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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 22 de abril de 1999, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V.E. de 4 de diciembre de 1998 (fecha de entrada en registro 7 de diciembre), el Consejo de Estado ha examinado la consulta relativa a la modificación de los Estatutos para el régimen y gobierno de la Grandeza en España.

De los antecedentes remitidos resulta:

El expediente remitido se compone exclusivamente de la Orden Ministerial de remisión, en la que se expresa que la Diputación Permanente y Consejo de la Grandeza de España ha transmitido al Ministerio de Justicia el propósito de reformar los Estatutos para el régimen y gobierno de la Grandeza de España, aprobados por Real Orden de 21 de julio de 1915. La fórmula de aprobación entonces fue la siguiente "S.M. el Rey (q.D.g.) ha tenido a bien otorgar a dichos Estatutos su Real aprobación y ordenar se publiquen oficialmente en la Gaceta de Madrid, a continuación de esta Soberana disposición". Dicha Real Orden fue suscrita por el Ministro de Gracia y Justicia, ...... , y dirigida al Decano de la Diputación Permanente de la Grandeza de España, diciendo "De Real Orden tengo la honra de comunicarlo a V.E. para su satisfacción y efectos consiguientes".

La Orden de remisión realiza una "observación previa" al asunto principal y que es la siguiente: "según el artículo 13 de los Estatutos para el régimen y gobierno de la Grandeza de España, que regula las funciones de la Diputación y Consejo de la Grandeza de España, no corresponde a ésta formular la propuesta de modificación ante la instancia pertinente. Debe ser la Asamblea de la clase (artículo 7º y 13.6º de los Estatutos) la que adopte o, en todo caso, apruebe la propuesta de modificación".

A propósito de la "utilización de una Orden Ministerial como instrumento normativo adecuado para aprobar la modificación de los Estatutos", la Orden de remisión formula tres consideraciones.

En primer lugar, llama la atención sobre el tenor del artículo 17 de los Estatutos vigentes, que dispone que "las prescripciones que anteceden obligan a todos los grandes de España mientras no sean modificadas por su Majestad", así como sobre la expresión "esta Soberana disposición" que figura en la cláusula de aprobación de la Real Orden de 21 de julio de 1915.

En segundo lugar, se refiere al artículo 62, f) de la Constitución española de 1978, que sitúa en la persona del Rey una potestad específica respecto a honores y distinciones, núcleo de decisión que opera en las concesiones y rehabilitaciones de Títulos nobiliarios mediante Real Decreto que, aunque refrendado por el titular del Ministerio de Justicia, no es adoptado previa deliberación y por acuerdo de Consejo de Ministros ni a su propuesta. Se pregunta si cabe considerar que la modificación de los Estatutos de la Grandeza de España, dando entrada en la Corporación a nobles titulados sin Grandeza de España, pertenece al núcleo de decisión específicamente real, expresión del ejercicio de una potestad que corresponde al Rey como Jefe del Estado, regulada por normas de prerrogativa política -citado artículo 62.f) de la Constitución- y no por normas de Derecho Administrativo.

En tercer lugar, plantea si una Orden Ministerial tiene rango suficiente para alterar la composición del cuerpo electoral de un órgano, la Diputación Permanente y Consejo de la Grandeza de España, cuya consulta preceptiva en determinados expedientes de sucesión y rehabilitación de Títulos nobiliarios ha sido establecida por normas jerárquicamente superiores.

En consecuencia, eleva al Consejo la siguiente consulta:

"Si, visto lo anterior, una Orden del Ministerio de Justicia puede no ser la norma adecuada para aprobar, en su caso, la modificación de los Estatutos para el régimen y gobierno de la Grandeza de España, y, si tratándose de una decisión que puede quedar comprendida en el ámbito de las facultades que corresponden a su S.M. el Rey en materia de honores y distinciones, se requiere una disposición de las adoptadas para ejercer la potestad de conceder y rehabilitar Títulos nobiliarios".

En tal estado de tramitación, V.E. dispuso la remisión del expediente para dictamen.

La Diputación Permanente y Consejo de la Grandeza de España solicitó audiencia ante el Consejo de Estado y al mismo tiempo aportó alguna documentación: además de las normas aplicables, una Nota de 1 de febrero de 1999 sobre la modificación de los Estatutos actuales de la Diputación de la Grandeza y copia del proyecto de Orden Ministerial. El 25 de febrero de 1999 la misma Diputación Permanente aportó otra documentación adicional acompañada de un escrito manifestando que, "a la vista del estado del expediente administrativo y de la formalización de la cuestión planteada por la Excma. Sra. Ministra de Justicia, no estima necesario hacer alegación adicional ninguna, pero que es conveniente, a su entender, completar la documentación adjuntada a la solicitud de audiencia con la que de modo complementario ahora se une al presente escrito". I

Es conveniente fijar el contenido y carácter de esta consulta y deslindar su objeto de otras materias lógica o materialmente próximas.

El alcance de esta consulta ha sido precisamente delimitado en la Orden de remisión y se refiere al rango del "instrumento normativo" de aprobación de los Estatutos para el régimen y gobierno de la Grandeza de España, preparados en la Diputación de la Grandeza y ahora en tramitación en el Ministerio, según se deduce de la propia Orden. Se trata de una consulta sin expediente, el cual no ha sido remitido al Consejo de Estado por la autoridad consultante. La Diputación de la Grandeza, que ha solicitado audiencia ante este Consejo de Estado, no ha formulado alegaciones pero ha aprovechado el trámite de audiencia para aportar parte de la documentación reunida a propósito de la iniciativa: proyecto de orden ministerial, texto de los nuevos estatutos, informes, notas, legislación. De este modo tangencial o indirecto se ha formado en este Consejo de Estado un expediente sobre la consulta misma. Sin embargo, aunque la documentación aportada sea de interés para poder tener una idea más exacta del contenido y del alcance la consulta, la misma, y el informe que ha de emitir este Consejo de Estado, se contrae sólo al asunto específico que circunscribe al detalle la Orden de remisión.

El presente dictamen no ha de examinar ni valorar la legalidad o corrección del contenido de la reforma propuesta de los Estatutos, ni la conveniencia de proceder a su reforma, con la ampliación propuesta de ámbito subjetivo, ni tampoco ha de pronunciarse sobre algunos extremos particulares que se han suscitado en los informes previos.

En consecuencia, el dictamen se concentra en el estudio del "instrumento jurídico" que culmine la reforma de los Estatutos. No obstante ello, la Orden de remisión ha formulado una observación previa concerniente al órgano competente para elevar la propuesta de modificación de los Estatutos, entendiendo que, según el artículo 13 de los vigentes Estatutos, no corresponde a la Diputación y Consejo de la Grandeza de España, sino que debe ser la Asamblea (artículos 7 y 13.6 de los Estatutos) la que adopte o, en todo caso, apruebe la propuesta de modificación. Este extremo, que se refiere al promotor del expediente, es en principio externo a esta consulta sin expediente, toda vez que ésta se ha circunscrito de la manera antedicha, si bien no puede por menos de constatarse que, en efecto, los artículos mencionados de los Estatutos y otros designan a la Asamblea como órgano competente para adoptar los acuerdos, correspondiendo a la Diputación y Consejo de la Grandeza en su caso ejecutar los acuerdos de la Asamblea y, por consiguiente, se deduce que tramitar la aprobación de la modificación de los Estatutos adoptada por la Asamblea (artículo 13.6). II

Se trata ahora de abordar el tema principal de la consulta, el instrumento jurídico adecuado para dar cima a la reforma de los Estatutos. Ahora bien, la conveniencia de que medie una norma o acto jurídico-público sobre la reforma de los Estatutos así como la forma que asuma es una materia estrechamente conectada con la naturaleza jurídica de la Asamblea de Grandes destinataria de los Estatutos y organismo permanente que la representa.

Los Grandes de España se reúnen al menos una vez al año en la Asamblea de la Grandeza y, como formación o categoría social constituida por personas dotadas de un rasgo común, no están unidos entre sí por vínculos asociativos, esto es, no se han constituido en sociedad o asociación ni la existencia de la Asamblea supone ejercicio del derecho de asociación al amparo del artículo 22 de la Constitución, lo que impondría la inscripción en un registro "a los solos efectos de publicidad" y, en cambio, proscribiría cualquier control administrativo sobre las decisiones sociales.

La Asamblea está dotada de un órgano de representación y dirección, la Diputación y Consejo, que conforma un organismo permanente. Como expresa su propio nombre, la Diputación es una comisión representativa para ciertos fines que reúne a personas designadas por el pleno de los miembros para representarlo. En tal sentido, como representación de los miembros de la Asamblea, la Diputación puede calificarse genéricamente como una representación corporativa, como cuerpo o comunidad, que, al mismo tiempo, ha sido reconocida por la autoridad atendiendo a determinados intereses públicos que explican su existencia.

Ello no quiere decir, sin embargo, que la Diputación Permanente y Consejo de la Grandeza pueda calificarse de Corporación de Derecho Público, como, por ejemplo, la Ley 2/1974, de 13 de febrero, hace con los colegios profesionales. Éstos se crean mediante Ley y sus Estatutos Generales deben ser sometidos a la aprobación del Gobierno. Los Colegios, por añadidura, ejercen ciertas funciones públicas, lo que explica que algunos de los actos que adoptan sean impugnables en la jurisdicción contencioso-administrativa. Nada de esto sucede con la Diputación Permanente ni con la Asamblea, que no han sido creados por Ley ni sus Estatutos aprobados por Real Decreto ni se integran en forma alguna en la organización administrativa-pública.

La Diputación Permanente y Consejo de la Grandeza disfruta, en suma, de una naturaleza singular. En cuanto compuesta por individuos privados y al carecer de una estructura societaria o asociativa, es una representación de un Cuerpo sobre el que ha recaído un reconocimiento público y que desarrolla una cierta actividad de interés público, siendo la principal su asesoramiento experto en la tramitación administrativa de los expedientes de títulos. La Diputación Permanente no es sustituible en sus funciones específicas, y desde luego no en las contempladas en normas reglamentarias, por otra asociación privada de similares características que pudiera constituirse por la iniciativa particular de determinados Grandes o de miembros de la nobleza titulada; posee un carácter único y no fungible, que le confiere relevancia pública aun sin convertirla en una Corporación de Derecho Público porque no reúne las principales características definidoras de las así llamadas por la Ley.

Sentada de esta forma la singular naturaleza jurídica del destinatario de los Estatutos, el Consejo de Estado sigue de ello una consecuencia que la Orden de remisión no había siquiera considerado: estimar necesario que la reforma de los Estatutos que apruebe la Asamblea sea sometida a algún tipo de acto de verificación o control públicos. No cabe ignorar la vinculación histórica de la Diputación de la Grandeza a la Corona y el servicio directo que la misma presta al ejercicio por S.M. el Rey de su prerrogativa sobre honores y distinciones, es decir, en la concesión, sucesión y rehabilitación de los títulos. Ello motivó, en su momento, dada la realidad jurídico constitucional de la época, que los Estatutos se ratificaran por medio de una Real Orden y motiva también ahora que la Asamblea, que agrupa a los individuos honrados con una dignidad honorífica concedida por el Rey a su estirpe, así como su representación corporativa, que desempeña las repetidas funciones a su servicio, reciban en su existencia misma y en su regulación interna algún tipo de reconocimiento público externo.

III

La cuestión ahora es determinar la forma del instrumento jurídico que articule la reforma. La consulta encierra ya la insinuación de una cierta toma de postura pues sugiere que la Orden ministerial no tendría rango suficiente y que quizá sería preferible expedir un Real Decreto refrendado por el Ministro de Justicia sin previa deliberación del Consejo de Ministros. La sugerencia de esa alternativa se justifica implícitamente en tres razones, que han de ser examinadas sucesivamente.

La primera de ellas descansa en el contenido de los Estatutos vigentes. La Real Orden de 21 de julio de 1915 expresa que su Majestad el Rey ha aprobado los Estatutos y ha ordenado su publicación "a continuación de esta Soberana disposición". Al mismo tiempo, en el artículo 17 de los Estatutos se establece que "las prescripciones que anteceden obligan a todos los Grandes de España mientras no sean modificadas por Su Majestad". A juicio de este Consejo de Estado, ni una ni otra referencia sirven para decidir el objeto de la consulta. De la propia Orden se deduce con toda claridad que se trata de una aprobación real de unos Estatutos propuestos por la Diputación de la Grandeza y aprobados por Orden Ministerial una vez comprobado que "en ellos nada hay que se opongan a las leyes del Reino", sin que la circunstancia de ser Real Orden pueda tener un significado jurídico distinto de la general imputación, propia de la época, de la disposición ministerial al propio Rey. Fue la firma única del Ministro la que otorgó virtualidad jurídica a la aprobación, aunque la misma presupusiera o contase con la voluntad real.

Además, la Real Orden de 21 de julio de 1915, que se presenta formalmente como una Orden comunicada nominativamente al Sr. Decano de la Diputación Permanente de la Grandeza de España, no es propiamente un instrumento normativo. Cierto que a diferencia del Reglamento originario de 1815, los Estatutos de 1915 fueron objeto de publicación oficial para su general conocimiento, pero, como estatutos corporativos que son, no forman parte del ordenamiento jurídico. En suma, no son los Estatutos normas reglamentarias, ni han sufrido una transformación de su naturaleza por esa Orden Ministerial, ni tampoco por la voluntad regia que la misma declara.

La referencia contenida en el artículo 17 a las prescripciones de los Estatutos en tanto no sean "modificadas por Su Majestad", ha de contemplarse en el propio contexto de los Estatutos y de la expresa voluntad de éstos de someterse a la voluntad Real, como ya sucedió en 1815 y en 1915. Desde esta perspectiva, el tenor de los Estatutos debe interpretarse en el sentido de que, lo mismo que su aprobación en 1915 fue objeto de venia o asentimiento real, ahora, al reformarlos, hay que proceder en consonancia con la vigente realidad político- constitucional.

IV

Pasando a la segunda de las razones, parece que, según la Orden de remisión, cabría entender que la aprobación de los estatutos pertenece a ese núcleo de decisión específicamente real, a esa facultad o prerrogativa de honor o gracia del Rey contemplada en el artículo 62 f) de la Constitución que opera en las concesiones y rehabilitaciones de títulos nobiliarios a través de Real Decreto, refrendado por el titular del Ministerio de Justicia, sin previa deliberación o acuerdo del Consejo de Ministros ni a su propuesta.

Sin negar la conexión que existe entre esa prerrogativa de honor y la Corporación de la Grandeza, que se refleja incluso en diversas disposiciones que imponen preceptivamente la consulta a la Diputación Permanente y Consejo de la Grandeza en la tramitación de expedientes sobre materia nobiliaria, no es posible asimilar la reforma de los Estatutos a la creación, modificación o innovación de títulos nobiliarios, prerrogativa regia que tiene expreso amparo legal y reglamentario. Los títulos nobiliarios, como nomen honoris, han subsistido en el régimen constitucional por su directa vinculación histórica con la Corona, verdadera "fons nobilitatis" (STC 126/1997), y por su parte este entronque perdurable con la Corona más allá del momento en que se ejerció la voluntad graciable del Monarca al conceder el título justifica la venia o asentimiento real, aunque el título de nobleza despliegue sus efectos jurídicos generales en el ámbito privado. Ahora bien, la singularidad de ese régimen no se extiende a los Estatutos, ni el control de éstos significa en modo alguno que el Rey los asuma como propios y le sean imputables.

Excluyendo esta asimilación con la concesión y rehabilitación de títulos nobiliarios, podría, con todo, pensarse en la necesidad de un Real Decreto normal, es decir, acordado por el Consejo de Ministros y expedido por el Rey. En efecto, según el artículo 64 de la Constitución, todos los "actos del Rey" son refrendados por el Presidente del Gobierno, el Ministro competente o el Presidente del Congreso. La forma jurídica normal de los actos del Rey es el Real Decreto, expedido por el Rey y, salvo excepciones, previamente acordado en el Consejo de Ministros.

Sin embargo, esta solución no resulta aplicable en el presente caso, porque implicaría una asimilación tan improcedente como la anterior y ya desechada arriba. Por la propia naturaleza de los Estatutos, no se trata en este caso de un acto del Gobierno o del Ministro de aprobación de una norma que se incorpore al ordenamiento, sino de los Estatutos de un organismo singular, sometidos por especial disposición a la comprobación o reconocimiento administrativos.

En todo caso, la aprobación de los Estatutos por Real Decreto requeriría, con o sin previa deliberación del Consejo de Ministros, una justificación y habilitación expresa que no existe en este caso y, además, conspira contra esta solución todo el complejo de razones arriba expuestas y la tradición y el respeto a la aprobación formalizada en 1915 por Real Orden. En fin, la reciente doctrina constitucional sobre la naturaleza simbólica de las mercedes nobiliarias recomienda no practicar justamente ahora una asunción público-administrativa de los Estatutos que regulan el funcionamiento y gobierno de una Asamblea de grandes y de la nobleza titulada.

V

La tercera razón que se invoca en la Orden de remisión es la de que tanto el Real Decreto de 27 de mayo de 1912, como el Decreto de 4 de julio de 1948, prevén la consulta preceptiva a la Diputación Permanente y Consejo de la Grandeza de España en determinados expedientes de sucesión y rehabilitación de títulos nobiliarios, por lo que se plantea si una Orden Ministerial tiene rango suficiente para alterar la composición del cuerpo electoral de un órgano cuya intervención preceptiva ha sido establecida en norma jerárquicamente superior.

No cabe aceptar que, al ser los citados Decretos de jerarquía superior a la Real Orden, habrían producido una suerte de congelación de rango. La mención, contenida en una disposición normativa, de un organismo, corporación o asociación no produce como necesaria consecuencia una congelación de rango de éstos. La Constitución española, las Leyes, los Reglamentos se refieren a instituciones públicas y privadas o simplemente a realidades sociales y no por ello unas y otras, por esa sola invocación verbal, han de ser reguladas por normas del mismo orden jerárquico. De hecho, la aprobación por la Real Orden de los Estatutos en 1915 es posterior a la designación de la Diputación de la Grandeza como órgano experto en el Reglamento de 1912. La reforma o sustitución de esos Estatutos, mediando una Orden Ministerial, no será objetable siempre que la Diputación Permanente y Consejo de la Grandeza conserve las características que permitan identificar en esa Corporación al órgano experto cuyo informe preceptivo es requerido en los procedimientos administrativos por los diversos reglamentos sobre sucesión y rehabilitación de dignidades nobiliarias.

Por consiguiente, tampoco esta tercera razón o argumento determina la necesidad de expedir un Real Decreto.

VI

Puede ya contestarse a la segunda parte de la consulta y afirmar que la reforma de los Estatutos de que se trata no requiere "una disposición de las adoptadas para ejercer la potestad de conceder y rehabilitar títulos nobiliarios", o sea un Real Decreto. Aunque de ello deriva implícitamente ya una respuesta positiva a la primera parte de la consulta, el que la Orden del Ministerio de Justicia es vía adecuada para formalizar tal modificación, conviene añadir una precisión final.

Una Orden Ministerial, en su actual fórmula administrativa desnuda de sanción regia, aparentemente no satisface la exigencia de una aprobación que quiere ser Real aprobación. Hubiera podido pensarse en una Real Orden como la de 1915, esto es, un "acto del Rey" sin forma de Real Decreto y refrendado por la Ministra de Justicia, pero ello implicaría restaurar para la ocasión una categoría jurídica ajena a nuestro actual Ordenamiento Jurídico.

Por ello, teniendo presente la propia previsión estatutaria, lo oportuno sería, a juicio del Consejo de Estado, que en fase de iniciativa la legítima promotora del expediente comunicara a la Casa Real el proyecto de los nuevos Estatutos reformados. Por su parte, la Ministra, recibida la iniciativa, habría de formular un juicio de legalidad sobre los nuevos Estatutos. No hallándose tacha de legalidad en éstos, la Ministra dictaría finalmente una Orden Ministerial con artículo único declarando que nada hay que se oponga a la Constitución y leyes del Reino en dichos Estatutos, los cuales se insertarían en Anexo. La Orden iría precedida de un Preámbulo en el que se daría noticia de la tramitación arriba descrita y de que la Diputación y Consejo de la Grandeza informó a la Casa de Su Majestad El Rey, sobre la reforma estatutaria que se proponía acometer.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

1.- Que la reforma de los Estatutos para el régimen y gobierno de la Grandeza en España no requiere la adopción de un Real Decreto.

2.- Que el instrumento adecuado ha de ser una Orden Ministerial."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 22 de abril de 1999

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE JUSTICIA.