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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 5 de junio de 2014, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden de V. E. de 16 de mayo de 2014, con registro de entrada el día 20 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a un procedimiento de revisión de oficio, en materia de extranjería, en relación con ...... .

De antecedentes resulta:

Primero.- El día 26 de junio de 2012, ...... , de nacionalidad brasileña, solicitó una autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales; junto con su solicitud, y a efectos de acreditar una relación laboral por tiempo no inferior a seis meses, el interesado aportó un acta de conciliación del Departamento de Empresa y Ocupación de la Generalidad de Cataluña, sin efecto por incomparecencia de la empresa ...... .

El 13 de julio de 2012, se dictó resolución de denegación de la autorización de residencia por no constar resolución judicial que demostrara la relación laboral con duración no inferior a seis meses alegada por el interesado. La notificación se intentó en el domicilio indicado en la solicitud, pero se dirigió a nombre del interesado, cuando aquella solicitud revelaba que se trataba del domicilio de un graduado social (a quien no se dirigió la notificación); fallida la notificación personal, la citada resolución fue publicada en el Tablón Edictal de Resoluciones de Extranjería (TEREX) el 4 de diciembre de 2012.

El 14 de septiembre de 2012, debido a un error, se dictó una nueva resolución por la que se concedió al interesado la autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales.

Segundo.- Mediante oficio fechado el 29 de octubre de 2013, la Subdelegación del Gobierno en Barcelona propuso a la Subdirección General de Recursos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social la incoación de un procedimiento de declaración de lesividad o bien de revisión de oficio de la autorización de residencia temporal por arraigo laboral concedida a ...... .

A tal efecto, se hace constar que, tras haber sido denegada, por resolución de 13 de julio de 2012, la solicitud de autorización formulada en su día por el interesado, posteriormente y debido a un error humano, se retrocedió de fase el expediente y se pasó a propuesta de concesión, de forma que el 14 de septiembre de 2012 se resolvió favorablemente, y el 1 de octubre de 2012 los servicios de policía expidieron y entregaron la tarjeta de identidad del extranjero.

Añade que, siguiendo el protocolo de colaboración para el control de empresas ficticias, contrataciones y altas fraudulentas en la Seguridad Social, el 6 de noviembre de 2012 se remitió a la Inspección Provincial de Trabajo en Barcelona una petición de informe, por si hubiera podido mantenerse una relación laboral sin la preceptiva autorización de residencia y trabajo por parte del extranjero. El 25 de septiembre de 2013 la Inspección de Trabajo y Seguridad Social informó que, tras diversos intentos fallidos de contactar con la empresa (en el domicilio señalado, por vía telefónica, y por correo postal), no se podía determinar de forma fehaciente que hubiera existido relación laboral entre la empresa ...... , y ...... , dado que no existe sentencia judicial y la empresa no asistió al acto de conciliación intentado.

A partir de todo ello, entiende la Oficina de Extranjería que el interesado no reunía los requisitos imprescindibles para obtener la autorización que se le concedió.

Tercero.- El 20 de marzo de 2014 la Subdirección General de Recursos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social acordó el inicio del procedimiento de revisión de oficio, por considerar que al haberse dictado una resolución denegatoria previa el 13 de julio de 2012, concurre la causa de nulidad de pleno derecho establecida en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992. En el mismo acto se concedía trámite de audiencia al interesado y se le informaba que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 42.5.c) de la misma Ley, el plazo para resolver (de tres meses) quedaría suspendido por el tiempo que mediara entre la petición del preceptivo dictamen al Consejo de Estado y su recepción.

Cuarto.- Con fecha 16 de mayo de 2014, la Subdirección General de Recursos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social elevó propuesta de resolución favorable a la revisión de oficio, con declaración de nulidad de pleno derecho de la resolución de 14 de septiembre de 2012 por la que se concedió al interesado la autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales.

Considera que la solicitud había sido denegada por resolución de 13 de julio de 2012 y que, aunque en la notificación no se hizo constar el nombre del graduado social a quien correspondía el domicilio señalado a efectos de notificaciones, ese defecto de notificación sólo afectaría a la eficacia del acto y no a su validez o existencia. Añade que no consta que la resolución denegatoria haya sido anulada en vía administrativa ni judicial y concluye que la resolución de concesión de la autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales de 14 de septiembre de 2012 incurre en la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, al tratarse de un acto administrativo dictado prescindiendo absolutamente del procedimiento legalmente establecido por existir una resolución dictada previamente que no consta que haya sido objeto de anulación en vía administrativa ni contencioso-administrativa.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen.

La consulta se refiere a una propuesta de revisión de oficio de una resolución de la Subdelegación del Gobierno en Barcelona, de 14 de septiembre de 2012, por la que se acordó conceder a ...... una autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales y una autorización de trabajo por cuenta ajena, por un año de vigencia (al amparo del artículo 124.1 del Reglamento aprobado por el Real Decreto 557/2011); según se desprende del expediente, la solicitud había sido denegada mediante resolución de 13 de julio de 2012, si bien un error humano determinó que, cuando ya había sido denegada, se retrocediera de fase en el expediente y se pasara a propuesta de concesión, lo que efectivamente se acordó mediante la citada resolución de 14 de septiembre de 2012, sometida ahora a revisión.

Es doctrina de este Consejo de Estado que la revisión de oficio de los actos administrativos constituye un cauce de utilización excepcional y de carácter limitado, ya que comporta que, sin mediar una decisión jurisdiccional, la Administración pueda volver sobre sus propios actos, dejándolos sin efecto. De ahí que no baste cualquier vicio jurídico para acudir sin más a la revisión de oficio, sino que ello sólo es posible cuando concurra de modo acreditado e indubitado un vicio de nulidad de pleno derecho de los legalmente previstos. La interpretación estricta de las causas de nulidad que recoge el artículo 62.1 de la Ley 30/1992 es reflejo del carácter excepcional que la nulidad de los actos tiene, frente a su anulabilidad, en el ordenamiento jurídico administrativo. La revisión de oficio está regulada en los artículos 102 de la Ley 30/1992 y siguientes, y no debe traspasar los límites que al efecto perfila el artículo 106 del mismo cuerpo legal.

En el presente caso, el órgano promotor del expediente (la Subdelegación del Gobierno en Barcelona) fundó su propuesta de iniciar el procedimiento de revisión de oficio -o de lesividad- en que el interesado "no reunía los requisitos imprescindibles para obtener la autorización obtenida", al no haberse podido comprobar la relación laboral que el interesado invocaba, lo que parecía apuntar -en el marco de la revisión de oficio- a la causa de nulidad contemplada en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992 (referido a los "actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición").

Ante las lógicas dudas que tal cobertura pudiera prestar a la pretendida revisión de oficio, el órgano instructor (la Subdirección General de Recursos del Ministerio) propone fundar la revisión de oficio en el artículo 62.1.e) de la misma Ley 30/1992, que sanciona con nulidad de pleno derecho los actos "dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido", dado que la resolución favorable se dictó, por error, cuando ya se había expedido un acto denegatorio que no había sido anulado.

Ahora bien, aun cuando la revisión de oficio de actos nulos puede promoverse en cualquier momento, y así lo establece el artículo 102 de la Ley 30/1992 (dado el carácter imprescriptible de la acción de nulidad), su ejercicio no puede ignorar los límites que, para la revisión de oficio, establece el artículo 106 de la Ley 30/1992, de acuerdo con el cual las facultades de revisión "no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes".

A juicio del Consejo de Estado, la referencia al "tiempo transcurrido" que dicho artículo contiene ha de ponerse en relación con el marco temporal de eficacia predicable del acto que se pretende someter a revisión, de forma que la virtualidad de aquel límite será mayor cuando menor sea la eficacia temporal de este acto.

Así, en el presente caso, el acto sometido a revisión se dictó el 14 de septiembre de 2012 y en él se concedía una autorización de residencia temporal y una autorización de trabajo por cuenta ajena "por un año de vigencia" (esto es, hasta el 14 de septiembre de 2013); sin embargo, el procedimiento de revisión de oficio se ha incoado el 20 de marzo de 2014, varios meses después de que hubiera expirado la vigencia de aquella autorización (aun cuando la propuesta inicial para su incoación está datada el 29 de octubre de 2013; en todo caso, cuando ya había concluido aquel año de vigencia). No consta si, sobre la base de aquella autorización de residencia y trabajo, el interesado estuvo efectivamente realizando una actividad laboral durante su año de vigencia, ni tampoco si, a partir de ella, el interesado obtuvo una nueva autorización o una prórroga de la que ahora se pretende revisar; o, si, por el contrario, expirada la vigencia de la autorización el interesado no obtuvo una ulterior autorización para residir y trabajar y abandonó España (información que hubiera debido incorporarse al expediente de revisión de oficio antes de proponer la declaración de nulidad, puesto que su ausencia impide conocer los efectos reales, directos e indirectos, que podría producir la citada declaración de nulidad). Ahora bien, tanto para uno como para otro supuesto (esto es, haya o no habido ulterior actividad laboral y prórroga o renovación de la autorización correspondiente), entiende el Consejo de Estado que el citado límite del artículo 106 de la Ley 30/1992 debe operar en el presente caso, impidiendo la revisión del acto por el que se concedió una autorización de residencia y trabajo cuya vigencia expiró hace ya tiempo.

En efecto, los principios de seguridad jurídica -constitucionalmente consagrado-, y de buena fe y confianza legítima -plasmados en el artículo 3 de la Ley 30/1992- impiden a la Administración volver ahora sobre sus propios actos y revisar de oficio la resolución por la que se concedió a ...... una autorización que le permitió fijar su residencia en España y desarrollar legalmente su actividad laboral, con los consiguientes derechos y deberes, tanto en el ámbito privado como en el público, durante un periodo que puede haberse prolongado legalmente más allá de la duración inicialmente prevista para aquella autorización.

Además de las circunstancias que ya han quedado mencionadas, ha de advertirse que la resolución por la que se le denegó la autorización que había solicitado no se le llegó a notificar personalmente por un fallo imputable a la Administración que la propuesta de resolución reconoce; y que, por tanto, no se ha notificado correctamente al interesado ni aquella denegación, ni los recursos que le permitían combatirla tanto en vía administrativa como contencioso-administrativa, lo que podría afectar a su derecho de defensa. Antes al contrario, lo que se le notificó fue una resolución estimatoria, que ha permitido al interesado residir y trabajar en España durante al menos un año.

En suma, por todo ello, entiende el Consejo de Estado que la revisión de oficio que ahora se pretende ejercitar en relación con la resolución por la que se concedió al interesado la autorización de residencia temporal y de trabajo, traspasaría los límites que para el ejercicio de las facultades de revisión establece el artículo 106 de la Ley 30/1992.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que no procede revisar de oficio la resolución de la Subdelegación del Gobierno en Barcelona de 14 de septiembre de 2012, por la que se concedió una autorización de residencia temporal y de trabajo por cuenta ajena a ...... ."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 5 de junio de 2014

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL.