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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 20 de julio de 1995, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:

"En atención al oficio de V.E. de fecha 25 de abril de 1995, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo "a la propuesta de declaración de nulidad de pleno derecho del suministro de Gasóleo C para la calefacción de la Residencia de Tercera Edad de Carlet durante los meses de enero a abril de 1994, ambos inclusive, efectuado por la empresa ...... ".

De antecedentes resulta:

El 29 de octubre de 1993 la Generalitat Valenciana, a través del Director del Instituto Valenciano de Servicios Sociales, formalizó un contrato administrativo, según lo dispuesto en el artículo 6 del Reglamento General de Contratación del Estado en relación con el artículo 10.e) del Decreto 168/1991, de 30 de septiembre, del Consell de la Generalitat Valenciana, con el representante legal de la empresa ...... , en cuya virtud esta última entidad se comprometía a facilitar el suministro de gasóleo "C" de calefacción con destino a la Residencia de Tercera Edad de Carlet (Valencia).

En el contrato de referencia se recogen en sus antecedentes los siguientes extremos: Primero.- Que la aprobación del expediente de contratación se efectuó con fecha 27 de julio de 1993. Segundo.- Que la contracción del gasto se realizó por la Intervención de la Generalitat Valenciana con cargo al concepto 13.03.00.0046.313.10.223.400.C de los presupuestos para el ejercicio 1993, de acuerdo con el informe de fiscalización previa de fecha 16 de agosto de 1993. Tercero.- La adjudicación del contrato se llevó a cabo por resolución de 19 de agosto de 1993.

Entre las Cláusulas del contrato, cabe destacar que, conforme a la Segunda "el empresario se compromete al suministro ... con estricta sujeción a los Pliegos de Condiciones Técnicas y Administrativas Particulares que rigió el procedimiento de adjudicación..."; y de acuerdo con la Cuarta, "el importe global del contrato asciende a ocho millones de pesetas...".

Al llegar el ejercicio de 1994 se produjo un retraso en la contratación del citado suministro para ese año, de manera que hasta el 25 de febrero de 1994 no fue efectuada la fiscalización previa del expediente.

La contratación para ese ejercicio fue también adjudicada a ...... , si bien reducida al período comprendido entre el 1 de mayo y el 31 de diciembre de 1994, por importe de 22.830.000 pesetas, incluyéndose en dicha contratación el suministro de gasóleo de calefacción para todos los Centros dependientes del Aérea Territorial de Servicios Sociales de Valencia y no sólo de Carlet.

Con el objeto de que la Residencia de Tercera Edad de Carlet no careciese de suministro de gasóleo para calefacción durante los primeros meses del año 1994 (período 1-1-94 a 30-4-94), la Dirección General de Servicios Sociales de la Consejería de Trabajo y Asuntos Sociales de la Generalitat Valenciana adoptó el acuerdo de encargar dicho suministro al anterior adjudicatario con el fin de mantener en perfecto funcionamiento el Centro y la adecuada atención a los usuarios del mismo.

Como consecuencia de ese suministro y por ese período, ...... presentó a la Dirección General de Servicios Sociales las facturas números 740320019, 7403200118, 7407700132, 7407700133, 7411900122 y 7411900123 de importes 1.345.321, 1.345.410, 1.297.284, 1.275.702, 327.950 y 1.399.870, respectivamente, por una suma total de 6.991.537 pesetas. Importe este último correspondiente al suministro de gasóleo "C" en la Residencia de Tercera Edad de Carlet durante los meses de enero a abril de 1994, ambos inclusive.

No obstante prestarse servicio sin la correspondiente adjudicación y la formalización del oportuno contrato administrativo, se disponía de la pertinente cobertura presupuestaria, según resulta del documento contable RA de retención de crédito por importe de siete millones de pesetas, de fecha 17 de marzo de 1994, con cargo a la aplicación presupuestaria 1994.0.13.03.00.0000.313.10.2.A; retención de crédito que fue efectuada en cumplimiento de lo dispuesto en el punto 2.1.1 de la Orden de 28 de enero de 1994 de la Consellería de Economía y Hacienda, según el cual deberá contraerse a principio del ejercicio el gasto de combustible, entre otros.

Como la prestación del servicio por parte de ...... se realizó sin que se hubieran cumplimentado los actos necesarios a que da lugar el específico procedimiento administrativo para la adjudicación y contratación de este tipo de actividades, y se inició el correspondiente expediente por parte de la Consejería de Trabajo y Asuntos Sociales para declarar la nulidad de pleno derecho de la contratación llevada a cabo con ...... en el suministro de gasóleo para los meses que transcurren desde 1 de enero 1994 al 30 de abril de 1994 en la Residencia de Tercera Edad de Carlet.

En consecuencia con lo anterior, se recabó informe de la Asesoría Jurídica que informó favorablemente la resolución, según se dice en el expediente, pero sin que conste entre los documentos remitidos el informe de ese órgano.

Figura en el expediente propuesta de resolución con declaración de nulidad de pleno derecho de la contratación de gasóleo "C" para calefacción de la Residencia de Tercera Edad de Carlet durante el período 1-1-94 a 30-4-94, elaborada por la Dirección General de Servicios Sociales de la Consejería de Trabajo y Asuntos Sociales.

El expediente fue remitido al Consejo de Estado, en el que tuvo entrada el 25 de noviembre de 1994, siendo devuelto a su origen para que se complementase con el informe preceptivo de la Intervención Delegada de la Consejería de Economía y Hacienda.

Y, en tal estado el expediente, fue remitido de nuevo a este Alto Cuerpo Consultivo el 3 de mayo de 1995.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen con carácter preceptivo, conforme a lo establecido en el artículo 22.10 de su Ley Orgánica.

La cuestión suscitada consiste en determinar si, en efecto, al haberse realizado una prestación por parte de ...... a favor de una entidad dependiente de la Dirección General de Servicios Sociales de la Consellería de Trabajo y Asuntos Sociales de la Generalitat Valenciana, prescindiendo del procedimiento administrativo establecido para ello, y sin que existiese vínculo contractual que diera cobertura a la citada prestación de naturaleza patrimonial, procede declarar la nulidad de pleno derecho de la contratación de suministro de gasóleo "C" de calefacción para la Residencia Mixta de Tercera Edad de Carlet durante el período 1 de enero de 1994 al 30 de abril de 1994.

Observa el Consejo de Estado que el procedimiento seguido para la declaración de nulidad de la citada contratación se ajusta a los trámites legalmente exigidos, por cuanto el expediente se inició por la Dirección General de Servicios Sociales, en uso de las competencias delegadas que tiene atribuidas de la Consejería de Trabajo y Asuntos Sociales en virtud de la Orden de 15 de octubre de 1993, modificada por otras de 15 de marzo de 1994 y 8 de julio del mismo año, publicadas en el D.O.G.V. de 26 de octubre de 1993, 6 de abril de 1994 y 1 de septiembre de 1994, respectivamente.

Asimismo, el Servicio Jurídico de la citada Consejería informa favorablemente la propuesta de resolución. Y, por último, consta en el expediente el informe, igualmente favorable, de la Intervención Delegada de la Consejería de Trabajo y Asuntos Sociales de fecha 16 de marzo de 1995.

La propuesta de resolución elaborada por la Consejería de Trabajo y Asuntos Sociales de la Generalitat Valenciana pone de manifiesto en antecedentes que, por diversas circunstancias, se produjo un retraso en la contratación del suministro de gasóleo para el año 1994, de manera que hasta el 25 de febrero no fue efectuada la fiscalización previa del expediente, pero que resultaba imprescindible seguir recibiendo el citado suministro en la Residencia de Tercera Edad de Carlet para atender el buen funcionamiento del centro y la adecuada atención a los usuarios del mismo, razón por la cual no se interrumpió el suministro, siguiendo ...... alimentando de gasóleo "C" al citado centro a pesar de no haberse contratado todavía con dicha entidad la prestación del servicio, lo que se hizo posteriormente para el período comprendido entre el 1 de mayo y el 1 de diciembre de ese mismo año.

Como consecuencia de lo anterior, la entidad suministradora cargó sus facturas a la Dirección General de Servicios Sociales por los importes correspondientes a los meses 1 de enero de 1994 al 30 de abril de 1994. Facturas que merecieron la completa conformidad tanto del centro como de la Dirección General de Servicios Sociales.

Ciertamente, desde un punto de vista de estricta legalidad nada habría que objetar a la propuesta de resolución al señalar que al producirse la adjudicación del suministro sin que se hubiesen realizado los actos previos legalmente requeridos para la contratación administrativa deben operar los artículos 62.1 apartado e) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el artículo 47 del Reglamento General de Contratación del Estado. Sin embargo, en este caso se está en presencia de un supuesto en el que recurrir a la declaración de oficio de nulidad para proceder al pago del importe de las facturas remitidas por ...... , es, cuando menos, artificioso, sobre todo teniendo en cuenta la existencia de cobertura presupuestaria para el abono de la suma de los 6.991.537 pesetas a que ascienden las citadas facturas y la necesaria continuidad del servicio de suministro de gasóleo para la Residencia durante los meses de enero a abril de 1994, lo que autoriza a recurrir a la prórroga del contrato con la misma entidad que resultó adjudicataria para el suministro de gasóleo "C" durante el ejercicio 1993 y posteriormente para los meses de mayo a diciembre de 1994.

Entiende, por tanto, el Consejo de Estado que el suministro de gasóleo "C" para la calefacción de la Residencia de la Tercera Edad de Carlet efectuado por ...... no fue más que una continuación del suministro amparado hasta una fecha anterior por un contrato adjudicado por resolución de 19 de agosto de 1993, cuya ejecución fue prorrogada tácitamente por un período posterior. Las exigencias formales inherentes a la contratación administrativa impiden que pueda sostenerse en rigor que el suministro prorrogado tuvo su cobertura en un contrato administrativo válidamente celebrado. Siendo esto así, sin embargo, no es dudoso el derecho de ...... y la correspondiente obligación de la Administración, de recibir el precio corriente por tal suministro, de modo que de los hechos lícitos realizados por ...... y recibidos por la Administración, surgen unas obligaciones cuasi contractuales, según la categoría jurídica que aún recoge nuestro Código Civil en el artículo 1887. Son obligaciones exigibles de la Administración receptora del suministro sin contrato regularmente trabado, obligaciones que también sería posible reconstruir acudiendo a la figura del enriquecimiento sin causa. Considera, pues, el Consejo de Estado, que a nada conduce -antes bien, sería una formulación artificiosa- declarar la nulidad de una inexistente adjudicación contractual, pues aunque pudiera hacerse tal construcción, subsistiría la obligación de la Administración de satisfacer el precio del suministro. En tales circunstancias el principio que veda el enriquecimiento sin causa, o figura del cuasi contrato, proporciona la respuesta en derecho para una realidad cual es el suministro por ...... del carburante necesitado para la calefacción de la Residencia de la Tercera Edad de Carlet.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, sin necesidad de recurrir al procedimiento de revisión de oficio, se puede abonar a la empresa ...... la cantidad de 6.991.537 pesetas por el suministro de gasóleo "C" para la calefacción de la Residencia de Tercera Edad de Carlet durante los meses de enero a abril de 1994."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 20 de julio de 1995

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA GENERALIDAD VALENCIANA