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La Sala. Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por don Manuel García-Pelayo y Alonso, Presidente, y don Ángel Latorre Segura, don Manuel Díez de Velasco Vallejo, doña Gloria Segué Cantón, don Rafael Gómez-Ferrer Morant y don Ángel Escudero del Corral, Magistrados ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo, número 216/1981, promovido por don X. Y. Z., representado por el Procurador don Enrique Sorribes Torra y bajo la dirección del Letrado señor Ramos Méndez, contra resoluciones de la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, de 25 de febrero y 12 de marzo de 1981, y de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, de 10 de julio del mismo año, y en solicitud de que se le conceda oportunidad de formular demanda en el recurso contencioso-administrativo número 30/1981, así como que se le indemnice por dilación indebida en procedimiento judicial, y en el que han comparecido el Ministerio Fiscal y la Generalidad de Cataluña, siendo Ponente el Magistrado don Ángel Escudero del Corral, quien expresa el parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1. La demanda de amparo formulada por el Procurador don Enrique Sorribes Torra, en representación de X. Y. Z., establece, en síntesis, como hechos:

a) Que ante la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona anunció la interposición de recurso de dicho carácter, contra acto emanado del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, de 17 de diciembre de 1980, que había suspendido la actividad de parcelación en la urbanización «Cal Artigas», del término municipal de Llisá de Munt, de la propiedad del actor, mandando incoar expediente sancionador; dictando providencia tal Sala, teniendo por interpuesto el recurso y reclamando el expediente administrativo.

b) Posteriormente, el propio órgano, espontáneamente, dictó otra providencia disponiendo oír a las partes, en orden a si las pretensiones ejercitadas tenían cauce procesal idóneo en la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, o, por el contrario, la vía adecuada era la del recurso contencioso-administrativo ordinario; evacuando el Fiscal el trámite, pronunciándose por la vía especial iniciada, así como el actor, anunciando éste, en otro caso, la vulneración del artículo 24.1 de la Constitución.

c) Dicha Sala dictó auto el 25 de febrero de 1981, decretando la inadmisibilidad del recurso referido, contra cuya decisión interpuso el actor recursos de súplica y apelación, resolviendo la Sala el primero de ellos, desestimándolo, por auto de 12 de marzo siguiente.

d) El propio recurrente interpuso recurso de apelación ante la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, reiterando la lesión del artículo 24.1 de la Constitución; dictándose con tres meses de retraso auto el 10 de julio de 1981, en el que se confirmaba el auto recurrido.

Por ello, entabló el recurso de amparo, para lograr la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales, estimando infringidos el artículo 24.1 de la Constitución, al causársele indefensión, porque, admitido a trámite el recurso contencioso-administrativo por violación de los derechos contenidos en los artículos 14, 18 y 25.1 de la Constitución Española, por la vía del proceso señalado en la Ley 62/1978, la Sala, de oficio, y previas alegaciones de las partes, dictó un auto decretando la inadmisibilidad del recurso, por entender que debía seguirse el proceso ordinario contencioso-administrativo y no el indicado, resolución que ratificó y luego confirmó el Tribunal Supremo. A su vez, alega la infracción del principio constitucional, de que todos tienen derecho a un proceso público sin dilaciones indebidas, pues no ha podido formular la demanda todavía, cuando el proceso iniciado podía durar unos sesenta días en primera instancia y de quince a veinte días en apelación, y estos últimos se convirtieron en tres meses y medio, produciéndose retrasos temporales y coste económico, por multiplicarse las actuaciones en diversas instancias, con gastos y dispendios de que debe resarcirse, siendo responsable el Estado, por asumir la tarea de administrar justicia.

La demanda suplica: Tener por interpuesto el recurso contra las resoluciones de la Audiencia Territorial de Barcelona, Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo, de 25 de febrero y 12 de marzo de 1981, y del Tribunal Supremo, de 10 de julio de igual año, y dictarse sentencia: a) otorgándole el amparo y concediéndole la oportunidad de formular la demanda en el recurso 30/1981, pendiente ante dicha Sala, a través del procedimiento previsto en la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, y b) y otorgarle también la indemnización de una peseta, a cargo del Estado español, por la dilación indebida, más allá de los términos legales, de las actuaciones procesales seguidas hasta el presente.

2. La Sección Segunda de este Tribunal acordó admitir el recurso y reclamar las actuaciones, que fueron enviadas por la tan repetida Sala y por el Tribunal Supremo, encomendándole emplazaran a las personas que fueran parte en los referidos procedimientos. Siendo recibidas las actuaciones, y compareciendo el Ministerio Fiscal y la Generalidad de Cataluña, por nueva providencia se acordó abrir el trámite de alegaciones, por plazo común para las tres partes comparecidas.

3. El recurrente en amparo, en su escrito de alegaciones, refiere sucintamente los mismos hechos fijados en la demanda, y reitera la doble infracción del artículo 24.1 de la Constitución, en los propios términos de la demanda, y también la propia súplica.

4. El Ministerio Fiscal, en sus alegaciones, establece los hechos de manera coincidente con los anteriormente señalados, y en los fundamentos de derecho, parte del artículo 53.2 de la Constitución Española, interpretado y aplicado por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (L.O.T.C.), que ha venido a establecer una doble vía de protección de los derechos fundamentales y libertades públicas. De una parte, el procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad, y, de otra, a través del decurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Este es posterior a aquél. La disposición transitoria segunda de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional estableció en relación a aquel procedimiento inicial una doble alternativa: Actuar según los trámites ordinarios de la Ley de 27 de diciembre de 1956 o atemperar la reclamación a lo dispuesto en la Sección Segunda de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, hasta que se desarrolle el artículo 53.2 de la Constitución. Cree existe para el ciudadano una disposición del procedimiento, pudiendo utilizar de estos dos cauces el que más le convenga, siempre que pretenda defender un derecho o libertad fundamental. Y también que el momento de pronunciarse sobre la admisibilidad o el fondo es el de dictar la sentencia, y no en trámite previo. Debió dejarse al recurrente formular la demanda, para terminar por decidir lo procedente sobre su pretensión en la sentencia, favorable o desfavorablemente.

Estima el Fiscal que no existió tratamiento desigual para situaciones idénticas, aunque no todas las urbanizaciones que actúan anómalamente hayan sido detectadas y perseguidas; por ello, no está infringido el artículo 14 de la Constitución. Tampoco entiende se haya infringido el secreto de las comunicaciones, que establece el artículo 18 de la misma, por existir intereses de terceros, que debían defenderse, publicando la resolución administrativa. Y tampoco se ha generado lesión del artículo 25.1 de la Constitución, porque la incoación de expediente sancionador conforme a normas de la Ley del Suelo, no lo supone, ni la comunicación a Notarios y Registradores que impone dicha Ley.

Solicitó sentencia estimando el amparo, por vulneración del derecho a la tutela efectiva por Jueces y Tribunales, que reconoce el artículo 24.1 de la Constitución, si se estimase que tal tutela queda cumplida solamente cuando los Tribunales ordinarios, en los supuestos a que se contraen los autos, deben seguir el proceso hasta finalizarlo por medio de sentencia.

5. La Generalidad de Cataluña alegó, relatando los hechos acaecidos, que, al fiscalizarse la actividad de parcelación del recurrente, no se transgredieron los derechos fundamentales de la persona a que se refiere el artículo 1, apartado 2.°, de la Ley 62/1978, al actuar los órganos de la Generalidad aplicando y vigilando el cumplimiento de la Ley del Suelo, como sucede en el caso de examen, en que el recurrente no menciona de modo especifico los derechos violados, limitándose a generalizar, inadmisiblemente. La adopción de medidas por la autoridad administrativa, en relación a la actividad parcelaria ilegal llevada a cabo por el recurrente, no lesiona, ni remotamente, derechos fundamentales.

Razona que los Tribunales, incluso de oficio, han de velar por las normas procesales de orden público, entre ellas las de adecuación de procedimiento con las pretensiones ejercitadas, pues si el procedimiento no es el adecuado, los órganos jurisdiccionales no pueden decidir sobre las pretensiones, según jurisprudencia del Tribunal Supremo, lo que puede hacerse en trámite de admisión del recurso contencioso-administrativo; y como la Sala estimó que el procedimiento elegido no era el adecuado para las pretensiones ejercitadas, hizo declarar inadmisible el recurso planteado por el cauce de la Ley especial citada. La inadecuación del procedimiento que genera incompetencia, encaja en el artículo 62, número 1, inciso b), de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que conduce a no admitir el recurso, pues dicha Ley es supletoria de la Ley 62/1978, según el artículo 9 de aquélla.

Combate la inexistencia de indefensión, pues el auto de 12 de marzo de 1981 precisa que pretende indicar al recurrente la vía procesal adecuada, para que sus pretendidos derechos obtengan la debida tutela jurídica, brindándole el cauce el recurso contencioso-administrativo ordinario, para reclamar esos supuestos derechos.

Destaca que el propósito del recurrente era realizar, sin obtener previa licencia, una actividad parcelaria en su urbanización que, al ser suspendida por el acuerdo recurrido, impugnó a través del cauce procedimental de la Ley 62/1978, para buscar la suspensión del acuerdo administrativo, lo que hubiera sido prácticamente imposible, por el recurso contencioso-administrativo ordinario que le correspondía utilizar, originando graves perjuicios al interés general, si hubiera logrado aquella suspensión, al tratarse de una parcelación ilegal.

Suplica se deniegue la demanda de amparo.

6. Por providencia de 2 de junio, se señaló para deliberación del fallo del presente recurso el día 9 del mismo mes, en el que se deliberó y falló.

II. Fundamentos Jurídicos

1. El artículo 8 de la Ley 82/1978, de 26 de diciembre, de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, configura la llamada «garantía contencioso-administrativa», regulada en su sección segunda, como un proceso especial cuyo objeto aparece limitado a los actos de la Administración Pública, sujetos al derecho administrativo, que afecten al ejercicio de los derechos fundamentales de la persona mencionados en el artículo 1.2 de dicha Ley. Posteriormente, como es sabido, el ámbito objetivo del proceso ha sido ampliado por el Real Decreto 342/1979, de 30 de febrero, dictado en aplicación de su disposición final y, en último término, extendido por la disposición transitoria segunda, dos, de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en cuanto vía judicial para la interposición del recurso de amparo, a todos los derechos y libertades a que se refiere el artículo 53.2 de la Constitución.

Estas últimas disposiciones, aun cuando han ampliado su ámbito, no han modificado el carácter limitado de las pretensiones que pueden deducirse a través del citado procedimiento especial. No es, pues, de extrañar, que el Tribunal Supremo haya mantenido la doctrina, ya establecida en su sentencia de 14 de agosto de 1979, de que tal garantía contencioso-administrativa envuelve un proceso excepcional, sumario y urgente, cuyo objeto es limitado, pues no puede extenderse a otro tema que no sea la comprobación de si un acto del poder público afecta o no a los derechos fundamentales de la persona, declarando igualmente el Tribunal Supremo, invirtiendo los términos, que los restantes aspectos de la actividad pública, ajena a su percusión con el ejercicio de una libertad pública, en relación con los demás intereses legítimos de cualquier recurrente, deben quedar reservados al proceso ordinario.

2. La limitación del objeto del proceso especial contencioso-administrativo, regulado en la Ley 62/1978, da lugar a que sea inadecuado para tramitar pretensiones que no tengan relación con los derechos fundamentales, que se recogen en él artículo 53.2 de la Constitución. Lo que determina que no pueda admitirse, en efecto, la existencia de una facultad del ciudadano para disponer del proceso especial sin más que la mera invocación de un derecho fundamental. El proceso especial, entre otras ventajas de procedimiento que se conceden al recurrente y que, en gran medida, sólo se justifican por el carácter privilegiado de la protección que el ordenamiento jurídico otorga a los derechos fundamentales, comporta un régimen excepcional de suspensión del acto impugnado, cuyo disfrute no puede, en modo alguno, dejarse al arbitrio del recurrente. La consecuencia a que debe llegarse es la de que la viabilidad del proceso especial debe ser examinada por las Salas de lo Contencioso-Administrativo, partiendo de la facultad que les corresponde, con carácter más destacado en un proceso tan ligado al interés público, de velar por el cumplimiento de los presupuestos exigidos para cada tipo especial de proceso. Cuando el recurrente en vía contencioso-administrativa acude al procedimiento especial, apartándose de modo manifiesto, claro e irrazonado, de la vía ordinaria, por sostener que existe una lesión de derechos fundamentales; cuando, «prima facie», pueda afirmarse, sin duda alguna, que el acto impugnado no ha percutido en el ámbito de los derechos fundamentales alegados, la consecuencia puede ser la inadmisión del recurso, tal y como viene declarando reiteradamente la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

3. El recurrente en amparo se limita a Invocar en este punto la infracción del artículo 24 de la Constitución, por entender que se ha producido indefensión, y a solicitar que se ordene a la Sala de lo Contencioso-Administrativo que se le permita formular demanda, continuando el proceso especial. Como ha declarado con reiteración este Tribunal, el derecho a la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales supone que los recurrentes sean oídos y tengan derecho a una decisión, sea favorable o adversa. Es sin embargo evidente que esta decisión no tiene necesariamente que proyectarse sobre el fondo del acto planteado, y que la tutela jurisdiccional resulta otorgada con plena eficacia, cuando la decisión consiste en negar, de forma no arbitraria o irrazonable, la concurrencia de un presupuesto procesal necesario para conocer del fondo del proceso.

En el caso examinado, la inadmisión del recurso por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Barcelona no puede ser calificada de arbitraria o irrazonable, sino de ajustada a derecho, por ser evidente que el acto impugnado no ha percutido en los derechos fundamentales susceptibles de amparo. El recurrente invocó ante ella la vulneración del principio de igualdad anta la Ley, artículo 14 de la Constitución, del derecho al secreto de las comunicaciones —artículo 18—, y del principio de legalidad de las sanciones administrativas, articulo 25.1 de la misma, todo ello basado en la exclusiva alegación de que la urbanización de su propiedad era ilegal, como también lo eran otras muchas de Cataluña, creadas al amparo de circunstancias anómalas, entre ellas, dieciocho, dentro del mismo término municipal en que radicaba aquélla, tomándose acuerdo de suspensión por los órganos de la Generalidad únicamente contra la suya, sin extenderlo a las demás urbanizaciones ilegales. Aun partiendo de que sean ciertos los hechos alegados, ante fundamentación tan antijurídica, por querer hacer prevalecer la ilegalidad confesada de la urbanización propia, la Sala en auto de 25 de febrero de 1981 aseguró rotundamente que «a simple vista, se llega a la conclusión de que el acuerdo combatido... ni remotamente afecta a ninguno de aquellos derechos esenciales», decidiendo la inadmisión del recurso, por no ser adecuada la vía procesal escogida para el ejercicio de la pretensión.

El recurrente, en efecto, invoca, en primer lugar, el principio de igualdad ante la Ley, empleando, según se dijo, como término de comparación, su urbanización ilegal suspendida por inexistencia de preceptivo plan de ordenación y de licencia municipal de parcelación, con otras muchas que dice están en igual condición y que no han sido objeto de acuerdo alguno, lo que nunca puede suponer la infracción del artículo 14 de la Constitución, puesto que la equiparación en la igualdad, que por propia definición puede solicitar el ciudadano que se sienta discriminado, ha de ser dentro de la legalidad, y sólo ante situaciones idénticas que sean conformes al ordenamiento jurídico, pero nunca fuera de la legalidad, con extensión indebida a la protección de situaciones legales, ni tampoco para convalidar jurídicamente los defectos imputables a la siempre limitada eficacia en el plano de los hechos, que las actuaciones de los poderes públicos despliegan, para el restablecimiento de la realidad física o jurídica alterada ilegalmente.

Más lejana aparece la relación de la publicación por los órganos de la Generalidad de Cataluña de sus resoluciones, con el derecho al secreto de las comunicaciones que garantiza el artículo 18 de la Constitución, ya que la publicación de una resolución de suspensión de una urbanización ilegal comporta aspectos de evidente interés general, de necesitada defensa, que descartan toda posibilidad de reconocer relevancia jurídica al eventual interés del recurrente, en que el acuerdo se mantenga con carácter reservado por conocerlo previamente a dicha publicación.

Igualmente resulta inadmisible la invocación del artículo 25.1 de la Constitución, con apoyo en que, de un desconocido protocolo acordado por la Generalidad y el Colegio Notarial y el Delegado territorial de los Registradores de la Propiedad de Cataluña, se quieren derivar consecuencias sancionadoras contra el recurrente, siendo así que de la resolución administrativa resulta que a tal Colegio y al Registrador de la Propiedad de Granollers se le comunicó exclusivamente el acuerdo de la suspensión de la actividad parcelaria, con seguridad, para que en las escrituras e inscripciones referidas a la urbanización ilegal conste el acuerdo que determina la suspensión, para conocimiento de terceras personas, lo que es enteramente independiente de la iniciación del expediente sancionador, que surge de esa calificación y de la tipificación de la conducta como infracción administrativa, según deriva de los artículos 94, 225 y 226, y que se sanciona en el 228 de la Ley del Suelo, texto refundido de 9 de abril de 1976, decisión que está acogida en el principio de legalidad sobre infracciones administrativas que establece el citado artículo 25.1, por existir aquella Ley del Suelo que obliga a los poderes públicos a impedir que la realidad jurídico-administrativa sea alterada ilegalmente, y a restablecerla y sancionarla cuando esta alteración se haya producido.

4. La tesis de indefensión que mantiene el recurrente aparece, pues, inaceptable, más aún cuando se apartó de modo no razonable de la vía contencioso-administrativa ordinaria, que era obviamente la procedente, con desviación que se produjo al margen del camino indicado por la notificación del acto recurrido, que correctamente señaló aquélla como procedente, pues, por su propia decisión, el administrado no siguió la vía que la Administración le señaló adecuadamente, por lo que no resulta posible aplicarle la doctrina jurisprudencial, con arreglo a la que, los defectos de una notificación errónea no pueden perjudicar al interesado, ya que, en el caso de examen, fue certera la precisión del camino procesal a seguir, y equivocado conscientemente el seguido por aquél.

5. La pretensión en amparo se limita a solicitar la prosecución del procedimiento especial, lo que impide, por la efectividad de! principio de congruencia, que este Tribunal pueda entrar en el examen de otras cuestiones relacionadas con la viabilidad del proceso ordinario, en relación con el proceso especial en general y, singularmente, en el caso examinado. A esta cuestión parece querer dar solución el auto de la Sala de Barcelona, de 12 de marzo de 1981, cuando razona que el objetivo de la resolución recurrida, que confirma «es, precisamente, de signo contrario —al de la alegada denegación de justicia—: Indicar al recurrente la vía procesal adecuada, para que sus pretendidos derechos obtengan la debida tutela judicial».

6. Finalmente, resta por examinar la alegación que formula el recurrente, de dilación indebida, en la apelación ante el Tribunal Supremo del proceso administrativo previo que sostuvo. Prescindiendo del examen de si ha existido o no dicha dilación, con trascendencia suficiente para afectar al derecho de la tutela jurisdiccional, que se basa en afirmaciones no comprobadas, basta observar, para concluir sobre la viabilidad de la pretensión articulada por el actor, que éste se limita a solicitar la indemnización de una peseta a cargo del Estado español, por la dilación que entiende producida y que este Tribunal tiene declarado en auto de la Sala Segunda, de 4 de noviembre de 1981, que «el derecho a ser indemnizado no está incluido en los artículos 14, 24 y 30.2 de la Constitución... y que el Tribunal carece de competencia para conocer sobre este tipo de derechos —artículos 2 y 4 L.O.T.C.—, incurriendo la demanda en causa de inadmisión, según los artículos 43.3 y 50.2 de la L.O.T.C al pedir ser indemnizado. Debiendo añadirse que la petición de indemnización no se corresponde con ninguno de los pronunciamientos que este Tribunal Constitucional puede efectuar al resolver los recursos de amparo, según enumera el articulo 55 de la propia Ley, y que del artículo 58 parece deducirse un criterio de incompetencia del mismo para fijar indemnizaciones.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Desestimar el presente recurso.

Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Madrid, 13 de junio de 1982.—Manuel García-Pelayo Alonso.—Ángel Latorre Segura.—Manuel Díez de Velasco Vallejo.—Gloria Begué Cantón.—Rafael Gómez Ferrar Morant y Angel Escudera del Corral.—Firmados.—Rubricados.