Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 29 de abril de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "Por Orden de V. E. de fecha 20 de marzo de 2015, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de las empresas de trabajo temporal.

De antecedentes resulta:

Primero.- Se somete a consulta un proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de las empresas de trabajo temporal. La última versión incorporada al expediente está fechada el 9 de marzo de 2015 y consta de un preámbulo, un artículo único que dispone la aprobación del reglamento, una disposición adicional única, referida a la aplicación informática y convenios de colaboración, dos disposiciones transitorias (sobre procedimientos iniciados y tramitación por medios electrónicos), una disposición derogatoria, y tres disposiciones finales (sobre fundamento constitucional, habilitación normativa y entrada en vigor).

El reglamento consta de 18 artículos, distribuidos en siete capítulos, dos disposiciones adicionales y una transitoria, e incorpora tres anexos.

El capítulo I, integrado por un único artículo, se refiere al objeto del reglamento. El capítulo II (artículos 2 a 7) regula la autorización administrativa, el modo en que se determina la autoridad laboral competente, los procedimientos que han de seguirse tanto para la autorización, para su extinción y para la reanudación de las actividades, con referencia expresa al informe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. El capítulo III (artículos 8 a 11) desarrolla la obligación legal de las empresas de trabajo temporal (en adelante, ETT) de constituir una garantía financiera, con determinación de lo que ha de entenderse por masa salarial a tales efectos, y establece las reglas para la ejecución de la garantía y para su liberación. El capítulo IV (artículos 12 a 14) regula el Registro de ETT, los asientos registrales y la base de datos central, cuya gestión corresponderá al Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Los capítulos V (artículo 15) y VI (artículo 16) regulan, respectivamente, el contrato de puesta a disposición y el contrato entre la empresa de trabajo temporal y el trabajador. Por último, el capítulo VII (artículos 17 y 18) regula las obligaciones de información a la Administración y a las empresas usuarias por parte de las ETT.

Las disposiciones adicionales se refieren a la aplicación supletoria de la Ley 30/1992 y a los contratos de trabajo de primer empleo joven, y la disposición transitoria única del Reglamento prevé el mantenimiento de los números de autorización en vigor.

El anexo I recoge los códigos de identificación de las ETT, el anexo II incorpora el modelo del contrato de puesta a disposición y el anexo III incluye un modelo de relación de contratos de puesta a disposición.

Segundo.- La memoria del análisis de impacto normativo, fechada el mismo día 9 de marzo de 2015, se abre con un resumen ejecutivo, al que sigue un apartado sobre la motivación de la propuesta, en la que se mencionan los cambios legales que están en su base, así como la habilitación normativa que le sirve de fundamento. A continuación se exponen los objetivos de la propuesta, centrados en la adecuación del contenido de la norma reglamentaria reguladora de las ETT a los cambios introducidos en la Ley 14/1994 por el Real Decreto-ley 8/2014 y por la Ley 18/2014, en la implantación de la administración electrónica en este ámbito, y en la actualización de la norma reglamentaria sobre la materia, que no había sido modificada desde su adopción en 1995. Añade que la alternativa de modificar el reglamento preexistente ha sido descartada de acuerdo con las directrices de técnica normativa.

Sigue a lo anterior una exposición del contenido de la norma proyectada -y de cada una de sus disposiciones-, un análisis jurídico - referido a la relación del proyecto con otras normas- y una descripción de la tramitación.

El tercer apartado incorpora un análisis de impactos, que se inicia con unas consideraciones sobre la adecuación del proyecto al orden constitucional de distribución de competencias, al versar, todo él, sobre materia laboral. En cuanto al impacto económico y presupuestario, señala que el proyecto reduce los costes y trabas administrativas de las ETT, lo que puede favorecer un aumento de su actividad en todo el territorio nacional, y se adapta a la ley en cuanto a la posibilidad de celebración de contratos de trabajo para la formación y el aprendizaje y de contratos en prácticas. Sostiene que el proyecto tendrá un efecto positivo sobre la competencia al eliminar barreras geográficas en la actuación de las ETT, puesto que se adecua su desarrollo reglamentario al principio de eficacia nacional de la autorización previa que deben obtener aquellas, principio reconocido por la Ley 18/2014 en cumplimiento de la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado. También se incluye un análisis de las cargas administrativas, cuya reducción se cifra en un importe de 112.412 euros anuales. El impacto presupuestario se considera nulo, dado que el desarrollo de la aplicación informática necesaria se realizará con medios propios del ministerio, de forma que solo tendría efectos presupuestarios en aquellas Comunidades Autónomas que expresamente rechacen la aplicación informática que se les ofrece y opten por construir una aplicación propia. Por último, considera que no tiene impacto de género alguno -ni positivo ni negativo- y sí un impacto favorable sobre el medio ambiente, derivado de la eliminación del soporte papel en toda la tramitación relacionada con la autorización de ETT.

Tercero.- En la tramitación del expediente se ha dado audiencia a diversas organizaciones sindicales y empresariales, con el siguiente resultado:

a) ASEMPLEO propone que la aplicación informática que se desarrollará por el ministerio establezca un periodo de adaptación de las aplicaciones de las ETT y que se exija el cumplimiento de los requisitos de los contratos de formación y aprendizaje.

b) La Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CC.OO.) ha mostrado su conformidad con la necesidad de reformar el Real Decreto 4/1995. Aparte de otras observaciones, en su mayoría acogidas en el texto del proyecto, señala que, dado el escaso tiempo para resolver y el sentido positivo del silencio, unido a la imposibilidad de cambiar ese sentido en la posterior resolución, la forma de acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 2.3 de la Ley no debería ser una simple memoria, sino que debería ser necesario presentar con la solicitud la documentación acreditativa de aquel cumplimiento. También cuestiona, por excesivo, el plazo de dos meses previsto en el artículo 5 (para que la empresa acredite el cumplimiento de sus obligaciones en materia de estructura y garantía financiera) y que la resolución que declare la extinción solo sea ejecutiva a partir del momento en que la resolución adquiera firmeza en vía administrativa; en relación con el artículo 11.2, propone que la autoridad laboral deba también dirigirse a los organismos de conciliación laboral.

c) La Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) y la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME) han remitido un informe conjunto en el que se valoran positivamente los objetivos perseguidos con el proyecto. En relación con la disposición adicional única, señala que, en el caso de que las Comunidades Autónomas desarrollen sus propias aplicaciones informáticas, sería conveniente que fueran compatibles con las de las ETT. En relación con el artículo 4.7, advierte sobre la posibilidad de que la inactividad durante un año derive de una suspensión cautelar por parte del Juzgado, por lo que propone que la expiración de la autorización solo tenga lugar, en caso de recurso, cuando exista resolución firme, sin que opere por tanto una suspensión cautelar. Por último, propone que se concrete la documentación a que se refiere el artículo 18.1.b) y que se añada un apartado c), relativo a la documentación acreditativa de la formación en prevención de riesgos laborales dada cuando sea necesario.

d) La Federación Empresarial Hotelera de Mallorca propone que, en el artículo 18, y con el fin de evitar responsabilidades de las empresas usuarias, se incluya la obligación de suministrar documentación justificativa del cumplimiento de los requisitos para la celebración del contrato de trabajo (p.ej., autorización de trabajo), cualquier documentación relativa a la modificación de las condiciones laborales del trabajador, y documentación acreditativa de que el trabajador posee la información y formación teórica y práctica en prevención de riesgos laborales necesaria para el puesto de trabajo que va a desempeñar.

e) La Unión General de Trabajadores (UGT) ha remitido un escrito en el que expone su disconformidad con las distintas normas legales que se han orientado a ampliar el ámbito de actuación y la desregulación de las ETT en cuanto suponen un trasvase de funciones y medios desde los servicios públicos de empleo hacia las empresas privadas de trabajo temporal. Como observaciones particulares, considera, en cuanto a la disposición adicional única -aplicación informática-, que debería ampliarse la información al respecto y especificarse qué tipos de datos se van a incluir en la base y quién va a poder acceder a ella, y demanda mayor claridad en la disposición transitoria primera. Entre otras observaciones -algunas acogidas en el texto del proyecto-, critica que en la nueva regulación se suprima de la solicitud de autorización la referencia al ámbito profesional en el que pretende actuar la empresa de trabajo temporal; también en el artículo 4 considera que debe expresarse el carácter previo del informe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (en adelante, ITSS), así como los procedimientos en que será preceptivo; en cuanto al informe de los trabajadores previsto en el artículo 5.1, sugiere que se especifique su contenido; en los artículos 15.1 y 16.2 propone que se incluyan referencias a la categoría del trabajador y a las funciones concretas que habrá de desarrollar, y pide también un mayor control en relación con los contratos en prácticas y los contratos para la formación y el aprendizaje; interesa asimismo la adición de un nuevo apartado 3 al artículo 17 que establezca la obligación de la ETT de presentar, con carácter anual, la memoria explicativa de su estructura organizativa; y, en el artículo 18 propone que la ETT deba informar a la empresa usuaria que ha cumplido con lo establecido en el artículo 2 del Real Decreto 216/1999, sobre disposiciones mínimas de seguridad y salud en el trabajo.

Cuarto.- Se han incorporado al expediente observaciones de las siguientes Comunidades Autónomas:

a) La Dirección General de Trabajo de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo del Gobierno de Cantabria ha manifestado una valoración global favorable al texto, y ha formulado observaciones al artículo 3 (en relación con la autoridad laboral competente), al artículo 4 (para que se haga referencia al informe previo preceptivo y no vinculante de la ITSS) y al artículo 13 (en el que señala que debe ser objeto de registro la suspensión de actividades acordada por la autoridad laboral y cuestiona la redacción de su apartado 4).

b) La Comunidad Autónoma Región de Murcia ha remitido unas consideraciones en las que, entre otras observaciones, propone la eliminación del término "desestimatoria" en el artículo 4.5 y precisa, en relación con el artículo 4.7, que para declarar expirada una autorización administrativa, es necesario que se tramite un expediente y se dicte resolución que, una vez firme, podrá dar lugar a la práctica del asiento correspondiente; también propone una reconsideración del procedimiento previsto en el artículo 5, con reducción de plazos y tramitación electrónica, y de las distintas obligaciones de informar a la autoridad laboral que tienen las ETT. En relación con el artículo 11, se pregunta si la autoridad laboral deberá dirigirse a todos los decanatos del orden jurisdiccional y propone una simplificación, mediante el establecimiento de un trámite para que los propios interesados puedan dar cuenta de sus reclamaciones frente a una ETT, dejándose constancia en el registro correspondiente, de forma que la autoridad laboral conozca en todo momento las reclamaciones pendientes; advierte asimismo sobre la dificultad que puede plantear, en determinados casos, la exigencia de los finiquitos firmados. Por último, y en relación con el artículo 13.4, hace unas consideraciones sobre los problemas que puede plantear la reincidencia al estar fraccionada por Comunidades Autónomas la competencia para sancionar. c) La Dirección General de Trabajo de la Consejería de Economía, Industria, Turismo y Ocupación de la Generalidad Valenciana ha remitido un escrito en el que propone, entre otros extremos, la supresión del inciso final de la disposición transitoria segunda, un cambio de redacción en el artículo 4.2.b), una aclaración en el 4.2.c), la incorporación del carácter telemático del registro y del recurso en el artículo 4.5, la introducción de algunas precisiones en el artículo 4.7 y que el artículo 7.1 se refiera expresamente a todos los procedimientos de autorización; en cuanto a los modelos y anexos, se sugiere la inclusión de los contratos de primer empleo joven y que se aluda a que, en los modelos que cada Comunidad Autónoma pueda elaborar, debería recogerse al menos la información incluida en los anexos.

d) La Dirección General de Trabajo y Prevención de Riesgos Laborales de la Junta de Castilla y León ha remitido observaciones en las que solicita algunas aclaraciones sobre los "medios electrónicos" a los que se refieren los artículos 4.2, 7 y 12; también se interesan precisiones aclaratorias en la redacción de los artículos 4.4 y 4.5; en relación con el artículo 4.7 plantea la posibilidad de que la autoridad laboral no tenga conocimiento de la situación allí contemplada hasta transcurrido ampliamente el periodo de un año; y, en relación con el artículo 5.1, se pregunta qué ocurrirá cuando concurra un solo incumplimiento.

e) La Dirección General de Trabajo del Gobierno de Aragón ha comunicado que no realiza observaciones.

f) Desde la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha se ha remitido un texto del proyecto en el que se hacen anotaciones en relación con los artículos 4.5 y 7.1. En relación con el primero, se propone que el plazo para resolver se compute desde que la documentación preceptiva esté completa y subsanada, en su caso, la solicitud, así como que se contemple el requerimiento de subsanación. En relación con el segundo, subraya la relevancia del informe de la ITSS que, a su juicio, debería tener la consideración de determinante a los efectos de lo previsto en los artículos 42.5.c) y 83.3 de la Ley 30/1992; asimismo, plantea dudas en relación con el supuesto de apertura de nuevos centros de trabajo (sobre si debe pedirse informe a la ITSS y qué autoridad debe hacerlo si dichos centros radican en diferentes Comunidades Autónomas).

Quinto.- Se ha recabado informe y aprobación previa del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, con el siguiente resultado:

a) La Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ha remitido un escrito en el que, entre otras observaciones, propone sustituir la remisión de documentos por una declaración responsable en el artículo 4.2.b); advierte que, entre los requisitos del artículo 4, no figura el de no haber sido sancionada con suspensión de actividad en dos o más ocasiones (artículo 2.2.e) de la ley); entiende, en relación con el artículo 5.4, que el orden jurisdiccional competente sería el contencioso-administrativo y no el social; sugiere, en fin, suprimir por innecesarios, el artículo 12.2 y la disposición transitoria única del Reglamento.

b) La Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, dependiente del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ha emitido informe, al amparo de lo previsto en el artículo 24.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Señala que el proyecto examinado se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.7ª de la Constitución y considera que se adecúa al orden constitucional de distribución de competencias, a la vista de la doctrina del Tribunal Constitucional, con cita, en particular, de las SSTC18/1982, 195/1996 y 88/2014, entre otras). Afirma dicha adecuación señalando que el Tribunal Constitucional se pronunció sobre un esquema similar de reparto competencial al recogido en los artículos 2 y 3 del proyecto en la STC 243/1996. Añade que ni la Ley 14/1994 ni el Real Decreto 4/1995 han sido objeto de cuestionamiento competencial (si bien apunta la "sensibilidad demostrada por las CCAA en lo que se refiere al ejercicio por el Estado de funciones de control del cumplimiento de la legislación laboral"); y destaca que se haya recabado informe de las CCAA. Se refiere, por último, a la adecuación del proyecto a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. A partir de todo lo anterior, concluye que el proyecto puede considerarse "estricto ejercicio de la competencia que al Estado atribuye el artículo 149.1.7ª de la Constitución en materia de legislación laboral sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas" y entiende que su contenido se adecúa a los criterios doctrinales de reparto de las competencias ejecutivas expuestos, por lo que no se formulan observaciones.

c) La Dirección General de Empleo ha elaborado un escrito en el que da cuenta de la aceptación o de las razones que han llevado a rechazar las observaciones del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y se ha preparado un nuevo texto del proyecto.

d) El Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas (mediante delegación en el Secretario de Estado de Administraciones Públicas) ha otorgado la aprobación previa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, sin perjuicio de la observación que se adjunta. En ella señala que, en el anexo III, de la referencia al "NIF/CIF" debe eliminarse el "CIF", ya que este término fue eliminado por el Real Decreto 1065/2007.

Sexto.- La Secretaría General Técnica del citado departamento emitió un primer informe, con fecha 18 de febrero de 2015, que comienza con una exposición de la finalidad y contenido del proyecto. A continuación hace una serie de consideraciones sobre la cobertura legal y rango del texto (sin formular objeción alguna, a partir de las distintas habilitaciones legales y específicas contenidas en la Ley 14/1994 y en la Ley 18/2014); en relación con el procedimiento, considera oportuno que se recabe informe de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y de la Tesorería General de la Seguridad Social; y, desde el punto de vista sustantivo, señala que no hay objeciones de fondo, si bien se formulan algunas sugerencias de mejora formal del texto.

Séptimo.- La Secretaría de Estado de la Seguridad Social, mediante escrito de 4 de marzo de 2015, ha observado, en relación con el artículo 10 (sobre ejecución de la garantía financiera), que su apartado 4 debería ajustarse al régimen de privilegios recogido en el artículo 32 del Estatuto de los Trabajadores.

Octavo.- Se ha incorporado al expediente un cuadro de observaciones en el que se resumen las observaciones formuladas a lo largo de la tramitación del expediente y se da cuenta de su aceptación o de las razones que han llevado a su rechazo.

Noveno.- Se ha incorporado al expediente un informe final favorable emitido por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social el 16 de marzo de 2015.

En tal estado de tramitación, el expediente ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto y procedimiento

La consulta versa sobre un proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de las empresas de trabajo temporal, cuya última versión está fechada el 9 de marzo de 2015 (en adelante, el Proyecto).

La norma proyectada se dicta en aplicación y desarrollo de la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal, de acuerdo con lo previsto en su disposición final única. Por tanto, el presente dictamen se emite de conformidad con lo previsto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que prevé la consulta a su Comisión Permanente en relación con los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones.

El proyecto ha sido impulsado por la Dirección General de Empleo y se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo (en adelante, la Memoria); en la tramitación del expediente se ha dado audiencia a diversas organizaciones sindicales y empresariales (antecedente tercero), han sido consultadas las Comunidades Autónomas (con el resultado que se recoge en el antecedente cuarto), se ha recabado informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y de Administraciones Públicas, así como de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, dependiente del mismo ministerio, cuyo titular ha otorgado la aprobación previa, de acuerdo con lo previsto en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (antecedente quinto). También se ha incorporado al expediente un informe de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social (antecedente séptimo), un cuadro resumen de las observaciones formuladas (antecedente octavo) y un informe final de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social (antecedente noveno).

A la vista de todo ello, entiende el Consejo de Estado que se han cumplido los trámites esenciales exigidos por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, para la elaboración de un proyecto normativo como el sometido a consulta.

Quiere destacar el Consejo de Estado la especial valoración positiva que merece el cuadro resumen de las observaciones formuladas preparado por el órgano impulsor de la iniciativa, en el que se da cuenta de la aceptación de unas y de las razones que han llevado al rechazo de otras.

En cambio, entiende el Consejo de Estado que hubiera debido recabarse informe de la Agencia Española de Protección de Datos, teniendo en cuenta la regulación que la norma proyectada incorpora sobre los registros de empresas de trabajo temporal que deben llevar las autoridades laborales y sobre la base de datos central que se formará a partir de la información existente en ellos, además del carácter electrónico de las comunicaciones que el Proyecto establece. Ciertamente, la intervención de la Agencia de Protección de Datos puede articularse con ocasión de la preparación de las disposiciones generales que se dicten, para la creación de los ficheros correspondientes, en ejecución de la norma ahora proyectada (en la que se prevé un plazo de nueve meses desde su entrada en vigor para el desarrollo de una aplicación informática que dé cobertura a la base de datos central y al Registro de Empresas de Trabajo Temporal, a la que podrán adherirse las Comunidades Autónomas: disposición adicional única), pero a juicio del Consejo de Estado hubiera debido recabarse el informe de la Agencia de Protección de Datos ya desde esta primera norma de desarrollo de lo previsto en la Ley 14/1994. De este modo, la citada Agencia podría recomendar mejoras o advertir insuficiencias o defectos que se aprecien en la norma ahora proyectada, en cuanto base para las que se hayan de dictar ulteriormente para la creación de los ficheros correspondientes.

También llama la atención que no se hayan incorporado al expediente informes de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y de la Tesorería General de la Seguridad Social, cuya conveniencia señaló la Secretaría General Técnica del departamento. Aunque sí se ha incorporado, tras esa advertencia, un informe de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, no consta que se haya recabado informe de la Dirección General de la ITSS; en caso de que sí se hubiera hecho y ese centro directivo no hubiera formulado observaciones, debería haberse dejado constancia de ello en el expediente.

II. Marco normativo

El objetivo fundamental que persigue la norma proyectada, expresamente recogido en la memoria del análisis de impacto normativo, consiste en adaptar el desarrollo reglamentario de la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal (en adelante, LETT) a las modificaciones introducidas en dicha ley por el Real Decreto- ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, y por la posterior Ley 18/2014, de 15 de octubre, del mismo nombre, con el objetivo fundamental de adaptarla a lo dispuesto en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (que establece como principio básico el de eficacia nacional de las autorizaciones); adaptación que afecta fundamentalmente al régimen de autorización administrativa para el desarrollo de la actividad de referencia.

En relación con ello, cabe notar que la disposición final única de la citada LETT expresamente faculta al Gobierno "para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación y desarrollo de esta Ley", previsión que sirvió de base a la aprobación del Real Decreto 4/1995, de 13 de enero, que ahora se viene a sustituir. Por su parte, la disposición final segunda de la citada Ley 18/2014 habilita al Gobierno y a los titulares de todos los departamentos ministeriales, en el ámbito de sus respectivas competencias, para dictar las disposiciones y adoptar las medidas necesarias para el desarrollo y ejecución de lo dispuesto en esa Ley. En fin, son numerosos los preceptos de la repetida LETT que hacen remisiones específicas a lo que se disponga reglamentariamente.

Todo ello permite sostener que, en principio, el Gobierno tiene habilitación suficiente para dictar una norma como la proyectada, sin perjuicio de las observaciones que más adelante se harán en relación con el contenido concreto de sus preceptos.

No obstante, y desde el punto de vista competencial, interesa destacar que, por providencia de 17 de febrero de 2015, el pleno del Tribunal Constitucional ha acordado admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad número 283-2015, promovido por el Gobierno de Cataluña, contra diversos artículos de la citada Ley 18/2014 y, entre ellos, contra el artículo 116.dos (que es el que da nueva redacción al artículo 2 de la Ley 14/1994, objeto de desarrollo en el Proyecto). Se trata de una cuestión a la que ninguna referencia se hace en el expediente (en el que, antes bien, se indica que ni la Ley 14/1994 ni el Real Decreto 4/1995 han sido objeto de cuestionamiento competencial: antecedente quinto, apartado b). En cualquier caso, advertida la pendencia del recurso y mientras no exista ninguna declaración que afecte a la vigencia del precepto legal impugnado, el análisis del proyecto normativo que lo desarrolla debe partir de la efectiva vigencia del citado artículo de la ley.

Junto al citado objetivo fundamental (consistente en la adecuación del desarrollo reglamentario de la LETT a los recientes cambios introducidos en esta, sobre todo en lo relativo al régimen de autorización administrativa), la norma proyectada persigue otras dos finalidades, que también menciona la Memoria.

Así, el segundo objetivo declarado consiste en implantar la administración electrónica en todo el procedimiento administrativo en materia de empresas de trabajo temporal, a partir de lo previsto en el artículo 45 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (de acuerdo con el cual las Administraciones Públicas impulsarán el empleo y aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos, para el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias -sin olvidar, claro está, las limitaciones que para la utilización de estos medios establecen la Constitución y las Leyes-). También se apoya el Proyecto en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, uno de cuyos objetivos era que los ciudadanos pudieran realizar por medios electrónicos las mismas gestiones que se pueden llevar a cabo de forma presencial; ley que prevé que las administraciones públicas puedan establecer reglamentariamente, en determinados supuestos, la obligatoriedad de que las comunicaciones se hagan por medios electrónicos.

En relación con ello, el nuevo texto reglamentario impone la utilización obligatoria de medios electrónicos tanto para los trámites del procedimiento de autorización como para el cumplimiento de las obligaciones de información. Ciertamente, ello puede encontrar amparo en el artículo 27.6 de la citada Ley 11/2007, en el que se dispone que las Administraciones Públicas podrán establecer reglamentariamente la obligatoriedad de comunicarse con ellas utilizando solo medios electrónicos, "cuando los interesados se correspondan con personas jurídicas o colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica o técnica, dedicación profesional u otros motivos acreditados tengan garantizado el acceso y disponibilidad de los medios tecnológicos precisos". Ahora bien, a juicio del Consejo de Estado, cuando se adopta una medida como esta deben quedar justificados en el expediente -cuando menos, en la Memoria- los motivos acreditados que evidencian que el colectivo al que se le impone aquella obligatoriedad de comunicarse por medios electrónicos tiene efectivamente garantizado el acceso y disponibilidad de los medios tecnológicos precisos. No se ha hecho así en el presente caso y sobre ello quiere llamar la atención el Consejo de Estado, con carácter general y también para futuros proyectos normativos.

Por último -y este sería el tercer objetivo afirmado en la Memoria-, dado que el Real Decreto 4/1995 no había sido modificado desde su aprobación inicial, se pretende actualizar el desarrollo reglamentario de la LETT, adaptándolo a los diferentes cambios normativos producidos a lo largo de estos años (como los operados por la Ley 29/1999, la Ley 43/2006, la Ley 35/2010, o la Ley 3/2012, que han afectado a la regulación de la actividad de las empresas de trabajo temporal).

Para la consecución de los objetivos citados, podría haberse optado por acometer una reforma del citado Real Decreto 4/1995, opción que se ha desechado por la importancia de las modificaciones que habrían de introducirse en esa norma. A la vista del alcance de la reforma, el Consejo de Estado considera que la opción elegida es, en efecto, la más acertada.

A partir de todo lo anterior, puede examinarse ya el contenido concreto del proyecto normativo sometido a consulta.

III. Observaciones al texto

A) La autorización administrativa

Después de un capítulo I con un único artículo dedicado al objeto de la regulación abordada, el capítulo II del Reglamento establece el régimen de la autorización administrativa, sobre la base de lo previsto en el artículo 2 de la LETT (cuya actual redacción fue dada por el artículo 116.dos de la Ley 18/2014, que es uno de los impugnados en el recurso de inconstitucionalidad a que antes se hizo referencia).

La regulación proyectada de la autorización administrativa se abre con un primer artículo de carácter general (artículo 2) en el que se recoge su exigencia y caracteres en términos muy próximos a los establecidos en el artículo 2.1 de la LETT (autorización única, con eficacia en todo el territorio nacional y sin límite de duración). A partir de ello, se establece el régimen de esa autorización, con referencias a la autoridad laboral competente, la autorización de inicio de actividades, la extinción de la autorización, la reanudación de actividades, y el informe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

1.- Autoridad laboral competente

El artículo 3 del Proyecto regula la autoridad laboral competente a los efectos de lo previsto en el Reglamento, siguiendo muy de cerca lo previsto en el artículo 2.4 y en la disposición adicional 5ª de la LETT, y completándolo, en el apartado 2, con un párrafo que responde a los principios inspiradores de la regulación legal, por lo que ninguna objeción se hace en este punto. Se sugiere, no obstante, generalizar la solución prevista en el último párrafo más allá del concreto supuesto que en él se recoge, de forma que la regla allí recogida no se limite al traslado de la autoridad inicial a la segunda, sino que se extienda también a traslados entre ulteriores autoridades laborales competentes. La redacción podría ser en los siguientes o parecidos términos: "En tales supuestos, la autoridad laboral que hubiera sido competente, cuando deje de serlo, dará traslado de todo el expediente a la autoridad laboral que pase a ser competente por aplicación de las reglas anteriores".

2.- Autorización de inicio de actividades

a) El artículo 4 regula la autorización de inicio de actividades y su apartado 1 indica los datos que se deben hacer constar en la solicitud. La UGT propone añadir una referencia al ámbito profesional en que pretende actuar la ETT (como hace el vigente artículo 1.1.e) del Real Decreto 4/1995), puesto que -dice- en nada ha afectado a esta referencia la modificación operada por la Ley 18/2014; en coherencia con ello, añade más adelante la citada entidad, esa mención habría de incorporarse también en el artículo 13, relativo a los asientos registrales.

La propuesta ha sido rechazada sobre la base de que las ETT podrán actuar en todos los ámbitos de actividad, salvo en aquellos en los que está expresamente prohibido, de forma que poco aporta la información de si la empresa va a estar especializada en uno o varios ámbitos o va a actuar en cualquier sector.

En realidad, y frente a lo que afirma la UGT, puede advertirse que la redacción dada a la LETT por la Ley 18/2014 (y antes por el Real Decreto-ley 8/2014) sí afectó a esta cuestión, puesto que se suprimió conjuntamente la referencia al "ámbito profesional y geográfico de actuación" que antes se recogía en el artículo 4 de la LETT (relativo al Registro).

Ahora bien, en relación con la objeción opuesta por el órgano impulsor de la iniciativa, cabe advertir que la disposición adicional segunda de la LETT ("Trabajos u ocupaciones de especial peligrosidad para la seguridad y la salud en el trabajo") establece que, en determinados ámbitos (como la construcción, minería, industrias extractivas, plataformas marinas, explosivos o los trabajos con riesgos eléctricos en alta tensión), pueden existir limitaciones para la celebración de contratos de puesta a disposición y que, en tales ámbitos, esa celebración estará sujeta a determinados requisitos [como que "deberá organizar de forma total o parcial sus actividades preventivas con recursos propios debidamente auditados (...) y tener constituido un comité de seguridad y salud en el trabajo del que formen parte un número no inferior a cuatro delegados de prevención"].

Así las cosas, aun cuando el artículo 4 de la LETT ya no exige que figure en el Registro el dato relativo al ámbito profesional de actuación de la ETT, parece que su constancia puede ser relevante para las funciones que la Administración debe ejercer en relación con las ETT, lo que aconsejaría reconsiderar la incorporación de tal mención en el artículo 4.1 del Proyecto, como también en el artículo 13, relativo a los asientos registrales.

A la vista de todo ello, entiende el Consejo de Estado que debe reconsiderarse la posible reincorporación de aquel dato -el relativo al ámbito profesional- en los citados artículos 4.1 y 13 del Proyecto, en función de la medida en que se considere necesario para el cumplimiento de los fines que la propia ley impone a las autoridades laborales (y, en particular, a la vista de lo dispuesto en la disposición adicional segunda de la LETT). En definitiva, el Consejo de Estado no objeta la solución adoptada en el Proyecto -en razón de la vigente redacción del artículo 4 de la LETT-, aunque no quiere dejar de advertir el interés que ese dato podría tener desde la perspectiva de la citada disposición adicional segunda de la LETT.

b) El apartado 2 del artículo 4 detalla la documentación que se debe acompañar a la solicitud, indicando que tanto esta como aquella deberán presentarse por medios electrónicos.

Señala la Memoria que, a partir de lo previsto en el artículo 6.2.b) de la Ley 11/2007, ya no se exige al solicitante que aporte la fotocopia del documento acreditativo de su identidad ni la documentación acreditativa de hallarse al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones fiscales y frente a la Seguridad Social, sino que todo ello se comprobará electrónicamente; y que, a tal efecto, el apartado 4 del mismo artículo establece que "la presentación de la solicitud implicará, salvo denegación expresa, la autorización a la autoridad laboral competente para que obtenga de forma directa, a través de certificados electrónicos, la acreditación de la identidad del solicitante, así como la acreditación de que la empresa se halla al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social", de forma que, en caso de denegarse ese consentimiento, se deberá aportar la documentación correspondiente.

En la misma línea, y frente a la objeción del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de que este precepto no recoge el requisito del artículo 2.2.e) de la ley ("No haber sido sancionada con suspensión de actividad en dos o más ocasiones"), el órgano instructor opone que se ha prescindido de la documentación referida a requisitos cuyo cumplimiento puede ser comprobado por la autoridad competente. En línea de principio, el Consejo de Estado considera acertada la opción adoptada por el Proyecto, que es coherente con los principios de simplificación administrativa y reducción de cargas, si bien debe advertirse que el apartado 4 del artículo 4 (referido a la autorización - tácita- del solicitante) no hace referencia al último de los requisitos apuntados (el relativo a las sanciones de suspensión de actividad).

Ahora bien, en el concreto caso de que aquí se trata, ha de tenerse en cuenta que la autoridad laboral debe resolver en un plazo muy breve -un mes- y que, transcurrido ese plazo sin que haya recaído resolución expresa, la solicitud se entenderá estimada, todo ello de conformidad con lo previsto en el artículo 2.5 de la LETT.

Ante la brevedad del plazo y los efectos del silencio, pero atendiendo también a los aludidos principios de simplificación administrativa, se sugiere considerar la posibilidad de exigir, aparte de la remisión de copia del documento acreditativo de la identidad, una declaración responsable en relación con los requisitos de encontrarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias y con la Seguridad Social y de no haber sido sancionada la empresa con suspensión de actividad en dos o más ocasiones.

De este modo, sin soportar una carga gravosa, el solicitante asumiría la responsabilidad del cumplimiento de esos requisitos -cuya concurrencia o no debe conocer-, de acuerdo con su declaración y de lo previsto en el artículo 71 bis de la Ley 30/1992, sin desplazar totalmente sobre la Administración (y los diversos órganos que tendrán que intervenir) los efectos indeseados de una indebida estimación por silencio derivada del transcurso de aquel breve plazo, en los casos de inexactitud, falsedad u omisión esencial.

Por último, debe advertirse que no se hace referencia alguna al requisito contemplado en el artículo 5.2.b) de la LETT ("Dedicarse exclusivamente a la actividad constitutiva de empresa de trabajo temporal, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 1"); aunque en el artículo correspondiente del Real Decreto 4/1995, tampoco se recoge referencia específica a este requisito, sí se exige la utilización del formulario de su anexo, en el que se incluye una declaración en tal sentido. En cambio, el Proyecto no incluye un formulario, sino que prevé la utilización de "los formularios previstos específicamente para ello" (artículo 4.3). A juicio del Consejo de Estado, la norma proyectada debe incluir alguna previsión en relación con este requisito previsto legalmente y preterido en el Proyecto sometido a consulta.

c) Algo parecido ha de advertirse en relación con el ya citado apartado 4 del mismo artículo 4, en el que se dispone: "La presentación de la solicitud implicará, salvo denegación expresa, la autorización a la autoridad laboral competente para que obtenga de forma directa, a través de certificados electrónicos, la acreditación de la identidad del solicitante, así como la acreditación de que la empresa se halla al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social", de forma que si el solicitante expresamente deniega su consentimiento a la comprobación de los datos por la autoridad laboral competente, deberá aportar la documentación correspondiente.

A juicio del Consejo de Estado, en aquellos casos en que la ley exige la prestación del consentimiento (como lo exige con carácter general la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, para la comunicación de datos a un tercero o entre Administraciones públicas), no puede una norma reglamentaria asociar un supuesto consentimiento tácito o implícito a una acción que no evidencia con claridad esa voluntad. En consecuencia, lo que debe ser expreso es el consentimiento, y no su denegación. Es decir, no puede aceptarse que la simple presentación de una solicitud implique, salvo denegación expresa, la autorización para la consulta de datos del solicitante. Por tanto, esa autorización debe incluirse expresamente en la solicitud o en la documentación que a ella deba acompañarse.

Es cierto que hay disposiciones legales que asocian el consentimiento a ciertos actos de los ciudadanos, pero solo a determinados efectos y cuando se dan las circunstancias y condiciones previstas legalmente (como sucede, por ejemplo, con el artículo 35 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos). Sin embargo, para que una norma reglamentaria establezca un supuesto de consentimiento tácito o implícito, es necesario que se exprese en la norma legal que lo ampara (lo que no se hace en el presente caso) y, en todo caso, que el supuesto de hecho responda al previsto legalmente. Así, el proyectado artículo 4.4 no puede ampararse en el citado artículo 35 de la Ley 11/2007 -que, por lo demás, no se cita en el texto proyectado ni en la Memoria-, al no estar referido al cotejo de copias aportadas por el interesado ni de "comprobaciones automáticas de la información aportada": nótese que ni se exige al solicitante una declaración de hallarse al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social, ni documentación alguna sobre este particular). En suma, una cosa es la comprobación de documentos o datos aportados por el interesado, y otra deducir de una solicitud la autorización para la consulta de otros datos.

Por tanto, entiende el Consejo de Estado que el consentimiento o autorización a que se refiere el proyectado artículo 4.4 debe incluirse expresamente en la solicitud o en la documentación que a ella deba acompañarse (salvo que expresamente se indique el fundamento legal que sirve de base a esa autorización tácita y se ciña a los efectos y términos previstos en esa disposición legal). Esta observación se formula con carácter esencial a efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

d) En el apartado 5 del artículo 4 se establece el plazo de un mes para resolver y el carácter positivo del silencio, lo que es conforme con lo previsto en el artículo 2.5 de la LETT. En su segundo párrafo, debe suprimirse el adjetivo "desestimatoria" como se propone desde la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Aunque el órgano instructor rechaza la propuesta por la eficacia nacional y duración ilimitada de la autorización, no puede descartarse a priori la posibilidad de toda disconformidad con una resolución estimatoria, p.ej., por su eventual carácter condicionado, parcial, por la intervención de otros sujetos interesados en la desestimación, etc.; o piénsese, más sencillamente, en una resolución que concediera la autorización con un ámbito territorial o con una duración limitada (precisamente, el hecho de ser contrario a lo previsto en la ley justifica aún más la previsión del recurso correspondiente). En todo caso, no se olvide que, cualquiera que sea el contenido de la resolución debe ser susceptible de impugnación en vía judicial. En suma, entiende el Consejo de Estado que en el párrafo segundo del artículo 4.5 proyectado debe suprimirse el adjetivo "desestimatoria".

3.- Procedimiento para la extinción de la autorización

El artículo 5 del Proyecto regula el procedimiento para la extinción de la autorización, y suscita algunas observaciones en relación con los incumplimientos que están en su origen, la tramitación y los recursos.

a) El proyectado artículo 5.1 prevé el inicio del procedimiento si la autoridad laboral apreciase el incumplimiento "de las obligaciones de mantenimiento de una estructura organizativa adecuada y de actualización anual de la garantía financiera". Es claro que debe sustituirse la conjunción copulativa "y" por la disyuntiva "o", puesto que el artículo 2.7 de la LETT lo vincula al incumplimiento de "alguna" de esas obligaciones y no al incumplimiento conjunto de ambas (la primera de ellas, más precisamente configurada como mantenimiento de "una estructura organizativa que responda a la actividad efectivamente desarrollada": téngase en cuenta, en relación con ello, lo que ya se apuntó acerca de la importancia del ámbito profesional en que actúe la empresa).

b) En cuanto a la tramitación, se sugiere incorporar al apartado 1 del artículo 5 una referencia expresa al inicio del procedimiento -como hace la LETT-, lo que podría hacerse sustituyendo el inciso que sigue a la cita de la Ley 14/1994 ("comunicará formalmente a la empresa las irregularidades observadas") por otro que diga "iniciará de oficio el procedimiento de extinción de la autorización, lo que se notificará a la empresa, comunicándole formalmente las irregularidades observadas".

Asimismo, en el apartado 3 del mismo artículo 5 debe hacerse referencia expresa al preceptivo trámite de audiencia, que no debe confundirse con el inicial trámite de alegaciones (lo que podría suceder con la redacción actual), de forma que aquel (el de audiencia) debe darse al interesado con posterioridad a la recepción de los informes recabados (de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y de los representantes legales de los trabajadores), en los términos previstos en el artículo 84 de la Ley 30/1992.

c) El artículo 5.4 alude, en relación con la resolución que declare la extinción de la autorización, a la posibilidad de recurso ante la jurisdicción social. A juicio del Consejo de Estado, la determinación del orden jurisdiccional competente para conocer de las decisiones adoptadas por la Administración en unas u otras materias corresponde a la ley (y, en particular, en lo que aquí importa, a la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social y a la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa), cuya interpretación corresponde a los órganos judiciales. En consecuencia, a juicio del Consejo de Estado, en el proyectado artículo 5.4 debería sustituirse la expresión "recurso ante la jurisdicción social" por "recurso en vía judicial".

B) La garantía financiera

El capítulo III del Proyecto regula la garantía financiera a lo largo de los artículos 8 a 11. El primero de ellos establece las determinaciones fundamentales, siguiendo de cerca lo dispuesto en el artículo 3 de la LETT, mientras que el segundo delimita el concepto de masa salarial en términos próximos a los recogidos en el todavía vigente Real Decreto 4/1995 -con alguna precisión adicional- que no han sido objetados en la tramitación del expediente. Mayores dudas han suscitado los artículos 10 y 11 del Proyecto, en los que se centran las próximas consideraciones.

1.-Ejecución de la garantía financiera

El proyectado artículo 10, referido a la ejecución de la garantía financiera, ha sido objetado por la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, por apartarse de lo previsto en el artículo 32 del Estatuto de los Trabajadores, relativo a las garantías del salario. En concreto, el apartado 4 del artículo 10 proyectado recoge, sin cambio alguno respecto del artículo 9 del Real Decreto 4/1995, el orden en que debe procederse a la ejecución de la garantía financiera cuando esta resulte insuficiente para satisfacer la totalidad de los créditos existentes.

En relación con ello, se advierte que el artículo 9 del Real Decreto 4/1995, siguió de cerca el régimen de privilegios que contemplaba el artículo 32 de la ya derogada Ley 8/1980, de 10 de marzo, del Estatuto de los Trabajadores; pero al ser ahora distinta la regulación de las garantías salariales en el artículo 32 del vigente Estatuto de los Trabajadores (texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo), se ha producido un desajuste entre el citado artículo 32 y el artículo 9 del todavía vigente Real Decreto 4/1995 (puesto que, como indica la citada Secretaría de Estado, hoy el Estatuto de los Trabajadores limita el privilegio de los créditos salariales que no correspondan a los últimos treinta días de trabajo a la cuantía que resulte de multiplicar el triple del salario mínimo interprofesional por el número de días de salarios adeudados, y las indemnizaciones por despido a la cuantía correspondiente al mínimo legal calculada, como máximo, sobre el triple del salario mínimo).

Sin embargo, tal objeción ha sido rechazada por el órgano impulsor de la iniciativa sobre la base de la específica remisión reglamentaria que, sobre esta materia, recoge el artículo 3.4 de la Ley 14/1994, señalando que el reglamento proyectado regula un régimen específico de ejecución de la garantía financiera.

A juicio del Consejo de Estado, no debe objetarse la legalidad de la solución propuesta en el texto sometido a consulta. En efecto, se trata aquí de la regulación de una garantía financiera llamada a responder de los conceptos y en los términos previstos en la Ley 14/1994 y, por remisión de esta, en la norma reglamentaria que la desarrolla. Así, cuando se constituye una garantía, real o personal, se determinan los conceptos y términos en que esta habrá de responder en caso de incumplimiento de la obligación garantizada, que no tienen por qué ser los conceptos y prelación establecidos legalmente para el caso de concurrencia de créditos (así, un aval puede garantizar cualquier tipo de obligación). Cuestión distinta es que, en caso de concurrencia de créditos, hayan de aplicarse las normas de prelación previstas legalmente que, lógicamente, tienen en cuenta a tales efectos la existencia o no de garantías reales o personales en relación con unos u otros créditos.

Sentado lo anterior, y afirmada por tanto la posibilidad de que esta garantía financiera impuesta a las ETT responda de unos conceptos y en unos términos distintos de los recogidos en el artículo 32 del Estatuto de los Trabajadores, cabe plantear si, habiéndose modulado -más que alterado- el criterio legal a que respondía el artículo 9 del Real Decreto 4/1995, no sería razonable que el nuevo Reglamento acoja esa modulación en el proyectado artículo 10.4 (mediante la introducción de criterios adicionales, en la línea de las preferencias limitadas que se recogen en el vigente artículo 32 del Estatuto de los Trabajadores). Se sugiere, por tanto, que se valore la posibilidad de modular el artículo 10.4 en ese sentido.

Por lo demás, debe precisarse el tercer concepto por el que responderá la garantía (deudas de Seguridad Social): el artículo 10.1 se refiere a las deudas "por cuotas de la Seguridad Social referidas a dichos trabajadores cedidos", mientras que el apartado 10.4.c) se refiere de forma más genérica a los créditos "por cuotas de la Seguridad Social", sin más precisión, a lo que añade los "demás conceptos de recaudación conjunta". En relación con ello, ha de notarse que el artículo 3.4 de la LETT prevé que responderá de las deudas "de Seguridad Social", como se recoge en el apartado 6 del mismo artículo 10 proyectado (como también en el artículo 8.5 o en el 11.1). En suma, debería coordinarse la redacción de los diversos preceptos en que el Proyecto hace referencia a este tipo de deudas, siempre bajo el criterio establecido en la LETT.

2.- Liberación de la garantía

El artículo 11 del Proyecto regula la liberación de la garantía, prevista en la ley para cuando la empresa haya cesado en su actividad y no tenga obligaciones indemnizatorias, salariales o de Seguridad Social pendientes. La acreditación de tales extremos suscita algunas dudas.

En primer lugar, se dice en el segundo párrafo del artículo 11.1 que la presentación de la solicitud "implicará, salvo denegación expresa, la autorización a la autoridad laboral competente" para que obtenga, a través de certificados electrónicos, la acreditación de la baja de la totalidad de su plantilla en la Seguridad Social, así como la acreditación de que la empresa se halla al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones con la Seguridad Social.

Como ya se ha indicado en relación con el artículo 4.4, lo que debe ser expreso es el consentimiento, y no su denegación, de forma que no puede aceptarse que la simple presentación de una solicitud implique, salvo denegación expresa, la autorización para la consulta de datos. Por tanto, y como ya se razonó, el consentimiento o autorización a que se refiere el proyectado artículo 11.1 debe incluirse expresamente en la solicitud o en la documentación que a ella deba acompañarse (salvo que expresamente se indique el fundamento legal que sirve de base a esa autorización tácita y se ciña a los efectos y términos previstos en esa disposición legal). Esta observación se formula con carácter esencial a efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

Junto a ello, se establecen otras exigencias para acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos legalmente para la devolución de la garantía (cese en la actividad y ausencia de obligaciones indemnizatorias, salariales o de Seguridad Social pendientes). Así, se indica que junto a la solicitud se deberá presentar "copia de los correspondientes finiquitos debidamente firmados", lo que ha sido objetado por la Región de Murcia, citando la dificultad que ello supone en los casos de empresas de gran volumen que paguen por transferencia bancaria, lo que podría dar lugar a prácticas fraudulentas. También se exige que la autoridad laboral se dirija a los órganos jurisdiccionales del orden social para que comuniquen si existe algún procedimiento pendiente en relación con la ETT que pudiera hacer necesaria la retención de la garantía financiera; en este punto señala CC.OO. que la autoridad laboral también debería dirigirse a los organismos de conciliación laboral, y desde la Región de Murcia se apunta que sería necesario dirigirse a todos los decanatos y, por ello, propone una simplificación (en concreto, sugiere un trámite para que los propios interesados puedan dar cuenta de sus reclamaciones frente a una ETT, de forma que puedan registrar sus posibles reclamaciones, lo que permitiría a la autoridad laboral conocer en cada momento las reclamaciones pendientes frente a la empresa). Frente a todo ello, el órgano instructor se limita a señalar que se estima suficiente y proporcionada la previsión de que la autoridad laboral se dirija a los órganos jurisdiccionales del orden social.

A juicio del Consejo de Estado, las reservas formuladas desde CC.OO. y desde la Región de Murcia resultan atinadas; y ello, no solo por la complejidad que puede suponer la aplicación práctica de lo previsto en la norma, sino porque, con todo, no aporta la necesaria seguridad al procedimiento: ni la falta de firma de un finiquito implica la existencia de deudas salariales o indemnizatorias, ni la exhaustiva consulta a todos los órganos jurisdiccionales acredita que no existan deudas salariales reconocidas o fijadas en acto de conciliación (cfr. artículo 10.1). A ello cabe añadir que el trámite de dirigirse a los órganos jurisdiccionales ya no es potestativo para la autoridad laboral (a diferencia de lo que prevé el vigente artículo 10.2 del Real Decreto 4/1995), lo que podría desencadenar responsabilidades administrativas por los perjuicios derivados de aquella complejidad.

Por todo ello, el Consejo de Estado considera que debería arbitrarse un procedimiento más sencillo y que diera más seguridad sobre los extremos que se han de acreditar, lo que probablemente se podría conseguir a través de la participación de los eventuales acreedores interesados -esto es, los trabajadores-, en línea con lo propuesto por la Región de Murcia.

C) Registros de Empresas de Trabajo Temporal

El Proyecto regula los Registros de Empresas de Trabajo Temporal en su capítulo IV. En relación con el artículo 13 (asientos registrales), debe recordarse lo que ya se indicó en las observaciones al artículo 4 sobre el dato relativo al ámbito profesional en que actúan las ETT. También debe notarse que en el artículo 13.3 no se incluye la referencia a los cambios de domicilio social de la empresa (que, en cambio, sí se recoge en el artículo 14.1.d), relativo a la base de datos central). En fin, llama la atención el artículo 14.1.e), que prevé la inclusión en la base de datos de las relaciones de los contratos de puesta a disposición, siendo así que esa base de datos se nutre de la información existente en los Registros, en la que no se incluyen aquellas relaciones.

D) Obligaciones de información

Los artículos 17 y 18 recogen diferentes obligaciones de información, tanto de las empresas de trabajo temporal a la Administración (artículo 17) como de aquellas a las empresas usuarias (artículo 18).

En relación con las primeras, se sugiere incluir en el artículo 17 una referencia al deber de la autoridad laboral receptora de la información de comunicarla a otras autoridades laborales en los casos y términos previstos en el artículo 5.3 de la LETT.

E) Anexos

En relación con los anexos, se advierte que la disposición final segunda ("Habilitación normativa") autoriza a la Ministra de Empleo y Seguridad Social para "modificar, mediante actualización de los programas informáticos, los modelos oficiales que figuran en los anexos del Reglamento".

A juicio del Consejo de Estado, el contenido de unos modelos aprobados por Real Decreto debe modificarse mediante norma del mismo rango, esto es, mediante Real Decreto. Si se quiere flexibilizar la posibilidad de modificar esos modelos, lo correcto sería que se aprobaran por Orden Ministerial y que se utilizara ese mismo instrumento para su modificación (v. dictamen 168/2015). Lo que en modo alguno puede aceptarse es que unos modelos aprobados por Real Decreto sean modificados "mediante actualización de los programas informáticos"; antes bien, esa actualización será la ejecución de la previa disposición que apruebe los modelos correspondientes o sus modificaciones.

En consecuencia, debe suprimirse el inciso final de la proyectada disposición final segunda ("así como para modificar, mediante actualización de los programas informáticos, los modelos oficiales que figuran en los anexos del Reglamento"). Esta observación se formula con carácter esencial a efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones formuladas con carácter esencial en los apartados A (en relación con el artículo 4.4 del Proyecto), B (en relación con el artículo 11.1) y E (en relación con la disposición final segunda), y consideradas las demás, puede elevarse al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de las empresas de trabajo temporal."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 29 de abril de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL.