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La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP), establece un nuevo sistema de gobernanza de la contratación pública para dar cumplimiento a las obligaciones que establecen las Directivas comunitarias.
En el artículo 332.1 de la LCSP se establece la creación de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIReScon).
La letra d) del apartado 7 del citado artículo 332 de la LCSP, establece, entre otras funciones de la OIReScon, que la Oficina «Podrá aprobar instrucciones fijando las pautas de interpretación y de aplicación de la legislación de la contratación pública, así como elaborar recomendaciones generales o particulares a los órganos de contratación, si de la supervisión desplegada se dedujese la conveniencia de solventar algún problema, obstáculo o circunstancia relevante a los efectos de dar satisfacción a los fines justificadores de la creación de la Oficina. Las instrucciones y las recomendaciones serán objeto de publicación. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, las instrucciones de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación serán obligatorias para todos los órganos de contratación del sector público del Estado».
Con base en este precepto, la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación, en reunión celebrada el día 28 de febrero de 2019, acordó la aprobación de la Instrucción 1/2019, de 28 de febrero, sobre contratos menores, regulados en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre.
Siendo conveniente su máxima difusión, a la vista de su obligatoriedad y el amplio ámbito al que afecta, resulta conveniente su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».
En su virtud, procede la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» de dicha Instrucción, que figura como anexo a esta Resolución.
Madrid, 6 marzo de 2019.–La Presidenta de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación, María José Santiago Fernández.
Asunto: Contratos menores, regulación en Ley 9/2017, de 8 de noviembre
La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante LCSP) apuesta por la limitación y el control de la contratación directa sometiendo los contratos menores a nuevas y mayores restricciones con relación a la normativa precedente.
En este contexto, la LCSP establece en su artículo 118 lo siguiente, tras su tramitación parlamentaria:
1. Se consideran contratos menores los contratos de valor estimado inferior a 40.000 euros, cuando se trate de contratos de obras, o a 15.000 euros, cuando se trate de contratos de suministro o de servicios, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 229 en relación con las obras, servicios y suministros centralizados en el ámbito estatal.
En los contratos menores la tramitación del expediente exigirá el informe del órgano de contratación motivando la necesidad del contrato. Asimismo se requerirá la aprobación del gasto y la incorporación al mismo de la factura correspondiente, que deberá reunir los requisitos que las normas de desarrollo de esta Ley establezcan.
2. En el contrato menor de obras, deberá añadirse, además, el presupuesto de las obras, sin perjuicio de que deba existir el correspondiente proyecto cuando normas específicas así lo requieran. Deberá igualmente solicitarse el informe de las oficinas o unidades de supervisión a que se refiere el artículo 235 cuando el trabajo afecte a la estabilidad, seguridad o estanqueidad de la obra.
3. En el expediente se justificará que no se está alterando el objeto del contrato para evitar la aplicación de las reglas generales de contratación, y que el contratista no ha suscrito más contratos menores que individual o conjuntamente superen la cifra que consta en el apartado primero de este artículo. El órgano de contratación comprobará el cumplimiento de dicha regla. Quedan excluidos los supuestos encuadrados en el artículo 168.a).2.º
4. Los contratos menores se publicarán en la forma prevista en el artículo 63.4.»
La nueva redacción de la tramitación y régimen de los contratos menores en este artículo tras la entrada en vigor de la LCSP, ha ocasionado confusión en diversos aspectos en el momento de su aplicación en los órganos de contratación. Confusión e incertidumbre que afectan directamente al mercado de la contratación pública, tanto por la redacción del precepto como por los distintos pronunciamientos de las Juntas Consultivas de Contratación. A ello hay que añadir la modificación introducida por el Real Decreto-ley 3/2019, de 8 de febrero, de la disposición adicional quincuagésima cuarta de la LCSP respecto al régimen de los contratos celebrados por los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación.
Los límites cuantitativos que establece la ley respecto a que un contratista no pueda contratar con una Administración pública, varios contratos menores por importe superior a 40.000 euros en obras o 15.000 euros en suministros y servicios, suponen límites para el acceso a la contratación pública que restringe injustificadamente a determinados empresarios, sobre todo a PYMES, poder contratar con la Administración por el hecho de haber contratado ya una vez. Además, la norma es ineficaz para la lucha contra la corrupción, puesto que el problema está en el fraccionamiento de los contratos para eludir la publicidad y la concurrencia. Por otra parte, también hay que tener en cuenta las características de los entes públicos, estableciendo requisitos distintos según los medios y los presupuestos con los que cuentan. Así no tienen la misma necesidad ni disponen de los mismos recursos los municipios de mil habitantes que los Ministerios o Consejería autonómicos.
En particular genera problemas de aplicación el tercer párrafo del citado artículo, el cual no precisa con claridad tres cuestiones:
1. Si la limitación de adjudicaciones a un mismo empresario lo es por tipo de contrato o por objeto contractual.
2. Si esa limitación lo es por tiempo indefinido o temporalmente.
3. Ámbito subjetivo de aplicación.
Por otro lado, no debe olvidarse que la existencia del contrato menor radica en el propósito de dotar de mayor agilidad la contratación y cubrir de forma inmediata las necesidades de escasa cuantía que en cada caso resulten necesarias. Por ello, el contrato menor ha gozado –hasta la entrada en vigor de la nueva ley‒ del no sometimiento a muchos de los principios generales de la contratación: La publicidad, la libre concurrencia entre los licitadores y la transparencia del procedimiento.
No obstante lo anterior, y a mayor abundamiento con el marco de la nueva regulación del contrato menor, la viabilidad jurídica de cualquier operación de esta naturaleza no puede eludir las normas de publicidad y concurrencia con la limitación del objeto contractual a través de su fraccionamiento, (Resolución 571/2016, de 15 de julio, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, y más recientemente la Resolución 327/2018, de 22 de noviembre, el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Andalucía, citando ambas la sentencia de 5 de octubre de 2000, del Tribunal de Justicia de la Unión Europea –en el asunto C-16/1998–), de tal modo que ha de estarse a la finalidad técnica y económica a que responde la licitación, debiendo valorarse cada supuesto en función de su contexto y de sus propias particularidades.
En definitiva, si el objeto del contrato es único y se divide en diversos expedientes habrá fraccionamiento indebido, no existiendo el mismo cuando el objeto de lo contratado por separado tenga una Unidad funcional técnica y económica.
En consecuencia, la entrada en vigor de la nueva ley no elimina la posibilidad de utilización de la contratación menor, pero la somete a nuevos requerimientos, debido a que el sistema de adjudicación directa propio de este procedimiento choca de manera frontal con el principio de libre concurrencia.
La nueva regulación del contrato menor conserva todas las reglas existentes en la normativa precedente: Limitación económica, el plazo máximo de duración –un año‒ y la imposibilidad de ser prorrogado. Por tanto, la principal novedad en la figura del contrato menor, tras la entrada en vigor de la LCSP, es la que afecta a los cambios en la tramitación del expediente y la trascendencia que los mismos implican para los órganos de contratación en cuanto a las responsabilidades que puede suponer una inadecuada utilización de la contratación menor, incluso en la vía penal (sentencia 259/2015 del Tribunal Supremo, de 30 de abril –recurso 1125/2014–).
Mientras que en la anterior regulación el artículo 111 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, apenas exigía documentación para la tramitación del expediente, la actual regulación incrementa no sólo la cantidad de documentación que ha de figurar en el expediente de un contrato menor, sino el alcance de los mismos, en cuanto, como se ha indicado, a las responsabilidades que subyacen de ellos para los órganos de contratación y sus gestores.
A la vista de los nuevos requisitos establecidos en la LCSP para la contratación menor, teniendo en cuenta las limitaciones que se imponen a los órganos de contratación en el apartado 3 del artículo 118 de la citada Ley en algunos aspectos sustanciales y, dada la dispersión interpretativa que se ha producido, es lógico que está situación esté provocando una gran inseguridad jurídica a los gestores públicos y a los licitadores.
En este sentido, el artículo 332.7 de la LCSP, establece que la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIReScon) podrá, como órgano regulador del mercado de la contratación, aprobar instrucciones, fijando las pautas de interpretación y de aplicación de la legislación de la contratación pública que serán obligatorias para todos los órganos de contratación del Sector Público del Estado.
Por todo lo anterior, la OIReScon, considerando los posibles riesgos que, para la seguridad jurídica, puede suponer la confusión de la aplicación de la regulación del contrato menor y, como garante del funcionamiento del mercado de la contratación pública para que no se produzcan restricciones injustificadas al acceso a la misma por parte de las empresas, y velando, especialmente, por el respeto a los principios de publicidad y concurrencia, considera necesario fijar unos criterios que den certidumbre a las actuaciones de los órganos de contratación y, por lo tanto, agilicen el mercado de la contratación pública, y todo ello sin perjuicio de futuras modificaciones legislativas que pueda haber.
En consecuencia, la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación, en reunión celebrada el día 28 de febrero de 2019, acuerda la aprobación de las siguientes instrucciones:
I. Ámbito objetivo de las limitaciones establecidas en el artículo 118.3 de la LCSP. Naturaleza excepcional del contrato menor y criterios de distinción del posible fraccionamiento de la prestación
(…)
3. En el expediente se justificará que no se está alterando el objeto del contrato para evitar la aplicación de las reglas generales de contratación, y que el contratista no ha suscrito más contratos menores que individual o conjuntamente superen la cifra que consta en el apartado primero de este artículo. El órgano de contratación comprobará el cumplimiento de dicha regla. Quedan excluidos los supuestos encuadrados en el artículo 168.a).2.º»
Las limitaciones derivadas de este precepto requieren una interpretación de acuerdo a su finalidad y contexto en el marco de los principios establecidos en el artículo 1 de la LCSP, entre ellos la libertad de acceso a las licitaciones y no discriminación e igualdad de trato entre los licitadores.
En primer lugar, la necesidad de justificar la no alteración del objeto del contrato, para evitar la aplicación de reglas contractuales, remite a la obligación establecida con carácter general consistente en el no fraccionamiento del objeto del contrato.
En segundo lugar, deberá justificarse adecuadamente, en su caso, que el objeto contractual es cualitativamente distinto al de otros que hayan sido perfeccionados anteriormente con el mismo operador económico, o bien que no constituyen Unidad funcional.
En estos supuestos, no operarán los límites cuantitativos indicados en el artículo 118.3 de la LCSP.
Por otro lado, y de acuerdo a los principios de publicidad y concurrencia que recoge la LCSP, el órgano de contratación puede acordar la celebración de contratos de cuantía inferior con sujeción a procedimientos abiertos, abiertos simplificados y su variante establecida en el artículo 159.6 de la LCSP. Mención especial merece la figura del nuevo procedimiento abierto simplificado, cuya creación responde a la necesidad de agilizar la contratación administrativa, sin menoscabo de los citados principios de transparencia, publicidad y concurrencia. Así, la propia ley, reduce la contratación directa a situaciones extraordinarias.
Habida cuenta de lo anterior y teniendo en cuenta el marco establecido del apartado 3 del artículo 118 de la LCSP, la suscripción de contratos menores debe realizarse siguiendo las siguientes directrices:
1. La justificación de su necesidad y causa de su falta de planificación, por lo que no podrán ser objeto de un contrato menor prestaciones que tengan carácter recurrente, de forma que, año tras año, respondan a una misma necesidad para la entidad contratante, de modo que pueda planificarse su contratación y hacerse por los procedimientos ordinarios.
2. El valor estimado de la contratación menor, en ningún caso podrá superar los límites establecidos en el artículo 118.1 de la LCSP, calculado conforme a las reglas indicadas en el artículo 101 de la misma norma.
3. Debe justificarse la ausencia de fraccionamiento del objeto de contrato. Es decir, debe justificarse que no se han separado las prestaciones que forman la «Unidad funcional» del objeto del contrato con el único fin de eludir las normas de publicidad en materia de contratación. En este sentido, el criterio relativo a la «Unidad funcional» para distinguir si existe fraccionamiento en un contrato menor estriba en si se pueden separar las prestaciones que integran el citado contrato; y en el caso de que se separen, si las prestaciones cumplen una función económica o técnica por sí solas. Así, la justificación debe versar sobre la indispensable e intrínseca vinculación entre las prestaciones en cuestión para la consecución de un fin, esto es, la satisfacción de la necesidad que motiva la celebración del contrato.
En sentido contrario, las prestaciones que tienen una función técnica individualizada pero forman parte de un todo (Unidad operativa), estando gestionadas por una Unidad organizativa (Unidad gestora) no suponen fraccionamiento y podrán ser objeto de contratación menor si se cumplen el resto de requisitos para esta modalidad. Así, no existirá fraccionamiento en el caso de prestaciones contratadas separadamente que sirven un mismo objetivo o necesidad, pero que de manera individualizada no sufre menoscabo en su ejecución, conservando su sentido técnico o económico, pudiéndose ejecutar separadamente.
En aquellos supuestos en los que las prestaciones son completamente diferentes y no supongan un fraccionamiento del objeto, aunque sea un mismo tipo de contrato, podrán celebrarse varios contratos menores con el mismo contratista, si bien, como se ha indicado anteriormente, estas circunstancias deberán quedar debidamente justificadas en el expediente.
II. El principio de competencia en el contrato menor. La justificación de la adjudicación directa
De acuerdo con el principio de competencia, y como medida anti fraude y de lucha contra la corrupción, el órgano de contratación solicitará, al menos, tres presupuestos, debiendo quedar ello suficientemente acreditado en el expediente.
Si las empresas a las que se les hubiera solicitado presupuesto declinasen la oferta o no respondiesen al requerimiento del órgano de contratación, no será necesario solicitar más presupuestos.
Las ofertas recibidas así como la justificación de la seleccionada formarán, en todo caso, parte del expediente.
De no ser posible lo anterior, deberá incorporarse en el expediente justificación motivada de tal extremo.
III. El expediente del contrato menor
Habida cuenta de lo expuesto y, de acuerdo con el artículo 118 de la LCSP, el expediente deberá incorporar la siguiente documentación:
1. Informe del órgano de contratación motivando la necesidad del contrato. El citado informe debe incluir, al menos, los siguientes extremos:
– El órgano de contratación competente.
– El objeto del contrato.
– La justificación de la necesidad, incluida la justificación del procedimiento elegido.
– En el caso del contrato menor de obras, el presupuesto de obras de la Administración, o, en su caso, proyecto correspondiente y/o informe de la oficina de supervisión de proyectos cuando proceda.
– Los datos identificativos del adjudicatario así como la justificación de su elección.
– La aplicación presupuestaria a la que se imputa el gasto, así como el ejercicio presupuestario (o los ejercicios presupuestarios en el caso de que fuese un gasto plurianual).
– La forma de certificación de la prestación o su recepción, y la forma de pago del mismo.
2. La justificación de que no se está alterando el objeto del contrato para evitar los principios de la contratación pública, así como la circunstancia de que el contratista no se encuentra en el supuesto previsto en el artículo 118.3 de la LCSP, de acuerdo con los parámetros establecidos en el epígrafe I.
3. El contrato, igualmente, deberá contar con la acreditación de la existencia de crédito y documento de aprobación del gasto con carácter previo a su ejecución, incorporándose posteriormente la factura o facturas que se deriven del cumplimiento del contrato.
4. En los términos ya expresados en el epígrafe anterior y con el fin de velar por la mayor concurrencia, el órgano de contratación solicitará, al menos, tres ofertas que se incorporarán al expediente junto con la justificación de la selección de la oferta de mejor relación calidad-precio para los intereses de la Administración, tal y como se ha indicado en el primer punto. De no ser posible lo anterior, debe incorporarse al expediente la justificación motivada de tal extremo.
La información o documentación relacionada en los puntos 1, 2 y 3, así como la justificación a la que hace referencia el punto 4, y en aras de la simplificación administrativa, podrán unificarse en un único documento o informe del órgano de contratación.
IV. Ámbito temporal de las limitaciones establecidas en el artículo 118.3 de la LCSP
La limitación temporal, no reflejada en la Ley, se ha de referir al ejercicio presupuestario. La anualidad presupuestaria conecta directamente con la necesaria programación de la contratación pública a desarrollar en un ejercicio presupuestario o períodos plurianuales, como establece el artículo 28 de la LCSP.
Debe considerarse más adecuado y conveniente al interés general el período correspondiente a cada ejercicio presupuestario para apreciar los límites que establece el artículo 118 de la LCSP, dado que este criterio facilita su comprobación por los órganos encargados de la fiscalización de las cuentas públicas, rendidas y contabilizadas siempre por ejercicios presupuestarios.
V. La publicidad de los contratos menores
La obligación de publicidad de los contratos menores se establece en el artículo 63.4 de la LCSP, salvo para aquellos inferiores a los 5.000 euros y abonados por sistema de anticipo de caja fija u otro sistema similar para hacer pagos inferiores.
De acuerdo con la citada norma, la publicación será, al menos, trimestral, siendo este plazo una obligación para el órgano de contratación, no un plazo de publicación individualizado por cada contrato.
Por lo tanto, los órganos de contratación deberán publicar trimestralmente todos los contratos menores que hayan adjudicado en ese período, es decir, aquellos respecto a los que existe compromiso del gasto y comunicación de la adjudicación al contratista, y ello con independencia de que no esté aun incorporada la factura al expediente debiéndose indicar, al menos, el objeto, la duración, el importe de adjudicación incluido el IVA, la identidad del adjudicatario, debiendo ordenarse los contratos por la identidad del adjudicatario.
VI. Ámbito subjetivo
La referencia al «órgano de contratación» contenida en el artículo 118 de la LCSP debe ser entendida como referida a aquellos órganos que ejercen las facultades del órgano de contratación, bien sea como titulares de la competencia o bien por delegación o por desconcentración, siempre que tengan autonomía y responsabilidad suficientes para adjudicar los contratos y lo hagan con cargo al presupuesto del que disponen o tienen asignado en exclusiva, siendo, por tanto, sobre quienes debe recaer la obligación de comprobar que en su Unidad funcional o en la entidad de la que son responsables no se adjudican directamente a un mismo contratista contratos menores cuyo valor estimado acumulado incurra en las necesidades de justificación establecidas en el artículo 118.3 de la LCSP.
VII. Obligatoriedad
La presente Instrucción será obligatoria para todos los órganos de contratación del sector público del Estado y deberá ser tenida en cuenta para la tramitación del expediente.
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