta también en las competencias del Estado sobre legislación procesal o sanidad, la Ley Orgánica 1/2004, sobre violencia de género, declara ilícita determinada publicidad con fundamento en las competencias del Estado sobre legislación penal, y la Ley Orgánica 1/1996, de protección del menor, prevé dictar normas especiales para garantizar que la publicidad dirigida a los menores no les perjudique. Los recurrentes refieren, a continuación, una serie de leyes estatales que incluyen regulaciones sobre publicidad referida a materias de su propia competencia: de carreteras, de costas, de patrimonio histórico, sobre radiodifusión televisiva, del medicamento, sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, entre otras.

b) La impugnación de este precepto –según entiende el representante del Gobierno– partiría de un erróneo aislamiento de la publicidad como sector autónomo y diferenciado del objeto en que consiste su actividad divulgativa. La referencia a los sectores y medios específicos a que aludía el texto del anterior Estatuto no exceptuaba de la competencia autonómica a cualquier sector o cualquier medio que el Estado tuviera a bien regular por cualquier circunstancia o sobre cualquier materia al margen de sus propias competencias; el precepto dejaba a salvo únicamente las competencias constitucionales del Estado, comprendiendo que la publicidad podría afectar de manera transversal a una pluralidad de competencias estatales básicas, y utilizó para ello una fórmula muy general y, en cierta manera, imperfecta porque los casos en los que el Estado podría regular la publicidad no quedaban reducidos a sectores o medios específicos. En efecto, de la larga relación de supuestos de competencia estatal que relaciona la demanda habría algunos que pueden encuadrarse en sectores específicos, como pueden ser los casos de las restricciones a la publicidad por razones sanitarias (tabaco, bebidas alcohólicas, o medicamentos) o por motivos de seguridad pública (venta de armas). En otros casos la competencia estatal surge en relación con el medio utilizado o medio específico, como sucede en el caso de la publicidad por radiodifusión televisiva a que se refiere la demanda en su cita de la Ley 25/1994. Sin embargo, no podría dudarse de que, además de estas excepciones por sectores y medios concretos, hay otros ámbitos que también reclaman esa competencia estatal sin que puedan ser fácilmente clasificados en aquellas categorías. El ejemplo lo ofrecería la propia demanda al aludir a las Leyes Orgánicas 1/1996 y 1/2004, que establecen unas prohibiciones de la publicidad que puede perjudicar a la igualdad de la mujer o a los derechos de los menores, y que no serían fácilmente encuadrables en los sectores o medios, a pesar de lo cual su regulación por el Estado no ha suscitado dificultad alguna para su reconocimiento como materias de competencia estatal, incluso por el propio Estatuto (art. 153).

No cabe, por tanto, para el representante del Gobierno, reducir la competencia estatal a costa de la competencia sobre la publicidad; ésta tendrá la extensión y alcance que desee el legislador autonómico, pero sin que ello sustraiga ninguna competencia que resulte a favor del Estado. Por ello, conjetura el Abogado del Estado, acaso se haya querido suprimir la referencia legal del Estatuto anterior, que no llegaba a abarcar la totalidad de los casos en los que la publicidad podría resultar regulada en normas estatales. Y la referencia a la legislación mercantil a que alude el nuevo texto podría explicarse por la mayor proximidad existente entre la actividad publicitaria y la materia mercantil, aunque, en buenos principios, no sería necesaria esta referencia, como tampoco una lista de eventuales regulaciones estatales concernientes a la actividad publicitaria.

c) Los recurrentes parecen haber olvidado, a juicio del Gobierno de la Generalitat, que ya en el art. 9.30 del Estatuto de 1979 se atribuía a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en esta materia. La competencia asumida se refiere a la publicidad como actividad y no como fenómeno de carácter global, por lo que cubre aspectos de carácter más bien instrumental, como la formación, regulación de los agentes, deontología profesional, etc. Dicho de otro modo, de los dos ámbitos de regulación posibles de la actividad publicitaria –uno de carácter administrativo y otro de Derecho privado–, la Generalitat de Cataluña asume el primero, en tanto que el segundo, que es esencialmente mercantil, compete al Estado.

Alega el Ejecutivo autonómico que esta competencia no ha de confundirse con las facultades que para la regulación de los instrumentos publicitarios corresponden a los legisladores competentes en los diversos sectores. Se trataría de supuestos no homogéneos y por ello mismo no sería necesaria la reiteración de la expresión «sin perjuicio de las normas dictadas por el Estado para sectores y medios específicos» que figuraba en el Estatuto de 1979, por más que siga siendo de aplicación según lo requiera cada supuesto concreto. El estatuyente habría considerado oportuno, por el contrario, mantener la excepción relativa al título estatal más directamente relacionado con la actividad publicitaria, el de la legislación mercantil, aunque no sería necesario, toda vez que este título se impone y aplica en virtud de su eficacia directa ex art. 149.1.6 CE.

d) Entiende el Parlamento autonómico que el art. 157 viene a reproducir en lo sustancial una competencia que ya se incluía en el Estatuto de 1979. La acepción «actividad publicitaria» es para la Cámara más concreta que la de «publicidad». En ella el vínculo competencial más directo sería el que pretende preservarse, de ahí la referencia a la «legislación mercantil», que en ningún caso sería excluyente de otros límites que puedan derivarse de las competencias sectoriales del Estado en cada ámbito material.

91. a) El artículo 158 (Investigación, desarrollo e innovación tecnológica) remite a lo dispuesto en el título V del Estatuto sobre la colaboración y participación de la Generalitat en la fijación de la política de I+D+I. Establece, por tanto, unilateralmente una participación autonómica en la definición de políticas y en el ejercicio de competencias estatales, excediendo las funciones propias de un Estatuto y condicionando las competencias atribuidas al Estado por el art. 149.1 CE.

b) Al tratarse de una impugnación que se remite a otro lugar de la argumentación del recurso, la representación del Estado también se remite al mismo (antecedentes 102 y siguientes). Sin embargo quiere resaltar que el marco de la competencia estatal delimitada en el art. 149.1.15 CE ha venido suscitando una intensa conflictividad competencial, motivada por el hecho de que la competencia estatal sobre investigación científica y técnica es susceptible de ser utilizada respecto de cualquier género de materias con independencia de cuál sea el titular de la competencia para la ordenación de éstas (STC 90/1992, de 11 de junio, FJ 2). Ello habría determinado una penosa e inacabable labor de fijación de límites entre el Estado, que proyecta su acción, y la materia sobre la que se proyecta aquélla, frecuentemente de titularidad autonómica. Y, aunque se tratará de concretar cuál es el alcance de la acción de colaboración de la Generalitat según el título V, no se deja de considerar, desde un plano práctico, la conveniencia de esta colaboración en este concreto punto.

c) El Gobierno de la Generalitat comienza recordando que en materia de investigación las competencias atribuidas al Estado por el art. 149.1.15 CE se refieren al «fomento y coordinación general», y que la Generalitat de Cataluña ya ostentaba competencia exclusiva sobre esta materia en virtud del art. 9.7 del Estatuto de 1979. La función coordinadora que corresponde al Estado debe encauzarse por los oportunos mecanismos de colaboración con las Comunidades Autónomas competentes, de modo que la previsión del art. 158.3 en nada la limitaría. Con respecto a la plena constitucionalidad del marco establecido en el título V la representación del Gobierno de la Generalitat se remite al análisis de las disposiciones de dicho título (antecedentes 102 y siguientes).

Por otra parte se reitera que la singular naturaleza del Estatuto lo convierte en el lugar idóneo para establecer la participación prevista en el precepto controvertido, al tiempo que se menciona que el art. 176.1 del Estatuto expresamente establece que la participación no altera la competencia, por más que el precepto que nos ocupa no fije ningún contenido concreto ni disponga nada sobre los efectos de la participación, por lo que no podría tacharse de inconstitucional.

d) El Parlamento catalán aduce que la competencia estatal en materia de investigación, recogida en el artículo 149.1.15 de la Constitución, atribuye al Estado las funciones de fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica. A la vista de esta atribución al Estado de una función coordinadora resulta coherente que se contemplen mecanismos de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas, también competentes en materia de investigación, que en modo alguno condicionarían el ejercicio de la competencia atribuida al Estado. La previsión estatutaria de participación de la Generalitat no podría calificarse de unilateral, pues se trata de una norma de elaboración dual integrada por el legislador estatal y el autonómico.

92. a) La impugnación del artículo 160 (Régimen local) se inicia con una consideración general sobre el significado del precepto, destacando la dificultad de su interpretación en conexión con los arts. 83 y siguientes y 151 del Estatuto, ya recurridos. Los recurrentes insisten en la competencia estatal para dictar las bases del régimen local, que no derivaría de lo dispuesto en los Estatutos de Autonomía hasta ahora vigentes, sino directamente del propio art. 149.1.18CE (SSTC 214/1989, de 21 de diciembre; y 233/1999, de 16 de diciembre). Por lo que hace a la inconstitucionalidad del apartado 1 se alega que atribuye, por principio y sin límites o matices, la competencia exclusiva sobre régimen local a la Generalitat, y sus diferentes subapartados responderían a la técnica de «blindar» esa competencia, nunca al propósito de reducir su contenido a los aspectos que ahí se mencionan, supuesto éste en el que cabría una interpretación conforme, pues no se utiliza la cláusula «en todo caso». De otro modo su inconstitucionalidad sería manifiesta por infracción del art. 149.1.18 CE.

Aun así –continúa el recurso– siempre serían inconstitucionales las letras a), b) y c) de este apartado 1. La letra a) se refiere a «las relaciones entre las instituciones de la Generalitat y los entes locales, así como [a] las técnicas de organización y de relación para la cooperación y la colaboración entre los entes locales y entre éstos y la Administración de la Generalitat, incluyendo las distintas formas asociativas, mancomunadas, convencionales y consorciales». Contenido amplísimo, con el que se desconocería que el art. 149.1.18 CE permite al Estado aprobar bases sobre las relaciones interadministrativas, en general, y sobre aquéllas en las que intervengan entes locales, en particular. Así se hace en la Ley de régimen jurídico de las administraciones públicas y en la de bases del régimen local. Por su parte la letra b) viene a reiterar el contenido del art. 84, también recurrido, quedando si cabe más claro que se alude a todos los entes locales y confiriéndose a la Generalitat, no sólo la determinación de las competencias de dichos entes, sino también la de sus potestades. Con este planteamiento entienden los actores que quedaría desactivado hasta el art. 4 LBRL, e insisten en que para el Estatuto ni siquiera lo más elemental y mínimo puede ser objeto de las bases del art. 149.1.18 CE. El precepto en cuestión, a su juicio, sólo sería constitucional si se entendiera referido a entes locales distintos de la provincia (o veguería) y el municipio, aunque se trataría de una interpretación imposible. La letra c) negaría al Estado su competencia para dictar bases sobre bienes locales y sobre las modalidades de prestación de los servicios públicos locales, contradiciéndose de este modo un entendimiento del alcance del art. 149.1.18 CE hasta ahora pacífico y confirmado ya desde la STC 58/1982, de 27 de julio. Por último la letra d) del apartado 1 así como el apartado 3 de este art. 160 se impugnan en cuanto pudiera interpretarse que entre los entes locales creados por la Generalitat se incluyen las veguerías, que cabe pensar sean las provincias, debiendo nuevamente invocarse la competencia estatal del art. 149.1.18 CE.

En definitiva, concluyen los recurrentes, el art. 160 sólo sería constitucional, en los mismos términos que el art. 151, si pudiera interpretarse en el sentido de que no niega la posibilidad de que el Estado dicte reglas básicas sobre régimen local, incluso en los aspectos referidos en los apartados 1 y 3. Interpretación, con todo, difícil, por el alcance que el Estatuto da a las competencias exclusivas y por la referencia en el apartado 2 a una competencia compartida de la Generalitat.

b) Apunta el Abogado del Estado que las alegaciones que hace la demanda a cada uno de los apartados del precepto no contienen en sí mismas una afirmación de inconstitucionalidad, sino que constituyen una sucesión de consideraciones de tipo interrogativo acerca de si cada uno de esos enunciados impide o no el ejercicio de la competencia del Estado para dictar bases de régimen local, a través de las cuales lo que se discute es la omisión de una referencia que dejara a salvo el precepto constitucional que la demanda quiere preservar. Obviamente la fórmula «sin perjuicio» no añadiría nada, puesto que la vigencia y aplicación de los preceptos constitucionales no deriva de que sean o no salvados o recordados en cada momento por las normas que les están jerárquicamente subordinadas.

La idea que, según la demanda, latiría en el precepto estatutario (que las bases de régimen local no estarían comprendidas en la competencia del art. 149.1.18 CE) entraría efectivamente en contradicción con la jurisprudencia constante del Tribunal Constitucional interpretativa de la Constitución, y no es compartida por la representación del Gobierno, que añade, además, que la demanda no ofrece la más mínima justificación de que esa idea esté plasmada positivamente en los textos que impugna. Por tanto, siendo la misma parte recurrente la que considera compatibles los enunciados con la Constitución si se entiende aplicable el art. 149.1.18, parece excusarse cualquier otra consideración.

c) Manifiesta su sorpresa la representación del Gobierno de la Generalitat por la impugnación de la calificación como exclusiva de la competencia autonómica, pues el art. 9.8 del Estatuto de 1979 ya le atribuía ese mismo carácter. También se deja constancia de la absoluta coincidencia entre este art. 160 y el art. 59 de la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, apoyado en el Congreso de los Diputados por el Grupo Parlamentario al que pertenecen los recurrentes.

Para el Gobierno catalán, el recurso hace decir al art. 160 lo que no dice, de modo que, tal y como se admite en la demanda, la inconstitucionalidad sólo existiría si de la atribución de competencias plasmada en el precepto pudiera deducirse la imposibilidad de que el Estado realizase las funciones que le corresponden como legislador básico. Por el contrario la norma estatutaria será constitucional si el margen del legislador básico es suficiente para desempeñar el papel que le atribuye la Constitución.

La supuesta inconstitucionalidad del art. 160.1 a) no se sostiene, a juicio del Ejecutivo catalán, si se piensa que en este apartado se trata de las relaciones de la Generalitat con los entes locales y de éstos entre sí. Ello haría que el carácter exclusivamente intracomunitario de las relaciones que se regulan excluya la intervención estatal, si bien la regulación de la Generalitat no podrá oponerse a lo regulado directamente por la Constitución ni a lo establecido por el Estado en materias ajenas al régimen local, en especial las referidas en el art. 149.1.18 CE. En conclusión, el precepto sólo perseguiría dejar en manos de la Generalitat la organización de los entes locales referida a sus relaciones dentro del sistema institucional de la Generalitat.

El art. 160.1 b) continúa el Gobierno autonómico, no pretende establecer el contenido de cada potestad, pues se trata de una determinación que corresponde a la legislación sectorial, ni tampoco definir en abstracto las potestades que corresponden a los entes locales. Lo que se pretendería es determinar qué potestades creadas por el legislador sectorial corresponden a los entes locales, y eventualmente a la competencia de sus órganos, respecto a las materias previstas en el art. 84 del Estatuto, y ello precisamente para garantizar la autonomía local. Se trataría de una regulación de los mínimos de protección de esa autonomía local.

La impugnación del art. 160.1 c) se sirve como parámetro de la legislación básica y no de la Constitución. Sin poner en duda que en la regulación de los bienes y servicios locales inciden diversos sectores del Ordenamiento, alega el Gobierno de la Generalitat que de lo que se trata es sólo de otorgar a la Comunidad Autónoma la competencia sobre bienes y servicios locales cuando el título prevalente sea el de régimen local.

En cuanto a la impugnación del art. 160.1 d) alega el Gobierno de la Generalitat que no se adivina por qué razón el Estatuto de Cataluña no puede contener regímenes especiales donde otros Estatutos los han previsto.

d) El escrito de alegaciones del Parlamento de Cataluña reitera lo ya expresado en las alegaciones referidas a los arts. 84 y 151 [antecedentes 39 d) y 86 d), respectivamente]. Una correcta interpretación sistemática evidenciaría que lo que se atribuye con carácter exclusivo a la Generalitat es lo recogido en las letras a) a e) del apartado 1; si no fuera así carecería absolutamente de sentido el apartado 2, que se refiere a las competencias compartidas. La inconstitucionalidad de la norma sólo se produciría si de la atribución de competencias pudiera deducirse la imposibilidad para el Estado de realizar la función de legislador básico que le atribuye la Constitución, y que en este aspecto el recurso reconoce que es muy menor. No podría medirse la constitucionalidad del Estatuto comparándolo con todas las normas que hasta la fecha hubieran recibido la calificación de básicas (más aún cuando el Tribunal Constitucional, aun admitiéndolas, ha advertido frecuentemente de que también eran posibles otras soluciones más acordes con la autonomía), sino tan sólo determinando si el margen que el Estatuto reconoce al legislador básico es suficiente, como en este caso, para realizar la función que le encomienda la Constitución.

El apartado a) del art. 160 regula una materia que, en la perspectiva del Estatuto, corresponde a la Generalitat porque, para el Parlamento, la garantía de la autonomía local ha sido establecida por el juego entre el art. 84 y la letra b) de este precepto, sin excluir cualquier intervención estatal que pueda producirse por títulos competenciales específicos.

El apartado b) únicamente pretendería determinar qué potestades creadas por el legislador sectorial corresponden a los entes locales en relación con las materias previstas en el art. 84, y en modo alguno impediría que el Estado pueda añadir otras exigencias competenciales a la autonomía local.

El apartado c) en absoluto privaría al legislador básico de su función constitucional para incidir en las materias señaladas en el recurso de inconstitucionalidad, y tan sólo otorgaría a la Generalitat la competencia sobre bienes y servicios públicos cuando el título prevalente es el de régimen local.

El apartado d) sólo se considera inconstitucional si incluye las veguerías. Frente a ello el Parlamento de Cataluña alega que no hay una razón de suficiente fuerza jurídica para que el vigente Estatuto no pueda modular una adaptación o una excepción de la legislación básica estatal, en lo que respecta a la Generalitat, cuando obedezca al reconocimiento de una posición singular de la Generalitat en relación con el Derecho civil, la lengua, la cultura, la proyección de éstas en el ámbito educativo y el sistema institucional en que se organiza la Generalitat (art. 5, in fine).

93. a) El artículo 161 (Relaciones con las entidades religiosas) dispone en su apartado 3 que «la Generalitat colabora en los órganos de ámbito estatal que tienen atribuidas funciones en materias de entidades religiosas». De nuevo denuncian los recurrentes que el Estatuto pretende con ello interferir en el ejercicio de las competencias atribuidas al Estado por la Constitución, lo que, además de suponer materialmente una modificación de lo que en ella se ha dispuesto, implicaría desconocer la función y cometidos constitucionales propios de los Estatutos de Autonomía.

b) Considera el Abogado del Estado que la interpretación del precepto que se hace en la demanda resulta extrema y, sobre todo, inadecuada. Argumenta que si este precepto no existiera nadie previsiblemente podría objetar nada a una eventual colaboración de las Comunidades Autónomas con el Estado en esta materia. La colaboración es un principio de nuestro sistema constitucional que hace aconsejable, como el Tribunal ha recordado más de una vez, la puesta en marcha de mecanismos de cooperación y colaboración, especialmente en los casos de competencias transversales o concurrentes. Y precisamente porque la Generalitat ha asumido en esta materia competencias que antes no existían, no sería extraño que se incluya una previsión expresa de colaboración, que no limitaría las competencias que ostenta el Estado, como tampoco las que en este u otros órdenes ostente la Generalitat. Por tanto no podría entenderse que la colaboración se imponga de manera forzosa, sino como una habilitación expresa y específica de lo que acaso sin ella podría entenderse exigible.

c) La impugnación adolece, para el Gobierno de la Generalitat, de una manifiesta falta de argumentación y olvida que en el art. 149.1 CE no figura ningún título competencial a favor del Estado en esta materia. De otro lado la mención a los poderes públicos recogida en el art. 16.3 CE incluiría también a la Generalitat de Cataluña, que puede cooperar con las entidades religiosas en el ámbito de sus competencias, así como utilizar los mecanismos e instrumentos de fomento que considere adecuados, toda vez que no se afecta al núcleo de la libertad religiosa ni se desarrollan sus aspectos esenciales. El precepto tampoco afectaría a las competencias estatales desde el momento en que los apartados 1 y 2 del art. 161 refieren el título al ámbito de competencias autonómicas, siendo evidente la conexión con sectores como la educación, la sanidad, la juventud o la asistencia social.

En cuanto a la colaboración con el Estado se reseña la necesaria inscripción de estas entidades en el Registro estatal, cuya actuación en nada quedaría condicionada por el art. 161.3. Además, se reitera la idoneidad del Estatuto, por su origen dual, para incluir la previsión de colaboración, habida cuenta de que corresponde al Estado adoptar las determinaciones oportunas y los instrumentos idóneos para que esa colaboración se produzca de manera efectiva y sin interferencias indebidas.

d) Entiende el Parlamento catalán que el recurso sólo se refiere genéricamente al apartado 3 del art. 161, incurriendo en causa de inadmisibilidad por carencia de fundamentación contraria al art. 33.1 LOTC.

Con carácter subsidiario alega la Asamblea autonómica que la participación de la Generalitat en los correspondientes órganos estatales con funciones en materia de entidades religiosas no supone, en ningún caso, la eliminación de las competencias del Estado, ya que en el art. 149.1 CE no figura ningún título competencial a su favor en esta materia.

94. a) Del artículo 162 (Sanidad, salud pública, ordenación farmacéutica y productos farmacéuticos) son objeto del recurso los apartados 1 y 3, si bien se advierte de que el apartado 4 remite al título V del Estatuto y, por tanto, padece los defectos de inconstitucionalidad inherentes a la técnica de la bilateralidad que en él se instrumenta y que también será impugnada (antecedentes 102 y siguientes), mientras que el apartado 5 sería inconstitucional en relación con el art. 112, ya impugnado (antecedente 52), dado el alcance que en este precepto se confiere a las competencias ejecutivas. Por lo que hace al apartado 1 alegan los recurrentes que su inconstitucionalidad radica en que determina unilateralmente lo que no puede ser básico y lo que no puede entrar en la coordinación estatal, algo que sólo le cumple al Estado en cada momento y sin condicionamientos estatutarios, vulnerándose el art. 149.1.16 CE, pues el precepto atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva sobre «la organización y el funcionamiento interno, la evaluación, la inspección y el control de centros, servicios y establecimientos sanitarios», sin establecer condiciones ni matices. Admitiéndose que las bases estatales no pueden proyectarse sobre aspectos muy concretos de la organización y funcionamiento de los servicios sanitarios, afirman los Diputados demandantes que está fuera de lugar que sea un Estatuto la norma que marque ese límite al Estado y que lo haga de antemano y con carácter absoluto. Como observación complementaria se hace notar que la potestad de autoorganización no cubriría todos los aspectos contemplados en la norma, y que la Ley general de sanidad ha incluido en las competencias estatales aspectos tales como el establecimiento de criterios mínimos básicos y comunes de evaluación de la eficacia y rendimiento de programas, centros o servicios sanitarios (art. 70.2).

El apartado 3, por su lado, atribuye a la Generalitat, «en todo caso», la competencia compartida en una serie de ámbitos. Con independencia de la inconstitucionalidad del art. 111, ya recurrido, que define las competencias compartidas, alegan los actores que este art. 162.3 olvida que el Estado, además de la competencia para aprobar las bases, tiene también el título para la coordinación general de la sanidad (art. 149.1.16 CE).

b) El Abogado del Estado, en cuanto a los apartados 4 y 5, impugnados por su alcance en relación con el art. 112, se remite a las alegaciones realizadas respecto de dicho precepto (antecedente 53). Por lo que se refiere al apartado 1 sostiene la representación estatal que no puede quedar excluida una norma coordinadora (la del art. 70.2 de la Ley general de sanidad, mencionado en la demanda) que tiende a establecer un criterio mínimo, básico y común, porque responde precisamente a un cometido constitucional específico del Estado. Y es que la competencia exclusiva sobre evaluación a que se refiere este apartado no podría entenderse al margen de toda competencia estatal derivada de la Constitución, de suerte que la Generalitat podrá establecer los criterios de evaluación que estime convenientes, pero allí donde haya una norma que legítimamente imponga unos mínimos comunes de carácter básico habrá de respetarlos, y a partir de esos mínimos podrán aplicarse índices o criterios complementarios o adicionales. Se aclara, en cualquier caso, que esta consideración se efectúa a partir del ejemplo que propone la parte actora, pero sin que en ello pueda verse el intento de identificar dicha norma como una exigencia intrínseca de su naturaleza básica ni de que vincule perpetuamente al legislador básico a conceptuarla así.

La impugnación del encabezamiento del apartado 3 se considera «contextual», por el juego que produce la interacción del art. 111 del propio Estatuto. No se juzga adecuada la inconstitucionalidad por omisión que se plantea en la demanda, basada en elementos ajenos a la propia literalidad y el sentido del texto que se impugna. Si una competencia se identifica como compartida habrá que entender que las competencias que ostenta el Estado son las que en cada caso tiene por razón de la materia regulada estatutariamente, y la coordinación seguirá siendo una competencia estatal en materia sanitaria sin que el Estatuto tenga necesidad de recordarlo.

c) Señala el Gobierno de la Generalitat, que aun cuando en el texto del recurso se impugna el apartado 4, éste no figura en el petitum, donde, en cambio, sí se incluye el apartado 2, que no es objeto de consideración en el cuerpo del escrito. Finalmente la descalificación del apartado 5 lo sería por relación a otro precepto, admitiendo los actores que no es en sí mismo inconstitucional.

En cuanto al apartado 1 alega el Ejecutivo catalán que el Estatuto de 1979 ya recogía el esquema constitucional de competencia compartida en el ámbito sanitario (art. 17.4) y que tanto entonces como ahora la perspectiva que prima es la de carácter organizativo; concretamente, la previsión de la competencia como exclusiva en estos específicos aspectos encajaría perfectamente con el orden constitucional. Sostiene el Gobierno autonómico que las facultades que corresponden al Estado ex art. 149.1.16 CE no precisan de su mención expresa en el art. 162.3 del Estatuto. Además una lectura completa del precepto permitiría concluir que se menciona expresamente la potestad estatal de planificación y coordinación entre los poderes públicos competentes, por lo que la impugnación partiría de una lectura parcial y fragmentaria de un solo apartado.

d) Para el Parlamento catalán sólo se fundamenta la impugnación de los apartados 1 y 3 del art. 162. En cuanto al primero afirma la Cámara que con él se reconoce a la Generalitat una competencia cuya exclusividad tendría una proyección primordialmente organizativa y, por ello, sin tacha de inconstitucionalidad. En ningún caso se negaría o impediría que el establecimiento de criterios mínimos básicos y comunes de evaluación de necesidades o de eficacia o rendimiento pueda formar parte del concepto de la coordinación general sanitaria. De hecho actualmente el art. 70.3 de la Ley general de sanidad establece que el Gobierno «elaborará los criterios generales de coordinación sanitaria de acuerdo con las previsiones que le sean suministradas por las Comunidades Autónomas».

En cuanto al apartado 3 hay que recordar, en opinión del Parlamento, que la calificación de una competencia como compartida no supone desconocer las eventuales competencias adicionales que el Estado puede ostentar a partir de la Constitución. Por otra parte tampoco habría de pasarse por alto que tras el Dictamen del Consejo Consultivo sobre el Proyecto de reforma se procedió a la modificación del art. 111 del Estatuto, tras lo cual ya no sería necesaria ninguna precisión sobre la definición de la competencia compartida.

95. a) La impugnación del artículo 163 (Seguridad privada) se ciñe a su letra c), en cuya virtud corresponde a la Comunidad Autónoma la ejecución de la legislación del Estado en materia de «autorización de los centros de formación del personal de seguridad privada». A este respecto los recurrentes citan la STC 154/2005, de 9 de junio, que declaró ajustada a la Constitución la normativa estatal que reconoce al Gobierno de la Nación la facultad de aprobar las normas relativas a esos centros, declarando que con ello no se infringían las competencias de la Generalitat en materia de enseñanza.

b) Para el Abogado del Estado la competencia contenida en la letra c) se limita claramente a la ejecución, incumbiendo al Gobierno de la Nación aprobar las normas relativas a estos centros de formación, según establece el Real Decreto 1123/2001 (que modificó el art. 56 del Real Decreto 2364/1994). En relación con lo resuelto en la STC 154/2005, de 9 de junio, alega el Abogado del Estado que en el nuevo Estatuto las funciones de la Generalitat no quedan limitadas al campo de la actividad de policía, pues en el art. 164 se incluye un diseño competencial más amplio que el delimitado por el anterior Estatuto, incluyendo entre las competencias de la Generalitat (apartado 3) las funciones ejecutivas que le atribuya el Estado. Este último precepto no ha sido cuestionado por los demandantes, por lo que no se alcanzaría a comprender que, admitiéndose la atribución de facultades ejecutivas en materia de seguridad pública, se impugne una competencia ejecutiva concreta de contenido más modesto y con un cierto componente organizativo que parece dejar a salvo las demás funciones ejecutivas atribuidas a los órganos estatales por las normas administrativas antes citadas, entre ellas la función de propuesta de la Dirección General de la Policía, sin perjuicio de la permanente presencia de las fuerzas y cuerpos de seguridad en el desarrollo de las funciones privadas de seguridad, como resaltaba la Ley 23/1992, de 30 de julio, de seguridad privada.

Finalmente se destaca que la competencia de autorización que se impugna ya había encontrado hacía tiempo la previsión de su ejercicio por las Comunidades Autónomas en la disposición adicional cuarta de la citada Ley de seguridad privada, y aunque ésta no contó como parámetro de la controversia constitucional a la que se ha aludido, no podría dejar de señalarse que las competencias asumidas en esta materia por el Estatuto son prácticamente las mismas que las que ya se contemplaban en aquélla como de posible atribución a la Generalitat. En cualquier caso, habida cuenta de la competencia que el art. 149.1.29 CE reserva al Estado, para la efectiva asunción competencial en materia de seguridad pública por parte de las Comunidades Autónomas sería palmaria la exigencia de la doble condicionalidad a la que se aludía al tratar del Poder Judicial, por lo que cabría entender que la competencia autorizatoria a que se refiere el artículo sólo tendrá efectividad plena cuando, además de la habilitación estatutaria, se cumpla el condicionamiento de que así se prevea en una ley orgánica.

c) Para el Gobierno de la Generalitat la seguridad privada no es una materia mencionada en el art. 149.1 CE, por lo que puede ser asumida por las Comunidades Autónomas. Y en el caso se trata de una competencia ejecutiva asumida mediante la referencia explícita a cuatro submaterias y no con carácter general. De estas submaterias se discute la autorización de centros de formación del personal de seguridad en Cataluña, función muy concreta y cuyo ejercicio es de carácter reglado, al corresponder al Estado el establecimiento de las normas y condiciones al respecto. Además su conexión con la protección de personas y bienes es indirecta o lejana, de manera que la autorización no perjudicaría a la competencia atribuida al Estado ex art. 149.1.29 CE.

Por otra parte insiste el Gobierno catalán en que la legislación ordinaria no puede ser canon de constitucionalidad del Estatuto, y menos aún el eventual desarrollo reglamentario de esa legislación. Consecuentemente el art. 163 c) no podría enjuiciarse con la perspectiva de la Ley 23/1992, de seguridad privada, ni de la Orden Ministerial de 7 de julio de 1995. Y ello aun a pesar de que estas normas fueran declaradas conformes con la Constitución por la STC 154/2005, habida cuenta de que la ratio decidendi de ésta fue que esas actuaciones administrativas no constituyen actividad propiamente policial, ni actuaciones administrativas inherentes a lo policial. En consecuencia sería constitucionalmente correcto contemplarlas como algo distinto de la seguridad pública, aunque relacionadas con ello, como haría el precepto impugnado.

d) El Parlamento de Cataluña sostiene que la materia «seguridad privada» no aparece reservada al Estado en el art. 149.1 CE, con lo cual puede ser asumida por las Comunidades Autónomas mediante los respectivos Estatutos. El precepto en cuestión atribuiría una competencia de carácter ejecutivo, como es la autorización de los centros de formación del personal de seguridad privada, que deberá desarrollarse de acuerdo con los criterios que fije el Estado respecto a las características y condiciones que deban cumplir dichos centros. Frente a ello, no cabría aducir lo dispuesto en una norma reglamentaria estatal (STC 204/2002, de 31 de octubre, FJ 5).

Si alguna conexión tiene tal función autorizatoria con la seguridad pública –continúa el escrito de alegaciones– debe recordarse que en este ámbito la Generalitat dispone de una policía propia, creada ya al amparo del Estatuto de 1979, con lo que, si es competente para planificar y regular el sistema de seguridad pública de Cataluña y ordenar las policías locales, más lo ha de ser para poder autorizar centros de formación del personal de seguridad privada, en ejecución de la legislación del Estado.

96. a) El artículo 166 (Servicios sociales, voluntariado, menores y promoción de las familias) es impugnado en su apartado 1, letra a), in fine, que reconoce a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de servicios sociales, con inclusión, «en todo caso, […] [de la] regulación y la ordenación de la actividad de servicios sociales, las prestaciones técnicas y las prestaciones económicas con finalidad asistencial o complementarias de otros sistemas de previsión pública». Dados los términos del art. 149.1.20 CE los recurrentes admiten la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de servicios sociales, por más que, puesto en relación con el art. 110 del Estatuto, ya impugnado (antecedente 52), este art. 166 produciría efectos que difícilmente se acomodan a la jurisprudencia, que admite en gran medida intervenciones del Estado (SSTC 146/1986, de 25 de noviembre, FJ 5; y 13/1992, de 6 de febrero, que demostraría que en este sector debe desplegar sus efectos con singular intensidad el art. 149.1.1 CE). Además de en el reproche general a la técnica del art. 110 del Estatuto este apartado 1 a) del art. 166 incurriría también en un exceso, pues, al incluir la regulación y la ordenación de las prestaciones «complementarias de otros sistemas de previsión pública», el Estatuto asumiría el papel de intérprete de la Constitución. Intérprete, además, poco fiel, pues la STC 239/2002, de 11 de diciembre, rodeó de límites y cautelas la competencia de las Comunidades Autónomas para establecer una prestación complementaria de las de la Seguridad Social. Límites y cautelas que el precepto recurrido desconocería por completo. Se consagra, en definitiva, para los recurrentes, una competencia autonómica exclusiva para establecer libremente prestaciones complementarias de la Seguridad Social; más aún, se distingue entre «prestaciones económicas con finalidad asistencial» y «prestaciones complementarias de otros sistemas de previsión pública» (Seguridad Social), con lo que se desbordaría por completo el ámbito de la asistencia social para entrar en el prototípico de la Seguridad Social, aunque sea con prestaciones complementarias que, a diferencia de lo resuelto en el caso de la STC 239/2002, de 11 de diciembre, ya no necesitarían partir de una situación de necesidad, lo que podría llevar a que las Comunidades Autónomas elevaran a su antojo las prestaciones mínimas garantizadas en toda España por la Seguridad Social. En todo caso, concluyen los actores, sería claro que el precepto es contrario al art. 149.1.17 CE.

El apartado 2 atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de voluntariado, amparándose para ello en la idea de que el silencio del art. 149.1 CE sobre el particular permite la asunción autonómica de esa competencia por la vía del art. 149.3 CE. Para los recurrentes, sin embargo, el voluntariado no puede convertirse en una materia autónoma a efectos competenciales, sino que es más bien una faceta dentro de las materias en las que en cada caso se incardina, como se desprende de la Ley 6/1996, reguladora del voluntariado social, siendo de citar el caso, por ejemplo, de la cooperación para el desarrollo. En la medida en que el precepto recurrido excluye por completo toda competencia estatal sería contrario al art. 149.1 CE.

Por último, el apartado 3 confiere a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de protección de menores [letra a)], concretándose los aspectos específicos de la materia con el repetido propósito de «blindar» esa competencia, pero sin excluir los demás. Una vez más serían tan inconstitucionales esas concreciones como la propia declaración genérica de competencia. Y el intento de convertir en una materia nueva lo que son partes de materias contempladas en el art. 149.1 CE resultaría en este caso especialmente criticable, pues la protección de menores es un mandato constitucional (art. 39 CE) que vincula a los poderes públicos en el ejercicio de sus respectivas competencias y en el que hay una especial vinculación a los acuerdos internacionales. El Estado tendría, así, relevantes competencias en esta materia: art. 81 CE y art. 149.1.1, 2, 5, 6 y 8 CE. Por otro lado la letra b) de este apartado 3 impone la participación de la Generalitat en «la elaboración y la reforma de la legislación penal y procesal que incida en las competencias de menores», lo que, aun sin remisión al título V del Estatuto, incurriría en las mismas causas de inconstitucionalidad que se razonan al impugnar ese concreto título estatutario.

b) En relación con la letra a) del apartado 1 entiende el Abogado del Estado que la demanda critica el contenido de la STC 239/2002, de 11 de noviembre. A juicio del representante del Gobierno deberían prevalecer los criterios establecidos en dicha resolución. Tampoco considera aceptable el planteamiento de la demanda, limitador de las competencias autonómicas al ámbito puramente asistencial, recordándose que el FJ 5 de la referida Sentencia, al examinar los ámbitos materiales del art. 41 CE, destacaba la previsión de otras prestaciones complementarias de carácter libre y hacía referencia a la necesidad de tener en cuenta las competencias que respectivamente corresponden al Estado y a las Comunidades Autónomas para el reparto de competencias tanto en el seno del sistema de la seguridad social como en los segmentos de protección social no incluidos en el mismo. Y de lo expuesto se deduce en el escrito de alegaciones la plena conformidad del enunciado del precepto discutido a la doctrina de la STC 239/2002, de 11 de noviembre.

En cuanto al apartado 2 no alcanza a ver el Abogado del Estado el riesgo de colisiones a que apuntan los demandantes, pues sería claro que la competencia para regular los puntos de conexión de las normas corresponde al Estado, y el Estatuto, como norma estatal, podría haber desempeñado tal papel. Sin embargo, al estar el núcleo de la competencia pendiente de un desarrollo normativo, que afecta constitutivamente al propio concepto de la actividad que lo integra, sería bastante lógico que se haya dejado pendiente la posible fijación de puntos de conexión hasta la más precisa concreción de sus presupuestos. Entre tanto estará vigente la regulación actual, y habrá que contar con la Ley del voluntariado.

Por lo que se refiere a la segunda objeción dirigida frente a este apartado se afirma que, según el art. 2.2 de la Ley del voluntariado, la competencia estatal se despliega, además de por razón de su proyección o alcance territorial, cuando los voluntarios o sus organizaciones participen en programas que desarrollen actividades de competencia exclusiva estatal. Y estas reglas serían de aplicación al caso, por lo que quedaría descalificada, tanto la objeción a la posibilidad misma de instituir por vía estatutaria una competencia sobre esta materia, como la suposición de una competencia autonómica ilimitada.

Finalmente, y respecto del apartado 3, el Abogado del Estado juzga carente de sentido la contraposición pretendida entre la acción sobre instituciones públicas protectoras de los menores y la acción sobre los menores a través de instituciones públicas. Las diferencias de redacción no conducirían a reconocer en ninguna de estas expresiones un mayor alcance competencial que el establecido en la otra; tanto la competencia de que trata el antiguo art. 9.28 como la reflejada en el precepto impugnado se concretarían en una función protectora sobre los menores, y ésta se desenvuelve a través de instituciones o mecanismos protectores. Esto es, el contenido y finalidad son los mismos. De otro lado no se observaría que en el texto impugnado estén contradichas las competencias estatales sobre legislación civil, procesal, penitenciaria y de regulación de derechos fundamentales, o que de su regulación pudiera inferirse un incompatible ejercicio entre ellas y las previstas en el precepto estatutario. Éste se limitaría a prever la regulación del régimen de protección y de las instituciones públicas y de protección de menores desamparados en situación de riesgo y de los menores infractores, respetando en este último caso la legislación penal. Esta última reserva, en buena técnica jurídica, resultaba innecesaria, y acaso por ello la parte demandante haya entendido que lo no excluido expresamente quedaba incluido en el concepto de competencia exclusiva que encabeza el apartado. Ello no sería así, pues las competencias constitucionales, ya se atribuyan al Estado o las Comunidades Autónomas, no dependen de salvedades, sino de su verdadera previsión constitucional.

No comparte el Abogado del Estado la objeción dirigida contra la letra b) de este mismo apartado, a menos que se quisiera atribuir a la participación una eficacia condicionante del ejercicio mismo de la competencia participada. Esto significaría la negación misma de la competencia, que conceptualmente reclama un elemento de individualización. Sin embargo del texto no se podría inferir tal consecuencia, ya que participar no es otra cosa que intervenir en un asunto, sin que la intervención implique por sí misma la toma de decisiones. En tal sentido el precepto se limitaría a instaurar un mecanismo de colaboración de suma utilidad para eliminar las distorsiones que pueda generar la no deseable desconexión entre entidades cuyas competencias se entrecruzan inevitablemente. Por otra parte el precepto no reflejaría una competencia de participación universal en todo lo que directa o indirectamente pueda concernir a los menores desde el punto de vista de las competencias estatales, sino que la limitaría a aquellos aspectos en los que la normación del Estado pueda afectar directamente a la configuración básica de instituciones o mecanismos singulares de protección instituidos por la Comunidad Autónoma en virtud de sus propias competencias, de suerte que la norma debería quedar inscrita en el marco de la lealtad institucional, que justifica e, incluso, impone deberes de colaboración para la mejor satisfacción de los intereses generales.

c) El Gobierno de la Generalitat afirma que el art. 166.1 a) se sitúa materialmente en la órbita de la asistencia social y servicios sociales, por lo que no habría duda de que las prestaciones económicas complementarias deberán responder a estas finalidades. De lo contrario se habrían insertado en el art. 165. Tampoco podría aceptarse la impugnación preventiva que anticipa una posible desviación en el ejercicio de la competencia.

Por lo que se refiere a la impugnación del art. 166.2, es calificado de artificioso que se repute ilegítima la consideración como exclusiva de la competencia autonómica sobre voluntariado por ser instrumental y, paralelamente, se pretenda situarla de manera indefinida en alguno de los 32 párrafos del art. 149.1 CE. Por otro lado la simple aplicación del límite territorial previsto en el art. 115 del Estatuto permitiría resolver las cuestiones que se refieren a la dimensión pluriautonómica del voluntariado.

Alega el Ejecutivo catalán que se achaca al art. 166.3 a) la configuración de una materia nueva, la protección de menores, sin incluir expreso reconocimiento de la competencia estatal sobre legislación civil, penal y penitenciaria, como sucedía en el art. 9.28 del Estatuto de 1979. Frente a la interpretación que hacen los recurrentes de la Ley Orgánica 1/1996 sostiene el Gobierno de la Generalitat que las normas del Derecho civil estatal ceden ante las normas del Derecho civil propio de las Comunidades Autónomas competentes. Profundizando en esta discrepancia se apunta que el panorama no es el descrito en la demanda, sino muchísimo más matizado por tratarse de un ámbito en donde el legislador autonómico ha venido actuando al amparo del Estatuto de 1979 (Ley 37/1991, de medidas de protección para menores desamparados y de la infancia, modificada por la Ley 8/1995, de atención y protección de los niños y adolescentes). En materia de menores habría que distinguir, por un lado, las medidas de carácter procesal, penal, penitenciario, y, en su caso, civil, orientadas a la protección jurídica de los menores, que es la denominación de la Ley Orgánica 1/1996, y, por otro, la protección de los menores como régimen de la actuación administrativa al respecto, que es a lo que se referiría el art. 166.3 del Estatuto. En el primer campo convergen diversos títulos estatales y autonómicos, mientras que en el segundo puede asignarse plenamente la competencia a la Generalitat.

El art. 166.3 b) refleja una nueva enunciación del principio de participación. La actualización o concreción de esta previsión de participación en la elaboración legislativa que incida en las competencias de menores depende de lo que establezcan los órganos estatales, por lo que no cabría dudar de la constitucionalidad del precepto.

d) Para abordar la constitucionalidad del art. 166.1 a) la representación del Parlamento de Cataluña comienza por definir la materia en cuestión. Los servicios sociales aparecen como una prestación pública diferenciada del sistema de Seguridad Social, el cual, además de las prestaciones económicas y sanitarias, asumiría también determinados servicios sociales (STC 76/1986, de 9 de junio, FJ 7). Y la STC 239/2002, de 11 de diciembre, declaró la conformidad de este tipo de pensiones, dado su enmarque en la competencia en materia de asistencia social del art. 148.1.20 CE.

Por otro lado, de ningún precepto constitucional se derivaría que las únicas prestaciones que las Comunidades Autónomas puedan establecer tengan que ser de carácter asistencial, no pudiendo existir otras prestaciones complementarias que también se incluirían dentro del título competencial autonómico de servicios sociales. Las prestaciones complementarias de otros sistemas de previsión pública no podrían encuadrarse de modo automático en el ámbito de la Seguridad Social, pues pueden y, en el caso que nos ocupa, de acuerdo con su ubicación sistemática en el artículo referido a los servicios sociales, deben responder a las finalidades propias de los mismos.

En cuanto al apartado 2 del art. 166 se señala que dicho precepto asume, implícitamente, que la atribución del voluntariado como competencia exclusiva de la Generalitat tendrá el límite territorial previsto en el artículo 115 del Estatuto, y que tal actividad recaerá en las competencias reconocidas a la Generalitat por la propia norma estatutaria. Es decir la actividad de voluntariado que será regulada como competencia exclusiva de la Generalitat será aquélla que se realice dentro del ámbito competencial de la Generalitat de Cataluña y en su territorio.

Por lo que hace al apartado 3 del art. 166 alega la Cámara que la atribución competencial de la regulación del régimen de la protección y de las instituciones públicas de protección y tutela de los menores desamparados en situación de riesgo y de los menores infractores no implicaría un desarrollo de los derechos fundamentales de los menores. Sucedería también que los concretos preceptos que el legislador estatal, en un marco competencial anterior, haya dictado en desarrollo de otros títulos competenciales, pero que sistemáticamente se encuentren en una Ley de protección del menor, no podrían fundamentar la tacha de inconstitucionalidad del contenido actual del art. 166.3 impugnado.

La participación prevista en la letra b) del art. 166.3 no condiciona, a juicio del Parlamento, la toma de decisiones del titular de la competencia, luego no cabría duda de su constitucionalidad, y tal participación se circunscribe a las normas que incidan en las propias competencias de la Comunidad Autónoma.

97. a) El artículo 169 (Transportes) es recurrido en sus apartados 2 y 3. El primero de ellos dispone que «la integración de líneas o servicios de transporte que transcurran íntegramente por Cataluña en líneas o servicios de ámbito superior requiere el informe previo de la Generalitat»; el otro apartado, por su lado, asegura a la Generalitat su participación «en el establecimiento de los servicios ferroviarios que garanticen la comunicación con otras Comunidades Autónomas o con el tránsito internacional de acuerdo con lo previsto en el Título V». Por tratarse en ambos casos de transportes de competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.21 CE) ambas previsiones supondrían una interferencia carente de respaldo constitucional.

b) Alega el Abogado del Estado que la técnica de los informes previos al ejercicio de competencias ajenas ha sido una cuestión examinada en diversas Sentencias del Tribunal Constitucional. Una lectura precipitada de esta doctrina podría inducir a pensar que en el presente caso ocurre el mismo supuesto declarado inconstitucional en la STC 118/1996, de 27 de junio, FJ 22, aunque en sentido inverso al allí considerado: la Comunidad Autónoma estaría imponiendo la exigencia de informar previamente en las obras y servicios de la competencia exclusiva del Estado. Sin embargo habría que considerar dos aspectos que llevan a la conclusión contraria. En primer lugar, no nos encontraríamos ante una invasión competencial derivada de una norma unilateralmente dictada por la Generalitat, sino de una norma estatal que instituye un mecanismo de colaboración en un procedimiento propio. En segundo lugar debería atenderse a la propia singularidad del supuesto sobre el que se proyecta la previsión: el Estado, competente en aquellas líneas de transporte llamadas a discurrir por varias Comunidades decide obtener el informe previo de la Generalitat, no en todo caso y circunstancia, sino en un supuesto particular de integración de una línea local, que discurre por una sola Comunidad, en una línea supracomunitaria. Esta singularidad sería muy relevante en cuanto una modificación física va a provocar incluso la sustitución de la titularidad de la competencia. Es decir, el informe afectaría intensamente a una competencia que se tiene y que resultará modificada en su propia esencia por la mutación física que sirve también como criterio definidor de su titularidad. En este sentido se alega que la jurisprudencia constitucional ha señalado (STC 40/1998, de 19 de febrero) la conveniencia o incluso la necesidad de que en casos de confluencia intensa de competencias se articulen mecanismos de colaboración, y señaladamente por la técnica de los informes previos

c) Alega el Gobierno de la Generalitat que el informe previo no vinculante previsto en el art. 169.2 no se inserta en un procedimiento para el establecimiento de un nuevo servicio de ámbito pluriautonómico, sino para la integración de uno ya existente en otro de ámbito superior, pasándose de la titularidad autonómica a la estatal. La traslación de la competencia justifica la intervención de la instancia hasta entonces titular. Además dicha intervención no obstaculizaría ni condicionaría las competencias estatales, siendo de recordar que la STC 118/1996, de 27 de junio, declaró contrario al orden competencial que el Estado pudiera imponer unilateralmente la integración en un sistema unificado de transporte de aquellas líneas y servicios que discurren íntegra y exclusivamente por territorio autonómico, lo que justificaría más si cabe el informe previsto.

El art. 169.3 concluye el Ejecutivo autonómico, enuncia nuevamente el principio de participación, cuya concreción y operatividad queda en manos de la Administración estatal. Se trata de la colaboración que permita expresar las necesidades autonómicas en el funcionamiento integral del sistema.

d) El Parlamento de Cataluña alega que el apartado 2 del art. 169 prevé un trámite de consulta, obligatorio, que en nada perjudica a la competencia estatal ejercida y que aparece plenamente justificado porque la decisión a la que se refiere, exclusivamente estatal, supone una traslación de facultades autonómicas al ámbito estatal.

La participación prevista en el apartado 3, por su lado, se producirá a través de alguno de los mecanismos de colaboración contemplados en el título V, por lo tanto, a concretar en un momento posterior en el marco de las relaciones de colaboración, necesarias y reguladas en el mismo Estatuto. Ni se detraería parte alguna a una competencia exclusiva estatal, ni se obstaculizaría o perjudicaría su ejercicio, estando justificada la previsión en la incidencia que puedan tener las decisiones a las que se refiere el apartado sobre competencias de la Generalitat.

98. a) Del artículo 170 (Trabajo y relaciones laborales) sorprende a los recurrentes que haya sustituido la materia «laboral» (art. 149.1.7 CE) por la de «trabajo y relaciones laborales» cuando la jurisprudencia ha ido limitando aquel término a la relación laboral, sin incluir cualquier referencia al mundo del trabajo (SSTC 35/1982, de 14 de junio; 39/1982, de 30 de junio; 5/1985, de 23 de enero; 360/1993, de 3 de diciembre; y 195/1996, de 28 de noviembre). Reconocen los demandantes que, en general, el precepto, aisladamente considerado, parece acomodarse a la Constitución, pero los problemas vendrían de su relación con el art. 112 y con el título V, ambos del Estatuto. Sin embargo, al menos en una ocasión, el precepto reconoce a la Generalitat competencias de «regulación», lo que supondría una inconstitucionalidad específica; así sucedería con la letra d) del apartado 1 (regulación de las agencias de colocación con sede en Cataluña), contrario por ello al art. 149.1.7 CE; y también con la letra i) de ese mismo apartado 1 (determinación de los servicios mínimos de las huelgas que tengan lugar en Cataluña), siendo de recordar la doctrina establecida en la STC 233/1997, de 18 de diciembre. Por último el apartado 2 de este art. 170 prevé la adscripción orgánica y funcional a la Generalitat de los funcionarios de los cuerpos que lleven a cabo la función pública inspectora. Al respecto se alega, en primer lugar, que las tareas de dichos funcionarios siguen correspondiendo en buena parte al Estado, según lo dispuesto en la legislación laboral; y, en segundo término, que la adscripción de, entre otros, los inspectores de trabajo terminaría con la unidad del Cuerpo nacional de inspección, que garantiza la igualdad básica de las condiciones de trabajo. Se dan por reproducidas en este punto las razones aportadas en defensa de la necesidad de mantener la unidad de los Cuerpos de registradores y notarios al impugnar el art. 147.1 a) del Estatuto [antecedente 82 a)].

b) No se entiende bien por la representación estatal el propósito que guía la cita por los recurrentes de la distinción entre los conceptos de «relaciones laborales» y «trabajo», efectivamente reconocida en la jurisprudencia constitucional que se reseña en la demanda, puesto que, circunscrita la competencia normativa del Estado a las relaciones laborales, y entendida dicha expresión como la que integra el contenido de los derechos y obligaciones del contrato de trabajo por cuenta ajena, quedarían materias al margen de tal ámbito competencial de posible asunción por las Comunidades Autónomas. El Tribunal Constitucional ha concretado la competencia estatal en términos más estrictos de los que para la propia parte demandante integra la noción de «trabajo». Se alega, asimismo, que la demanda plantea las mayores objeciones por la relación del precepto con el art. 112 y con el título V, por lo que vuelve a ser una impugnación por remisión, y, por ello, no de textos, como exige la naturaleza específica de este proceso, sino de mecanismos aplicativos de las normas.

Al planteamiento dirigido contra la letra d) del apartado 1 se le opone la misma distinción de que parte la demanda en la introducción respecto del precepto, pues habría que examinar si corresponde la materia a las relaciones laborales o es, más bien, expresión de una acción política propia en un sector predominantemente administrativo de posible asunción por las Comunidades Autónomas, como parece entender el art.1 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, del que se podría deducir que las oficinas de empleo, como instrumentos de una política de fomento, rebasan el marco estricto de las relaciones laborales para integrarse en una acción conjunta del Estado y las Comunidades Autónomas, tal como explica el propio preámbulo de la referida Ley. Finalmente se considera injustificada la objeción de la demanda sobre el punto de conexión utilizado para diseñar la competencia, dado que lo que configura como competencia es el control de las entidades.

Por lo que se refiere a la letra i) del mismo apartado, el representante del Gobierno considera que el significado del precepto debe entenderse respecto de aquellos servicios mínimos que se limiten al territorio de Cataluña, tal como resulta del art. 115. Por otro lado, y respecto del caso de servicios estatales, habría de reconocerse que la fijación de servicios mínimos debe corresponder a quien tiene la responsabilidad del servicio, que es quien mejor puede apreciar su carácter esencial y los mínimos que sea necesario atender. Sobre él recae la responsabilidad política del servicio y también la responsabilidad de la privación del derecho de huelga a los trabajadores, y esta conexión específica de responsabilidades a que se refiere la STC 233/1997, de 18 de diciembre, haría pensar que no ha sido propósito del Estatuto el atribuir a la Generalitat la competencia de fijación de servicios mínimos en caso de huelga cuando se trate de servicios estatales.

En cuanto al apartado 2 se sostiene que son cosas distintas, y no se interfieren, la unidad del cuerpo, condiciones de acceso, selección, deberes y derechos, y la dependencia orgánica y funcional concreta de unos puestos de trabajo derivadas de la titularidad de competencias ejecutivas.

c) El Gobierno de la Generalitat no ve ningún obstáculo para asimilar la expresión «regulación» a «reglamentación». Amén de ello la propia significación de las competencias como ejecutivas, que figura en el encabezamiento del art. 170.1, eliminaría cualquier posible suspicacia al respecto. Por otro lado los argumentos empleados a partir de las previsiones de leyes ordinarias (concretamente, Ley 56/2003) no serían de recibo para construir el canon de enjuiciamiento del precepto. Finalmente, y sin perjuicio de señalar que no se aportan razones para desvirtuar el punto de conexión fijado por el estatuyente, se indica que, como quiera que la intervención autonómica se proyecta preferentemente sobre la vertiente organizativa de las agencias de colocación, no cabría duda de que la sede es el criterio más adecuado. Tal habría ha sido el punto de conexión definido en el art. 120 del Estatuto, no impugnado.

No es cierto, para el Gobierno catalán, que el art. 170.1 i) permita desconocer el eventual ámbito supraautonómico de las huelgas o que la falta de mención de las competencias estatales sea de por sí motivo de inconstitucionalidad. A la vista de lo previsto en el art. 115 del Estatuto la actuación de la Generalitat nunca incurrirá en extraterritorialidad, y será en la fase de aplicación cuando deba procederse a las modulaciones que corresponda, sin que ello conlleve por ahora la inconstitucionalidad del precepto, planteada aquí con carácter preventivo.

La competencia ejecutiva sobre la función pública inspectora atribuida a la Generalitat por el art. 170.2 no tiene por qué implicar, a juicio del Gobierno catalán, la ruptura de un cuerpo nacional. Bastaría pensar en los cuerpos docentes universitarios, que dependen orgánica y funcionalmente de las distintas Universidades. A ello se añadiría que la atribución al Estado de la legislación laboral no conlleva necesariamente una determinada fórmula organizativo-funcional, y que la apelación a instrumentos de cooperación es adecuada e incluso necesaria cuando se dan situaciones de doble relación, como aquí sucedería.

d) Entiende el Parlamento catalán que en la letra d) del art. 170.1 la expresión «regulación» es asimilable a «reglamentación», como demostraría la calificación de la competencia como ejecutiva. En la opción de señalar la sede o domicilio como punto de conexión no habría ninguna contradicción con las normas constitucionales, y sería el criterio más adecuado, dado que la intervención se proyecta preferentemente sobre la vertiente organizativa de las agencias de colocación.

Sobre la dependencia orgánica y funcional prevista en el apartado 2 del art. 170 se señala que la atribución al Estado de la legislación laboral no conlleva necesariamente una determinada fórmula organizativo-funcional. En cualquier caso la apelación a los procedimientos de cooperación sería perfectamente adecuada e incluso necesaria cuando se dan situaciones de doble relación. Sea como sea la solución propuesta en nada contradiría a la Constitución.

99. a) El artículo 171 (Turismo) asegura la participación de la Generalitat en los órganos de administración de Paradores de Turismo de España [letra c), apartado segundo] y sería inconstitucional por cuanto dicha participación no puede justificarse en una pretendida coordinación de los Paradores de titularidad estatal con la red de establecimientos turísticos de titularidad autonómica. La coordinación, en todo caso, es competencia estatal (art. 149.1.13 CE) y no puede ser impuesta estatutariamente. Por lo demás, y contradictoriamente con ese pretendido fin de coordinación, no se contempla la recíproca participación del Estado en los órganos de administración de la red de establecimientos turísticos de la Generalitat.

b) Centrada la impugnación en el segundo párrafo de la letra c) se señala por el Abogado del Estado que la expresión relativa a una ley estatal priva de raíz a la impugnación, pues el Estatuto no hace otra cosa que prever una posibilidad de futuro en los términos que establezca el titular de los Paradores Nacionales, que es el Estado. De otro lado la primera objeción de la demanda no justificaría otra conexión entre el art. 149.1.13 CE y el precepto estatutario que el término «coordinación» empleado en uno y otro. Obviamente son cosas distintas la modesta coordinación de establecimientos hoteleros y la coordinación general de la política económica, que bien pudiera tener como instrumento de acción la política turística, pero que dudosamente podría llegar al nivel de coordinar unos establecimientos concretos en un emplazamiento determinado del territorio. La otra objeción parecería inspirarse en una política de reciprocidad entre el Estado y la Generalitat, por no incluir el precepto una contrapartida a la presencia de la Generalitat en los Paradores Nacionales. Sin embargo se objeta a tal planteamiento que la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma no puede medirse bajo el rasero de esas pretendidas reciprocidades.

c) Sostiene el Gobierno de la Generalitat que la finalidad u objeto de la participación prevista en el segundo párrafo de la letra c) queda expresada en el propio texto, y no es otra que facilitar la coordinación entre la red de Paradores del Estado y la red de establecimientos turísticos de titularidad autonómica. Nuevamente se consagraría el principio de participación, cuya efectividad depende, en todo caso, de lo que decida el Estado. Finalmente, y tras apuntarse la conexión de este precepto con el art. 53 del Estatuto de 1979, se destaca que el precepto plasma el recurso a los procedimientos de participación con el objetivo de una mejor gestión y de colaboración interadministrativa.

d) La representación del Parlamento de Cataluña sostiene, por su parte, que el art. 149 CE no contiene ninguna reserva competencial a favor del Estado sobre turismo, si bien resulta evidente que dispone del título horizontal del artículo 149.1.13 CE. Son varias las Sentencias (por todas, STC 125/1984, de 20 de diciembre) que afirman que dicho título a favor del Estado debe interpretarse en el sentido de evitar que pueda acabar absorbiendo títulos autonómicos dotados de cierta dimensión económica. La previsión estatutaria cuestionada no pretendería atribuir el titulo competencial de coordinación de la actividad económica relacionada con el sector turístico en favor de la Generalitat excluyendo de dicho título al Estado, sino establecer mecanismos para facilitar al Estado el ejercicio de la función de coordinación mediante la presencia de la Generalitat en los órganos de administración de la sociedad estatal «Paradores de Turismo de España».

100. a) El artículo 172 (Universidades) se ajusta, para los recurrentes, al sistema seguido en el art. 131, ya impugnado [antecedente 69 a)]. Según se razonó al fundamentar la pretendida inconstitucionalidad de este precepto, los actores alegan que las Comunidades Autónomas sólo pueden tener competencias de ejecución en relación con la «regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales», en tanto que en el resto de la materia pueden asumir competencias de desarrollo de la legislación básica y de ejecución. Nada habría, por tanto, que pudiera ser de la exclusiva competencia autonómica o que pudiese quedar cerrado completamente a la competencia estatal, siquiera básica.

Frente a ello –continúa el recurso– el art. 172.1 atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva sobre una serie de extremos en los que, por tanto, se excluye la competencia del Estado para dictar bases, aunque fuera con el alcance del art. 111 del Estatuto, ya recurrido. En su deseo de «blindar» las competencias autonómicas el Estatuto pretendería suplantar al legislador del Estado en su función constitucional de decidir –dentro de los límites que habrá de marcar la jurisprudencia– aquello que requiere un mínimo común uniforme; algo que no podría quedar al arbitrio de diecisiete Estatutos de Autonomía. Podría mantenerse, admiten los demandantes, que en los aspectos referidos en el precepto impugnado no serían necesarias normas básicas, pero ello no evitaría su inconstitucionalidad, pues esa decisión sólo compete al legislador del Estado, con carácter apriorístico y general, y al Tribunal Constitucional, con motivo del enjuiciamiento de una norma estatal específica. En definitiva, un Estatuto no podría decidir unilateralmente y de antemano que nunca el Estado podrá dictar normas básicas sobre aspectos de los títulos propios de la materia prevista en el art. 149.1.30 CE. Por lo demás algunas de las previsiones del precepto infringirían, además, las competencias del Estado ex art. 149.1.17 (personal contratado laboral) y 18 CE (personal funcionario).

b) Alega el Abogado del Estado que los argumentos del recurso parten, a su juicio, de ignorar dos premisas fundamentales. Por una parte, frente al entendimiento de que la competencia exclusiva recogida en su apartado 1 resulta excluyente de la competencia estatal para dictar bases (art. 149.1.30 CE) bastaría con remitirse a lo razonado en defensa del capítulo I del título IV del Estatuto, en el sentido de que no puede haber blindajes estatutarios frente a la Constitución ni frente al ejercicio legítimo de las competencias constitucionales del Estado, así como el respeto que a la autonomía universitaria proclama expresamente el referido apartado. En este sentido se hace referencia a la protección constitucional dispensada a la autonomía universitaria como derecho fundamental, reconocida «en los términos que la Ley establezca» (art. 27.10 CE), siendo esencial que el legislador no la rebase o desconozca mediante limitaciones o sometimientos que la conviertan en una proclamación teórica, de suerte que la delimitación de su contenido esencial aparece como una cuestión determinante, según se señala en la STC 26/1987, de 27 de febrero, FJ 4.

El reparto de competencias diseñado en esta materia por la Constitución –continúa el escrito de alegaciones– goza de una triple dimensión de obligatoria observancia, correspondiendo constitucionalmente tales competencias a la Universidad en razón de su autonomía, a las Comunidades Autónomas y al Estado, y debiendo resultar dicha distribución competencial del conjunto armónico de los preceptos constitucionales en relación con el contenido esencial de la autonomía para las Universidades y con lo estatutariamente asumido. Lo hasta aquí expuesto se juzga como suficiente para rebatir las alegaciones vertidas por los actores exclusivamente frente a algunas de las submaterias del apartado 1. A ello se añadiría la consideración de que no existe un enjuiciamiento particular sobre la constitucionalidad de cada una de estas submaterias que ponga de manifiesto su contradicción con la Constitución o con la normativa básica estatal, sino que únicamente se les imputa el suponer un obstáculo al legislador estatal para dictar normas básicas sobre los aspectos a que aquéllas se refieren. Y si bien esta falta de alegaciones debería traer como consecuencia su exclusión del presente recurso (por todas STC 96/2002, de 25 abril), la representación estatal estima oportuno poner de manifiesto la plena acomodación del precepto al orden constitucional de distribución de competencias.

Así afirma que la constitucionalidad de incluir los concretos aspectos a que se refieren las letras b), e) y h) como integrantes de la competencia de la Generalitat en materia de enseñanza universitaria resultaría del contenido de la propia Ley Orgánica de Universidades, dictada en ejercicio de las competencias exclusivas que el art. 149.1.1, 15, 18 y 30 CE reserva al Estado. En efecto, en consonancia con lo dispuesto en el art. 4.1 a) LOU (que permite la creación de Universidades públicas y el reconocimiento de Universidades privadas por Ley de la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma en cuyo ámbito territorial hayan de establecerse), la Generalitat viene a asumir competencia exclusiva sobre los actos de ejecución que suponen adoptar decisiones de creación de Universidades públicas y otorgar autorizaciones de las privadas. No podría considerarse inconstitucional la atribución a la Generalitat de una competencia exclusiva de carácter puramente decisorio y autorizatorio, teniendo en cuenta que la misma deberá acomodarse, en su caso, a las normas básicas que el Estado dicte para el desarrollo del art. 27 CE.

En cuanto a la competencia exclusiva que prevé la letra e) entiende el Abogado del Estado que se persigue atribuir a la Generalitat la definición de las líneas generales delimitadoras de las enseñanzas que las Universidades habrán de establecer en cuanto conducentes a la obtención de diplomas y títulos propios, tal y como les permite el art. 34.3 LOU. Finalmente la constitucionalidad de la submateria competencial contemplada en la letra h) resultaría también de lo preceptuado en la Ley Orgánica de Universidades que, por una parte dispone en su art. 55.1 que «las Comunidades Autónomas regularán el régimen retributivo del personal docente e investigador contratado en las Universidades públicas», y añade en su apartado 2 que «podrán, asimismo, establecer retribuciones adicionales ligadas a méritos individuales docentes, investigadores y de gestión»; y por otra, en cuanto al profesorado funcionario de los cuerpos docentes universitarios, establece el art. 69.3 que «las Comunidades Autónomas podrán, asimismo, establecer retribuciones adicionales ligadas a méritos individuales docentes, investigadores y de gestión».

c) El Gobierno de la Generalitat hace hincapié en la necesidad de una consideración conjunta del precepto: en el apartado 1 se incluye una relación exhaustiva de extremos sobre los que la Generalitat ostenta competencia exclusiva; en el apartado 2 se definen como compartidas las competencias no comprendidas en el anterior; y en el apartado 3 se contempla una competencia ejecutiva. Para el Ejecutivo catalán la formulación como compartida del núcleo central de las competencias de la Generalitat en materia de Universidades encajaría perfectamente con la reserva de competencias estatales del art. 149.1.30 CE.

Los contenidos del art. 172.1 –continúa el escrito de alegaciones– remiten en ocasiones a decisiones singulares, sin componente regulador posible [letras b) y c)] al tratarse de procedimientos autorizatorios en los que las normas a aplicar están comprendidas dentro de las competencias compartidas a las que se refiere el art. 172.2. Podrá discutirse la corrección técnica del art. 172.1, en cuanto que no contempla las actividades normativas que caben en las submaterias que menciona, pero ello no implicaría que la referencia a esas actividades sea necesaria, en particular cuando, como aquí sucedería, los perfiles materiales de la competencia lo imposibilitan. Sin perjuicio de lo cual se insiste en que la interpretación conjunta del precepto permite verificar su encaje constitucional.

Las letras a) y d) se refieren a actividades de coordinación de la Generalitat respecto al propio sistema universitario interno, tratándose, por tanto, y a juicio del Gobierno catalán, de una actividad con vertientes organizativas y que se corresponde con su condición de Administración competente en el ámbito universitario, por lo que no podría interferir en las competencias estatales. También reviste, a su juicio, un contenido sustancialmente coordinador la letra e), en el caso de los títulos propios, esto es, los no contemplados en el art. 149.1.30 CE.

Las letras f) y g), por su parte, se refieren a la financiación de las Universidades, que es responsabilidad de la Generalitat, así como a la regulación y gestión de un sistema propio de becas y ayudas a la formación, todo lo cual quedaría al margen del art. 149.1.30 CE, en tanto que la previsión de la eventual gestión de fondos estatales no se efectúa con fuerza vinculante para el Estado.

Finalmente la letra h) contiene dos supuestos distintos. La previsión respecto del personal universitario docente e investigador contratado no invadiría competencia estatal alguna, dado que no afecta a cuerpos de funcionarios de ámbito estatal, y se conecta con la responsabilidad financiera de la Generalitat en el campo universitario. En cuanto a las retribuciones adicionales la actuación autonómica sería propiamente administrativa.

Por lo demás alega el Gobierno de la Generalitat que las competencias del apartado 1 con contenido sustancial meramente ejecutivo o administrativo [así, las de las letras b) y c)] dependen, incluso en su virtualidad, de las normas dictadas al amparo de las competencias estatales ex art. 149.1.30 CE y del art. 172.2 del Estatuto.

d) Para el Parlamento autonómico el recurso sólo fundamenta la inconstitucionalidad del primer apartado del art. 172, debiendo ser inadmitido en lo demás. Los recurrentes olvidarían, por lo demás, que el Estatuto no es una ley autonómica, sino una ley estatal especial.

La relación de actividades recogida en el art. 172.1 en ningún caso implicaría actividad normativa, por lo que se queda al margen de la previsión del art. 149.1.30 CE. El legislador estatuyente habría establecido en este precepto el ámbito autonómico de competencias en materia de Universidades, conformador, junto con la Constitución, del bloque de la constitucionalidad a los efectos de permitir al legislador autonómico la regulación en materia universitaria, con pleno respeto a la reserva estatal de las bases ex art. 149.1.30 CE. Estas bases, de conformidad con la interpretación jurisprudencial (STC 131/1996, de 11 de julio, FJ 3), deberán ser lo suficientemente amplias y flexibles como para permitir que las Comunidades Autónomas con competencias normativas en la materia puedan adoptar sus propias alternativas políticas en función de sus circunstancias específicas.

La letra h) del art. 172.1 ha de entenderse, a juicio del Parlamento, considerando que, en este ámbito de competencias exclusivas de la Generalitat, queda excluido el personal universitario contratado de ámbito estatal, el cual debe situarse al margen de la reserva del art. 149.1.7 y 30 CE, por lo que resultaría plenamente constitucional. Lo mismo debería decirse de la competencia exclusiva de la Generalitat para el establecimiento de las retribuciones adicionales del personal docente funcionario, pues el propio carácter de adicionales o complementarias de las mismas no afectaría a las que deban establecerse por parte del Estado.

101. a) El artículo 173 (Videovigilancia y control de sonido y grabaciones) cierra el título IV del Estatuto e infringe, a juicio de los demandantes, los arts. 81 y 149.1.29 CE. Se alega al respecto que lo que de nuevo se presenta como una materia inédita en el art. 149.1 CE no es más que un aspecto concreto de la materia seguridad pública (art. 149.1.29 CE), de manera que sobre la misma le corresponde al Estado, no sólo toda la regulación, sino también toda la ejecución, sin perjuicio de que una ley orgánica (como hoy hace la Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto) pueda atribuir algún cometido en la materia a las Comunidades que cuenten con policía autonómica y hayan asumido en su correspondiente Estatuto competencias para la protección de las personas y los bienes y para el mantenimiento del orden público. De nuevo el hecho de que el precepto impugnado consagre lo ya dispuesto en la Ley Orgánica 4/1997 no salva su constitucionalidad. Primero, porque convierte en estatutaria, y con una rigidez improcedente, una competencia que no puede serlo; segundo, porque no se hace ninguna referencia al marco que establezca el legislador estatal sobre la materia, ni limita en modo alguno la competencia autonómica; tercero, porque se vulnera la reserva de ley orgánica del art. 81 CE, dada la afectación de varios derechos fundamentales; y, por último, porque el precepto se refiere también al uso de estas técnicas de vigilancia «por empresas y establecimientos privados», lo que en modo alguno se contempla en la Ley Orgánica 4/1997.

b) Para examinar la constitucionalidad del precepto parte el Abogado del Estado de la consideración de que la materia a que alude no está incluida en la relación del art. 149.1 CE, si bien parece evidente su encuadramiento en el título más amplio de «seguridad pública» (art. 149.1.29 CE), entendida en los términos de la STC 154/2005, de 9 de junio, FJ 5. La actividad policial es una parte de la seguridad pública, pero existen actuaciones administrativas que, sin dejar de responder a finalidades propias de la materia seguridad pública, no se incardinan en el ámbito de la actividad de dichos cuerpos y que formarían parte del título seguridad pública. A la luz de la doctrina constitucional parecería claro que la vídeovigilancia y el control de sonido y grabaciones «efectuados por la policía de Cataluña o por empresas y establecimientos privados» son actividades directamente relacionadas con la protección de las personas y bienes y el mantenimiento del orden público, tal como resulta de la exposición de motivos de la Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto, que regula la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad Ciudadana en lugares públicos.

Realizado el encuadramiento competencial, el art. 149.1.29 CE reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de «seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica». Es decir, para la efectiva asunción competencial en materia de seguridad pública por parte de las Comunidades es palmaria la exigencia de la doble condicionalidad, no bastando con una previsión estatutaria, sino que la Constitución exige que se haga en el marco de lo que disponga una ley orgánica distinta. Pues bien, el Tribunal Constitucional ha entendido la posibilidad de creación de policías autonómicas como habilitante de una asunción competencial en relación con los correspondientes servicios policiales, pero también con la actividad administrativa que le sea inseparable por razón de inherencia o complementariedad (STC 154/2005, de 9 de junio, FJ 5). En concreto, en relación con la seguridad privada, el Tribunal entendió que existen actividades de tales establecimientos directamente relacionados con una actividad típica y genuinamente policial (STC 154/2005, FJ 8), actividades que podían ser de competencia autonómica cuando la tuviera en materia de seguridad.

Entrando en el concreto examen del precepto cuestionado, se acude, como criterio interpretativo, a la diferencia existente entre el texto aprobado por el Parlamento catalán y el texto definitivo, en el que las Cortes Generales suprimieron el calificativo de la competencia y restringieron adecuadamente el ámbito subjetivo de la misma, lo que habría de entenderse como una voluntad contraria a que la competencia sea entendida como exclusiva. Y, buscando la interpretación más conforme a la Constitución, y dado que la materia seguridad pública se atribuye plenamente al Estado, habría que concluir que la competencia del art. 173 sólo puede ser ejecutiva.

Por otro lado, siendo precisa la doble condicionalidad para la efectiva asunción competencial en materia de seguridad, en el presente caso existe previsión orgánica de la competencia autonómica en materia de utilización de videocámaras en lugares públicos por la policía de Cataluña (disposición adicional primera de la Ley Orgánica 4/1997). No existe, sin embargo, tal previsión respecto de los otros medios de grabación, ni respecto de la actividad realizada por empresas y establecimientos privados. Faltaría aquí la segunda de las condiciones a que se aludía para la efectiva asunción competencial en estos ámbitos. En cualquier caso, y de acuerdo con la doctrina constitucional, no cabría duda de que la utilización de medios de grabación por la seguridad privada puede considerarse directamente relacionada con la «actividad típica y genuinamente policial», en el sentido de la STC 154/2005, de 9 de junio, FJ 8.

Considera el Abogado del Estado que con lo expuesto quedarían contestadas las alegaciones de la demanda. En todo caso, señala, en primer lugar, que, rigiendo la denominada doble condicionalidad, no se impide al legislador orgánico específico disponer de la competencia sin necesidad de modificar el Estatuto. En segundo lugar, frente a lo sustentado de contrario, se afirma que la competencia sólo puede considerarse ejecutiva y, por supuesto, limitada por las estatales. Finalmente rechaza la afirmación de que una ley orgánica, como es el Estatuto, pueda vulnerar la reserva general de esa tipología de leyes prevista en el art. 81.1 CE. En su caso será el concreto ejercicio de esa competencia el que podrá vulnerar la reserva si a través del mismo se invade su ámbito material, tal y como lo ha definido el Tribunal Constitucional. Además el Estatuto no haría mucho más que la propia Ley Orgánica 4/1997, que atribuye similares competencias a las Comunidades Autónomas.

c) Recuerda el Gobierno de la Generalitat que el art. 149.1.29 CE no fue obstáculo para que el Estatuto de 1979 creara una policía autónoma para la protección de personas y bienes y para el mantenimiento del orden público, habida cuenta de que el Tribunal Constitucional ha entendido que el marco competencial comporta, no sólo una referencia orgánica, sino también funcional (STC 154/2005, de 9 de junio). Fue en este contexto en el que se aprobó la Ley Orgánica 4/1997, que contemplaba en su disposición adicional primera la posibilidad de que las Comunidades Autónomas dictasen las normas necesarias para regular el uso de videocámaras por sus fuerzas policiales y por las dependientes de las corporaciones locales radicadas en su territorio. Cataluña llevó a cabo esa regulación por Decreto 134/1999, de 18 de marzo, y Orden del Departamento de Interior de 29 de junio de 2001, que se han aplicado pacíficamente por una única Comisión de control integrada por todos los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad.

El ámbito material de competencia del art. 173, para el Ejecutivo catalán, por una parte, es más amplio que el del uso de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y, por otra, no sería incompatible con las previsiones de la Ley Orgánica 4/1997. En su componente instrumental respecto de la actuación de la policía autonómica, el precepto comportaría la correlativa asunción de la competencia instrumental respecto de la que ha asumido en materia de seguridad pública a partir de la creación de la Policía de la Generalitat y de la ordenación de las policías locales de Cataluña. Y, en lo que atañe al uso de la videovigilancia y el control de sonido y grabaciones u otros medios análogos en el ámbito público efectuados por empresas y establecimientos privados, el precepto se extendería a otros ámbitos materiales distintos.

De este modo entiende el Gobierno catalán que se han asumido competencias no reservadas expresamente al Estado por el art. 149.1. CE, sin que sea precisa una expresa salvedad de la competencia atribuida por el art. 149.1.29 CE, que constituye un límite infranqueable de los enunciados estatutarios. También sería obvio que no se invade el ámbito reservado a la ley orgánica por el art. 81.1 CE, pues se trata de la asunción de una competencia material cuyo ejercicio deberá realizarse «respetando los derechos fundamentales».

En definitiva, para el Gobierno de la Generalitat el precepto impugnado tiene, por una parte, una dimensión como competencia instrumental de las funciones policiales asumidas en orden a la seguridad pública y, consiguientemente, admitiría una lectura plenamente conforme con el marco de la reserva al Estado fijada en el art. 149.1.29 CE, en tanto que, por otra, tampoco podría entenderse vulnerada la reserva a la ley orgánica del art. 81.1 CE.

d) La competencia que atribuye a la Generalitat el art. 173 sobre videovigilancia y control de sonido y grabaciones es coherente, a juicio del Parlamento de Cataluña, con la potestad de crear, organizar y dirigir una policía propia, con funciones de protección de personas y bienes y de mantenimiento del orden público, pues ésta implicaría la de reglamentar la utilización por sus efectivos de seguridad de esos medios necesarios para el ejercicio de la función policial. Se trataría de meras técnicas instrumentales para la actuación de la policía de Cataluña, cuya regulación ha de ser, sin duda, autonómica. La referencia que se incluye en el precepto a las citadas actividades llevadas a cabo por empresas y establecimientos privados no desvirtuaría tampoco la afirmación anterior, pues es obvio que quien tiene la responsabilidad de garantizar la seguridad de personas y bienes y el mantenimiento del orden público mediante unos efectivos policiales propios puede establecer también medidas relativas a la utilización de dispositivos de seguridad en empresas o establecimientos privados, con los límites derivados de las competencias que correspondan al Estado.

Título V (De las relaciones institucionales de la Generalitat) [art. 174.3, art. 176.2 y 3, art. 180, art. 182 (apartados 1, 2 y 3), art. 183, art. 184, art. 185.1, art. 186 (apartados 1, 2, 3 y 4), art. 187 (apartados 1, 2 y 3), art. 188, art. 189.2 y 3, art. 191.1, art. 195, art. 198, art. 199, y art. 200, in fine].

102. a) La fundamentación de esta parte del recurso se inicia con unas consideraciones generales acerca del principio de bilateralidad, que para los recurrentes es uno de los hilos conductores del nuevo Estatuto, corolario de la «posición singular» de la Generalitat de Cataluña enunciada en el preámbulo y que se concreta especialmente en los títulos IV y V. Sobre la base de ese principio la Generalitat recibiría una suerte de competencia exclusiva para decidir prácticamente todos los asuntos que afectan a los catalanes y, a su vez, una posición privilegiada para codecidir lo que afecta a todos los españoles. Ello supone, para los recurrentes, un cambio esencial en el modelo de Estado, hasta ahora basado, entre otros, en el principio de cooperación, y abocado en virtud de ese bilateralismo hacia fórmulas de corte confederal.

Este dualismo Estado/Generalitat tiene como correlato un régimen de bilateralidad que, para los actores, se proyecta sobre el ejercicio por el Estado de sus propias competencias, tratando de evitar, al tiempo, que el propio Estado condicione el ejercicio de las autonómicas. Las consecuencias de esa bilateralismo serían claras: Ppor un lado afecta a los procedimientos y competencias regulados en la Constitución, en particular, al ejercicio del poder legislativo por las Cortes Generales, representantes del pueblo español soberano (arts. 66 y 1.2 CE). Es, además, incompatible con la Constitución que la práctica de las relaciones bilaterales pudiera afectar a los procedimientos regulados en la Constitución, bloqueándolos o condicionándolos, sin mediar la oportuna reforma constitucional. En tercer lugar, será una fuente de asimetrías entre territorios, aun cuando –alegan los demandantes– existe un límite de funcionamiento a la extensión del principio de bilateralidad a todas las Comunidades Autónomas, pues quedaría en nada la eficiencia de los procedimientos de decisión si se propiciara la acumulación de relaciones bilaterales de obligado cumplimiento, esto es, de multibilateralidad. Así, no sería posible la definición de posiciones del Reino de España en las instituciones europeas, ni sería factible que todas las Comunidades Autónomas tuvieran un derecho individual a participar en la designación de los miembros de los órganos constitucionales del Estado o de las agencias reguladoras de la economía.

Hechas estas consideraciones afirman los Diputados recurrentes que los fundamentos de la impugnación de los preceptos de este título V han quedado detallados en la primera parte del presente recurso. Se trataría, en todos los casos, de extralimitaciones de la reserva estatutaria, consistentes en la sustitución por el Estatuto de habilitaciones constitucionales establecidas a favor de otras normas, bien incorporando al Estatuto mandatos dirigidos al legislador del Estado, bien estableciendo regulaciones sustitutorias de lo que las leyes del Estado han de decidir, bien organizando el reparto de competencias sin esperar a su concreción por la legislación estatal a la que la Constitución se remite. De otro lado, muchos de los preceptos concretamente recurridos incurrirían en el exceso de organizar bilateralmente las relaciones del Estado con la Generalitat, imponiendo formas de colaboración que no corresponde decidir al legislador estatutario, sino al que sea competente sectorialmente para ordenar la materia de que se trate. Y en la mayor parte de las ocasiones tales indicaciones estatutarias se formulan de manera que sean para el Estado de obligado acatamiento, no obstante enunciarse en términos que pretenden dar la impresión de respetar su libertad final. Estos defectos constitucionales serían aplicables a los siguientes preceptos:

Del capítulo I (Relaciones de la Generalitat con el Estado y con otras Comunidades Autónomas)

Artículo 174. (Disposiciones generales), apartado 3, por cuanto dispone que «la Generalitat debe participar en las instituciones, los organismos y los procedimientos de toma de decisiones del Estado que afecten a sus competencias de acuerdo con lo establecido en el presente Estatuto y la correspondiente legislación orgánica».

b) Se refiere el Abogado del Estado, en primer lugar, a las consideraciones generales con las que la demanda inicia la impugnación de determinados preceptos de este título, remitiéndose a cuanto expuso a propósito de la impugnación del art. 3.1. Asimismo hace notar el elevado número de conflictos que han enfrentado al Estado y a las Comunidades Autónomas ante los Tribunales en relación con los límites de sus respectivas competencias y que la abundante y respetada jurisprudencia de este Tribunal ha ido reduciendo los espacios de conflicto. No obstante ello no se habría traducido en una reducción del número de conflictos, dada la apertura de nuevos campos a la constante producción legislativa de todos los entes territoriales, por lo que, precisamente, el Estatuto catalán trataría de propiciar fórmulas de colaboración con la esperanza de hacer posible una menor dosis de conflictividad.

En relación con el art. 174.3 alega el representante del Gobierno que el precepto contiene una remisión a «las leyes», de forma que sólo de acuerdo con ellas y con las determinaciones que éstas dispongan cabrá esa participación de la Generalitat en los organismos, instituciones y procedimientos del Estado. Obviamente esa referencia a las leyes debería entenderse inequívocamente alusiva a las dictadas por el Estado. Por otro lado este apartado se inscribe en el marco de un precepto referido a la ayuda y colaboración para el ejercicio eficaz de las respectivas competencias, incluyendo una medida habilitante de fórmulas de colaboración que no prejuzga las condiciones ni los casos en que haya de concretarse tal participación, y que no produciría por sí misma otro efecto que el que naturalmente deriva de las previsiones de una ley sobre la promulgación de otras posteriores; ninguna competencia propia se sustraería ni al Estado ni a la Generalitat y ni uno ni otra quedarían vinculados por sus resultados, tal y como explícitamente establece el art. 176.1.

c) El Gobierno de la Generalitat sostiene que la principal crítica formulada contra este título deriva del desarrollo que en él se hace del principio de bilateralidad proclamado en el art. 3 del Estatuto, insistiendo en este punto la representación del Ejecutivo en que los actores parecen olvidar que la proclamación de dicho principio no supone negar el de multilateralidad, que el propio Estatuto reconoce como principio de relación. A ello se añadiría que el ejercicio de las competencias propias no autoriza a ignorar la necesidad de que se establezca una amplia red de relaciones.

El propio Tribunal ha proclamado la necesaria existencia de un principio general de colaboración, derivado a su vez de la lealtad constitucional (entre otras, STC 68/1996, de 18 de abril), a la que también se refiere el art. 3 del Estatuto, y que obliga a ponderar en el ejercicio de las competencias propias la totalidad de los intereses públicos implicados. Para lo cual parece indicada la definición de fórmulas de participación de las Comunidades Autónomas en los procesos de toma de decisión por las instituciones estatales. Ésta sería la finalidad a la que sirve la previsión estatutaria de participación de la Generalitat a través de mecanismos bilaterales en tales procedimientos, de acuerdo con los sistemas que determine el legislador estatal.

Señala el Gobierno de la Generalitat que en todos los Estados compuestos se prevén fórmulas de integración de las entidades subestatales en los procesos de toma de decisión y en las instituciones estatales. En nuestro caso la Constitución hace referencia a ello al configurar el Senado como Cámara de representación territorial o al reconocer la iniciativa legislativa de los Parlamentos autonómicos. El Estatuto, norma idónea para la definición de esas fórmulas bilaterales por su carácter dual, recoge el principio de multilateralidad junto al de bilateralidad, si bien no regula agotadoramente los instrumentos en los que aquél se concreta porque es una función que no le corresponde. Para el Gobierno catalán conviene no olvidar, en todo caso, que en los Estatutos hasta ahora vigentes ya figuraban algunas previsiones sobre participación autonómica en la adopción de decisiones estatales. Tal era el caso del Estatuto de 1979, donde se contemplaba la participación de la Generalitat en la designación de los miembros del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, o de representantes en los organismos económicos, las instituciones financieras y las empresas públicas del Estado y, en materia de seguridad, a través de la Junta de Seguridad.

El Estatuto ahora controvertido seguiría esa misma línea, respetando la competencia del legislador estatal para determinar cómo debe materializarse esa participación. Así también lo hace la propuesta de reforma del Estatuto de Andalucía aprobada por el Congreso con el voto favorable del Grupo Parlamentario en el que se integran los Diputados recurrentes.

Más allá de la Constitución y los Estatutos –continúa el escrito de alegaciones– han sido muchos los instrumentos en los que se ha plasmado esa participación de las Comunidades Autónomas en las decisiones estatales. Destacarían la figura de las conferencias sectoriales o los organismos de coordinación existentes en diversos ámbitos (vgr., Comisión Nacional del Transporte y Comisión Nacional de Protección de la Naturaleza). También existen instrumentos de colaboración bilateral, como la Comisión Bilateral de Cooperación de Cataluña, creada en 1987. antecedente directo de estos instrumentos habrían sido las comisiones mixtas de traspasos.

Por lo que hace a las previsiones estatutarias sobre actuaciones de la Generalitat con relevancia exterior o acerca de sus participación en el ámbito de la Unión Europea, alega el Gobierno catalán que, en cuanto a lo segundo, el Tribunal ha resuelto las dudas que planteaba la llamada «fase descendente» al precisar que la incorporación de la normativa comunitaria debe atenerse a las reglas generales de distribución de competencias; pero ofrece mayores problemas la intervención en la «fase ascendente», canalizada hasta ahora en la Conferencia para Asuntos Europeos (CARCE). Para el Gobierno de la Generalitat no cabe duda de la conveniencia de articular la intervención en la «fase ascendente» de las Comunidades Autónomas, pues sólo así podría generarse la corresponsabilidad imprescindible para la correcta aplicación de la normativa comunitaria. En cuanto a las relaciones exteriores se recuerda que el Tribunal ha reconocido capacidad a las Comunidades Autónomas para llevar a cabo actuaciones con proyección internacional, y tanto el Estatuto recurrido como la propuesta de reforma del Estatuto de Andalucía aprobado por el Congreso incorporan esta línea jurisprudencial.

En defensa de la constitucionalidad del art. 174.3 alega el Ejecutivo autonómico que los recurrentes reprochan al precepto haber contemplado una participación carente de toda previsión constitucional, olvidando que tal carencia no ha impedido que a través de procedimientos formales e informales se establecieran los necesarios instrumentos de relación inherentes a la configuración del Estado de las Autonomías. Además la inclusión del principio de relación referido a ámbitos de competencia de la Generalitat que el propio Estatuto ha delimitado no podría entenderse en ningún caso como una extralimitación en el contenido de la norma estatutaria. La regulación es similar a la contenida en el art. 215 de la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía aprobada por el Congreso.

d) El Parlamento de Cataluña también comienza sus alegaciones con una serie de consideraciones generales a propósito del título V. La primera de ellas se dedica al principio de bilateralidad, sosteniendo la Cámara que un Estado compuesto como el español requiere para su adecuado funcionamiento de la existencia de relaciones de colaboración entre el Estado central y las Comunidades Autónomas que pueden articularse a través de mecanismos bilaterales y multilaterales. Los mecanismos bilaterales aparecían ya en el Estatuto de 1979, sin que su existencia descarte o ignore los mecanismos de relación multilateral. El principio de multilateralidad en las relaciones entre el Estado y la Generalitat estaría presente tanto en el art. 3.1 como en el art. 175.2 del Estatuto recurrido, y si no se contemplan los mecanismos concretos de relación multilateral sería debido a que se trata de una materia que no compete al Estatuto.

En todos los casos en los que el Estatuto establece la preceptiva emisión de informes de la Generalitat con carácter previo a la adopción de decisiones de competencia estatal –continúa el escrito de alegaciones– se trata de supuestos que afectan a las competencias de la Generalitat o a los intereses de Cataluña. Con ello no se alteraría o impediría la libre decisión estatal en la esfera de sus competencias. De esta manera se materializaría el cumplimiento del principio de lealtad institucional y se aseguraría que el ejercicio respectivo de las competencias redunde en un funcionamiento armónico del Estado. La previsión de los mecanismos de relación bilateral con el Estado correspondería al Estatuto, que es la norma que delimita el alcance competencial de la Generalitat dentro del marco constitucional.

En cuanto a las relaciones con la Unión Europea, el Estatuto acoge, para el Parlamento, la jurisprudencia que ha declarado que la ejecución del Derecho comunitario debe regirse por las reglas generales internas de distribución de competencias (entre otras, STC 252/1988, de 20 de diciembre).

Por lo que hace al art. 174 del Estatuto, alega el Parlamento que no necesita para su legitimidad de una previsión constitucional que prevea mecanismos de participación como los que en él se contemplan. Las acotaciones que incorpora al delimitar su objeto evitarían cualquier supuesta extralimitación.

103. a) Artículo 176 (Efectos de la colaboración entre la Generalitat y el Estado), apartados 2 y 3, en la medida en que establecen que la Generalitat no queda vinculada por las decisiones que se adopten en el marco de órganos o mecanismos multilaterales de colaboración, sin tener en cuenta que la organización de dichos mecanismos pertenece constitucional y razonablemente al legislador estatal o, en su caso, a lo que se establezca en el seno del organismo de cooperación, sin que pueda depender de lo que decida uno solo de sus integrantes. El precepto incorporaría, por tanto, un sistema de veto en las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas que impediría, además, cierta homogeneidad en la aplicación del ordenamiento.

b) Entiende el Abogado del Estado que la demanda llega a una conclusión inexacta sobre los efectos de la colaboración entre el Estado y la Generalitat. La ausencia de una vinculación jurídica de ésta por las decisiones que se tomen en las instituciones o procedimientos en los que se halle establecida su participación sería consecuencia de la finalidad estrictamente colaboradora que se pretende con estos preceptos; la colaboración puede dar o no frutos, pero en ningún caso se altera la titularidad de la competencia, cualquiera que sea el resultado. La demanda parecería haber entendido que la discrepancia en cualquier ámbito de colaboración incorpora un sistema de veto entre el Estado y las Comunidades Autónomas, y ello patentemente no sería así, como demostraría el propio precepto impugnado.

c) Para el Gobierno de la Generalitat no se trataría aquí de introducir un pretendido derecho de veto, sino de tomar en consideración que las competencias atribuidas a la Generalitat tienen carácter irrenunciable y, por ello, la colaboración, excepto en los supuestos que constitucionalmente se articule como título competencial específico, es voluntaria. Consecuentemente no podrían imponerse a la Generalitat los acuerdos que hayan sido adoptados con su reserva, pues ello sería contrario a la doctrina de la STC 76/1983, de 5 de agosto, que rechazó que los acuerdos de las conferencias sectoriales pudieran sustituir a los adoptados por órganos propios de las Comunidades Autónomas ni anular las facultades decisorias de éstos.

d) Sostiene el Parlamento autonómico que el art. 176 hace referencia a una colaboración voluntaria y que en este tipo de colaboración, siendo irrenunciables las competencias atribuidas estatutaria y constitucionalmente a la Generalitat, no pueden imponérsele aquellas decisiones adoptadas sin su acuerdo en los organismos multilaterales de colaboración, siendo totalmente legítimo que la Generalitat pueda hacer constar sus reservas. Así lo confirmaría la doctrina de la STC 76/1983, de 5 de agosto, trasladable a este supuesto.

104. a) Artículo 180 (Designación de los miembros del Tribunal Constitucional y del Consejo General del Poder Judicial), por reconocer a la Generalitat la participación «en los procesos de designación de Magistrados del Tribunal Constitucional y de miembros del Consejo General del Poder Judicial, en los términos que dispongan las leyes, o, en su caso, el Ordenamiento parlamentario», lo que implicaría la imposición de un mínimo regulatorio a la legislación estatal que, cualquiera que sea su contenido, se pretende que respete el principio participativo. Dicha participación sería inviable, por cuanto no puede ser decidida unilateralmente en un Estatuto ni puede tener carácter bilateral, pues su extensión a todas las Comunidades Autónomas supondría que el Estado no podría disponer sobre la composición de esos órganos constitucionales.

b) Sostiene el Abogado del Estado que no es necesario plantearse las cuestiones suscitadas en la demanda, ni siquiera la posible diferencia entre unos Estatutos y otros. Razona que el Estatuto no prevé una directa intervención de la Generalitat en las designaciones de miembros del Tribunal Constitucional ni del Consejo General del Poder Judicial, sino que, al igual que el art. 174.3, se remite a las leyes del Estado. Las posibilidades de participación, como el alcance mismo de la expresión «participar», son tantas y diversas que no podría prejuzgarse de antemano, ni la acuñación de esa posibilidad, ni menos aún la conformidad o disconformidad de sus términos con el texto constitucional.

c) Alega el Ejecutivo catalán que la participación de la Generalitat en la designación de los miembros de los órganos referidos en estos preceptos no viene determinada por el Estatuto, que se limita a establecer el principio general, precisado de articulación en cada caso por la correspondiente ley reguladora. Difícilmente la previsión del principio de participación podría desnaturalizar la institución constitucional o sustituir la potestad de que dispone el legislador para establecer cuál deba ser la composición de estas instituciones u órganos. De las previsiones estatutarias no se deduciría que tal participación haya de comportar necesariamente la designación por la Generalitat de una parte de los miembros de estos órganos.

Por otro lado esta previsión encontraría justificación constitucional en la configuración de las Comunidades Autónomas como parte del Estado y en la necesidad de que un Estado compuesto se dote de mecanismos de relación. La función constitucional del Estatuto y su condición de norma paccionada lo convertirían en norma idónea para incorporar este tipo de instrumentos de participación, recordando nuevamente el Gobierno de la Generalitat que el Estatuto de 1979 ya aludía a la participación en organismos económicos, instituciones financieras y empresas públicas del Estado.

En cuanto al Tribunal Constitucional, el art. 159 CE establece los órganos constitucionales a los que corresponde dirigir al Rey la propuesta de nombramiento de sus miembros, pero nada impide que en dicha propuesta se prevea la participación de las Comunidades Autónomas, que podría articularse, por ejemplo, a través de la propuesta del Senado. Tampoco el art. 122 CE impediría la intervención autonómica en la propuesta de designación de los miembros del Consejo General del Poder Judicial, habiendo ya puesto de relieve la STC 108/1986, de 29 de julio, la falta de predeterminación en el texto constitucional de la configuración de este órgano.

Afirma el Ejecutivo catalán que la presencia en organismos económicos y sociales ya se establecía en el art. 53 del Estatuto de 1979 en términos más restrictivos que el precepto impugnado. La intervención de la Generalitat se justificaría porque las Comunidades Autónomas, no sólo atienden a la defensa de sus intereses específicos, sino también a la articulación de los generales del Estado y la participación permite integrar y coordinar el ejercicio de las respectivas competencias autonómicas como fórmula de colaboración en el sector económico estatal. El Estatuto no define cómo debe configurarse esa participación, decisión que corresponde al legislador estatal. Por lo demás esta participación figura en el art. 220 de la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, sin que haya sido objetada por los Diputados recurrentes.

d) Para el Parlamento de Cataluña el precepto introduce simple y escuetamente un principio general de participación de la Generalitat en los procesos de designación de los miembros del Tribunal Constitucional y del Consejo General del Poder Judicial que, en los términos indicados, tendría perfecto acomodo en un Estatuto de Autonomía como norma institucional básica. Serán las disposiciones legales competentes o las del ordenamiento parlamentario las que en su momento puedan materializar el principio de participación reconocido por este precepto, sin que en esos procesos represente ninguna perturbación.

105. a) Artículo 182 (Designación de representantes en los organismos económicos y sociales), apartados 1, 2 y 3, cuyas expresiones «designa o participa» impondrían una regulación de mínimos a la legislación estatal que, sin embargo, no puede estar vinculada por las determinaciones de un Estatuto.

b) El Abogado del Estado, por su parte, da por reproducidas las consideraciones anteriores, no sin recordar que en los tres apartados comprendidos en la impugnación se hace una expresa referencia a «los términos establecidos por la legislación aplicable», referencia que podría estimarse implícita en la propia índole de la materia regulada.

c) El Gobierno de la Generalitat defiende la constitucionalidad de estos tres apartados del art. 182 en los mismos términos en los que ha defendido la del art. 180.

d) El Parlamento catalán entiende que la previsión del art. 182 encuentra su justificación en la necesidad que tiene un Estado compuesto de articular diversos mecanismos para integrar y coordinar el ejercicio respectivo de las competencias autonómicas y estatales, remitiendo su concreción a lo que disponga la legislación aplicable. Esta previsión también aparecía en el art. 53 del Estatuto de 1979, con el que compartiría la regularidad constitucional.

106. a) Artículo 183 (Funciones y composición de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado), precepto que sería concreción procedimental del principio de bilateralidad, discutido en la impugnación del art. 3 y en las consideraciones generales sobre la impugnación de este título V del Estatuto. Para los recurrentes son inconstitucionales, en general, todas las atribuciones asignadas a la Comisión cuando comprenden facultades sobre materias, actividades o sectores cuya disciplina corresponde a la legislación estatal a la que la Constitución se remite para establecer las bases de su ordenación; defecto en el que incurrirían, en concreto y especialmente, los apartados 1 a) (competencias estatales que afecten a la autonomía de Cataluña) y 2 a) (proyectos de ley que incidan sobre la distribución de competencias), b) (programación de la política económica general) y f) (determinación de organismos económicos, instituciones financieras y empresas públicas del Estado en los que cabe la designación de representantes de la Generalitat). Por otro lado los actores conectan este precepto con la disposición adicional segunda, también impugnada por cuanto prescribe que si de acuerdo con el Estatuto la posición de la Comunidad Autónoma «es determinante para conformar un acuerdo con el Gobierno del Estado y éste no la acoge, el Gobierno del Estado debe motivarlo ante la Comisión Bilateral Generalitat-Estado». La terminología utilizada no tendría encaje en las categorías propias del Derecho español, que distingue entre informes vinculantes y no vinculantes. Si el informe es, como dice la disposición, «determinante», lo será por determinar el contenido de la decisión final, esto es, será vinculante, lo que resultaría constitucionalmente inaceptable. Y si no lo es, será sólo preceptivo y no determinante, imponiéndose entonces un requisito de previa consulta que tampoco puede exigirse desde un Estatuto de Autonomía.

b) Tras referirse a anteriores consideraciones sobre las cuestiones que suscita el precepto, afirma el Abogado del Estado que éste establece un mecanismo procedimental a través del cual se persigue alcanzar la eliminación de fricciones mediante la cooperación y la proyección de ésta respecto de determinadas materias más propicias a la controversia. La bilateralidad es un término que acaso habría sido entendido por los demandantes más por sus resonancias en otros campos del Ordenamiento que por su genuina y propia significación, y que evoca la presencia de dos sujetos interesados en una relación o afectados por ella sin prejuzgar otra cosa que la existencia de la propia relación. Y esta relación bilateral ha dado lugar a múltiples ejemplos de procedimientos que se han seguido con pleno reconocimiento normativo y que se han practicado frecuentemente desde la entrada en vigor de los primeros Estatutos de Autonomía.

El art. 183 se inscribiría en esa misma línea, sin más particularidad que su expreso reconocimiento y su previsión como marco permanente, y, frente a lo que se afirma en la demanda, su apartado 2 no regularía atribuciones, en el sentido propio de la expresión, que faculten para decidir libremente sobre las materias que, a título meramente ejemplificativo, relaciona. La norma no autorizaría a sustituir por decisiones de la Comisión Bilateral el sistema de fuentes establecido, sino a desempeñar una labor colaboradora que pueda servir como marco a una concertación y ajuste de intereses o perspectivas, y con ello al despliegue de las competencias respectivas del Estado y de la Generalitat. La verdadera atribución de la Comisión Bilateral consistiría precisamente en ese esfuerzo cooperador. Así, en la letra a) de este apartado 2, el precepto se sitúa en una fase muy preliminar de la verdadera fuente, esto es, el de los proyectos, sin que se comprenda la razón por la que las sugerencias que emanen de una entidad institucional deban ser excluidas de toda posible consideración.

Por último, el enunciado de la disposición adicional segunda demostraría lo contrario de lo que en el recurso parece sugerirse, desmintiendo la pretendida sustitución de fuentes del Ordenamiento por la acción de esta Comisión. Y, aunque la referida disposición no versa sobre el establecimiento de mecanismos de informes o consultas previas, rechaza el representante del Gobierno el hecho de que a un Estatuto le esté vedado articular este tipo de mecanismos o informes previos que, en general, constituyen una sana práctica preventiva frente a las improvisaciones o precipitaciones del poder público, dando por reproducido lo expuesto en relación con el art. 169.

c) Para el Gobierno catalán la Comisión se configura como un instrumento de colaboración que permite, a través de un órgano general y permanente, la participación de la Generalitat en defensa de sus competencias e intereses en el ejercicio de las competencias del Estado. Tanto la Ley de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común como la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional contemplan la existencia de un órgano bilateral de colaboración, denominado Comisión Bilateral de Cooperación, por lo que no parece que su incorporación al Estatuto exceda del contenido de esta norma institucional básica, a la que corresponde la delimitación del alcance de las competencias de la Generalitat.

El art. 183.2 concreta las funciones de esta Comisión, diferenciando, según el alcance del ámbito de competencias e intereses de la Generalitat, entre la mera deliberación, la facultad de formular propuestas e, incluso, la de alcanzar acuerdos en aquellos casos en que corresponda, respetando el sistema de distribución de competencias. No habría duda, para el Ejecutivo catalán, de que los proyectos de ley o las programaciones económicas, cuando incidan singularmente en el ámbito de competencias autonómicas, pueden, en virtud del principio de lealtad constitucional, ser objeto de deliberación y propuesta en este órgano de composición bilateral sin que ello merme la capacidad del Estado para adoptar, en el ámbito de sus competencias, la decisión que estime adecuada. Tampoco la facultad de efectuar la propuesta de cuáles son los órganos del sector económico estatal en los que es aplicable la previsión del art. 182 supondría una injerencia en las competencias del Estado, pues se trata de una mera propuesta, que no desplaza la capacidad del Estado para decidir. Se apunta, por demás, la analogía del art. 216.2 de la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía con el ahora controvertido.

La función atribuida a la Comisión Bilateral por la disposición adicional segunda del Estatuto tampoco sería inconstitucional. Lejos de afirmar la vinculación del Estado al parecer de la Generalitat, se trataría de garantizar que en el ejercicio de sus competencias el Estado pondere adecuadamente los intereses implicados, y para ello se exige tan solo que el Estado motive su decisión ante este órgano bilateral de colaboración.

d) Por lo que hace al art. 183 alega el Parlamento de Cataluña que la existencia de una Comisión Bilateral Generalitat-Estado no es una novedad en términos absolutos derivada del Estatuto de Autonomía de 2006, pues desde 1987 se contaba con una y, posteriormente, la Ley 30/1992 reconoció jurídicamente este tipo de instrumento de relación bilateral. En ningún caso las funciones de la Comisión Bilateral, como órgano de participación y colaboración, podrían dejar sin efecto o sustituir las decisiones que deba adoptar el Estado en el ejercicio de sus competencias.

Por su parte la disposición adicional segunda incorporaría una nueva función a la Comisión Bilateral. Los informes determinantes de la Generalitat previstos en diversos preceptos estatutarios no son vinculantes para el Estado. La consecuencia jurídica para el Estado de no seguir el criterio de un informe determinante de la Generalitat se limitaría a la explicitación ante la Comisión Bilateral de los motivos por los que se ha apartado del criterio indicado por la Generalitat en su informe. Así la disposición adicional segunda no supondría ninguna merma en la capacidad de decisión del Estado en los asuntos de su competencia, sino simplemente una garantía de que, en el ejercicio de las competencias por parte del Estado, éste disponga del conocimiento adecuado de los intereses de la Generalitat en determinados supuestos.

Del capítulo II (Relaciones de la Generalitat con la Unión Europea)

107. a) Artículo 184 (Disposición general), por contemplar de una manera excesivamente amplia la participación de la Generalitat en los asuntos de la Unión, utilizando como criterio de conexión la expresión «intereses de Cataluña», como algo diferente de las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma.

b) Ante todo se advierte por el Abogado del Estado que la participación de la Generalitat en las relaciones con la Unión Europea se limita «a los términos que establecen el presente Estatuto y la legislación del Estado», determinación que afectaría al sentido de todos los enunciados que le siguen. Es decir, el Estatuto habilita de manera general la participación de la Generalitat en la medida de la afectación de sus competencias, pero los supuestos concretos y los términos en que pueda llevarse a cabo la participación quedarían remitidos a la legislación estatal. En cuanto a las objeciones planteadas en la demanda se señala que tienen un alcance puramente cuantitativo, puesto que no objetan la participación en sí misma, sino su extensión, y lo hacen de forma general e indeterminada, sin referirse a ningún precepto concreto de la Constitución, sino a un impreciso desbordamiento de su marco.

Por otro lado no entiende el representante del Gobierno que el Estatuto se haya propuesto utilizar la expresión «intereses» como algo realmente diferenciado de las competencias, puesto que ya el Tribunal Constitucional, desde sus primeras sentencias (SSTC 4/1981, de 2 de febrero; 25/1981, de 14 de julio), hizo coincidir uno y otro conceptos. Cuestión distinta es que la amplitud de las competencias asumidas conduzca a una más frecuente o más intensa forma de participación, pero las cuestiones prácticas relativas a los términos, formas y condiciones de esa participación son ajenas a la estricta habilitación estatutaria, en cuanto sometida, por expresa llamada del Estatuto, a la legislación estatal. En el Estatuto se encontraría implícito que la participación de la Generalitat no podrá constituir obstáculo práctico para que el Estado despliegue eficazmente su labor propia. Tal cuestión sería ajena a la constitucionalidad de los enunciados del Estatuto, debiendo ser los órganos del Estado los que disciplinen esta cuestión, ajustándola a la medida de las posibilidades, circunstancias y oportunidades de tipo operativo.

c) Niega, en primer lugar, el Gobierno de la Generalitat que la participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea incida en las competencias estatales en materia de relaciones internacionales, pues en la STC 165/1994, de 26 de mayo, ya se pusieron claramente de manifiesto las particularidades que presentan las relaciones intracomunitarias respecto de las relaciones internacionales. Además el Tribunal ha reconocido ampliamente, en la STC 252/1988, de 20 de diciembre, la participación de las Comunidades Autónomas en las instituciones europeas, si bien referida a la ejecución del Derecho europeo. Consecuentemente nada podría oponerse a la participación autonómica en la fase ascendente o de formación de la voluntad del Estado ante las instituciones comunitarias, con la que se trataría de compensar la pérdida de capacidad para determinar políticas propias que para las Comunidades Autónomas supone la incorporación a la Unión Europea; en consecuencia, no sólo no sería contraria a la Constitución, sino que vendría a restablecer el orden constitucional de distribución de poderes.

El reconocimiento de la necesaria participación de la Generalitat en los asuntos relacionados con la Unión Europea tendría ya una expresión en la Ley 2/1997, de 13 de marzo, por la que se regula la Conferencia de Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas (CARCE). Además de que el propio carácter multilateral de la CARCE es compatible con la existencia de otros instrumentos bilaterales que propicien esa participación, sostiene el Gobierno de la Generalitat que las facultades de participación que el Estatuto reconoce a la Generalitat ya se encontraban recogidas en las funciones que la ley reconoce a la Conferencia, por lo que difícilmente parece justificado que esa previsión estatutaria suponga una incidencia contraria al texto constitucional en la competencia del Estado en relaciones internacionales, ni comporte una ampliación del ámbito de actuación de las Comunidades Autónomas que vaya más allá del que constitucionalmente tienen reconocido. En todo caso, el Estatuto no pretendería sustituir el marco multilateral de relación, sino articular un sistema de relaciones en aquellas materias que afecten a las competencias e intereses de la Generalitat, que se canalizarán a través de los órganos de cooperación multilateral o bilateral. Se recuerda, por otro lado, que otras reformas estatutarias también han incorporado o se plantean incorporar regulaciones específicas sobre relaciones de la respectiva Comunidad Autónoma con la Unión Europea.

En cuanto a la impugnación del art. 184, se alega por el Ejecutivo que el art. 137 CE determina que la autonomía reconocida a las Comunidades Autónomas se vincula a la gestión de sus respectivos intereses (STC 25/1981, de 14 de julio). En la mayoría de los casos esa participación se limitará al derecho a obtener información, expresamente confirmado por la STC 165/1994, de 26 de mayo, y que ya se preveía, entonces por referencia a los tratados y convenios internacionales, en el art. 27.5 del Estatuto de 1979.

d) La objeción del recurso al art. 184 carece, para el Parlamento catalán, de fundamento, por cuanto el propio art. 137 CE señala que la autonomía reconocida a las Comunidades Autónomas se vincula a la gestión de sus respectivos intereses, y así lo ha entendido también la jurisprudencia (STC 25/1981, de 14 de julio).

108. a) Artículo 185 (Participación en los tratados de la Unión Europea), cuyo apartado 1 atribuye a la Generalitat un derecho de información con carácter imperativo en la revisión de los tratados de la Unión, sin establecer un vínculo de conexión con las competencias de la Comunidad Autónoma e incidiendo, por tanto, en la formación de la voluntad del Estado en las relaciones internacionales, con infracción de los arts. 149.1.3 y 93 y siguientes de la Constitución.

b) Sostiene el escrito de alegaciones del Abogado del Estado que el precepto incluye una modesta medida de información a la Generalitat y la posibilidad de que los órganos de la misma formulen observaciones en materia de revisión de los Tratados de la Unión Europea. La argumentación de la demanda no sería aceptable, pues, precisamente porque la suscripción o revisión de dichos tratados es cosa del Estado, se concibe una forma de participación. La competencia receptora de esta información no tiene que derivar de otra de mayor alcance de la que realmente ofrece su propia y originaria formulación.

c) El Estatuto –alega el Gobierno catalán– contempla dos niveles de participación de la Generalitat en los asuntos europeos. Uno de ellos se corresponde con el derecho a recibir información, que no viene directamente vinculado al ejercicio de las competencias y se formula como un principio general de colaboración entre los poderes públicos. Un segundo nivel, en el que la participación es más intensa, tiene por finalidad incidir en la formación de las posiciones del Estado. Se trataría, simplemente, del derecho a ser informado y a formular observaciones, pero no comportaría el reconocimiento de participación alguna en el proceso de toma de decisiones comunitarias.

d) La representación del Parlamento se remite a las alegaciones realizadas sobre el artículo anterior, señalando además, en cuanto al contenido material del precepto, que se trataría simplemente del derecho de la Generalitat a ser informada y a formular observaciones.

109. a) Artículo 186 (Participación en la formación de las posiciones del Estado), cuyo apartado 1 concreta la previsión del art. 184 en cuanto a la participación de la Generalitat en la formación de la voluntad del Estado ante la Unión Europea, especialmente ante el Consejo de Ministros, sin especificar, además, que «la legislación sobre la materia» será estatal y de general y multilateral aplicación. Legislación a la que, por su parte, ni siquiera se hace referencia alguna, en ningún sentido, en el apartado 2, que impone una participación bilateral en los asuntos europeos que afecten exclusivamente a la Generalitat. El apartado 3, además, califica a la posición expresada por la Generalitat como «determinante» para la formación de la voluntad del Estado si afecta a las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma y si de la iniciativa o propuesta comunitarias resultaran consecuencias financieras o administrativas especialmente relevantes para la Generalitat, disponiéndose que en otro caso la posición autonómica será oída por el Estado. A este respecto los actores se remiten a la impugnación de la disposición adicional segunda, ya recurrida. Finalmente el apartado 4 del precepto impone al Estado una obligación de información sobre las iniciativas y propuestas presentadas ante la Unión, alegándose en el recurso que el establecimiento estatutario de un deber estatal es incompatible con la competencia del Estado para la regulación con carácter general de sus actuaciones ante la Unión Europea.

b) Aparte de referirse a las sustanciales coincidencias entre el apartado 1 de este precepto y el art. 184, alega el representante del Gobierno que la contribución a la formación de las posiciones del Estado es la causa y razón de ser de la propia participación, tratándose de que unos intereses reconocidos como propios en la legislación interna tengan también su natural proyección en el ámbito exterior. En tal sentido no se alcanzaría a comprender la objeción dirigida a la participación unilateral en esas posiciones del Estado, ya que las competencias que, en el orden interno, corresponden como propias a la Generalitat son, por así decir, unilaterales de quien las ostenta. A título de ejemplo se hace referencia al mecanismo de incorporación de delegados de la Generalitat en las delegaciones españolas (art. 185.2, no impugnado), basado en el interés derivado de las competencias autonómicas exclusivas, que responderá a una perspectiva unilateral, es decir, del lado que corresponde a la índole de la delegación que se instituye, sin que ello sea objetable por razón de la referida delegación en sí misma considerada, ni desde la óptica del conjunto de la representación española. Cosa distinta sería que esa defensa de los propios intereses haya de subordinarse a los generales y coordinarse por el Estado como responsable del conjunto de la Nación. Por lo demás no se justificaría una regulación más explícita de esta cuestión, ni por la fluidez de la propia materia, sujeta a constantes cambios, ni por el forzoso respeto debido a la legislación europea, de conformidad con los tratados suscritos por España.

Con respecto a la impugnación del apartado 2 se objeta que los actores no han reparado en la profunda diferencia existente entre los dos apartados puestos en comparación. En el primero la participación se justifica por la titularidad de competencias autonómicas, pero no se concibe como bilateral, ya que habrá lógicamente otras Comunidades con competencias idénticas o similares que también puedan tener interés en dicha forma de participación. En cambio el apartado 2 regula una participación en las posiciones del Estado en «asuntos europeos que le afecten exclusivamente», diseñando así una previsión de colaboración estrictamente bilateral. Por ello habría resultado inconveniente la mención de sectores del Ordenamiento en este concreto punto: puede que el asunto afecte exclusivamente a un territorio de una manera indeterminada sin una conexión clara con competencias concretas, y es más que previsible también que, de justificarse la bilateralidad en alguna competencia, hubiera otras Comunidades Autónomas interesadas en el mismo punto, de donde resultaría eliminado el presupuesto explícitamente previsto en la norma de la exclusividad de la afectación, y con él eliminada paralelamente la posibilidad misma de la bilateralidad.

El apartado 3 no podría entenderse aisladamente de lo prevenido en la disposición adicional segunda, donde el carácter determinante de la posición de la Generalitat queda debidamente concretado al preverse la sustitución práctica de sus potenciales efectos por un deber de motivación o justificación ante la Comisión Bilateral Generalitat-Estado. Por último el apartado 4 se limita a unos mecanismos informativos del Estado a la Generalitat y a unas facultades de los órganos autonómicos de formular observaciones y propuestas. Nada de esto podría entenderse prohibido sin el Estatuto, por lo que no se alcanzaría a ver la razón de su inconstitucionalidad por explicitarlo, sin que la demanda lo aclare. Por otra parte se destaca que la acción informativa a las Comunidades Autónomas de las actividades y propuestas de las instituciones europeas que puedan afectar a las competencias autonómicas se regulaba ya en la resolución de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial de 28 de febrero de 2005 como función específica de la Consejería para Asuntos Autonómicos. Este organismo, adscrito a la representación permanente de España ante la Unión Europea, está precisamente integrado por funcionarios propuestos por las Comunidades Autónomas. Así pues el Estatuto vendría a incorporar a su texto reglas y procedimientos preexistentes a su entrada en vigor.

c) Afirma el Gobierno de la Generalitat que este precepto se refiere al segundo de los niveles antes identificados al defender la constitucionalidad del artículo 185 y prevé la existencia de canales multilaterales, pues el ámbito de afectación puede no ser específico de Cataluña. No obstante, cuando se trate de asuntos que afecten exclusivamente a esta Comunidad Autónoma, la participación tendrá carácter bilateral por el criterio de especificidad ya reconocido en la Ley 2/1997.

Por otra parte el precepto se limitaría a establecer meros principios informadores de esa participación, cuyo desarrollo corresponderá al legislador estatal. Sólo cuando la posición estatal afecte a competencias exclusivas de la Generalitat o de ella puedan derivarse consecuencias administrativas o financieras especialmente relevantes se establece que la posición de la Generalitat será determinante. Lo que, en aplicación de la disposición adicional segunda, supondría que el Estado habrá de motivar el apartamiento de la posición defendida por la Generalitat.

Finalmente se alega que el art. 186.4 recoge el derecho de información en asuntos comunitarios, cuya constitucionalidad ya se ha defendido por el ejecutivo al examinar el artículo precedente.

d) A juicio del Parlamento autonómico el art. 186 se limita a establecer meros principios cuyo desarrollo competería al legislador estatal. Únicamente cuando la posición estatal afecte a competencias exclusivas de la Generalitat o se puedan derivar de la misma consecuencias administrativas o financieras de especial relevancia para Cataluña, se prevé que la posición de la Generalitat sea determinante, en el sentido ya aludido que recoge la disposición adicional segunda del Estatuto.

110. a) Artículo 187 (Participación en instituciones y organismos europeos), cuyas apartados 1, 2 y 3 disponen que la Generalitat participe en las delegaciones españolas ante la Unión Europea que traten asuntos de la competencia legislativa de la Generalitat –pudiendo ésta ejercer la representación del Estado y presidencia de los órganos comunitarios si las competencias afectadas le fueran exclusivas–, así como que la Generalitat participe en la designación de representantes en el marco de la representación permanente del Estado ante la Unión. Se insiste por los recurrentes en que el Estatuto no es la sede pertinente para tales previsiones, así como en que, por lo demás, con ellas se genera una notable asimetría entre las Comunidades Autónomas.

b) Se afirma por el Abogado del Estado que las objeciones a este precepto vienen a ser una reproducción de las precedentemente formuladas frente a los anteriores artículos. La integración en las delegaciones españolas de miembros propuestos por las Comunidades Autónomas y el eventual desempeño personal por estos miembros de funciones representativas del Estado son medidas previstas en la resolución citada de 28 de febrero de 2005. Los reparos de una pretendida «asimetría» tendrían más de predicción política que de estricta dimensión jurídica, habiéndose ya insistido en que el propio Estatuto parte del reconocimiento del Estado como última y definitiva fuente decisora en este ámbito.

c) Para el Gobierno de la Generalitat la normativa europea no es obstáculo para el reconocimiento de la participación contemplada en el precepto, siempre que tenga lugar dentro de la delegación estatal. Esta participación ya se reconoce, además, en los acuerdos adoptados el 9 de diciembre de 2004 en el marco de la CARCE y, desde esa fecha, se ha hecho efectiva en los Consejos de Ministros y en los grupos de trabajo del Consejo. El Estatuto se limitaría a incorporar esa participación, por lo que no parece justificado afirmar que suponga una vulneración de la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales. Tampoco sería de recibo afirmar que se otorga a los representantes de la Generalitat estatuto diplomático, como demuestra la experiencia habida al amparo de los indicados acuerdos de diciembre de 2004. Finalmente se destaca que el Estatuto se limita a recoger el principio de participación, remitiéndose a las previsiones que se adopten en el «marco normativo» o convencional multilateral.

d) A juicio del Parlamento catalán la participación prevista en el art. 187 no viene impedida por la normativa de la Unión Europea siempre que se lleve a cabo dentro de la delegación estatal. El Estatuto incluiría mecanismos ya experimentados con anterioridad y que en ningún caso suponen vulneración de la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales ni atribuyen status diplomático a los representantes de la Generalitat que participen en la representación permanente de España ante la Unión Europea.

111. a) Artículo 188 (Participación en el control de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad), por imponer la participación de la Generalitat sin hacer mención expresa a la legislación del Estado, que habrá de regular esos procedimientos con carácter general cuando vengan impuestos por la normativa europea.

b) Entiende la representación del Gobierno de la Nación que el control de los principios de proporcionalidad y subsidiariedad debe corresponder al Estado, presupuesto no cuestionado por este precepto al introducir una acción de participación que resultaría coherente con un sistema autonómico que puede verse afectado por la legislación europea y en cuya afectación pueden desplegarse los efectos de tales principios. La participación habrá de entenderse en términos que no impidan el desenvolvimiento ágil del Estado en el control de estos principios. Acaso la selección del Parlamento como órgano de control podría originar dilaciones prácticas en un control orientado como previo a la aprobación de la norma comunitaria, pero ello interesaría únicamente a las soluciones técnicas y no afectaría en absoluto a la constitucionalidad de la norma.

c) El precepto, a juicio del Gobierno catalán, se limita a establecer la participación del Parlamento de Cataluña cuando la propuesta afecte a competencias de la Generalitat, pero no establece cómo debe llevarse a cabo esa participación, al tratarse de una determinación que corresponde adoptar al legislador comunitario, al que se remite el Estatuto. La ausencia de una referencia expresa a la legislación estatal no supondría negar al Estado la capacidad que ostenta en este ámbito.

d) En el art. 188 el Estatuto se limita, a juicio de la Cámara autonómica, a establecer el criterio de la participación del Parlamento de Cataluña, pero no prevé las modalidades de dicha participación, ya que ello corresponde al legislador comunitario, sin que esta remisión al Derecho comunitario implique negar al legislador estatal la posibilidad de intervenir en la regulación de dicha participación.

112. a) Artículo 189 (Desarrollo y aplicación del derecho de la Unión Europea), que en su apartado 2 supedita la adopción de medidas por el Estado para la ejecución del Derecho europeo a la previa consulta a la Generalitat en el caso de que dichas medidas hubieran de tener alcance supraautonómico y no pudieran ser adoptadas por las Comunidades Autónomas mediante mecanismos de colaboración, imponiéndose la participación de la Comunidad Autónoma en los órganos estatales que adopten dichas medidas o, de no ser ello posible, exigiendo la emisión de un informe previo de la Generalitat. El apartado 3, por su parte, dispone que en el caso de que la legislación europea sustituya a la normativa básica del Estado la Generalitat podrá adoptar la legislación de desarrollo a partir de aquella legislación. En el primer caso, a juicio de los recurrentes, se condiciona indebidamente el ejercicio de competencias estatales; en el segundo se limitaría la capacidad del Estado para dictar legislación básica, atribuyendo a la Generalitat la facultad de colegir cuándo una norma europea agota la competencia del Estado sobre las bases de una materia.

b) Para el Abogado del Estado, el apartado 2 del precepto reconoce que la competencia de adaptación del Derecho comunitario en un ámbito que exceda del territorio de Cataluña compete al Estado, y las medidas de colaboración contempladas no impedirían el ejercicio de esa competencia, puesto que, en última instancia, limitan a la Comunidad Autónoma a una facultad de hacer observaciones por medio de un informe previo, técnica de colaboración a la que se ha hecho referencia anteriormente, y que no puede considerarse contraria a las titularidades competenciales sobre las que se emite el informe previo.

De una lectura apresurada podría entenderse que la sustitución por la legislación europea de las bases estatales permite, siempre y en cualquier caso, el desarrollo exclusivo de la normativa europea por la autonómica, de modo que el espacio competencial constitucionalmente atribuido al Estado quedaría eliminado para el futuro. No habría razones de principio para impedir que, a partir de esa situación, se desplegara la regla contenida en el apartado 1, que, en reconocimiento de la reiterada jurisprudencia, permite a las Comunidades Autónomas la ejecución del Derecho comunitario. Ahora bien, a juicio del Abogado del Estado debe quedar a salvo la competencia estatal para la promulgación de bases, que no podría resultar imposibilitada en el futuro por una acción sustitutoria del legislador europeo, de la misma manera que no quedaría tampoco impedida la promulgación de futuras normas básicas por modificaciones que en su contenido o alcance haya podido realizar el mismo legislador estatal.

c) El Gobierno de la Generalitat sostiene que el art. 189 se limita a recoger la doctrina del Tribunal Constitucional sobre aplicación del Derecho comunitario, invocando en este sentido, entre otras, las SSTC 252/1988, de 20 de diciembre; 76/1991, de 11 de abril, y 33/2005, de 17 de febrero.

El apartado 2 se limitaría a recoger la jurisprudencia a partir de la cual, pese a reconocerse que la ejecución del Derecho comunitario no debe afectar al sistema interno de distribución de competencias, se admite en ciertos casos la intervención estatal en ámbitos de competencia autonómica para la mejor utilización de los recursos y para preservar la igualdad entre los eventuales beneficiarios (SSTC 29/1994, de 27 de enero; y 45/2001, de 15 de febrero). En estos supuestos parece preciso conciliar la competencia autonómica con la necesidad de una actuación estatal mediante la participación de la Generalitat en el órgano que adopte esa decisión, que incide y afecta a un ámbito de las competencias autonómicas, o que se consulte a la Generalitat con carácter previo. No se trataría de hacer depender el cumplimento de las obligaciones que pesan sobre el Estado del parecer de una Comunidad Autónoma, sino de asegurar la participación de ésta a través de instrumentos de colaboración, como son el informe previo a la adopción de la decisión o la presencia en el órgano que adopte la decisión.

El art. 189.3 permite que la Generalitat dicte la normativa de desarrollo del Derecho comunitario cuando éste sustituya el espacio que, en las materias compartidas, corresponde a la legislación básica estatal. La previsión se refiere a los casos en los que, pese a que la Constitución reconoce la competencia del Estado para determinar la normativa básica, ésta ha sido establecida en el Ordenamiento comunitario, por lo que el efecto no podría ser otro que el desplazamiento de ese legislador básico por la normativa comunitaria.

d) Sostiene el Parlamento de Cataluña, por su parte, que el art. 189 recoge la jurisprudencia a propósito de la aplicación del Derecho comunitario (entre otras SSTC 252/1988, de 20 de diciembre; 236/1991, de 12 de diciembre; 95/2002, de 25 de abril; y 33/2005, de 17 de febrero). La participación de la Generalitat en el órgano estatal que adopte las medidas o, en su defecto, la emisión de un informe previo por parte de la misma Generalitat en ningún momento implicaría que el cumplimiento de las obligaciones del Estado español ante la Unión Europea dependa del criterio expresado por la Generalitat.

Por su parte la previsión del apartado 3 del art. 189 sería coherente con el criterio de que la ejecución del Derecho comunitario no debe suponer una redistribución interna de competencias y, consiguientemente, si la normativa comunitaria puede entenderse que sustituye a la normativa básica estatal en un ámbito de competencia compartida, la emisión de esta normativa conllevaría el desplazamiento del legislador básico estatal.

113. a) Artículo 191 (Acciones ante el Tribunal de Justicia), por imponer en su apartado 1 una regla de legitimación en los procedimientos ante el Tribunal de Justicia comunitario, sustituyendo en este caso una decisión que corresponde al Derecho de la Unión, que no contempla la legitimación activa de entes estatales o divisiones administrativas que no sean el propio Estado.

b) A juicio del representante del Gobierno la objeción planteada no tiene como pauta la Constitución, sino la legislación comunitaria europea, por lo que no se aprecia el encaje procesal que pueda tener tal objeción en el marco de un recurso de inconstitucionalidad. Independientemente de ello la impugnación resultaría contradictoria, puesto que el Estatuto se ajusta impecablemente a la legislación europea al contemplar el acceso de la Generalitat de Cataluña al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, subordinándolo a «los términos que se establezcan en la normativa europea». Por otra parte se argumenta que el propio Tribunal Europeo no ha dejado de reconocer a los entes regionales legitimación al amparo del art. 230 TCE cuando, conforme al Ordenamiento interno, gocen de personalidad jurídica (Sentencia de 11 de julio de 1984, Commune Dufferdange, asunto 222/83).

c) Sostiene el Gobierno de la Generalitat que este precepto no puede interpretarse como la imposición de una regla procesal que corresponde al Derecho comunitario, bastando su mera lectura para afirmar que es una previsión cuya efectividad y contenido dependerán de la normativa que apruebe la Unión Europea.

d) El Parlamento de Cataluña alega, por último, que la efectividad del acceso al Tribunal de Justicia de la Unión Europea prevista en el art. 191 depende de lo que determine el Derecho comunitario en la materia.

Del capítulo III (Acción exterior de la Generalitat).

114. a) Como consideración de orden general, los recurrentes parten de la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE) y de la jurisprudencia constitucional que ha delimitado las facultades de las Comunidades Autónomas en materia de proyección exterior, citándose la doctrina sentada en la STC 165/1994, de 26 de mayo.

El artículo 195 (Acuerdos de colaboración) sólo sería compatible con la Constitución, a juicio de los recurrentes, si se deja meridianamente claro que la facultad autonómica para suscribir acuerdos no afecta al ius contrahendi que corresponde al Estado, como se declaró en la STC 137/1989, de 20 de julio. Con todo, el precepto impone al Estado una obligación de apoyo a cualquier iniciativa de la Generalitat que, para los demandantes, no puede establecerse en un Estatuto de Autonomía.

b) El condicionamiento interpretativo que la propia demanda impone a su impugnación en razón de los límites de la acción exterior de las Comunidades Autónomas sería en sí mismo expresivo, para el Abogado del Estado, de un reconocimiento de que el precepto no contiene nada en contra de lo prevenido en los arts. 92, 93, 97 y 149.1.3 CE, ni que en sí mismo traspase los límites que señala la jurisprudencia constitucional.

Los acuerdos de colaboración a que se refiere el primer inciso del art. 195 tendrán una proyección exterior por resultar su enunciado incluido en el capítulo dedicado a la «acción exterior, de la Generalitat», pero nada indicaría que sean exponentes del ius contrahendi, ni que vayan a concertarse con poderes públicos extranjeros, ni que originen obligaciones o responsabilidades frente a Estados extranjeros, ni que incidan de manera condicionante en la política exterior del Estado. Se trataría de convenios de colaboración que tienen ocasionalmente una proyección exterior, como podrían tenerla interna, y rigurosamente condicionados a que haya una confluencia de voluntades y a que se desenvuelva en el ámbito de sus competencias. El segundo inciso sería un complemento del primero, y contempla la colaboración de los órganos de representación del Estado en el exterior, siendo una medida cuyo ámbito nada tendría que ver con el ius contrahendi a que se refiere la demanda y que respeta escrupulosamente la unidad de representación del Estado en el exterior.

c) El Gobierno de la Generalitat alega que, aun cuando el reconocimiento y regulación de la acción exterior prácticamente no estaba previsto en los Estatutos de Autonomía, el Tribunal Constitucional ha afirmado que la dimensión exterior de un asunto no puede servir para realizar una interpretación expansiva del art. 149.1.3 CE que venga a encuadrar dentro de este título toda medida dotada de una cierta incidencia exterior, pues si así fuera se produciría una reordenación del sistema de distribución competencial (entre otras, STC 80/1993, de 8 de marzo). El propio Tribunal Constitucional ha ido definiendo, tanto en negativo como en positivo, el contenido de la competencia estatal, concluyéndose que el título del Estado comprendería todas las actividades que implican el ius contrahendi, que originan obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes públicos extranjeros, que inciden en la política exterior del Estado y, finalmente, que comportan la representación exterior del Estado, precisándose en la STC 165/1994, de 26 de mayo, que las relaciones internacionales son aquéllas que están regidas por el Derecho internacional general a que se refiere el art. 96.1 CE y por los tratados y convenios en vigor para España.

Por otro lado, el Tribunal Constitucional ha admitido que las Comunidades Autónomas lleven a cabo actividades en materias de su competencia que tengan relevancia externa, siempre que no supongan una injerencia en la política exterior del Estado o comporten un condicionamiento de la misma. Así en la STC 165/1994, de 26 de mayo, se reconoce que las actividades de las Comunidades Autónomas con relevancia internacional no pueden considerarse una injerencia en el título competencial del Estado siempre que guarden una conexión con un ámbito competencial autonómico y que esas actividades no puedan incluirse en ninguno de los supuestos que integran lo que constitucionalmente se ha ido delimitando como relación internacional, ni perturben o condicionen la política exterior del Estado. Partiendo de esta distinción entre actividades relativas a las relaciones internacionales y actividades con relevancia internacional no podría ponerse en duda la constitucionalidad de la regulación que el Estatuto contiene de este tipo de actividades. Además se pone de manifiesto la similitud de estos preceptos con los contenidos en la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía aprobados con el voto favorable del Grupo Parlamentario en el que se integran los Diputados recurrentes.

Por lo que hace al art. 195, alega el Ejecutivo de la Generalitat que su impugnación es de naturaleza preventiva y se asienta sobre un entendimiento que ignora que una interpretación sistemática del capítulo que nos ocupa no permite que la Generalitat suscriba tratados internacionales. En cuanto a la colaboración que deben prestar los órganos de la Administración del Estado, apunta el Gobierno de la Generalitat que se trata de una concreción del deber de colaboración derivado del principio de lealtad institucional reconocido por la jurisprudencia y expresado en el art. 36.7 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

d) Sostiene el Parlamento de Cataluña que la impugnación del art. 195 tiene carácter preventivo e incurre por ello en causa de inadmisibilidad. Una interpretación sistemática del precepto revelaría que la acción exterior de la Generalitat debe respetar en todo caso la competencia del Estado en materia de relaciones exteriores. El apoyo estatal a las iniciativas de acción estatal de la Generalitat, por su parte, supondría un cumplimiento fiel del principio de lealtad institucional conforme a la jurisprudencia.

115. a) El art. 198 (Participación en organismos internacionales) dispone con tal amplitud la genérica participación de la Generalitat en organismos internacionales competentes en materias de interés relevante para Cataluña que implica de manera clara la atribución a la Generalitat de la condición de sujeto de Derecho internacional, con infracción de la Constitución y su doctrina autorizada (por todas, STC 165/1994, de 26 de mayo).

b) Según el Abogado del Estado puede apreciarse que la generalidad del precepto no lo es tanto en el orden material del objeto de esta participación (puesto que se contrae a organismos de índole cultural) cuanto en el mecanismo y carácter de la misma: la participación será la que permitan tanto la normativa internacional rectora de la organización como la estatal, competente según el art. 149.1.3 CE. Por ello, el art. 198 no sería atributivo, sin más, de la condición de sujeto de Derecho internacional; la participación que persigue no tendería sino a un resultado de presencia, influencia o gestión, pero sin definir ni prejuzgar su forma, que será la que establezca la normativa a la que el mismo precepto remite.

c) Este precepto no atribuye a la Generalitat, a juicio de su Gobierno, la condición de sujeto de Derecho internacional, habida cuenta de que ésta sólo puede serle reconocida por la normativa internacional reguladora de los organismos a los que se refiere el art. 198. Sólo en los casos en que esa normativa prevea la participación de entidades subestatales será posible la participación directa de la Generalitat de Cataluña.

d) Del art. 198 no se desprende, para el Parlamento catalán, que se reconozca a la Generalitat la condición de sujeto de Derecho internacional, limitándose a contemplar su participación en organismos internacionales supeditada a la forma que establezca la normativa correspondiente.

116. a) El artículo 199 (Coordinación de las acciones exteriores) dispone un deber de impulso y coordinación de las acciones exteriores de los entes locales por parte de la Generalitat que, para los recurrentes, supone una infracción de la autonomía local en los términos alegados al impugnar los títulos II y IV del Estatuto.

b) El Abogado del Estado es de la opinión de que habría sido necesaria una mayor aclaración por la propia demanda sobre las razones de impugnación de este concreto texto, en lugar de una remisión genérica a otras alegaciones cuya proyección al caso concreto sería difícil de intuir. No se alcanza a comprender que una acción de impulso y coordinación de los entes locales en su previsiblemente limitada acción exterior pueda identificarse como vulneradora de la autonomía local. En todo caso el propio precepto dejaría ésta a salvo y reduciría las funciones de la Generalitat en esta materia al ámbito de sus propias competencias.

c) Entiende el Gobierno catalán que la Generalitat puede impulsar y coordinar la acción exterior de los entes locales, toda vez que esta función sólo alcanza, de acuerdo con la regulación expresa del precepto, al ámbito de competencias de la Generalitat y debe hacerse, en todo caso, respetando la autonomía local.

d) El Parlamento catalán se limita a poner de manifiesto que el art. 199 señala expresamente que las actuaciones de la Generalitat se llevarán a cabo sin perjuicio de la autonomía de los entes locales.

117. a) Finalmente, el art. 200 (Proyección internacional de las organizaciones de Cataluña) prevé en su inciso final una facultad autonómica de afiliación a entidades de ámbito internacional tan ampliamente definidas que comparte las dudas de inconstitucionalidad expuestas en relación con el art. 198.

b) Sostiene el Abogado del Estado que en esta materia habría de partirse de la distinción entre la proyección exterior de las Comunidades Autónomas y la ac