Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

El Consejo de Estado en Pleno, en sesión celebrada el día 17 de febrero de 2011, , emitió, por unanimidad, con inhibición de la Consejera Sra. Fernández de la Vega, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E. de 24 de enero de 2011, el Consejo de Estado en Pleno ha examinado el anteproyecto de Ley de residuos y suelos contaminados.

De antecedentes resulta:

I / La exposición de motivos del anteproyecto parte de la necesidad de revisar la legislación española de residuos debido a la reforma del Derecho comunitario ajustada por la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (denominada en adelante "Directiva marco de residuos").

Esta nueva Directiva que modifica el sistema comunitario instaurado por la reforma a principios de la década de los noventa del siglo pasado, sistema regulador de la producción, gestión y traslado de residuos que databa a su vez, de mediados de los años sesenta, establece el marco jurídico de la Unión Europea en materia de gestión de residuos, proporciona los instrumentos que permiten disociar la relación existente entre crecimiento económico y producción de residuos, haciendo especial hincapié en la prevención, e incorpora el principio de jerarquía en la regulación de los residuos y su gestión, jerarquía que ha de centrarse en la prevención, la preparación para la reutilización, el reciclaje u otras formas de valorización, aspirando a transformar la Unión Europea en una "sociedad del reciclado".

Su incorporación al Derecho interno requiere de una nueva Ley básica estatal -que sustituya a la vigente Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos- ofreciendo la oportunidad de actualizar y mejorar el régimen anterior, combinando la experiencia y formación adquiridas en este campo con la importante evolución que han registrado la prevención, producción y gestión de los residuos en la última década así como los principios que los inspiran.

La presente ley, guiada por los principios básicos de protección de la salud humana y del medio ambiente, promueve la implantación de medidas de prevención, la reutilización y el reciclado de residuos, permitiendo (conforme a la nueva Directiva marco) calificar como operación de valorización la incineración de residuos domésticos mezclados sólo cuando se produce con un determinado nivel de eficiencia energética, aspirando igualmente a aumentar la transparencia y la eficacia ambiental y económica de las actividades de gestión de residuos.

Continúa la exposición de motivos con una sucinta referencia a la estructura y contenidos de la norma que son los siguientes:

El Título I ("Disposiciones y principios generales") recoge en su Capítulo I ("Disposiciones generales"), compuesto de 6 artículos, sucesivamente, el objeto de la nueva norma, su ámbito de aplicación, las definiciones, los subproductos, el fin de la condición de residuo y la clasificación y Lista europea de residuos. Su Capítulo II ("Principios de la política de residuos y competencias administrativas") contiene los artículos 7 a 12, referidos a la protección de la salud humana y el medio ambiente, la jerarquía de residuos, el acceso a la información y participación en materia de residuos, los costes de la gestión de residuos, las competencias administrativas y la Comisión de coordinación en materia de residuos.

El Título II ("Instrumentos de la política de residuos") recoge los artículos 13 a 15 donde se detallan los programas de prevención de residuos, los planes y programas de gestión de residuos y las medidas e instrumentos económicos.

El Título III ("Producción, posesión y gestión de los residuos") se divide en Capítulos, de los que el I ("De la producción y posesión inicial de los residuos") presenta los artículos 16 a 18: obligaciones del productor u otro poseedor inicial relativas a la gestión de sus residuos; obligaciones del productor u otro poseedor inicial relativas al almacenamiento, mezcla, envasado y etiquetado de residuos y, finalmente, residuos domésticos peligrosos. El Capítulo II ("De la gestión de residuos") se subdivide en Secciones de las que la 1ª ("Obligaciones en la gestión de residuos") recoge el artículo 19 donde se contienen las obligaciones de los gestores de residuos y la 2ª ("Objetivos y medidas de gestión de los residuos") contiene los artículos 20 a 22 dedicados a recogida, preparación para la reutilización, reciclado y valorización de residuos; objetivos específicos para la reutilización, reciclado y valorización, y, finalmente, eliminación de residuos. La Sección 3ª ("Biorresiduos") presenta un artículo 23 de igual denominación. La 4ª ("Traslado de residuos") contiene los artículos 24 y 25, dedicados al traslado de residuos dentro del Estado y a la entrada y salida de residuos del territorio nacional. Finalmente, el Capítulo III ("Régimen de autorización y comunicación de las actividades de producción y gestión de residuos") dedica los artículos 26 a 28 a la autorización de las actividades de tratamiento de residuos, las exenciones de los requisitos de autorización y la comunicación previa al inicio de las actividades de producción y gestión de residuos.

El Título IV ("Responsabilidad ampliada del productor del producto") contiene los artículos 29 y 30 relativos a concepto y obligaciones y gestión de residuos en el marco de la responsabilidad ampliada del productor del producto.

El Título V ("Suelos contaminados") dedica los artículos 31 a 35 a las actividades potencialmente contaminantes, la declaración de suelos contaminados, su inventario y los sujetos responsables de la descontaminación y recuperación así como de la reparación en vía convencional de tales suelos contaminados.

El Título VI ("Información sobre residuos") contiene tres artículos (37 a 39) relativos al registro de producción y gestión de residuos, su archivo cronológico y las obligaciones de información.

El Título VII ("Responsabilidad, vigilancia, inspección, control y régimen sancionador") se divide en Capítulos, de los que el I ("Responsabilidad, vigilancia, inspección y control") contiene los artículos 39 a 42 referidos al alcance de la responsabilidad en materia de residuos, las competencias para su vigilancia y control, su inspección y el seguimiento e inspección de acuerdos. El Capítulo II ("Régimen sancionador") dedica los artículos 43 a 54 a los sujetos responsables de las infracciones, las infracciones, sus sanciones y la graduación, la potestad sancionadora, el procedimiento, la prescripción de las infracciones y sanciones, la concurrencia de sanciones, las medidas de carácter provisional, la reparación del daño e indemnización, las multas coercitivas y la ejecución subsidiaria y la publicidad.

Le siguen siete disposiciones finales referidas sucesivamente a la declaración de utilidad pública e interés social; la sustitución de las bolsas de un solo uso; los residuos de las Illes Balears, Canarias, Ceuta y Melilla; la aplicación de las leyes reguladoras de la Defensa Nacional; las garantías financieras; la adecuación de la normativa a esta ley y la tramitación electrónica de los procedimientos administrativos.

Figuran luego siete disposiciones transitorias relativas, respectivamente, a los mecanismos previstos en el artículo 4.2 en relación con los subproductos; las ordenanzas de las entidades locales; los contratos en vigor de las entidades locales para la gestión de residuos comerciales, la responsabilidad ampliada del productor, las garantías financieras, la Comisión de coordinación en materia de residuos y el Registro de producción y gestión de residuos.

La disposición derogatoria única ordena la derogación de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, los preceptos de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases que se opongan a la presente ley (y en especial su disposición adicional quinta) y de la Orden Ministerial MAM/2129/2005, de 27 de junio, por la que se regulan las bases para la concesión de subvenciones para financiar el transporte a la península, o entre islas, de los residuos generados en las Illes Balears, Canarias, Ceuta y Melilla.

Constan también cinco disposiciones finales. La primera de ellas se refiere a los títulos competenciales, teniendo la ley la consideración de legislación básica de protección del medio ambiente sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección según el artículo 149.1.23ª de la Constitución, con excepción de los siguientes artículos:

a) Los artículos 11.5, 14.3, la disposición transitoria segunda y la disposición transitoria tercera, que tienen el carácter de legislación sobre bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, de acuerdo con el artículo 149.1.18ª de la Constitución. b) Los artículos 10.3.b), 25 y 44 apartados 2.j), 3.g) y 3.h), en lo que respecta al traslado de residuos desde o hacia países terceros no miembros de la Unión Europea, que tienen el carácter de legislación sobre comercio exterior, competencia exclusiva del Estado, de acuerdo con el artículo 149.1.10ª de la Constitución. c) Los artículos 16.7, 19.4. b) y c), 22.2, 30.5.d), que se dictan al amparo del artículo 149.1.11ª de la Constitución que atribuye al Estado la competencia para dictar las bases de la ordenación de los seguros. d) Los artículos 31.2, inciso final y el 32.3 en lo que se refiere a la inscripción de notas marginales en el Registro de la Propiedad, que se dictan al amparo del artículo 149.1.8ª que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de ordenación de los registros públicos.

No tienen carácter básico los artículos 33.2 y 47.2, que serán de aplicación a la Administración General del Estado.

Las disposiciones finales segunda a quinta versan sobre la incorporación de Derecho de la Unión Europea que constituye la presente norma, la habilitación para el desarrollo reglamentario, la responsabilidad por incumplimiento de normas de Derecho de la Unión Europea y la entrada en vigor (lo que se producirá el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado).

Le siguen XII Anexos:

I/ Operaciones de eliminación.

II/ Operaciones de valorización.

III/ Características de los residuos que permiten calificarlos como peligrosos.

IV/ Ejemplos de medidas de prevención de residuos contempladas en el artículo 13.

V/ Contenido de los planes autonómicos de gestión de residuos.

VI/ Contenido de la solicitud de autorización de las actividades de tratamiento de residuos.

VII/ Contenido de la autorización de las actividades de tratamiento de residuos.

VIII/ Contenido de la comunicación de los productores y gestores de residuos.

IX/ Contenido de la comunicación de los sistemas individuales de responsabilidad ampliada.

X/ Contenido de la solicitud de autorización de los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada.

XI/ Obligaciones de información en materia de suelos contaminados.

XII/ Obligaciones de información de las empresas de tratamiento de residuos contenidas en el artículo 38.

II / Se completa el expediente con los siguientes documentos:

A) Borradores del proyecto: primer texto de 7 de abril de 2010, texto sobre el que se verificó el primer trámite de audiencia (10 de junio de 2010); texto sometido a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (24 de junio de 2010) y texto sobre el que se produce nuevo trámite de audiencia el 1 de diciembre de 2010.

B) Trámite de audiencia: consta una elevadísima participación muy numerosa y profunda en cuanto al contenido de Administraciones Públicas y particulares sobre las diferentes versiones del proyecto, destacando entre tales consultas los siguientes hitos:

- Audiencia a las Comunidades Autónomas, precedida de diversas reuniones con sus representantes celebradas por la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental. Constan así las de fecha 1 de abril de 2009 y 18 de marzo de 2010, además de reuniones técnicas de 19 de noviembre de 2009, 16 de marzo, 9 y 27 de abril de 2010. Dentro de tales reuniones y con posterioridad a tales consultas figuran múltiples observaciones de tales Administraciones territoriales (incluyendo la práctica totalidad de las Comunidades Autónomas). El texto final de 1 de diciembre de 2010 dio lugar a nueva reunión el 13 de diciembre de 2010, en la que se formularon y tras la que se recibieron observaciones actualizadas.

- Audiencia a las Corporaciones Locales, precedida de reunión de 18 de mayo de 2010, tras la que se recibieron las observaciones de la Federación Española de Municipios y Provincias.

- Audiencia al Consejo Asesor de Medio Ambiente (CAMA), que se pronunció sobre el proyecto en su sesión de 13 de enero de 2011, formulando observaciones.

- Audiencia a los sectores interesados.

- Trámite de información pública: certificación expedida por el Subdirector General de Información al Ciudadano, Documentación y Publicaciones del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino en fecha 2 de septiembre de 2010, relativa a que el proyecto de Real Decreto de referencia ha estado disponible para la participación pública en la página web del Departamento durante el período de 14 de junio a 31 de agosto de 2010.

- Consta un documento de 210 páginas denominado "Listado de observaciones contestadas por el MARM en la fase de participación pública" donde se contienen - artículo por artículo- las alegaciones presentadas, el análisis de su motivación y la decisión sobre su incorporación o no al borrador siguiente.

C) Informes sobre la tramitación del expediente, entre los que destacan:

- Informes emitidos por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio; Ministerio de Política Territorial y Administración Pública (con informe de la Dirección General de Desarrollo Autonómico sobre los aspectos competenciales); Sanidad, Política Social e Igualdad; y Ministerio de Ciencia e Innovación.

- Peticiones de informe al Ministerio de Economía y Hacienda; Ministerio de Fomento y Comisión Nacional de Administración Local.

- Informe de la Comisión Nacional de la Competencia de 23 de diciembre de 2010, con observaciones.

- Certificación de la Secretaria de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente de que se informó el anteproyecto de Ley en la reunión de 7 de junio de 2010.

- Informe de 20 de enero de 2011 de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22.2 de la Ley 50/1997, del Gobierno, conteniendo algunas observaciones a la redacción final, relativas al artículo 23 (biorresiduos) de la futura norma.

- Observaciones recibidas en el trámite de remisión por primera vez del anteproyecto de Ley a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y del Consejo de Ministros en aplicación del artículo 22.3 de la Ley 50/1997, de noviembre, del Gobierno (en fechas 23 y 25 de junio de 2010).

Con posterioridad a la mayor parte de las observaciones consta un documento resumen así como la respuesta a las mismas, motivando en cada caso la inclusión o no de modificaciones en la correspondiente versión del documento remitido en consulta.

D) Memoria de tramitación (Memoria Aarhus), sin fecha, donde se analizan sucesivamente la participación pública en el proyecto, los trámites previos a la toma en consideración por el Consejo de Ministros, el cumplimiento de los trámites preceptivos, la valoración de las observaciones recibidas y la toma en consideración en la fase de participación pública. Se da cuenta detallada del proceso de elaboración de la norma, de las reuniones mantenidas y de los sectores, entidades y personas participantes en los sucesivos borradores, destacando el extremo de que durante la fase de participación pública en la que el texto se puso a disposición del público interesado durante más de dos meses, se recibieron más de 1.500 alegaciones de diversas procedencias, las cuales han sido objeto de un proceso de agrupación por materias (almacenamiento de residuos, subproductos, biorresiduos, etc.) en el presente documento a los efectos de su tratamiento y contestación.

E) Memoria del análisis de impacto normativo final (hubo una primera de 28 de junio de 2010), donde se examina la oportunidad de la propuesta (su motivación, objetivos y alternativas), el contenido, análisis jurídico y descripción de la tramitación, los impactos de la nueva norma (económico sobre los sectores afectados, presupuestario -destacando que no tiene repercusión directa para las Administraciones Públicas- y en el orden de competencias), analizando también el impacto en materia de género.

Y, en tal estado de tramitación, dispuso V. E. la remisión del expediente al Consejo de Estado, en el que tuvo entrada el 25 de enero de 2011.

Una vez en el Consejo de Estado solicitaron -y se les concedió- audiencia Ecoembalajes S. A. (que la evacuó en fecha 28 de enero, formulando alegaciones y aportando diversa documentación) y ACES -Asociación de Cadenas Españolas de Supermercados- (que también en igual fecha de 28 de enero realizó diversas alegaciones).

Con posterioridad también se recibió en el Consejo de Estado un Oficio de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino al que se acompañaban alegaciones de Comisiones Obreras y AENA, informe del Ministerio de Fomento y una certificación de que el anteproyecto había sido informado por la Comisión Nacional de Administración Local

El 7 de febrero de 2011 se recibió informe emitido por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda y respuesta a las observaciones formuladas en dicho informe por parte del Departamento proponente. Elaborado el documento en cuestión sobre una versión anterior a la finalmente remitida al Consejo de Estado, ya habían sido incorporadas parte de las observaciones al texto definitivo, contestándose las restantes.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes consideraciones:

I / El Consejo de Estado en Pleno emite el presente dictamen con carácter preceptivo de conformidad con el artículo 21.Dos de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado puesto que se trata de un anteproyecto de Ley que ha de dictarse en ejecución, cumplimiento o desarrollo del Derecho comunitario europeo.

En el sentido indicado, la futura ley constituye la transposición interna (en gran parte de su articulado y sin perjuicio de la regulación sobre suelos contaminados) de la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas, también denominada "Directiva marco de residuos".

II / El procedimiento de elaboración del anteproyecto de Ley se ha ajustado en lo sustancial de su tramitación a las previsiones del artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, relativo a la iniciativa legislativa del Gobierno.

En efecto, atribuida por los artículos 87 y 88 de la Constitución dicha iniciativa legislativa al Gobierno y ejercitada mediante la elaboración, aprobación y posterior remisión de los proyectos de Ley al Congreso de los Diputados o en su caso al Senado, dispone el artículo 24.2 de la Ley 50/1997 que el procedimiento se iniciará en el Ministerio o Ministerios competentes (residenciándose en el caso presente en el Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino) mediante la preparación del primer borrador de proyecto de Ley en fecha 7 de abril de 2010, sin perjuicio de documentos o redacciones parciales de carácter previo a las que se hace referencia en la documentación.

Tal documento (continúa el artículo 22.2 de la Ley 50/1997) irá acompañado por la memoria, los estudios o informes sobre la necesidad y oportunidad del mismo, un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen en el mismo, así como por una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar.

Todo ello se ha llevado a cabo, como ha quedado reflejado en los antecedentes.

También se prevé que en todo caso, los anteproyectos de ley habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica (lo que finalmente se verificó mediante el informe de 20 de enero de 2011).

Además, como ya se ha indicado, figuran los informes de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente, el Consejo Asesor de Medio Ambiente (exigido por el artículo 19.2.a de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, y en el artículo 2.a) del Real Decreto 2355/2004, de 23 de diciembre, por el que se regulan su estructura y funciones) y la Comisión Nacional de la Competencia.

También los demás Ministerios han sido objeto de consulta y atención, siendo de destacar sus cualificadas opiniones especialmente en lo relativo a las competencias sectoriales y a los procedimientos especializados (defensa, industria, sanidad, etc.) que resultan colateralmente concernidos por una norma horizontal del alcance de la que aquí se pretende aprobar.

Por lo que a la participación de las demás Administraciones Públicas se refiere conviene llamar la atención sobre la correcta constitución e incorporación de grupos de trabajo integrados por representantes de las Comunidades Autónomas desde el primer momento de gestación de lo que habrían de ser los borradores iniciales de la futura norma legal.

Las Corporaciones Locales están llamadas a cumplir muy relevantes finalidades en la nueva ordenación de los residuos. A tal fin su participación resulta esencial en el procedimiento de elaboración de una norma como la presente, lo que se ha practicado del modo que consta en antecedentes.

También se ha certificado la información pública practicada - en Internet y a través de la página web del Departamento- sobre el anteproyecto, de conformidad con las exigencias de la antes citada Ley 27/2006, de 18 de julio, en sus artículos 16 y siguientes.

Dispone finalmente el artículo 24.4 de la Ley 50/1997 que, una vez cumplidos los trámites a que se refiere el apartado anterior, el titular del Departamento proponente someterá el anteproyecto, de nuevo, al Consejo de Ministros para su aprobación como proyecto de Ley y su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado, acompañándolo de una exposición de motivos y de la memoria y demás antecedentes necesarios para pronunciarse sobre él.

Igualmente constan en el expediente las sucesivas versiones del proyecto (que detallan la progresiva precisión de los contenidos de la futura ley, ofreciendo un completo conocimiento de la gestación, modificación y definitiva redacción de cada uno de los preceptos), la memoria del análisis de impacto normativo (con información sobre la trascendencia económica privada de las medidas derivadas de la ley así como la nula repercusión presupuestaria para las Administraciones Públicas de la actuación acometida), donde se contiene el preceptivo informe de impacto de género.

La concesión de audiencia ante el Consejo de Estado, prevista en el artículo 18.Uno de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, se ha verificado en la forma expuesta en antecedentes, dentro del breve plazo concedido para ello teniendo en cuenta la urgente culminación del procedimiento.

Cumple ahora la emisión del preceptivo dictamen final del Pleno del Consejo de Estado antes de la decisión última del Consejo de Ministros y su posterior remisión a las Cortes Generales.

III / Respecto al fondo, el presente dictamen tiene por objeto el examen de la incorporación al Derecho interno de la Directiva comunitaria de cuya transposición se trata, el enjuiciamiento de sus aspectos jurídicos (tanto sustantivos como formales) y las cuestiones atinentes a la técnica normativa del anteproyecto de Ley, junto a otros aspectos de oportunidad o conveniencia que resultaren procedentes.

1) La última evolución del Derecho comunitario en materia de medio ambiente y residuos como fundamento del anteproyecto

Cuando hace doce años fue remitido al Consejo de Estado el anteproyecto que habría de dar lugar a la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, que se viene a derogar por la presente, ya se tuvo ocasión de presentar (dictamen 3.547/97, de 24 de julio de 1997), en apretada síntesis, la más reciente evolución del Derecho internacional (muy especialmente las recomendaciones de la OCDE) que habían dado lugar a la adaptación al mismo del Derecho comunitario en la materia, pese a que en aquella ocasión se procedía a transponer al Derecho español aquella reforma del Derecho comunitario con más de cinco años de retraso -el plazo había concluido el 1 de abril de 1993-, y por tanto, desde la perspectiva de la entonces todavía Comunidad Europea, el propio Derecho comunitario estaba empezando ya a ser evaluado de cara a su revisión.

La reforma de la normativa europea sobre residuos, de principios de los años noventa del pasado siglo, se había venido instrumentando en un doble ámbito. De un lado, mediante una regulación general para todo tipo de residuos, independientemente de su origen (la Directiva 91/156/CEE) y, de otro, a través de otras normas complementarias para residuos específicos peligrosos, (pilas, papel, aceites usados, dióxido de titanio, envases y embalajes...). Una serie de principios presidieron siempre la acción medioambiental, a saber: el de que quien contamina, paga; el de suficiencia, que comporta que cada Estado debe tener la capacidad suficiente para gestionar sus residuos; el de proximidad, que implica que la gestión de los residuos debe hacerse en el área más cercana al lugar donde se originan, y el de participación pública de los agentes sociales en el tratamiento y gestión.

En este marco de la Directiva 91/156/CEE, de 18 de marzo de 1991 (sustituida en bloque por la Directiva 2006/12/CE relativa a los residuos), Directiva de 1991 que, pese a suponer un cambio radical en las políticas públicas previas de residuos (al introducir la minimización de la producción y la valorización-reciclado como técnica de gestión), sin embargo formalmente supuso simplemente una modificación del texto de la previa Directiva 75/442/CEE, de 25 de julio de 1975, sobre residuos, se encuadraron después el resto de las normas europeas reguladoras de otros residuos.

a.- bien de tipos específicos de residuos: Directivas 91/689/CEE sobre residuos peligrosos; 91/157/CEE (luego derogada y sustituida por la Directiva 2006/66/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativa a las pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores); 78/176/CEE, relativa a los residuos procedentes de la industria del dióxido de titanio (que ya antes había sido modificada por la Directiva 82/883/CEE y por la Directiva 83/29/CEE y que, después de la reforma de principios de los noventa lo fue por la Directiva 91/692/CEE y se complementó con la Directiva 92/112/CEE , por la que se fija el régimen de armonización de los programas de reducción de la contaminación producida por los residuos de la industria del dióxido de titanio, a fin de eliminar dicha contaminación); 75/439/CEE relativa a la gestión de aceites usados (que antes de la reforma de los años noventa había sido ya modificada por la Directiva 1987/101/CEE y que después lo fue por la Directiva 91/692/CEE, la Directiva 2000/76/CE y la Directiva 2008/98/CE); 94/62/CE relativa a los envases y sus residuos; 96/59/CE del Consejo, de 16 de septiembre de 1996, relativa a la eliminación de los policlorobifenilos y de los policloroterfenilos (PCB/PCT); 2000/53/CE, relativa a los vehículos al final de su vida útil y 2005/64/CE, relativa a la homologación de tipo de los vehículos de motor en lo que concierne a su aptitud para la reutilización, el reciclado y la valorización; 2002/96/CE sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos; Directiva 86/278/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1986, relativa a la protección del medio ambiente y, en particular, de los suelos, en la utilización de los lodos de depuradora en agricultura (también modificada por la Directiva 91/692/CEE); 2000/59/CE, sobre instalaciones portuarias receptoras de desechos generados por buques y de residuos de carga; y 2006/21/CE, sobre la gestión de los residuos de industrias extractivas.

b.- bien de sistemas concretos de eliminación o gestión: Directivas 1999/31/CE, relativa al vertido de residuos; y 2000/76/CE, relativa a la incineración de residuos.

c.- bien del régimen de traslado dentro de los propios Estados miembros, entre Estados miembros, entre Estados del Espacio Europeo, entre países de la OCDE, o con terceros Estados (Convenio de Basilea ratificado como tratado mixto tanto por la Unión -Decisiones 93/98/CEE y 97/640/CE y Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo -luego sustituido por el Reglamento (CE) nº 1013/2006-).

La Ley 10/1998 que ahora se sustituye constituyó la principal legislación estatal básica (a efectos del artículo 149.1.23ª) de manera que refundió en su seno principalmente las Directivas marco (91/156/CEE) y de residuos peligrosos (91/689/CEE) -mientras en el ordenamiento de la UE había dos normas, en España, tras 1998, hubo solo una- facilitando además la aplicación del Reglamento de traslados, y posibilitando que el resto de la legislación básica se desarrollara para los distintos tipos de residuos o técnicas de gestión mediante normas meramente reglamentarias. Sin embargo, debido al enorme retraso (y grave incumplimiento) que supuso el posponer la transposición de las reformas de los principios de los años noventa hasta finales de la década, no pudo dicha Ley 10/1998 servir de ley "marco" por completo para que toda la regulación de los distintos tipos y procedimientos de gestión y traslado de residuos pudieran regularse por reglamento, sino que solo cubrió parte del grupo normativo al transponerse antes al Derecho interno, antes que la Directiva marco, otra de las Directivas: la de 1994 de envases y residuos de envases (aunque resultara paradójico que se transpusiera antes una Directiva de 1996 cuyo plazo de transposición terminaba el 1 de abril de 1993 que una de 1991 cuyo plazo de transposición terminaba el 30 de junio de 1996). Por ello, el ordenamiento básico con rango de ley en España no se limita a una ley, sino que hay dos distintas al completarse el sistema no sólo con reglamentos sino también con la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases.

Además, como ya se ha apuntado, la Ley 10/1998 decidió incluir en su seno una materia no regulada por el Derecho comunitario (los suelos contaminados, que no son un residuo y su gestión, además, obedece a principios y técnicas jurídicas muy diferentes de las aplicables a los residuos) sino exclusivamente por el español: los suelos contaminados (artículos 3.p) y 27-28, constitutivos del Título V de la ley) aunque paradójicamente el título de la ley no reflejó este contenido.

El proyecto de Ley afecta, pues, a estos grupos normativos y subgrupos si bien se ha optado por no refundir la Ley 10/1998 y la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases, de manera que seguirá constando el conjunto de la legislación estatal básica de residuos al menos con esas dos normas con rango de ley [aunque en el anteproyecto sometido a consulta sí se modifica parcialmente la Ley 11/1997, como se verá más adelante]. Sí se mantiene en el mismo texto la legislación de suelos contaminados, aunque ahora, correctamente, se incorpora la materia, como debe ser, al propio título de la ley.

Y ello se hace para ajustar toda la legislación a las nuevas exigencias de la segunda gran revisión de la política comunitaria de residuos que se ha plasmado en la Directiva 2008/98/CEE (Directiva marco) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas, que ahora se transpone y que acentúa y consolida lo que se ha venido a denominar una nueva "estrategia temática para la prevención y el reciclado de residuos" (Comunicación de la Comisión de 27 de mayo de 2003), surgiendo el Sexto Programa de Acción Comunitario en materia de medio ambiente, el cual exhorta a la revisión de la legislación sobre residuos, a la distinción clara entre residuos y no residuos y al -cada vez más acentuado- desarrollo de medidas relativas a la prevención y a la gestión de residuos, cobrando singular fuerza la idea de que la Unión Europea se convierta en una "sociedad del reciclado".

Esta nueva Directiva 2008/98/CE deroga, pues, la Directiva 2006/12/CE relativa a los residuos (que fue la que sustituyó a la 156/91/CEE) y algunas Directivas de las reguladoras de los tipos específicos de residuos (por ejemplo las Directivas 91/689/CEE sobre residuos peligrosos y la 75/439/CEE sobre aceites usados). Y lo ha hecho a partir del 10 de diciembre de 2010 -por lo que, una vez más, este Consejo de Estado se ve obligado a insistir en la necesidad de asegurar el cumplimiento de los plazos previstos en el Derecho comunitario para la incorporación del mismo al Derecho interno-.

Desde la perspectiva ahora puramente interna y de la legislación básica estatal interna del Derecho español, al haber incorporado la Ley 10/1998 la legislación de residuos peligrosos, tiene, sin embargo, menos relevancia el hecho de que la nueva Directiva 2008/98/CE también haya derogado la anterior Directiva 91/689/CEE relativa a los residuos peligrosos, incorporando su régimen a la nueva Directiva (que por ello ahora regula tanto el derecho aplicable a todos los residuos en general como a los peligrosos) dado que eso precisamente, como se ha señalado antes, ya lo había hecho el Derecho español en la Ley 10/1998. Sí tiene en cambio relevancia que, al incorporar el Derecho comunitario ahora a la Directiva marco el régimen de los aceites usados (Directiva 75/439/CEE), se aprovecha la ocasión para hacer lo mismo en la legislación básica de residuos de manera que el anteproyecto "eleva" el rango y pasa a incluirlo como ley. En la medida en que con ello el corpus jurídico básico con rango de ley quedará igual en la Directiva marco y en la futura ley de residuos (y suelos contaminados) nada tiene a ello que objetar, sino todo lo contrario, el Consejo de Estado.

En suma, la Directiva que ahora se procede a transponer, con independencia de ampliar los contenidos clásicos del régimen general de los residuos al ser su articulado mucho más detallado, incorporando evoluciones derivadas de la aplicación jurisprudencial o por los Estados miembros [por ejemplo, el régimen de los subproductos y unas líneas mucho más claras para delimitar en el flujo económico-técnico a la reutilización o reciclado que es o deja de ser producto, subproducto o residuo, así como una mayor precisión en los tipos de residuos sometidos a porcentajes vinculantes de recuperación o valorización, de los contenidos de la planificación, de la responsabilidad del productor de productos -no de residuos- que inevitablemente van a producir residuos en cuanto los productos empiecen a usarse, etc.], ha "ampliado" su objeto y ámbito al incorporar a su texto los residuos peligrosos y los aceites usados y al regular, por primera vez en el Derecho europeo, como categoría con normas particulares (el artículo 22 de la Directiva), los "biorresiduos" (es decir, los "residuos biodegradables de jardines y parques, residuos alimenticios y de cocina procedentes de hogares, restaurantes, servicios de restauración colectiva y establecimientos de consumo y venta; así como, residuos comparables procedentes de plantas de procesado de alimentos", según el artículo 3.4).

Y este mismo criterio ha sido el adoptado, en principio, por el anteproyecto de Ley que incluye a lo largo de su articulado, como hacía la Ley 10/1998, las especialidades aplicables a los residuos peligrosos pero que ahora se amplía al incluir también el régimen jurídico aplicable a los aceites usados y a los biorresiduos, produciéndose una coincidencia de contenidos materiales en la Directiva marco y en la principal norma básica estatal de rango legal. Y ello es ciertamente oportuno.

2) Los grupos de materias objeto de la presente norma

Cumple ahora el examen de las grandes cuestiones normativas acometidas por la regulación legal. Se verificará su agrupación temática para facilitar el examen separado de sus contenidos, sin perjuicio de la referencia concreta a los preceptos en que se contengan.

A) Sobre las definiciones de residuos y subproductos

Toda la norma legal gira, prioritariamente, sobre la noción de residuo: sobre sus orígenes, tratamiento y gestión, con la finalidad de mitigar los efectos adversos sobre el medio ambiente. Asociadas a tal finalidad, confluyen una serie de definiciones pero siempre "a los efectos de esta ley" (artículo 3 del anteproyecto), el cual responde al mismo número 3 de la Directiva ("a los efectos de la presente Directiva", dice). Interesa pues, precisar de modo muy claro cuál sea el ámbito desde el que se parte.

Múltiples aportaciones hay sobre lo que dice el articulado. Muchas menos, sin embargo, sobre lo que no dice y sí dice la Directiva. Y aquí -en el artículo 1- se aprecia una falta u omisión sobre la que conviene detenerse un momento: cuando se aborda el objeto nada se señala sobre un extremo recogido en la Directiva (igualmente en el artículo 1) relativo a que debe mejorarse la eficacia del uso de los residuos. Tal olvido podría ser corregido simplemente redefiniendo el artículo 1 en forma parecida a la siguiente:

"Esta ley tiene por objeto regular la gestión de los residuos impulsando medidas que prevengan su generación y mitiguen los impactos adversos sobre la salud humana y el medio ambiente asociados a su generación y gestión, mejorando la eficacia de su uso. Tiene asimismo...".

Por lo que se refiere al ámbito de aplicación (artículo 2), no se encuentra una de las exclusiones expresamente recogidas en la Directiva marco: la tierra -a la que la Directiva, muy gráficamente, define como "la tierra (in situ)".

Tras diversos debates sobre su exclusión o no del campo de afectación de la norma, finalmente no se encuentra expresamente recogida. Y ello se debe a que, a diferencia del ámbito de la Directiva (que excluye totalmente, por no ser materia de Derecho comunitario, los suelos contaminados -"la tierra (in situ) incluido el suelo no excavado contaminado y los edificios en contacto permanente con la tierra", dice el artículo 1.b) de la Directiva que describe el ámbito excluido de la misma-) el proyecto, como decisión de Derecho nacional sí regula en su seno los suelos contaminados.

La "tierra in situ" queda pues en un limbo porque ciertamente no es por sí misma "suelo contaminado" pero tampoco queda excluida del ámbito de la ley.

Quizá por ello podría incorporarse al texto. Puede hacerse (como viene en el artículo 2.1.b de la Directiva) asociándola a los ámbitos excluidos pero distinguiéndola de los suelos contaminados de manera que el artículo 2.1 del anteproyecto añada un epígrafe excluyendo: "f) Los suelos, salvo que se trate de suelos contaminados en cuyo caso se estará a lo dispuesto en el apartado 4" (sustituyendo, además el término "la tierra (in situ)" por el de "los suelos", que es más apropiado en castellano y concuerda mejor con los textos en otros idiomas de la Directiva).

En el apartado s) del artículo 3, dado que la "preparación para la reutilización" implica o puede implicar al menos una primera transformación, no se entiende bien por qué no se dice, como en el artículo 3.16) de la Directiva "... sin ninguna otra transformación previa".

La noción de subproductos (artículo 4) encierra una muy considerable trascendencia en este ámbito (y ha sido objeto de multitud de observaciones por tal causa) en la medida en que supone una delimitación fronteriza con los residuos, de los que debe ser claramente distinguida. Es por ello que conviene un esfuerzo adicional de claridad y nitidez en su definición. Y no cree el Consejo de Estado que tal meta haya sido alcanzada con la certeza debida.

El artículo 4 del anteproyecto contiene una definición (que precisamente por su trascendencia se eleva por encima de las más genéricas del número anterior y destella con luz propia, siendo recogida en un precepto separado) de "subproducto" en la que se dice que lo constituirá un "material u objeto" resultante de un proceso de producción (con los demás requisitos que se indican). Sin embargo, la Directiva habla -y reitera en múltiples ocasiones- que se trata de una "sustancia u objeto" (artículo 5). Sin ser erróneo o equivocado parece al Consejo de Estado mucho más descriptivo de la realidad descrita hablar de "sustancia" en lugar de "material" por cuanto aquella mención comunitaria resulta más amplificadora del universo referenciado mientras que decir "material" resulta más corpóreo y tangible, estando más cercano a "objeto" y más lejano de otras realidades (líquidas, gaseosas, etc.) que indudablemente pueden ser y son, en su caso, subproductos.

En este ámbito conceptual, no cabe atender la observación de alguna Comunidad Autónoma relativa a que la identificación de los subproductos les corresponde como competencia propia. Frente a ello, estima el Consejo de Estado que la decisión de cuándo una sustancia u objeto puede considerarse subproducto y, por tanto, no residuo, debe tomarse de forma única y ser aplicable en todo el territorio nacional. Otra cosa propiciaría una enorme dispersión en los regímenes jurídicos que entrarían en conflicto con las condiciones de igualdad en la competencia de los operadores económicos en el territorio nacional y produciría una fragmentación del mercado, no ya nacional, sino comunitario.

Tal decisión -como se dice en la memoria y comparte el Consejo de Estado- solamente puede hacerse mediante una decisión única adoptada por el Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, si bien respetando la opinión de las Comunidades Autónomas como autoridades con competencias de gestión y ejecución en materia de medio ambiente. . Es más, el artículo 5.2 de la Directiva opera con un criterio similar al centralizar a nivel europeo, en la Comisión asistida del Comité del artículo 39.1, la determinación de "las medidas para determinar los criterios que deberán cumplir las sustancias u objetos específicos para ser considerados subproductos y no como residuos" a partir de la condiciones que dan lugar a que algo que hasta la fecha ha sido residuo pueda pasar a considerarse subproducto.

Completa este tratamiento general de los residuos en el artículo 5 una de las cuestiones más polémicas -e innovadoras, respondiendo al artículo 6 de la Directiva- como es la relativa al fin de la condición de residuo. Parece relativamente imprecisa la fundamentación de la Orden Ministerial (artículo 5.2) donde se establecerán los criterios específicos de determinados tipos de residuos para dejar de ser considerados como tales. Sin embargo, tampoco puede la ley avanzar más en un campo de colaboración reglamentaria que resulta impreciso en este momento, ajustándose las previsiones al artículo 6 de la Directiva en el que se funda.

No obstante lo anterior conviene revisar detenidamente la redacción del artículo 5.3 del anteproyecto, que no parece coordinarse correctamente con el número 6.3 de la Directiva, puesto que en el proyecto se dice que los reiterados materiales (mejor, como se ha dicho, sustancias) u objetos podrán -potestativamente- ser computados a los efectos de reciclado y valorización mientras que la norma comunitaria dice que - obligatoriamente- cuando se cumplan los criterios de valorización y reciclaje previstos dejarán de ser considerados residuos a tales efectos.

En suma, el lenguaje de la Directiva no es claro acerca de si deben o no computarse dentro del porcentaje (de los objetivos de valorización o reciclaje) o fuera de él y debe asegurarse que, sea una cosa u otra, la interpretación que del artículo 6.3 de la Directiva hace el anteproyecto (al computarlos dentro de esos objetivos) es la correcta y uniforme en toda la Unión. Pero desde luego lo que no parece tener sentido es que siendo imperativo el mandato de tenerlos en cuenta a efectos de dichos objetivos ("... dejarán también de ser residuos a efectos de los objetivos de valorización y reciclaje..." dice la Directiva) el anteproyecto diga "podrán ser computados". O se computan o no se computan (en función de qué sea lo que haya querido decir exactamente la Directiva), pero no "pueden" o no computarse como dice el anteproyecto. Finalmente, respecto de la potestad de reclasificación por Orden Ministerial de los residuos como peligrosos o viceversa que establece el artículo 6, apartado 2, al estar muchas de esas potestades condicionadas a que se tome la decisión definitiva a nivel europeo (artículo 7, apartados 1, 2, 3 o 5 de la Directiva) convendría completar el párrafo inicial de dicho apartado 2, con algo similar a "... conforme, en su caso, a los procedimientos previstos en el artículo 7 de la Directiva 2008/98/CE".

B) Competencias administrativas sobre residuos

Siempre condicionado por los principios de la política de residuos del artículo 7 (completada por el clásico "quien contamina paga" del artículo 10 y de acuerdo con la jerarquía de residuos señalada en el artículo 8, el cual se corresponde con exactitud con el número 4 de la Directiva), el examen de las potestades administrativas en materia de residuos que hace el anteproyecto obliga a revisar tanto las designadas como propias de cada Administración Pública como las relaciones entre Estado, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales.

En todo caso, dentro de este primer grupo de preceptos y respecto al proyectado artículo 7.1 (apartado 1 que debe desaparecer porque no hay un apartado 2), en la letra c debe suprimirse la palabra "comunitario" (que adjetiva a "lugares de interés") porque la Directiva no introduce tal diferenciación -en el artículo 13.c) donde solo se dice "lugares de especial interés"- y existen otros muchos lugares de interés no necesariamente comunitarios (por ejemplo, los Parques Naturales) a los que sin duda se aplica la norma.

Que la Directiva no puede interpretarse en el sentido de que limita sus efectos a los lugares de especial interés "comunitario" lo que equivaldría a espacios de interés en el sentido de la Directiva Hábitats: Lugares de Interés Comunitario (LICs), que es lo que hace el anteproyecto, se deriva tanto de la interpretación sistemática del Derecho comunitario (siempre que quiere referirse a los lugares de la Red Natura 2000 lo dice, en la Directiva o Reglamento que sea, de manera bien clara y explícita, citando tanto dicha Directiva como la Directiva Aves) como de la lógica del precepto, de carácter principial o general. No tendría el más mínimo sentido pretender que puede una instalación de este tipo afectar a un Parque Nacional o zona del mismo, por ejemplo, porque éste no es un LIC comunitario y mucho menos que los lugares que son patrimonio histórico (por ejemplo los entornos de conjuntos históricos) no están abarcados por esa norma general de no afección al medio porque no estén clasificados como "lugares de interés comunitario" a efectos de la Directiva Hábitats.

Esta observación tiene carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980, en cuanto que usa el término "comunitario"; término que por las razones expuestas debe desaparecer. Suprimido el término "comunitario", lo que quede del precepto "no afectarán a paisajes ni a lugares de especial interés", si bien es idéntico a la dicción de la Directiva, carece de lógica en el Derecho español por ser demasiado indeterminado. Lo mejor sería o bien añadir qué espacios deben considerarse de especial interés a estos efectos en la legislación española o matizar el término añadiendo, por ejemplo, "a los paisajes ni a los lugares de especial interés legalmente protegidos".

Volviendo a la cuestión de las potestades administrativas en materia de residuos, bajo la superior jerarquía del artículo 45 de la Constitución Española, donde se proclama tanto el derecho de todos a disfrutar del medio ambiente adecuado como la obligación de los poderes públicos de defender y restaurar dicho medio ambiente, se atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la "legislación básica sobre protección del medio ambiente", sin perjuicio de la competencia de las Comunidades Autónomas para "establecer normas adicionales de protección" y de "la gestión en materia de protección del medio ambiente" (artículos 148.1.9ª y 149.1.23ª in fine de la Constitución).

Integrados los residuos en dicho medio ambiente, el título de competencia del artículo 149.1.23ª encierra, según resulta de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (desde las sentencias 64/1982, 170/1989 o 102/1995), una competencia compartida. Así, corresponde al Estado (que asume la responsabilidad internacional frente a otros Estados y en este caso frente a la Unión Europea) dictar las normas básicas y establecer normas mínimas de protección y, de otra parte, las Comunidades Autónomas, que las asuman en virtud de sus respectivos Estatutos, tienen una competencia legislativa que, en todo caso, deberá respetar la normativa mínima o básica estatal; una potestad reglamentaria de desarrollo; y, finalmente, la función ejecutiva o de gestión correspondiente a la materia de medio ambiente. La protección concedida por la ley estatal puede ser pues ampliada y mejorada por la ley autonómica, nunca restringida.

La regulación del artículo 11 del anteproyecto se asienta en los fundamentos competenciales que le ofrece la disposición final primera, descansando la nueva norma -en sentido analógico a como lo hacía la anterior Ley 10/1998- en el artículo 149.1.23ª que atribuye al Estado la competencia exclusiva para dictar la "legislación básica sobre protección del medio ambiente".

Los demás títulos competenciales adicionales reflejados en la disposición final primera acotan aspectos complementarios y específicos de ciertos preceptos -igualmente atribuidos a la Administración General del Estado- relativos al régimen jurídico de las Administraciones Públicas (149.1.18ª, título que legitima la delimitación competencial de las potestades de las Corporaciones Locales), legislación sobre comercio exterior (149.1.10ª), bases de la ordenación de seguros (149.1.11ª) y ordenación de registros públicos (149.1.8ª).

Una delimitación de potestades así ordenada permite afirmar que el anteproyecto resulta respetuoso con la articulación constitucional de las competencias entre las Administraciones Públicas concernidas, no teniendo el Consejo de Estado nada que objetar al respecto.

Corresponde al Estado la aprobación del Plan Nacional marco de gestión de residuos -debiendo ejercer la Administración General del Estado la potestad de vigilancia e inspección en el ámbito de sus competencias, las cuales descansan fundamentalmente en el Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino-, atribuyéndose a las Comunidades Autónomas la elaboración de los programas autonómicos de prevención y los planes de gestión de residuos, junto a las tareas de inspección y control sobre el cumplimiento de sus competencias, el registro de información en su ámbito competencial y el otorgamiento de las autorizaciones de traslado de residuos desde o hacia países de la Unión Europea (pues la autorización para el transporte hacia países fuera de la Unión queda reservada al Estado). También se les atribuye una facultad competencial residual en los supuestos no incluidos en los ámbitos estatales o locales. Finalmente, las Corporaciones Locales ejercerán -entre otras complementarias- actividades obligatorias de servicio público (junto a la potestad de vigilancia y control anejas a ellas) y otras de carácter potestativo sobre programas de residuos de su competencia.

La Comisión Nacional de la Competencia objetó el extremo de que pudiera producir (en la forma en que finalmente lo señala el artículo 11.6) una declaración de servicio público -por parte de las Administraciones Públicas y en sus respectivos ámbitos competenciales- de todas o algunas de las operaciones de gestión de determinados residuos, por entender que de esta posibilidad -de manera global y sin someterlo la propia ley a condiciones de razonabilidad- puede derivar una importante restricción a la competencia.

No comparte el Consejo de Estado esta visión puesto que no solo ya bajo la Ley 10/1998 existía esta posibilidad habiendo declarado algunas Comunidades Autónomas el carácter público de la gestión de residuos peligrosos (estableciendo luego el régimen de gestión indirecta mediante concesión a una empresa mixta) sino que lo que habrá que analizar bajo el prisma de la restricción de la libre competencia es la forma en que se ordena o afecta el mercado, no el mero hecho de la opción por un régimen de gestión directa o indirecta, puesto que tal posibilidad -en abstracto- es una de la opciones que brinda a la Administración Pública competente la legislación vigente de servicios públicos (y aquí la futura Ley de Residuos).

La Comisión de coordinación en materia de residuos prevista en el artículo 12, órgano de cooperación técnica y de colaboración entre las autoridades administrativas competentes en materia de residuos que aquí se crea y en el que participarán junto al Estado las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales en los términos previstos en el citado precepto, supone la instancia administrativa de articulación conjunta de las competencias antes descritas (sin que quepa atribuirle un mero papel consultivo como algún alegante había pedido), estando llamada a cumplir en la forma prevista en el precepto -sobre la que no cabe objeción por parte del Consejo de Estado- una relevante misión de ajuste del sistema administrativo de control de los residuos.

C) Sobre planes y programas

En lo que se refiere a la previsión de los artículos 13 y 14 del anteproyecto cabe decir en primer lugar que -ordinalmente- resultaría más correcto que se regularan primero los planes y programas de gestión y luego los programas de prevención, puesto que tal correlación de género y especie parece más adecuada y sistemática, siendo así -en ese orden lógico- como se presentan los artículos 28 y 29 de la Directiva, en los que se funda la modificación legal.

Algunas organizaciones ambientales proponen la inclusión de objetivos numéricos concretos de reducción de la generación de residuos (por ejemplo, un mínimo del 3% de reducción anual en la generación). Entiende el Consejo de Estado de acuerdo con la memoria que una ley básica de ámbito estatal no es el lugar para establecer estos objetivos. También numerosas organizaciones proponen medidas adicionales a las recogidas en el anexo IV (instrumentos de fiscalidad, obligatoria aplicación de criterios de ecodiseño, etc.) aunque el anexo es una lista de ejemplos de medidas recogidos en la Directiva (con la adición de alguna novedad).

Por su parte, el Plan Nacional marco ha sido entendido en la elaboración como el instrumento de referencia para los planes autonómicos y los programas locales de forma que se garantice su coherencia, estableciendo este plan una estrategia a nivel nacional de la política de residuos y los objetivos mínimos de prevención, preparación para la reutilización, reciclado, valorización y eliminación. Ni conviene avanzar mucho más en su detalle en la norma legal (frente a lo que manifiestan algunas organizaciones medioambientales, que piden mayores concreciones en la ley) por no ser el lugar para ello, ni se aprecia en la redacción actual afectación o deterioro de ninguna competencia autonómica, debiendo alcanzarse un enlace suficiente y efectivo con los planes autonómicos de gestión de residuos (que a su vez deben ser consultados y estar armonizados con las Corporaciones Locales).

En lo que respecta a las medidas e instrumentos económicos del artículo 15, que amplía y refina a efectos del Derecho interno lo dispuesto en el artículo 28.4.b) de la Directiva, cumple su finalidad la norma legal apuntando la posibilidad -que no la obligación- de que las Administraciones Públicas establezcan impuestos especiales o cánones sobre vertidos o residuos con los fines expresados. Aunque algún interviniente ha apuntado que no debe ser una legislación básica el lugar donde se reconozca la obligatoriedad de hacerlo, estando conectada el ejercicio de tal potestad tributaria con decisiones que gravitan directamente sobre la competencia de las Comunidades Autónomas, tampoco debe tener tal carácter obligatorio. Desde luego los párrafos segundo y tercero del apartado 1 y el apartado 2 habilitan y no imponen y el párrafo primero del apartado 1 es tan genérico que no puede decirse que esté fuera de lugar como norma "impulsora" de la necesaria utilización, en este campo de los residuos, de instrumentos económicos y fiscales.

D) Las obligaciones del productor y el gestor

El cuerpo central de la regulación de la norma legal se refiere a las renovadas obligaciones en materia de producción, posesión y gestión de los residuos, dando así cumplimiento al tradicional principio de la Directiva marco de residuos (artículo 15 y siguientes de la norma europea) de que "quien contamina paga", debiendo gestionarse los residuos de forma que se garantice un alto nivel de protección del medio ambiente y de la salud humana.

Se establecen con carácter general en el artículo 16 y siguientes del anteproyecto la obligación de los productores u otros poseedores iniciales de residuos de realizar un tratamiento adecuado de tales materias, concluyendo la responsabilidad sólo -cuando no realicen el tratamiento por sí mismos- al entregarlos a un negociante, o a una empresa o entidad de tratamiento registradas (es decir, estando ahora sujetos a una autorización o a una comunicación previa) siempre que la entrega se acredite documentalmente y se realice cumpliendo los requisitos establecidos. Se exceptúan de esta regla general a los productores o poseedores de residuos domésticos y comerciales, cuya responsabilidad concluye con la entrega de los mismos en los términos previstos en las ordenanzas locales y demás normativa aplicable.

Los términos en que se recogen las obligaciones de los restantes sujetos que intervienen en la cadena de tratamiento de los residuos y la necesaria acreditación documental de todo ello parecen suficientes al Consejo de Estado para completar la ordenación pretendida y responder al Derecho comunitario, completado con las responsabilidades.

También se han atendido con suficiencia las claras exigencias temporales de la Unión Europea (en el artículo 20 sobre recogida, preparación para la reutilización, reciclado y valorización de residuos) relativas al plazo límite de 2015 (artículo 11.1 de la Directiva) para la recogida separada de ciertos materiales; igualmente se ha cumplido en el artículo 21 con el plazo límite de 2020 (artículo 11.2 de la Directiva), siempre en la línea de avanzar hacia la sociedad del reciclado postulada por la norma comunitaria (con independencia de las múltiples propuestas temporales de otros plazos y límites realizadas por multitud de intervinientes en la tramitación del anteproyecto). Nada hay que objetar a la regulación propuesta, que además de a los plazos europeos se sujeta a las exigencias de alta calidad del reciclado exigidos.

E) Los biorresiduos

El problema de los biorresiduos quizá haya sido muy sintéticamente tratado por un solo precepto (el artículo 23), con alguna conexión en otros anteriores, aunque la Unión Europea parece haberle dedicado mayor atención en el número 22 de la Directiva y en su preámbulo.

En relación con la jerarquía de residuos y con objeto de reducir la emisión de gases de efecto invernadero originados por la eliminación de residuos en vertederos, es importante facilitar la recogida separada y el tratamiento adecuado de los biorresiduos, para producir compost seguro para el medio ambiente y otros materiales basados en dichos biorresiduos.

Existiendo diversidad de opiniones al respecto (incluso abiertamente encontradas a favor y en contra de propiciar la recogida separada) parece razonable que, no habiendo fijado la Unión Europea una posición definitiva de futuro al respecto -el citado artículo 22 de la Directiva concluye que "la Comisión realizará una evaluación sobre la gestión de biorresiduos con miras a presentar, si procede, una propuesta...", sea considerada la posibilidad de que las Comunidades Autónomas tengan la posibilidad -no la obligación incondicionada- de poder incluir en sus planes y programas de gestión las medidas que se apuntan.

Aun con todo, el lenguaje debería aproximarse más al de la Directiva ya que no se entiende bien por qué, salvo error, no se ha recogido la exigencia de los apartados b) y c) del artículo 22 de la Directiva de que en cualquier caso la gestión de los biorresiduos debe hacerse sólo siempre que con ello se impulse "un tratamiento que logre un alto grado de protección del medio ambiente" y "el uso de materiales ambientalmente seguros producidos a partir de biorresiduos", lo que debería añadirse dados los problemas que la incentivación del tratamiento de estos biorresiduos puede generar al existir claros beneficios económicos potenciales.

Además, tal y como se ha señalado anteriormente en otros artículos, convendría recordar en el párrafo inicial de este artículo 23 que dicha promoción por las autoridades ambientales de medidas de recogida y tratamiento de biorresiduos y uso del compost se entenderán "... sin perjuicio de las medidas que se deriven de las actuaciones que a nivel comunitario se emprendan en cumplimiento del último párrafo del artículo 22 de la Directiva 2008/98/CE".

Por lo demás, ayudaría a la comprensión de este artículo 23 el que el listado de medidas a promover se hiciera con una numeración (alfabética por ejemplo) que no coincidiera con la numérica que en el resto del texto se utiliza sólo para identificar distintos apartados (y distintos mandatos, por tanto, de un artículo) y no especificaciones de un solo mandato (de promoción). El apartado 4 entonces debería ser el apartado 2 de un artículo cuyo apartado 1 comenzaría en el párrafo inicial. F) Traslado de residuos

Los artículos 24 y 25 se dedican al traslado de residuos dentro y fuera del territorio del Estado. Tal actividad está sometida al Reglamento (CE) nº 1013/2006, poniéndose de manifiesto en la regulación final una colaboración muy acentuada entre Comunidades Autónomas (que tienen la competencia para la mayor parte de los traslados) y el Estado.

Estima el Consejo de Estado que no parece que haya que alterar la redacción actual -como alguno sugiere-, fruto de una situación de equilibrio de potestades razonablemente ponderada, no entendiéndose necesario ni acentuar las del Estado, ni potenciar más las de las Comunidades.

Se cumplen además las exigencias del Reglamento (CE) nº 1013/2006.

Tan solo quizá cabe señalar que, debido a la sistemática utilizada, parece haberse olvidado, salvo error, la necesaria transposición del artículo 19.2 de la Directiva respecto al etiquetado de los residuos peligrosos para los traslados dentro de España. Y este olvido es muy relevante y supondría un incumplimiento de una obligación de transposición de la Directiva que generaría incumplimiento del Derecho comunitario. Y ello porque la obligación de que en el traslado de residuos peligrosos dentro de un Estado miembro (en este caso España) el residuo vaya necesariamente acompañado de un documento de identificación, que podrá estar en formato electrónico, con datos adecuados que se precisan en el anexo IB del Reglamento (CE) nº 1013/2006, no deriva del citado Reglamento (que, a diferencia de lo que ahora hace el artículo 19.2 de la Directiva, impone ese anexo IB sólo para traslados transfronterizos ya que en el sistema de 2006, a diferencia del régimen de traslado de residuos anterior, de 1993, el Reglamento prácticamente nada regula acerca de los traslados en el interior de los Estados miembros -vid. artículos 1.5 y 33 del citado Reglamento (CE) nº 1013/2006-) sino que es un mandato nuevo de la Directiva que, por tanto, debe transponerse al Derecho interno. El lugar más adecuado para recoger esta mención sería el artículo 24 en un apartado final (similar al apartado 5 del artículo 25 aunque referido a la documentación del anexo antes citado).

G) Autorizaciones y comunicaciones

El anteproyecto ubica a continuación (artículos 26, 27 y 28) el régimen de autorización y comunicación de las actividades de producción y gestión de residuos, habiendo sido objeto de observación incluso la colocación sistemática de estos preceptos dentro del cuerpo de la futura norma legal.

Se aprecia en estos preceptos la significativa influencia de la Directiva de Servicios (así la renovación automática de las autorizaciones prevista en el 26.5), teniendo en cuenta que las inspecciones y verificaciones podrán llevarse a cabo por parte de las Comunidades Autónomas en cualquier momento que estimen oportuno para verificar el cumplimiento de los requisitos de la autorización.

Siendo en general correcta toda la regulación, estima este Consejo de Estado que, sin embargo, el Título III se cierra en falso porque faltan al menos dos precisiones muy importantes y que en parte derivan de cambios de carácter más general habidos en la legislación ambiental que de la evolución de la aplicación de la Ley 10/1998.

Se trata, en primer lugar, de la ausencia de un precepto que habilite las potestades administrativas de simple restablecimiento de la legalidad (sin necesidad alguna de incoar expedientes sancionadores). Se trata de la potestad de la Administración de cerrar instalaciones o paralizar servicios que están operando ilegalmente hasta que la legalidad se haya restablecido (por ejemplo, una actividad que debiendo estar autorizada carece de la misma o de la declaración responsable previa, o no se ajusta a lo declarado o autorizado, que puede paralizarse. Con o sin preaviso mientras no proceda el interesado a ajustar su actividad a la legalidad). Esta potestad nada tiene que ver con la sancionadora y el hecho de que en una ley sectorial solo se contemple la paralización de actividades o cierre de instalaciones como medida cautelar o definitiva accesoria al procedimiento sancionador ha hecho que la jurisprudencia interprete que sólo si hay procedimiento sancionador puede llevarse a cabo (pese a que la Ley 30/1992 obviamente las permite con carácter general como parte de cualquier procedimiento administrativo, lo que los tribunales en algunos casos parecen no considerar suficiente cuando la materia está regulada en bloque por legislación sectorial).

Por ello hoy en día, como reacción a esa derivación jurisprudencial, prácticamente todas las leyes que manejan técnicas de policía administrativa (típicamente las básicas ambientales y desde luego las leyes autonómicas) suelen añadir un precepto que permite explícitamente a la Administración competente adoptar, sometidos al principio de proporcionalidad, actos administrativos de medidas de paralización o cierre mientras el interesado adecua las mismas a los mínimos de legalidad formal de sujeción a autorización, declaración o a sus condicionantes si dichos actos existieran.

No basta pues con el artículo 51 cuyo fundamento y mecanismo de actuación obedece a principios muy distintos derivados del ordenamiento sancionador.

Normalmente estos preceptos suelen tener un lenguaje similar al siguiente: "La autoridad competente podrá acordar el cierre del establecimiento o paralización de la actividad cuando éstos no cuenten con las autorizaciones [hoy en día habría que añadir o no se hayan declarado] y registro correspondientes o claramente no se ajusten a lo declarado o a las condiciones impuestas por aquélla, o la suspensión temporal de la actividad impuesta para el período en el que se subsanen los defectos que pudieran existir. Dichos actos de restablecimiento de la legalidad, en todo caso, no tendrán la consideración de sanción ni necesitarán estar vinculados a un procedimiento sancionador".

Dado que, para evitar interpretaciones erróneas suele situarse esa norma fuera del bloque de artículos que regulan el procedimiento sancionador, su ubicación más idónea sería en artículo y capítulo ad hoc que podrían denominarse "potestades de restablecimiento de la legalidad" al final del Título III. Este capítulo podría quedar todavía más completo si se aprovecha para añadir con carácter general que lo dispuesto en este Título III respecto a autorizaciones y declaraciones, así como en el resto de la ley cuando las mismas se impongan, se entenderá siempre sin perjuicio de la plena aplicación, cuando corresponda por la naturaleza de la instalación o actividad, de la legislación estatal básica y de la legislación autonómica de evaluación de impacto ambiental, o, en su caso, de la normativa estatal o local de actividades clasificadas.

Si se incluyen ambas en ese nuevo capítulo del Título III podría éste denominarse potestades administrativas de evaluación y control o algo similar.

H) La responsabilidad "ampliada" del "productor de productos"

Las Comunidades Autónomas han sido muy activas en cuanto a las observaciones en esta parte del articulado, en la medida que entendían que la redacción original de estos preceptos (especialmente el artículo 30) afectaba a su ámbito competencial interno. No se cuestiona, pues, el hecho en sí de la responsabilidad ampliada del productor de productos como medida para mejorar la reutilización, el reciclado y la valorización de residuos (lo que tiene un fundamento directo en el artículo 8 de la Directiva), sino la respuesta ofrecida para su articulación interna en España.

La solución propuesta da entrada en la creación de lo que hasta ahora han venido siendo denominados sistemas organizados de gestión (SOG) -artículo 8 de la Ley 10/1998- o sistemas integrados de gestión (SIG) -artículos 7 y siguientes de la ley- y que ahora genéricamente pasan a denominarse sistemas individuales o colectivos de responsabilidad ampliada, de manera más cercana a la terminología de la Directiva, afectados por una autorización previa al inicio de su actividad, que a su vez, en el caso de los colectivos y a efectos de una inscripción preliminar, requieren la intervención de la Comisión de coordinación técnica de residuos, que elaborará un informe final que -dice el 30.3, párrafo tercero- deberá ser "seguido" por la Comunidad Autónoma, procediéndose luego a la correspondiente negociación de detalle y autorización de la Comunidad Autónoma que obviamente parece que puede no autorizar el sistema a efectos desde luego de la inscripción definitiva en el Registro de producción y gestión de residuos (mismo artículo y apartado, párrafos cuarto y siguientes), sin perjuicio de la potestad de seguimiento de la Comisión (último párrafo del artículo 30.3).

Estima el Consejo de Estado que dicho procedimiento permite combinar potestades autonómicas y estatales de forma correcta, sin que deba ser objeto de reproche en la forma en que ha sido finalmente ordenado (tras introducir múltiples modificaciones en el procedimiento de elaboración de la norma) dados los problemas de coordinación y despliegue que los sistemas colectivos han tenido hasta la fecha y dada la composición de la Comisión de coordinación. Es más, el que la ley anterior remitiera sólo a las autorizaciones autonómicas los SIG y SOG no era necesario ya que ambos (es decir lo que genéricamente se llama ahora responsabilidad ampliada del productor de productos) no es, desde la perspectiva de la técnica jurídica, sino un sistema a través del cual se excepciona de manera amplia e indeterminada -el contenido concreto de las obligaciones queda diferido a los términos concretos de la autorización- de la aplicación de normas (responsabilidad de instauración obligatoria de depósito y retorno a productores de productos de determinado sector económico) que son normalmente mucho más duras y que corresponde, como legislación que a su vez supone un régimen singular de producción-gestión de residuos que se aparta del general, también al Estado (por eso la competencia para establecer los sistemas de depósito y retorno sólo puede establecerlos para sectores o actividades concretas de los productores de productos el Gobierno mediante Real Decreto (artículo 29.3). Y como es sabido, la competencia para eximir en bloque de la aplicación de la legislación vigente mediante acto singular en realidad tiene carácter equivalente al normativo y es, por tanto, con independencia de que se discuta su naturaleza de acto o norma, básico a efectos del artículo 149.1.23ª de la Constitución (vid. STC 149/1991 que calificó a estos actos de excepcionamiento de aplicación de un régimen general de "parte integrante del contenido de la norma total" y por tanto de "competencias de naturaleza legislativa").

En suma, el sistema aparte de constitucionalmente correcto parece acertado sin que se haya optado por atribuir al Estado una capacidad que tiene constitucionalmente en términos mucho más amplios que los limitados al informe previo por una Comisión en la que están todas las Comunidades Autónomas (sus decisiones, pues, son más una decisión colectiva que una decisión estatal).

Independientemente de ello, la regulación de estos sistemas que hace el anteproyecto plantea un problema complejo de incertidumbre acerca del ámbito de los artículos 29 y 30 -y de las respectivas funciones que corresponden a las asociaciones versus las entidades gestoras (apartados 3 y 4, respectivos, del artículo 30)- que, combinado con la disposición derogatoria, resulta insatisfactorio como se observa más adelante en las consideraciones acerca de dicha disposición a la que se remite por ahora este dictamen.

l) Suelos contaminados

Como quedara dicho más arriba, la innovación principal de este apartado no está tanto en la regulación que se propone en los artículos 31 y siguientes sino en el hecho de que, muy acertadamente, este ámbito se ha llevado al título mismo de la ley.

Respecto al contenido y detalle de la regulación propuesta, ésta sigue la pauta de la regulación anterior de la Ley 10/1998 (aunque sus artículos 27 y 28 ciertamente eran bastante más escuetos), ampliación que sin duda obedece al proceso de aprendizaje llevado a cabo en la aplicación de estos artículos y la legislación estatal básica de desarrollo y autonómica de regulación ulterior y aplicación de todo el grupo normativo.

Por lo que se refiere a la aprobación y publicación por el Gobierno de una lista de actividades potencialmente contaminantes de suelos no hace falta señalar expresamente en el texto de la futura ley (artículo 31.1) que ello se basará en la existente en el Anexo I del Real Decreto 9/2005, ya que lo normal sería que la ley se limitara a remitir a la potestad reglamentaria del Gobierno su fijación. Igual observación cabe hacer respecto a la cita del mismo real decreto en el artículo 32 (apartados 1 y 2) y en el Anexo XI (2.2.a). Y ello porque la acción legislativa resulta de superior jerarquía y proyección como para tener que recoger en el texto de la norma legal cuál sea el origen de su reflexión -aunque pueda efectivamente basarse en la citada norma reglamentaria o cualquier otra-. Ello no obstante, la ley puede hacer lo que hace y ello por el efecto adicional que produce de consolidación de una norma reglamentaria que costó enorme esfuerzo aprobar y está costando poner en marcha.

Interesa señalar -y ello es destacable novedad en la materia- la acertada vinculación que se establece entre los suelos contaminados y la Ley 26/2007, de 24 de octubre, de Responsabilidad Ambiental, puesto que de dicha norma legal deriva una responsabilidad nada menos que ilimitada en el ámbito medioambiental, la cual se puede conectar eventualmente con la cuestión de los suelos contaminados, correspondiendo invocarla en estos preceptos para su mejor consideración sistemática.

El artículo 34.2 contiene una regulación que no estaba en la Ley anterior (10/1998) y que tampoco puede sustentarse en la experiencia adquirida durante su vigencia, por resultar totalmente novedosa y hasta un tanto extravagante.

Dice el artículo 34.2: "Los responsables subsidiarios podrán repercutir el coste de las actuaciones que hubieran llevado a cabo en la descontaminación del suelo, al causante o causantes de la contaminación. Asimismo, podrán repercutir al causante o causantes de la contaminación los costes en que hubieran incurrido para la descontaminación del suelo, los sujetos que hubieran efectuado una limpieza y reparación voluntaria del mismo."

Esto no estaba en la Ley anterior (10/1998) y es nuevo. Preocupa porque cualquier tercero sin control alguno puede limpiar a cualquier coste.

Sería innovador en nuestro ordenamiento cuando el contaminador sea una Administración o ente público (lo que es relativamente corriente) ya que siempre en estos casos en que un tercero actúa en defensa de bienes o intereses públicos está obligado dicho tercero como mínimo a preavisar para dar un plazo razonable a la propia Administración para que actúe ella (en este caso para que sea la Administración empresa pública causante de la contaminación la que proceda a la limpieza del suelo contaminado).

Pero tampoco parece tener sentido no poner algún tipo de límite cuando el causante sea una empresa u otra persona privada (previa comunicación; autorización o visto bueno previo por la Administración Ambiental de la razonabilidad del presupuesto de limpieza presentada por el tercero, etc ). Por ejemplo en los EEUU así se exige para que las ONGs no inflen los costes con fines de sensibilización social u otros. Por ello incluso en ese caso se debería o bien exigir el visto bueno de la autoridad ambiental previa audiencia del presunto causante (si fuera conocido) o remitir a "los términos en que se determine reglamentariamente" para que un futuro Real Decreto lo regule más cuidadosamente. Por ello, podría considerarse, si se quiere dedicar algún tiempo a pensar cómo podría exactamente operar este procedimiento, una redacción más o menos similar a la siguiente: "Asimismo, los sujetos que hubieran efectuado una limpieza y reparación voluntaria del suelo podrán repercutir al causante o causantes de la contaminación los costes en que hubieran incurrido para la descontaminación, en los términos que determine el Gobierno reglamentariamente."

Un problema especial es el que genera el proyecto al extender en su artículo 35, último párrafo, la regulación de la devolución íntegra de las plusvalías a las Administraciones a los supuestos por él regulados (reparación en vía convencional); lo que no ocurre en la actual Ley 10/1998 donde dicha previsión está solo en el artículo 27, es decir en el equivalente al artículo 34 actual (declaraciones unilaterales por la Administración de suelos contaminados).

Se establece en el anteproyecto la determinación expresa de que las plusvalías que adquieran los suelos, en el caso de financiación pública, revertirán en la cuantía subvencionada a favor de la Administración Pública que haya financiado las citadas ayudas (apartado 4 del artículo 34, que reitera, enfatizando de nuevo esta regla, el artículo 35, último párrafo, para los supuestos en que la limpieza se lleve a cabo en el marco de convenios de colaboración). Esta regla no es nueva. Está en términos idénticos en el artículo 27.2, último párrafo, de la vigente Ley 10/1998, pero, sin embargo, en dicha Ley 10/1998 no se reitera en el artículo 28 para los supuestos de limpiezas y recuperaciones de suelos contaminados realizadas por vía convencional, donde se dispone simplemente que "los convenios de colaboración podrán concretar incentivos económicos que puedan servir de ayuda para financiar los costes de limpieza y recuperación de suelos contaminados" (artículo 28).

Y el problema se plantea porque, siendo plenamente legítimas estas ayudas, no parece tener sentido alguno la extensión obligatoria de un principio que es lógico en las declaraciones a los supuestos de limpiezas convencionales.

Desde la perspectiva del Derecho comunitario [vid. las actualmente vigentes Directrices Comunitarias sobre Ayudas Estatales en favor del Medio Ambiente (2008/C 82/01) publicadas en el DOUE C 82/1, de 1 de abril de 2008], las ayudas al saneamiento de los "solares contaminados" (puntos 12 y siguientes) permiten, cuando el responsable de la contaminación -el causante en Derecho español- no esté identificado o no pueda atribuírsele la responsabilidad económica de la contaminación, que pueda haber ayudas públicas (ayudas de Estado en el lenguaje comunitario) para estas reparaciones o descontaminaciones, ayudas para el saneamiento de "solares contaminados" cuyo importe puede alcanzar el 100% de los costes subvencionables, entendiendo por costes subvencionables los costes de los trabajos menos el aumento de valor del terreno. Pues bien, esa posibilidad que admite el Derecho comunitario quedaría negada en España si la totalidad de la plusvalía tiene necesariamente que ser reembolsada a la Administración concedente. España, por ley básica, se estaría autoimponiendo un límite a sus ayudas públicas que en cambio en el Derecho comunitario no solo está permitido sino que constituye una política pública en ocasiones muy loable.

Muchas veces, en supuestos excepcionales de gran interés público, técnicamente estas operaciones consisten en que se permite la generación de plusvalías para, precisamente, asegurar que hay financiación para limpiar los suelos contaminados (especialmente en los casos de contaminaciones históricas donde el actual propietario o poseedor demuestre no ya que no contaminó sino también que el precio de adquisición se hizo desconociendo la minusvalía que suponía el que estaba contaminado). Si se impone que la totalidad de la plusvalía (no la plusvalía descontado el coste de las operaciones de descontaminación) debe reintegrarse, entonces en realidad no hay ayuda alguna propiamente dicha sino sólo anticipo de liquidez ya que el coste mismo de descontaminación tendría que acabar siempre sufragándolo el beneficiario (propietario, poseedor... normalmente no el causante de la contaminación sino quien ha ido a parar allí porque el bajo precio del suelo es lo único que le permite su renta), al tener que devolver la misma cantidad recibida, imposibilitando en España, nada menos que por ley básica, que realmente haya ayuda alguna en el sentido material del término. Y, sin embargo, estando permitidas dichas ayudas por el Derecho comunitario, puede haber razones de interés público local, autonómico o estatal para contribuir en casos concretos y determinados a dicha financiación (por ejemplo, revigorización socioeconómica de barrios deprimidos que por sí solos nunca saldrían del círculo de pobreza porque los costes de descontaminación son tan altos que ningún operador económico puede invertir en la zona).

Es más, en Derecho comparado, la financiación pública (dedicar parte de la plusvalía precisamente a descontaminar el suelo) se ha convertido en el mecanismo ideal y universal para acabar con la discriminación socioeconómica que generan las ruinas industriales en sus entornos (brownfields), de manera que es la técnica jurídica utilizada por excelencia para alcanzar lo que universalmente se denomina "justicia ambiental" (environmental justice), es decir, la supresión de situaciones de discriminación de grupos sociales (muchas veces grupos étnicos desfavorecidos), ligada a la localización de círculos de pobreza en el mapa al favorecer el bajo o nulo coste del suelo el que dichos grupos sólo puedan acceder a ese suelo, porque nadie con un poco de renta quiere vivir allí (donde hay suelos históricamente degradados y contaminados).

Negar de raíz esta posibilidad de acometer operaciones de regeneración social participada al impedir en todos los casos (en el artículo 34.4 del anteproyecto no se prevé excepción alguna), que la plusvalía se dedique precisamente a sufragar los costes de la descontaminación es probablemente una consecuencia no querida de este precepto (artículo 35 último párrafo); consecuencia que puede deberse a no haber visualizado todavía a efectos de plasmarlo adecuadamente en el ordenamiento cómo se llevan a cabo estas políticas públicas de brownfields y "justicia ambiental" (lo que, a su vez, probablemente obedece a la falta de racionalización suficiente acerca de cómo opera el urbanismo español de contenido social).

En suma, si se piensan detenidamente las consecuencias de este precepto, probablemente no se ha caído en la cuenta de que, de manera no intencionada, limita o prohíbe este tipo de operaciones con posibles resultados muy negativos de justicia social. Realmente lo que la norma debería hacer es mantener su texto como regla general pero prever en el artículo 35 una excepción para los supuestos en que lo que procede es la devolución de toda la plusvalía a la Administración financiadora pero una vez descontado de dicha plusvalía el coste mismo de la operación de limpieza o descontaminación siempre y cuando: a) el Derecho de la Unión Europea permita este tipo de ayudas de Estado y b) la descontaminación tenga por objeto promover la justicia social en localidades, zonas o barriadas, o unidades geográficas similares, históricamente desfavorecidas desde la perspectiva socioeconómica. Ningún obstáculo hay a que esta excepción se limite sólo a los supuestos de limpiezas o descontaminaciones en vía convencional, es decir, mantener la regulación del artículo 34 pero sin extenderlo al 35, como está en el sistema vigente, donde el silencio en el artículo 28 (regulador de las reparaciones convenidas) respecto a la prohibición del artículo 27 (reparaciones ordenadas por acto unilateral de la autoridad competente) ha permitido estas operaciones de alto alcance de justicia social hasta la fecha con carácter general (raro es que estas operaciones se puedan realizar fuera del marco de un convenio con amplia participación social), de manera que esta excepción debería operar como excepción del artículo 35, último párrafo, y no del 34 (aunque nada impediría reconsiderar su aplicación, como tal excepción, en ambos supuestos). En suma, convendría añadir al último párrafo del artículo 35 una frase que dijera algo similar a lo siguiente: "... incentivos. En supuestos excepcionales de interés público por tratarse de descontaminaciones de suelos donde el causante no pueda ser identificado o no pueda atribuírsele la responsabilidad económica de la contaminación y se estime necesario acometer la limpieza de suelos contaminados con el objetivo de promover la política ambiental y de regenerar localidades, zonas, barriadas o unidades geográficas similares, desfavorecidas desde la perspectiva socioeconómica, y siempre que lo permita el Derecho de la Unión Europea, el reembolso de la subvención a la Administración concedente podrá reducirse en la cuantía equivalente al coste real de las operaciones de descontaminación".

J) Información sobre residuos

Se actualizan y perfilan las obligaciones de información ya relacionadas inicialmente en la Ley 10/1998. El artículo 38 incorpora la obligación comunitaria (artículo 37 de la Directiva) de dar cuenta cada tres años a la Comisión del estado de aplicación de la Directiva 2008/98/CE en forma de informe sectorial.

Por su parte, el registro de producción y gestión de residuos recogerá las comunicaciones y autorizaciones de la ley y sus normas de desarrollo, otorgando a las empresas que consten en él la condición de empresas registradas a los efectos de la presente ordenación sectorial. De otro lado el archivo cronológico sustituye al libro registro de la anterior Ley de Residuos.

K) Inspección, control y régimen sancionador

En relación con la vigilancia, inspección y control en materia de residuos, señala la memoria que se han valorado las observaciones recibidas durante la fase de información pública (lo que efectivamente se comprueba por el Consejo de Estado) y se ha modificado el texto del anteproyecto, tomando en consideración algunas de ellas.

Es el caso de las observaciones recibidas de las Comunidades Autónomas relativas a la previsión de que entidades colaboradoras debidamente reconocidas presten apoyo a las Administraciones en relación con las funciones de vigilancia, control e inspección así como las comprobaciones de comunicaciones y autorizaciones.

Los sectores solicitaron, por su parte, que se clarificara la posibilidad de imputación del coste de las inspecciones previas, y con esta finalidad se ha introducido el requisito de su imputación con arreglo a la correspondiente tasa.

En lo demás, se ha procedido a actualizar y detallar aún más (simplificando y aclarando otros preceptos) un régimen de inspección, control y sanciones que ya figuraba -mucho más básicamente- en la Ley 10/1998.

Aun así, su redacción merece las siguientes consideraciones.

Dentro del artículo 42, apartado 2, aparece la figura del "colaborador en la inspección" cuya función ha de ser la de participar en el seguimiento de la actividad objeto del acuerdo voluntario o convenio de colaboración. Aunque se nos precisa que tales colaboradores no tendrán la condición de inspectores, se echa en falta en dicho precepto una mayor concreción en los perfiles de tan singular sujeto, -que no es del todo novedoso, existiendo en otros campos como, por ejemplo, la inspección pesquera- habida cuenta de que una norma con rango legal -como la presente- debe contener la mayor previsión posible en la descripción de extremos que pueden conducir a una acción punitiva sobre los responsables.

En el artículo 43, apartado 1, debería añadirse al final "... responsabilidades civiles, penales y medioambientales", dado que según la propia ley (artículo 52) son éstas y no las civiles y penales las más importantes de las que deben responder. Además, debería mejor decirse infracciones "recogidas" en vez de "reguladas".

También en este artículo 43, se establecen diversos supuestos de responsabilidad solidaria en el ámbito sancionador. A diferencia de la responsabilidad mancomunada, en el que se impone la sanción a todos y cada uno de los infractores, en la responsabilidad solidaria la administración puede imponer la sanción a cualquiera de ellos. De ahí que se haya apreciado por algunos autores que afecta al principio de culpabilidad y de responsabilidad personal.

No cabe negar que el Tribunal Constitucional, ha diferencia de lo que ha manifestado para el Derecho Penal, ha admitido la responsabilidad solidaria en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador en su Sentencia 76/1990. Pero no es menos cierto que esta admisibilidad aparece como vinculada a las sanciones económicas que admitirían un prorrateo interno: "no es trasladable al ámbito de las infracciones administrativas la interdicción constitucional de la responsabilidad solidaria en el ámbito del derecho penal, puesto que no es lo mismo responder solidariamente cuando lo que esta en juego es la libertad personal -en la medida en que la pena consista en la privación de dicha libertad que hacerlo a través del pago de una cierta suma de dinero en la que se concreta la sanción tributaria, siempre prorrateable a posteriori entre los distintos responsables individuales." En el mismo sentido, si bien en otro ámbito sancionador se ha pronunciado en el Auto de 26 de marzo de 2007.

El problema radica, en las sanciones previstas en el artículo 45 que no consisten en el "pago de una cierta suma de dinero", como son la clausura temporal o definitiva de instalaciones o aparatos, la revocación de autorizaciones, etc. Atendiendo a lo manifestado por el Tribunal Constitucional podría discutirse su imposición por la vía de la responsabilidad solidaria, que por tanto podría limitarse con una frase, que añadiera "cuando no esté constitucionalmente limitada" o algo similar.

Recogidas en el extenso artículo 44 las infracciones a la presente norma, parece al Consejo de Estado que en general obedecen a una cuidada previsión sobre los supuestos en que cabe entender que se ha producido una vulneración de las exigencias en materia de residuos y suelos contaminados. Pese a ello, puede apuntarse una conveniente reflexión sobre algunos casos.

Se hace mención, sin embargo, a aquellos casos (44.3.o; 44.4.b) en que la comisión de infracciones no merece la calificación de muy graves o graves "por su escasa cuantía o entidad". Parece al Consejo de Estado que debería señalarse en la norma legal cuál es esa cuantía escasa o poco apreciable, dado que el reenvío a 17 sistemas normativos territoriales puede distanciar mucho la apreciación de dicho extremo, que convendría estuviera exactamente prefijado desde la legislación básica que ha de servir de común denominador normativo a la acción legal complementadora que han de realizar las Comunidades Autónomas, máxime cuando las diferencias excesivas en los regímenes sancionadores que no permite una eficacia mínimamente uniforme del Derecho de la Unión Europea, es considerada a veces como un tipo de incumplimiento de dicho ordenamiento.

En los apartados a) y b) del artículo 44.2 y 44.3 convendría decir: "Peligro grave o daño a la salud de las personas".

En el artículo 44, apartados 2.l) y 3.m) convendría añadir al tipo de la infracción el "... incumplimiento de las obligaciones que deriven de esta ley, de sus normas de desarrollo y de las condiciones impuestas en la autorización", ya que serán éstas (y no la ley o el reglamento) las que diseñen las piezas esenciales de los sistemas individuales o colectivos de responsabilidad ampliada, al poder acordarse múltiples modelos mediante este sistema que, como ya se vio, en realidad es un sistema pactado de excepcionamiento en bloque de una hipotética responsabilidad más dura de obligaciones de depósito y retorno.

En el artículo 45, convendría evitar el solapamiento de los máximos y mínimos en las sanciones de inhabilitación para un ejercicio, para evitar que una misma pueda ser de distinta gravedad. Así el año en esa inhabilitación.

Convendría igualmente poner un mínimo a la multa leve, y corregir la letra c) del siguiente modo: "... 900 euros. Si se trata...".

En el artículo 46, convendría precisar, estableciendo un plazo, la reincidencia.

Respecto al artículo 50, teniendo en cuenta que de acuerdo con el artículo 18.3 "in fine" del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, en las Fiscalías Provinciales deberá existir una Sección especializada en medio ambiente, debería incorporarse al artículo 50 la referencia a la paralización del procedimiento por remisión del expediente al Ministerio Fiscal. Teniendo en cuenta, además, que éste es el supuesto habitual (incluso preceptivo si atendemos a lo dispuesto en el artículo 7 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora) y no la remisión directa de denuncia o presentación de querella directamente por la Administración ante el Juzgado de Instrucción.

Por otra parte, no se entiende que se mantenga la paralización hasta que la sentencia sea firme, pero no se exija idéntica firmeza de otras resoluciones judiciales que ponen fin al procedimiento: autos de sobreseimiento provisional y de archivo o sobreseimiento libre. En algunas Leyes como la Ley General Tributaria, Ley General de Subvenciones, y la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, se contempla la paralización hasta que el Ministerio Fiscal proceda a la devolución del expediente o comunique la improcedencia de iniciar o proseguir las actuaciones.

Podría trasladarse "mutatis mutandis" lo que manifestó este Consejo de Estado en su Dictamen de 22 de julio de 2010 en relación al artículo 122 del Anteproyecto de Ley de Pesca Sostenible de manera que se mencionara el traslado de culpa al Ministerio Fiscal.

3) Otras cuestiones relevantes

Sobre la disposición adicional segunda se han realizado multitud de observaciones y posturas, más o menos enfrentadas según el interés y la posición defendidos por cada interviniente. Lo cierto es que tanto la obligación fijada como objetivo (la sustitución de las bolsas de un solo uso) como el calendario fijado (2013 a 2018) y pese a que la Unión Europea no tiene posición definitiva en este asunto, permiten avanzar una opinión positiva sobre una iniciativa estatal susceptible de ser completada por las demás Administraciones Públicas a través de impuestos ambientales que graven la distribución de las bolsas de plástico de asas (no se olvide que solo estas) comerciales de un solo uso.

Por lo que respecta a la disposición derogatoria única no comparte el Consejo de Estado el modo en que se refiere el anteproyecto a la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases. Habida cuenta de las dificultades de coordinación entre dicha norma legal y la anterior Ley 10/1998 (debido en gran parte a que simultanearon su procedimiento de elaboración y debieron haber coordinado en mucha mayor medida sus contenidos) venir a decir ahora simplemente que se derogan los preceptos de dicha norma legal "que se opongan a lo dispuesto en esta ley y, en concreto, la disposición adicional quinta de la Ley 11/1997", no es nada correcto, puesto que no solo ese efecto derogatorio genérico ya opera directamente -sin necesidad de decir nada- a través del artículo 2.2 del Código Civil sino que mal se compadece la seguridad jurídica con una mención derogatoria en la que hay que decir qué se deroga "en concreto". Serviría mucho mejor a la obligada certidumbre de la norma aplicable el que se hubiera realizado un esfuerzo mucho más acabado (que además han solicitado multitud de intervinientes) sobre cuál sea exactamente el conjunto de preceptos de la Ley 11/1997 afectados por el futuro texto.

Que no es en absoluto suficiente con esta derogación genérica lo prueba el hecho de que, por ejemplo, es totalmente imposible saber si, aprobada como Ley el anteproyecto sometido a consulta debe entender que deviene ilegal (¿o no?) el sistema previsto por la Ley 11/1997 para los sistemas integrados de gestión de envases y residuos de envases. Efectivamente, la Ley 11/1997, en su artículo 8.1, exige para poder constituirse en SIG "tener personalidad jurídica propia y constituirse sin ánimo de lucro", lo que ha permitido crear sociedades anónimas para la gestión de estos sistemas (fenómeno ciertamente curioso y llamativo en nuestro Derecho mercantil). Pues bien en el anteproyecto, si bien la gestión misma puede realizarla una "entidad" (artículo 30.4) los productores tienen que estar organizados como asociación (artículo 29.3). Con independencia de que convendría aclarar mejor entonces qué funciones corresponden a una y a otra (puede que incluso la mención de "entidad" haya quedado en el 34 sin caer en la cuenta de que el 29 exige personalidad jurídica de tipo asociación) lo cierto es que es imposible saber si las entidades (sociedades anónimas "sin ánimo de lucro") que actualmente han constituido y gestionan los SIG de envases están o no afectadas por la derogatoria de la ley. Además, hay tiempo para ello más que suficiente ya que en este extremo, por ejemplo, la disposición transitoria cuarta prevé un plazo de adaptación de dos años, plazo que también es el que tienen las Entidades Locales para modificar sus ordenanzas (disposición transitoria segunda).

Dado que no es posible, pues, una derogación tan incierta de otra ley, lo mejor sería sustituir la frase inicial del apartado 2 de la disposición derogatoria bien por un mandato claro y preciso que contuviera exactamente el listado de los artículos de la Ley 11/1997 que se derogan, bien -si esta decisión es realmente compleja y no se quiere retrasar más la aprobación de la norma sometida a consulta como proyecto de Ley y su envío a las Cortes, por haberse sobrepasado ya el plazo de transposición- por una disposición adicional que estableciera la obligación del Gobierno de enviar en determinado plazo a las Cortes un proyecto de Ley con las modificaciones que, en virtud de lo dispuesto en la Directiva 2008/98/CE y en la presente ley, proceda hacer en la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases (sin perjuicio de mantener el actual apartado 2 de la disposición derogatoria que deroga específicamente la disposición adicional quinta para posibilitar el funcionamiento de la Comisión de coordinación técnica). Es más, esto es lo que parece querer indicar el propio anteproyecto en su disposición adicional sexta que no es sino un reconocimiento patente de que es prácticamente imposible aplicar la frase inicial del apartado 2 de la disposición derogatoria sin un proceso más complejo de interpretación, por lo que si se suprime esa derogación general incierta en su contenido de toda la Ley 11/1997 no haría falta añadir esa disposición adicional sugerida bastando que quede el texto de la adicional sexta; disposición esta que, por lo demás, establece un plazo de tres años para realizar esa función (aunque su mandato "se modificarán las disposiciones contenidas en la Ley" parece un tanto absurdo formulado de manera general siendo más bien lo usual que se ordene al Gobierno preparar el correspondiente proyecto de Ley (o, por supuesto, promulgar los correspondientes reglamentos).

Respecto a la disposición final cuarta, resulta merecedora de alguna consideración. De hecho el Consejo de Estado las ha ido formulando a los diversos anteproyectos de ley, debiendo estarse a lo dicho en las conclusiones del reciente (15 de diciembre de 2010) Informe de la Comisión de Estudios de este Consejo de Estado sobre las garantías del cumplimiento del Derecho Comunitario, así como a lo que se haya dicho en otros casos.

Así, en relación con el anteproyecto de Ley de Economía Sostenible, en el dictamen 215/2010, de 18 de marzo de 2010, se señaló que: "El Consejo de Estado comparte la preocupación que el Anteproyecto evidencia en su disposición adicional primera y valora positivamente el esfuerzo realizado para avanzar en la línea de articular los mecanismos necesarios -en este caso, de repercusión de responsabilidades- para garantizar un mejor cumplimiento del Derecho de la Unión Europea. No obstante, no cabe ignorar las dificultades y lagunas que presenta la regulación contenida en esa disposición adicional, que aconsejan, para el correcto funcionamiento de este instrumento, una reformulación de algunos de sus contenidos, al tiempo que un mayor grado de detalle en algunos aspectos esenciales de tal regulación, tal y como se ha indicado en las consideraciones anteriores. En este sentido y sin desconocer la conveniencia que supondría contar con una disposición como la proyectada para hacer frente a las primeras condenas que eventualmente pudieran imponerse al Reino de España al amparo del nuevo artículo 260 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, cabría sopesar la posibilidad de que fuera en una ley ad hoc donde se regulara con mayor detalle el mecanismo de compensación previsto, partiendo de una perspectiva general que superara las actuales regulaciones parciales y sectoriales. Desde esta misma perspectiva, el Consejo de Estado aprovecha esta ocasión -aunque obviamente el presente dictamen no es el lugar adecuado para abordar una labor tan compleja- para subrayar la necesidad de un tratamiento conjunto, en sede legal, de todas las cuestiones que se plantean en torno al incumplimiento del Derecho de la Unión Europea y que se proyectan no sólo en la indicada fase final -como reacción frente al incumplimiento y a efectos de la distribución de responsabilidades entre las distintas Administraciones Públicas incumplidoras-, sino también en un momento previo -como mecanismos para evitar o prevenir los incumplimientos-. En este sentido, hay que destacar que el Consejo de Ministros, en su reunión del día 23 de diciembre de 2009, a propuesta de la Ministra de la Presidencia, adoptó el acuerdo de solicitar al Consejo de Estado la elaboración de "un informe sobre garantías del cumplimiento del derecho comunitario y procedimientos para determinar y repercutir la responsabilidad de Comunidades Autónomas y otros entes en casos de incumplimiento".

Finalmente, debe señalarse que, salvo error, no se han transpuesto los apartados 2 y siguientes del artículo 29 de la Directiva de manera que el contenido de los programas de prevención de residuos queda incompleto, aunque los indicadores (apartado 4, pieza clave del programa) sí aparecen luego indirectamente en el Anexo IV, punto 3, como posible medida (pero no como contenido de los programas).

4) Técnica normativa

Desde el punto de vista de la técnica normativa y en lo que respecta al contenido del texto, aparte de insistir en lo acertado del nuevo título de la ley, se observa que el anteproyecto de Ley trata en múltiples ocasiones de no copiar la Directiva literalmente, haciendo un esfuerzo -unas veces loable y otras imposible- de búsqueda de sinónimos que a lo que conduce en muchos supuestos es, simplemente, a no reflejar en el anteproyecto la misma realidad a la que alude la Directiva.

Existen múltiples supuestos que atestiguan lo anterior, pero alguno requiere sencillamente una reconsideración de la redacción. Así, por ejemplo, en el caso del artículo 3.g) con el concepto de biorresiduo donde se dice de él que puede ser procedente -entre otros supuestos- de "establecimientos de consumo y venta" cuando la Directiva, certeramente, lo que dice es "establecimientos de consumo al por menor". Mucho más amplia es la noción de "consumo y venta" (ajena al ordenamiento jurídico español con tal formulación) puesto que, por ejemplo, también ampara la venta al por mayor, que lógicamente está excluida de la noción "al por menor" permitida por la Directiva. Conviene, en este y en otros casos similares, reconocer que resulta más claro y descriptivo (finalidad esencial de la norma jurídica, que sobrepasa y desborda el mérito del redactor y su capacidad de construcción de realidades sinónimas pretendidamente iguales) reproducir lo que dice la Directiva.

5) Observaciones formales

- El anteproyecto se refiere a sí mismo reiteradamente como "esta ley" (así los artículos 2.1; 2.2; 3; etc.), unas veces en minúscula y otras en mayúscula. Resultaría mucho más correcto hablar de "la presente ley" en todas las ocasiones.

- El artículo 2.2.a) establece que la ley no será de aplicación, entre otros cuerpos legales, a las aguas residuales previstas en el Real Decreto-ley 11/1995, de 28 de diciembre "y su desarrollo y modificaciones". Tal inciso en cursiva convendría que fuese suprimido puesto que tanto el desarrollo como las modificaciones de la legislación de aguas residuales no son sino parte de ella y resulta superfluo hacer una mención separada de las mismas.

- En el artículo 3.k) no parece tener mucho sentido, cuando todas las definiciones son siempre a los efectos de la presente ley -de residuos- como dice el encabezamiento del precepto, hablar de "negociante de residuos" bastando con decir (como dice el 3.7 de la Directiva) "negociante".

- El artículo 23.3, para coordinarse más adecuadamente con la enumeración que se hace al principio del mismo, en lugar de decir: "3. Que el tratamiento de biorresiduos recogidos separadamente se realice en instalaciones específicas..." podría decir algo parecido a: "3. El tratamiento de biorresiduos recogidos separadamente realizado en instalaciones específicas...". Similar operación podría hacerse en el artículo 26.2, letras c y d, donde la enumeración está introducida por un "que".

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado en Pleno, es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación al artículo 7 apartado c) y consideradas las restantes observaciones formuladas, puede V. E. someter a la aprobación del Consejo de Ministros el anteproyecto de Ley de residuos y suelos contaminados."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 17 de febrero de 2011

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE MEDIO AMBIENTE, Y MEDIO RURAL Y MARINO.