Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

El Consejo de Estado en Pleno, en sesión celebrada el día 22 de octubre de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, remitido por V. E. el 24 de julio de 2015 (entrada en este Cuerpo Consultivo el mismo día).

De antecedentes resulta:

Primero.- Estructura del proyecto

El proyecto de Real Decreto Legislativo sometido a consulta consta de:

- Preámbulo, en el que se dice que el artículo uno.h) de la Ley 20/2014, de 29 de octubre, por la que se delegó en el Gobierno la potestad de dictar diversos textos refundidos, en virtud de lo establecido en el artículo 82 y siguientes de la Constitución Española, autorizó al Gobierno para aprobar un texto refundido en el que se integrasen, debidamente regularizadas, aclaradas y armonizadas, la Ley de Suelo, aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, y los artículos 1 a 19, las disposiciones adicionales primera a cuarta, las disposiciones transitorias primera y segunda y las disposiciones finales duodécima y decimoctava, las disposiciones finales decimonovena y vigésima y la disposición derogatoria, todas ellas de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. El plazo para llevar a cabo la labor refundidora es de doce meses a partir de la entrada en vigor de la citada Ley 20/2014, que tuvo lugar el 31 de octubre de 2014.

Se señala que dicha tarea refundidora tiene dos objetivos: de un lado aclarar, regularizar y armonizar la terminología y el contenido dispositivo de ambos textos legales, y de otro, estructurar y ordenar en una única disposición general los preceptos de diferente naturaleza y alcance que contienen aquellos. Se trata, en primer término, de evitar la dispersión de tales normas y el fraccionamiento de las disposiciones que recogen la legislación estatal en materia de suelo y rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, excepción hecha de la parte vigente del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, que tiene una aplicación supletoria salvo en los territorios de las Ciudades de Ceuta y Melilla y, en consecuencia, ha quedado fuera de la delegación legislativa por cuya virtud se dicta este Real Decreto Legislativo. Y, en segundo lugar, de facilitar el conocimiento, manejo y cita de la norma reguladora de la rehabilitación urbana, término que engloba, de manera comúnmente admitida, también la regeneración y renovación de los tejidos urbanos.

- Artículo único. Aprobación del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

- Disposición adicional única ("Remisiones normativas"), que establece que las referencias normativas efectuadas en otras disposiciones al Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de Suelo, y a la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, se entenderán efectuadas a los preceptos correspondientes del texto refundido que se aprueba.

- Disposición derogatoria única ("Derogación normativa"). Previene que quedan derogadas todas las disposiciones de igual o inferior rango que se opongan al presente Real Decreto Legislativo y al texto refundido que aprueba y, en particular, el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo; los artículos 1 a 19, las disposiciones adicionales primera a cuarta, las disposiciones transitorias primera y segunda y las disposiciones finales duodécima y decimoctava de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, así como las disposiciones finales decimonovena y vigésima de dicha ley, en la medida en que se refieran a alguno de los preceptos que la presente disposición deroga.

- Disposición final única ("Entrada en vigor"). Establece que entrarán en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

Como anexo figura el texto refundido. Consta de un Título preliminar, ocho títulos, trece disposiciones adicionales, cuatro transitorias y tres finales.

El Título preliminar ("Disposiciones generales") comprende los artículos 1 ("Objeto de esta Ley"), 2 ("Definiciones"), 3 ("Principio de desarrollo territorial y urbano sostenible") y 4 ("Ordenación del territorio y ordenación urbanística").

El Título I ("Condiciones básicas de la igualdad en los derechos y deberes constitucionales de los ciudadanos") se estructura en cuatro capítulos, a saber:

- Capítulo I ("Estatuto básico del ciudadano"). Comprende los artículos 5 ("Derechos del ciudadano") y 6 ("Deberes del ciudadano");

- Capítulo II ("Estatuto básico de la iniciativa y la participación en la actividad urbanística"). Engloba los artículos 7 ("Actuaciones de transformación urbanística y actuaciones edificatorias"), 8 ("Iniciativa pública y privada en las actuaciones de transformación urbanística y en las edificatorias"), 9 ("Participación pública y privada en las actuaciones de transformación urbanística y en las edificatorias") y 10 ("Asociaciones administrativas").

- Capítulo III ("Estatuto jurídico de la propiedad del suelo"). Agrupa los artículos 11 ("Régimen urbanístico del derecho de propiedad del suelo"), 12 ("Contenido del derecho de propiedad del suelo: facultades"), 13 ("Contenido del derecho de propiedad del suelo en situación rural: facultades"), 14 ("Contenido del derecho de propiedad del suelo en situación de urbanizado: facultades"), 15 ("Contenido del derecho de propiedad del suelo: deberes y cargas"), 16 ("Contenido del derecho de propiedad del suelo en situación rural o vacante de edificación: deberes y cargas"), y 17 ("Contenido del derecho de propiedad del suelo en situación de urbanizado: deberes y cargas").

- Capítulo IV ("Estatuto básico de la promoción de las actuaciones urbanísticas"). Comprende los artículos 18 ("Deberes vinculados a la promoción de las actuaciones de transformación urbanística y a las actuaciones edificatorias") y 19 ("Los derechos de realojamiento y de retorno"),

El Título II ("Bases del régimen del suelo, reglas procedimentales comunes y normas civiles"). Consta de los siguientes capítulos:

- Capítulo I ("Bases del régimen del suelo"). Incluye los artículos 20 ("Criterios básicos de utilización del suelo"), 21 ("Situaciones básicas del suelo") y 22 ("Evaluación y seguimiento de la sostenibilidad del desarrollo urbano, y garantía de la viabilidad técnica y económica de las actuaciones sobre el medio urbano").

- Capítulo II ("Reglas procedimentales comunes y normas civiles"). Agrupa los artículos 23 ("Operaciones de distribución de beneficios y cargas"), 24 ("Reglas específicas de las actuaciones sobre el medio urbano"), 25 ("Publicidad y eficacia en la gestión pública urbanística"), 26 ("Formación de fincas y parcelas, relación entre ellas y complejos inmobiliarios"), 27 ("Transmisión de fincas y deberes urbanísticos") y 28 ("Declaración de obra nueva").

El Título III ("El Informe de Evaluación de los Edificios") incluye los artículos 29 ("El Informe de Evaluación de los Edificios") y 30 ("Capacitación para suscribir el Informe de Evaluación de los Edificios").

El Título IV ("Cooperación y Colaboración Interadministrativas") comprende los artículos 31 ("Cooperación interadministrativa"), 32 ("Organización de la cooperación") y 33 ("Convenios para la financiación de las actuaciones").

El Título V ("Valoraciones") incluye los artículos 34 ("Ámbito del régimen de valoraciones"), 35 ("Criterios generales para la valoración de inmuebles"), 36 ("Valoración en el suelo rural"), 37 ("Valoración en el suelo urbanizado"), 38 ("Indemnización de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización"), 39 ("Indemnización de la iniciativa y la promoción de actuaciones de urbanización o de edificación"), 40 ("Valoración del suelo en régimen de equidistribución de beneficios y cargas") y 41 ("Régimen de la valoración").

El Título VI ("Expropiación forzosa y responsabilidad patrimonial") comprende los artículos 42 ("Régimen de las expropiaciones por razón de la ordenación territorial y urbanística"), 43 ("Justiprecio"), 44 ("Ocupación e inscripción en el Registro de la Propiedad"), 45 ("Adquisición libre de cargas"), 46 ("Modalidades de gestión de la expropiación"), 47 ("Supuestos de reversión y de retasación") y 48 ("Supuestos indemnizatorios").

El Título VII ("Función social de la propiedad y gestión del suelo") se estructura en varios capítulos, a saber:

- Capítulo I ("Venta y sustitución forzosas"). Incluye los artículos 49 ("Procedencia y alcance de la venta o sustitución forzosas") y 50 ("Régimen de la venta o sustitución forzosas").

- Capítulo II ("Patrimonios públicos de suelo"). Comprende los artículos 51 ("Noción y finalidad") y 52 ("Destino").

- Capítulo III ("Derecho de superficie"). Incluye los artículos 53 ("Contenido, constitución y régimen") y 54 ("Transmisión, gravamen y extinción").

El Título VIII ("Régimen jurídico") comprende los siguientes capítulos:

- Capítulo I ("Actuaciones ilegales y con el Ministerio Fiscal"). Incluye los artículos 55 ("Actos nulos de pleno derecho") y 56 ("Infracciones constitutivas de delito o falta").

- Capítulo II ("Peticiones, actos y acuerdos). Comprende los artículos 57 ("Peticiones"), 58 ("Administración demandada en subrogación"), 59 ("Ejecución forzosa y vía de apremio") y 60 ("Revisión de oficio").

- Capítulo III ("Acciones y recursos"). Incluye los artículos 61 ("Carácter de los actos y convenios regulados en la legislación urbanística"), 62 ("Acción pública"), 63 ("Acción ante Tribunales ordinarios") y 64 ("Recurso contencioso-administrativo").

- Capítulo IV ("Registro de la Propiedad"). Comprende los artículos 65 ("Actos inscribibles"), 66 ("Certificación administrativa"), 67 ("Clases de asientos") y 68 ("Expedientes de distribución de beneficios y cargas").

- Trece disposiciones adicionales. La primera ("Sistema de información urbana y demás información al servicio de las políticas públicas para un medio urbano sostenible"); la segunda ("Bienes afectados a la Defensa Nacional, al Ministerio de Defensa o al uso de las fuerzas armadas"); la tercera ("Potestades de ordenación urbanística en Ceuta y Melilla"); la cuarta ("Gestión de suelos del patrimonio del Estado"); la quinta ("Modificación del artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954"); la sexta ("Suelos forestales incendiados"); la séptima (Reglas, para la capitalización de rentas en suelo rural"); la octava ("Participación del Estado en la ordenación territorial y urbanística"); la novena ("Modificación de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local"); la décima ("Actos promovidos por la Administración General del Estado"); la undécima ("Catastro inmobiliario"); la duodécima ("Infracciones en materia de certificación de la eficiencia energética de los edificios"); y la decimotercera ("Sanciones en materia de certificación energética de edificios y graduación").

Cuatro disposiciones transitorias. La primera ("Aplicación de la reserva de suelo para vivienda protegida y regla temporal excepcional"); la segunda ("Calendario para la realización del Informe de Evaluación de los Edificios"); la tercera ("Valoraciones"); y la cuarta ("Criterios mínimos de sostenibilidad").

Tres disposiciones finales. La primera ("Cualificaciones requeridas para suscribir los Informes de Evaluación de Edificios"); la segunda ("Título competencial y ámbito de aplicación"); y la tercera ("Desarrollo").

Segundo.- Contenido de la refundición

El Real Decreto Legislativo se estructura, como se ha señalado, en un artículo único por el que se aprobará el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, una disposición adicional de remisiones normativas, una disposición derogatoria única y, por último, una disposición final única, de entrada en vigor.

Entre las disposiciones derogadas, el Real Decreto Legislativo no incluye la disposición derogatoria de la Ley 8/2013, porque, de hacerse, según expresa la memoria, se afectaría a otras normas que no resultan incluidas en el texto refundido (como son, entre otras, la Ley de Propiedad Horizontal y la Ley de Ordenación de la Edificación, entre otras).

Por su parte, el contenido del texto refundido se puede extractar de la siguiente manera:

El Título Preliminar de la Ley delimita su objeto, consistente en garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con el suelo y con la edificación, con un desarrollo sostenible y competitivo del medio urbano -mediante el impulso y fomento de las actuaciones conducentes a la regeneración de los tejidos urbanos existentes- a fin de asegurar a los ciudadanos calidad de vida y la efectividad de su derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.

Contiene las definiciones procedentes de los artículos 2 y 7 de la Ley 8/2013, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, y 17 del texto refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto 2/2008, de 20 de junio. En concreto, se ha precisado la definición de las actuaciones sobre el medio urbano y su articulación con las actuaciones de transformación urbanística.

El Título I contiene la regulación de las condiciones básicas de la igualdad en los derechos y deberes constitucionales de los ciudadanos. Integra los preceptos de las disposiciones refundidas con una nueva ordenación sistemática. Esta se ha hecho a la vista de la exposición de motivos del texto refundido de 2008 que contempla tres estatutos subjetivos básicos, a modo de círculos concéntricos, a saber: el de la ciudadanía en general, en relación con el suelo y la vivienda; el de la iniciativa privada para la actividad urbanística (o lo que es lo mismo, el de la promoción inmobiliaria como tal, se desarrolle por el propietario, o por un tercero, en función de la decisión que adopte la Administración urbanística competente) y, finalmente, el de la propiedad del suelo.

Se han armonizado y aclarado, por otra parte, los artículos reguladores de la iniciativa pública y privada (artículos 8 y 9) y los relacionados con el deber de conservación (dentro del estatuto jurídico de la propiedad del suelo); en concreto, los artículos 15, 16 y 17. En este sentido, el nuevo artículo 15 merece mención especial. Engloba todas las reglas que configuran el régimen general del deber de conservación, de manera que permite llevar a los artículos 16 y 17 respectivamente lo que son meras especificaciones previstas para el suelo en situación rural y el suelo en situación de urbanizado.

El Título II regula, como se ha señalado, las bases del régimen del suelo, sus reglas procedimentales y las normas civiles. Su capítulo I reproduce, con idéntica redacción a la de la Ley de 2008, los preceptos de esta. Sólo el artículo 22 proyectado presenta algunas diferencias.

El capítulo II reproduce fielmente el contenido actual de la Ley de 2008, incorporando además las previsiones de los artículos 10 y 12 de la Ley 8/2013.

El Título III se dedica, en exclusiva, al Informe de Evaluación de los Edificios cuya regulación, ex novo, introdujo la Ley 8/2013, incorporando sus previsiones con fidelidad.

El Título IV, relativo a la "Cooperación y Colaboración Interadministrativas", integra literalmente los preceptos de la Ley de 2008, si bien los ordena de manera distinta.

El Título V incluye en su totalidad e integridad (artículos 34 a 41) el título III ("Valoraciones") de la Ley de 2008. Introduce, no obstante, una modificación en el artículo 36 proyectado respecto del párrafo tercero del artículo 23.1.a) de la Ley de 2008. Elimina el inciso "hasta el máximo del doble", expresamente declarado inconstitucional y nulo por la Sentencia del Tribunal Constitucional 141/2014, de 11 de septiembre.

El Título VI, ("Expropiación forzosa y responsabilidad patrimonial") también reproduce en su totalidad el correspondiente de la Ley de 2008. Incorpora, no obstante, los efectos que tiene la delimitación de ámbitos para la realización de las actuaciones sobre el medio urbano a efectos expropiatorios en consonancia con lo previsto en la Ley 8/2013.

Los Títulos VII y VIII incorporan miméticamente el contenido que tienen en la Ley de 2008.

Las disposiciones adicionales del texto refundido tienen contenido diverso. La primera reproduce lo establecido por la disposición adicional primera de la Ley de 2008 sobre el Sistema de información urbana y se integra con lo prevenido por la disposición adicional primera y el artículo 5 de la Ley 8/2013, con el objeto de garantizar que la Administración General del Estado, en colaboración con las Comunidades Autónomas y las Administraciones Locales, promueva la actualización permanente y la explotación de la información necesaria para el desarrollo de las políticas públicas a favor de un medio urbano sostenible y competitivo. Las restantes disposiciones reproducen, en sus mismos términos, las de las Leyes de 2008 y 2013 de las que proceden, con excepción de la séptima.

La disposición adicional séptima proyectada incorpora el contenido de la también disposición adicional séptima de la Ley de 2008 ("Reglas para la capitalización de rentas en suelo rural"), si bien no en su tenor vigente al momento de remitir el proyecto sino con el contenido previsto en el entonces proyecto de Ley de Carreteras, actualmente en tramitación en las Cortes Generales.

En relación con las disposiciones transitorias, las dos primeras presentan algunas variantes respecto de las contenidas en las normas refundidas. La primera se refiere a la aplicación de la reserva de suelo para vivienda protegida y la segunda al calendario para la realización del IEE. En esta última, la nueva redacción aclara la situación de los edificios que ya tenían una antigüedad superior a los 50 años cuando entró en vigor la Ley 8/2013, solventándose las numerosas dudas de interpretación que se habían suscitado sobre su alcance y contenido.

La disposición final primera reproduce la final decimoctava de la Ley 8/2013; la segunda determina los títulos competenciales y ámbitos de aplicación y la tercera autoriza al Gobierno para su eventual desarrollo. Se ha tenido en cuenta, para su redacción final, la Sentencia 141/2014, de 11 de septiembre de 2014, sobre la Ley de Suelo 8/2007 y el texto refundido de 2008.

Tercero.- Al proyecto del texto refundido consultado se acompaña el expediente administrativo que refleja documentalmente el procedimiento de elaboración instruido. Obran en él:

a) Primer proyecto de Real Decreto Legislativo por el que aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación, de 25 de marzo de 2015, sometido audiencia.

b) Cuadro comparativo de los artículos del proyecto sometido a trámite de audiencia y las leyes objeto de refundición.

c) Relación de agentes sociales y de Direcciones Generales de Urbanismo, Suelo y Ordenación del Territorio de todas las Comunidades Autónomas a los que se remitió el proyecto en el trámite de audiencia.

d) Escritos de alegaciones presentadas por el Departamento de Territorio y Sostenibilidad de la Comunidad Autónoma de Cataluña, de 14 de abril de 2015; de la Federación Española de Municipios y Provincias de 21 de abril de 2015; de la Asociación Española de Rehabilitación y Reforma de 21 de abril de 2015; de la Comunidad Autónoma de Extremadura, de 24 de abril de 2015; de la Confederación Española de Cajas de Ahorro, de 16 de abril de 2015; de la Secretaría General de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Comunidad Autónoma de Galicia, de 16 de abril de 2015; de la Confederación de Cooperativas de Viviendas de España, de 16 de abril de 2015; del Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, de 15 de abril de 2015; de la Dirección General de Urbanismo y Vivienda de la Comunidad Autónoma de La Rioja, de 13 de abril de 2015; del Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales, de 21 de marzo de 2015; del Consejo General de Colegios de Arquitectos de España, de 14 de abril de 2015; de la Asociación Española de Banca, de 14 de abril de 2015; de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras, de 14 de abril de 2015; de la Unión General de Trabajadores, de 13 de abril de 2015; del Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía, de 31 de marzo de 2015; del Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad, de 1 de abril de 2015; y de la Dirección General de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña, de 15 de abril de 2015.

e) Informe de valoración de las alegaciones formuladas en audiencia de 22 de abril de 2015.

f) Informes del Administrador de Infraestructuras Ferroviarias de 11 de junio de 2015; de Aena, S. A., de 17 de junio de 2015; del Consejo de Obras Públicas, de 28 de mayo de 2015; de la Dirección General de Aviación Civil, de 10 de junio de 2015; del Consejo de Puertos del Estado, de 12 de junio de 2015; de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Defensa de 15 de junio de 2015, de Educación, Cultura y Deporte de 24 de junio de 2015, de Empleo y Seguridad Social de 19 de junio de 2015, de Justicia de 22 de julio de 2015, de Industria, Energía y Turismo de 24 de junio de 2015, de Economía y Competitividad de 10 de julio de 2015, de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad de 24 de junio de 2015 y de Hacienda y Administraciones Públicas de 19 de junio de 2015; de la Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre, S. A. y de la Secretaría General de Infraestructuras de 5 de junio de 2015.

g) Segundo texto del proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación y memoria del análisis de impacto normativo, de 2 de julio de 2015. Este texto recoge la mayor parte de las observaciones formuladas por las entidades y órganos antes citados.

h) Tercer texto -y definitivo- del proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación, memoria del análisis de impacto normativo y cuadro comparativo de los artículos del proyecto reelaborado y de las normas que se refunden, todos ellos fechados el 23 de julio de 2015.

i) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento de 23 de julio de 2015, emitido en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. En él, el Centro Directivo muestra su parecer favorable a la aprobación del proyecto elaborado, no obstante señalar la diferente naturaleza y finalidades de las normas refundidas.

j) Nota en la que se dice que la Ley 20/2014, de 29 de octubre, por la que se delega en el Gobierno la potestad de dictar textos refundidos, le autoriza para aprobar un "Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y de Rehabilitación Urbana" en el plazo máximo de un año a partir de su entrada en vigor, el 31 de octubre de 2014. Por consiguiente, se indica que el texto debe ser aprobado antes del 31 de octubre de 2015.

k) Informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en cumplimiento del artículo 24.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Cuarto.- Audiencias

La norma ha sido promovida por la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo de la Secretaría de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda del Ministerio de Fomento, en cumplimiento de lo establecido por el artículo uno.h) de la Ley 20/2014, de 29 de octubre, por el que se delegó en el Gobierno la potestad de dictar diversos textos refundidos.

El 25 de marzo de 2015 se inició el trámite de audiencia pública a los agentes económicos y sociales directamente afectados por los contenidos de la norma, a las Comunidades y Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla y a los Ayuntamientos (a través de la Federación Española de Municipios y Provincias), de conformidad con lo establecido por el artículo 22.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Se consultó a treinta y ocho agentes económicos y sociales directamente afectados por los contenidos de la norma. Solo doce de ellos contestaron. Cinco mostraron su conformidad con la iniciativa y con la refundición realizada.

El texto se remitió a las Comunidades y las Ciudades Autónomas. Solo las de Galicia, Extremadura y Cataluña formularon algunas sugerencias que fueron incorporadas, en mayor o menor medida, al texto. Illes Balears mostró su conformidad y La Rioja propuso una modificación que excedía la delegación. Por su parte, las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla no formularon observaciones.

Los Ayuntamientos, a través de la Federación Española de Municipios y Provincias, solicitaron la aclaración del contenido de la disposición derogatoria, sugerencia que fue aceptada e incorporada.

Tras dicho trámite y, una vez introducidas en el texto las modificaciones derivadas de las observaciones aceptadas, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento, solicitó el 29 de mayo el informe de los Ministerios de Economía y Competitividad; Justicia; Industria, Energía y Turismo; Sanidad, Servicios Social e Igualdad; Educación, Cultura y Deporte; Defensa; y Empleo y Seguridad Social. También se recabó el informe de la Secretaría General Técnica y de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Han informado igualmente AENA, el Consejo de Obras Públicas, Puertos del Estado, ADIF, la Dirección General de Aviación Civil, la Secretaría General de Infraestructuras y la Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre.

Los citados órganos preinformantes formularon observaciones de distinto alcance y contenido. El Centro Directivo proponente aceptó todas las que tenían carácter formal o hacían referencia a erratas o a mejoras de técnica normativa.

Respecto de las observaciones de carácter sustancial, se aceptaron varias de ellas. Se rechazaron, sin embargo, otras por dos tipos de razones distintas según expone la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo:

A) Algunos departamentos ministeriales (Ministerio de Industria, Energía y Turismo, Ministerio de Educación, Cultura y Deporte y Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas) reprodujeron las observaciones formuladas en su día al anteproyecto de Ley de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas (ALRRR) y que, a la sazón, no se recogieron ni por la Comisión de Subsecretarios, ni por el Consejo de Ministros ni, tampoco, posteriormente, por las Cortes Generales en el debate parlamentario.

El Centro Directivo consideró que no cabía introducirlas en la fase de refundición por cuanto excedían de la labor encomendada.

B) Los Ministerios de Hacienda y Administraciones Públicas y Justicia sugirieron la incorporación al texto refundido de contenidos completamente nuevos referidos a eventuales incompatibilidades entre las Leyes del Suelo de 2008 y 8/2013 y otras normas legales anteriores a la aprobación de ambas.

Quinto.- Memoria del análisis de impacto normativo

En el expediente obran las memorias del análisis de impacto normativo de las distintas versiones del proyecto. La última, correspondiente al texto consultado al Consejo de Estado y fechada el 2 de julio de 2015, expone que el proyecto se elabora en cumplimiento de lo establecido en el artículo uno.h) de la Ley 20/2014, de 29 de octubre, por el que se delegó en el Gobierno la potestad de dictar diversos textos refundidos. Añade que los objetivos del texto son aclarar, regularizar y armonizar la terminología y el contenido de la vigente Ley de Suelo, cuyo texto refundido fue aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, y la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. Expone que se consideraron dos alternativas, a saber: una mera yuxtaposición de textos o una integración de ambos, optándose por esta última. Expresa que la refundición no afecta a las normas reglamentarias dictadas en aplicación de las refundidas; en especial, al Reglamento de Valoraciones, aprobado por Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre. Pormenoriza el contenido de la norma elaborada. Describe la tramitación seguida. En relación con los impactos que producirá la norma, señala que los efectos serán los siguientes: sobre la economía general, positivos al afectar a un sector vital, y sobre la competencia, también positivos al facilitar el manejo de la legislación. Añade que la norma ni afecta a las cargas administrativas ni a los presupuestos de la Administración del Estado ni de otras Administraciones públicas y que tiene un impacto de género positivo.

Y, en tal estado de tramitación el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado, quien formula las siguientes consideraciones.

I

1. El proyecto de Real Decreto Legislativo sometido a consulta tiene por objeto aprobar el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

2. La presente consulta tiene carácter preceptivo. Se emite conforme con lo establecido en el artículo 21.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, que previene que el Consejo de Estado en Pleno deberá ser consultado en los "proyectos de decretos legislativos".

3. El proyecto de Real Decreto Legislativo sometido a consulta encuentra su fundamento en la Ley 20/2014, de 29 de octubre, por la que se delega en el Gobierno la potestad de dictar diversos textos refundidos, en virtud de lo establecido en el artículo 82 y siguientes de la Constitución Española.

Dicha ley dispone en su artículo uno:

"Se autoriza al Gobierno para aprobar, en el plazo de doce meses a partir de la entrada en vigor de esta ley, sendos textos refundidos en los que se integren, debidamente regularizadas, aclaradas y armonizadas, las leyes y demás normas que se enumeran a continuación, así como las normas con rango de ley que las hubieren modificado y las que, afectando a su ámbito material, puedan, en su caso, promulgarse antes de la aprobación por el Consejo de Ministros de los textos refundidos que procedan y así se haya previsto en las mismas:

(.../...)

h) Texto refundido de la Ley del Suelo, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. Asimismo, se incluirán en el texto refundido a que se refiere esta letra, debidamente regularizadas, aclaradas y sistematizadas, las disposiciones que a continuación se indican:

Los artículos 1 a 19, las disposiciones adicionales primera a cuarta, las disposiciones transitorias primera y segunda y las disposiciones finales duodécima y decimoctava; así como las disposiciones finales decimonovena y vigésima y la disposición derogatoria, en la medida en que se refieran a alguno de los preceptos reseñados, todas ellas de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas".

4. En lo tocante al procedimiento de elaboración de la norma, el Consejo de Estado considera que se han observado las prescripciones legales establecidas en el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Se ha recabado el parecer de las organizaciones y asociaciones representativas de los intereses afectados. Se ha oído a las Comunidades y Ciudades Autónomas y a ciertas entidades públicas -como el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias ADIF, ADIF-Alta Velocidad, AENASA, Puertos del Estado- especialmente vinculadas con la materia regulada. Además, se ha solicitado y obtenido el informe de las Secretarías Generales Técnicas de prácticamente todos los departamentos ministeriales y de otros órganos a quienes pudiere afectarles la regulación proyectada (Dirección General de Aviación Civil, Dirección General de Carreteras, Consejo de Obras Públicas, etc.).

La Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento ha emitido su preceptivo informe previsto en el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas también se ha pronunciado a los efectos del artículo 24.3 del mismo cuerpo legal.

Se acompaña al proyecto finalmente la memoria del análisis de impacto normativo exigida.

II

1. La primera cuestión que debe abordarse es la atinente a la competencia del Estado para aprobar el texto refundido sometido a consulta, habida cuenta de que versa sobre materia de urbanismo y vivienda, competencias estas asumidas con carácter exclusivo por las Comunidades Autónomas.

A juicio del Consejo de Estado -como ya expusiera en análoga ocasión en el dictamen nº 906/2008, de 19 de junio, emitido con ocasión del despacho del proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprobó el vigente texto refundido de la Ley de Suelo-, no existe obstáculo para hacerlo. En efecto, el proyecto de Real Decreto Legislativo consultado respeta el reparto constitucional de competencias.

2. Todas las Comunidades Autónomas han asumido en sus Estatutos de Autonomía las competencias exclusivas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda de acuerdo con lo previsto en el artículo 148.1.3ª de la Constitución. Ahora bien, tal asunción no comporta que el Estado carezca de ellas para incidir en la materia y que esté desapoderado para dictar el texto refundido elaborado.

3. En el estado actual de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en materia de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en esta materia, el reparto entre las propias de uno y otras gira sobre dos goznes: la exclusividad de la competencia de las Comunidades Autónomas sobre urbanismo y la vivienda y la coexistencia de esta con varios títulos de atribución a favor del Estado de incidencia en este sector material.

Así se deduce claramente de la Sentencia 164/2001, de 11 de julio de 2001 (FJ 4) en la que, al examinar la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, el Tribunal Constitucional afirmó que "debemos recordar que las Comunidades Autónomas son titulares en exclusiva de las competencias sobre urbanismo". Por su parte, la Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, declaró que "la exclusividad competencial (de las Comunidades Autónomas) sobre urbanismo no autoriza a desconocer la competencia que, con el mismo carácter viene reservada al Estado por virtud del art. 149.1 CE (...). Procede pues afirmar que la competencia autonómica en materia de urbanismo ha de coexistir con aquellas que el Estado ostenta en virtud del artículo 149.1 CE, cuyo ejercicio puede condicionar lícitamente, la competencia de las Comunidades". En consecuencia, la "competencia autonómica exclusiva sobre urbanismo ha de integrarse sistemáticamente con aquellas otras estatales que, si bien en modo alguno podrían legitimar una regulación general del entero régimen jurídico del suelo, pueden propiciar sin embargo, que se afecte puntualmente a la materia urbanística" (Sentencia 61/1997, fundamento jurídico 5).

4. En concreto y en lo tocante a las competencias en materia de urbanismo, el Estado las tiene para establecer una clasificación de los tipos de suelo (Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997); para atribuir a la actividad pública la dirección y control de la ejecución urbanística y para impedir determinados usos del suelo; para restringir las facultades de disposición sobre la propiedad de uso agrícola o ganadero, para permitir el diseño de áreas de especial protección en suelo no urbanizable; para determinar el contenido primario del derecho de propiedad sobre el suelo; para establecer un mínimo de aprovechamiento urbanístico a favor de la Administración, bien sea de manera lábil con referencia a criterios generales, bien con una fórmula abstracta que permita su cuantificación, bien con un criterio mínimo; para imponer la exigencia de licencia previa de edificación y para prever la expropiación-sanción o la venta forzosa; para fijar la causa expropiandi; para determinar los plazos de edificación; para excluir la incorporación de una edificación al patrimonio cuando se ha realizado sin licencia y en contra de la normativa urbanística y, en fin, para fijar los criterios de valoración en la determinación del justiprecio expropiatorio (Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, fundamentos jurídicos 7, 16, 17 y 34).

No las tiene, sin embargo, entre otras cosas, para determinar los instrumentos de planeamiento en los que se articulan las condiciones básicas del derecho de propiedad, ni para habilitar la participación privada en el desarrollo del planeamiento, ni para determinar a qué Administración le corresponde dicho planeamiento, ni para establecer fórmulas cerradas para la determinación del aprovechamiento tipo, ni para ejecutar el planeamiento, ni, en fin, para determinar el modo o sistema de ejecución, los plazos y las reglas de reparcelación (Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, fundamentos jurídicos 7, 16, 17, 27 y 28).

5. También en lo atinente a las competencias en materia de vivienda, conviven las propias de las Comunidades Autónomas con otras concurrentes que corresponden al Estado.

En concreto, las Comunidades Autónomas tiene "facultades para desarrollar una política propia en dicha materia, incluido el fomento y la promoción de la construcción de viviendas, que es, en buena medida, el tipo de actuaciones públicas mediante las que se concreta el desarrollo de aquella política" (Sentencia 152/1988, fundamento jurídico 2º). Ahora bien, su ámbito queda limitado por la competencia estatal sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y sobre las bases de la ordenación del crédito (Sentencia 152/1988, fundamento jurídico 2º).

En consecuencia, el Estado puede, entre otras cosas, fijar módulos con los que cuantificar en las distintas partes del territorio tanto el precio máximo de venta de la vivienda como el importe máximo de su financiación; puede establecer las condiciones generales de los créditos destinados a la financiación de los préstamos destinados a las actuaciones de vivienda y puede fijar las condiciones directas -características del beneficiario, de la vivienda, etc.- para la concesión de subvenciones a promotores y a compradores o arrendatarios (Sentencia del Tribunal Constitucional 152/1988, fundamentos jurídicos 5, 10 y 11).

6. Los títulos que amparan las competencias estatales que inciden en la materia de urbanismo y vivienda han sido perfilados por el Tribunal Constitucional en diversos pronunciamientos. En concreto, se han señalado como tales:

a) La fijación de las condiciones básicas de igualdad de los derechos y los deberes constitucionales (Constitución, artículo 149.1.1ª).

En las Sentencias 61/1997, de 20 de marzo (fundamento jurídico 10º), 164/2001, de 11 de julio (fundamento jurídico 5º) y 141/2014, de 11 de septiembre, se ha dicho que este título competencial tiene contenido propio, no residual -siguiendo la estela de lo afirmado en la Sentencia 173/1998, de 23 de julio, fundamento jurídico 9-, y que ampara la intervención del Estado a la hora de conformar el contenido del derecho de propiedad (CE, artículo 33) y el reconocimiento de la libre empresa (CE, artículo 38).

b) La competencia estatal para establecer las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica (Constitución Española, artículo 149.1.13ª).

El contenido y alcance de este título deriva de la propia Constitución, de modo que no puede conformarse desde las previsiones de los Estatutos de Autonomía. En su contenido, quedan comprendidos los sectores más relevantes para la economía, entre los que se cuentan los de la construcción, la vivienda y su financiación con fondos propios del Estado. Por ello, con base en este título, el Estado tiene competencias para instituir y regular planes encaminados a impulsar la construcción de viviendas (Sentencia 152/1988, de 20 de julio), para desarrollar actividades de promoción en el ámbito del sector de la vivienda (Sentencia 59/1995) y para fijar directrices y criterios globales de ordenación en el sector de la vivienda (Sentencias 61/1997, 13/1992, de 6 de febrero, y 14 de mayo de 2015) puesto que se trata de materias que inciden en la actividad económica general.

En todo caso, no puede surgir una doble política de vivienda de este título. El Tribunal Constitucional ha recordado que el Estado no puede ordenar o fomentar cualquier actividad de vivienda sino solo aquellas que estén en conexión con la ordenación general de la economía. Entre estas se cuentan la definición de las actuaciones protegibles, las formas de protección -créditos, subvenciones, etc.-, la finalidad específica de ellas, la aportación de recursos y la determinación de las condiciones generales para su percepción (Sentencia del Tribunal Constitucional 152/1988, fundamentos jurídicos 2 y 4).

c) La competencia estatal para dictar la legislación básica sobre protección del medio ambiente (Constitución, artículo 149.1.23ª).

Este título faculta al Estado para regular la materia en relación con el suelo -y de manera especial cuando se trata de suelo no urbanizable de especial protección-, concurriendo "poliédricamente con otras muchas (competencias) autonómicas sobre ordenación del territorio y urbanismo" si bien sin exceder más allá de lo básico (Sentencia 102/1995, fundamento jurídico 7º).

d) La competencia estatal para fijar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, la expropiación forzosa y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Publicas (Constitución Española, artículo 149.1.18ª) habilita para establecer regulaciones en materia de valoraciones, indemnizaciones y justiprecios y procedimientos en materia urbanística (Sentencias 227/1998, fundamento jurídico 32, 50/1999, fundamento jurídico 3 -entre otras- y, en especial, la de 14 de mayo de 2015).

e) Las competencias en materia de defensa (Constitución, artículo 149.1.4ª), legislación civil (artículo 149.1.8ª), legislación procesal (artículo 149.1.6ª), sobre regulación de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales (artículo 149.1.30ª) y sobre Hacienda General y Deuda del Estado (artículo 140.1.14ª) justifican la intervención del Estado en distintas facetas de la vivienda y el urbanismo.

7. El proyecto sometido a consulta se ajusta al esquema descrito. La disposición final segunda del texto articulado remitido en consulta se limita a incardinar bajo alguno de los títulos citados los distintos preceptos de su articulado. Para ello tiene en cuenta el carácter atribuido a cada artículo por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por la Ley 8/2013, de 26 de junio, y por la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en sus distintos pronunciamientos, en especial, en la Sentencia 141/2014, de 11 de septiembre.

Conforme con lo expuesto, el Consejo de Estado considera, como se ha señalado, que el proyecto de Real Decreto Legislativo y el texto refundido que lo acompaña respetan el reparto constitucional de competencias y se ajustan a la jurisprudencia constitucional en el estado actual de cosas existentes.

8. El proyecto de Real Decreto Legislativo sometido a consulta refunde el texto refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, y determinados preceptos de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. Tanto uno como otra han generado diversas controversias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, unas ya resueltas y otras pendientes de solución por parte del Tribunal Constitucional.

En concreto, las Comunidades Autónomas de Madrid y La Rioja interpusieron a la sazón sendos recursos de inconstitucionalidad -los números 7020-2008 y 7231-2008- contra el texto refundido de 2008, al estimar que invadían competencias propias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Estos recursos fueron resueltos por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 141/2014, de 11 de septiembre. En ella, se declaró la inconstitucionalidad del inciso "hasta un máximo del doble" del artículo 23.1.a), párrafo tercero, del texto refundido -y también del artículo 22.1.a) de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, impugnado en otro recurso acumulado-. Respecto de los demás preceptos impugnados, el Tribunal bien declaró que el recurso había perdido su objeto a resultas de las modificaciones introducidas por la Ley 8/2013, de 26 de junio, bien desestimó las pretensiones de los impugnantes. Pues bien, el proyecto consultado se acomoda a lo declarado por el Tribunal Constitucional en este pronunciamiento.

Por otra parte, penden todavía ante el Tribunal Constitucional dos recursos de inconstitucionalidad interpuestos por el Gobierno de la Comunidad de Madrid -el 1976/2014- y por la Generalidad de Cataluña - 5493/2013- contra determinados preceptos de la Ley 8/2013, de 26 de junio. En concreto, en el primero de ellos se impugnan los artículos 9.1, 10.1, 2, 3 y 4, 13.2 y 3, 15.1 y 3, 16, disposición transitoria segunda y disposición final duodécima de la Ley 8/2013, en cuanto modifican los artículos 2, 6.3 y 5, 8.3.a) y c), 9.2, 3, 8 y 9, 10.1.b), 12.3, 14.1, 2 y 3, 15.4, 16.1.b) y c), 17.3, 4 y 6 y 39.1 del texto refundido de la Ley de Suelo de 2008. El segundo tiene por objeto los artículos 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 y 15 y las disposiciones transitoria primera, final duodécima, apartado cinco, en cuanto a la redacción dada a los apartados 7 y 8 del artículo 9 de la Ley de Suelo y final decimoctava de la Ley 8/2013, de 26 de junio.

Al no existir pronunciamiento del Tribunal Constitucional en los recursos mencionados, los preceptos impugnados deben considerarse válidos y, por consiguiente, operarse con ellos como tales al momento de llevar a cabo la refundición. Así lo hace el proyecto consultado. Ello sin perjuicio de que un eventual pronunciamiento declarativo de su inconstitucionalidad pudiera tener los efectos que la correspondiente sentencia declare en su día.

III

La segunda cuestión que debe examinarse es la relativa al objeto y alcance de la refundición.

Como se ha señalado, la Ley 20/2014, de 29 de octubre, por la que se delega en el Gobierno la potestad de dictar diversos textos refundidos, en virtud de lo establecido en el artículo 82 y siguientes de la Constitución Española, en su artículo uno, autoriza al Gobierno para aprobar, en el plazo de doce meses a partir de la entrada en vigor de esta ley, un texto refundido en el que se integren, debidamente regularizadas, aclaradas y armonizadas, las siguientes normas:

a) El texto refundido de la Ley de Suelo, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio.

b) Los artículos 1 a 19, las disposiciones adicionales primera a cuarta, las disposiciones transitorias primera y segunda y las disposiciones finales duodécima y decimoctava; así como las disposiciones finales decimonovena y vigésima y la disposición derogatoria, en la medida en que se refieran a alguno de los preceptos reseñados, todas ellas de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.

c) Las normas con rango de ley que las hubieren modificado y las que, afectando a su ámbito material, puedan, en su caso, promulgarse antes de la aprobación por el Consejo de Ministros de los textos refundidos que procedan y así se haya previsto en las mismas.

La autorización para refundir viene ceñida a esas disposiciones. Y a ellas se ha sujetado el texto sometido a consulta, sin que proceda formular observación general alguna sobre ello.

No obstante, el examen del objeto de la refundición suscita dos consideraciones de distinta índole. La primera hace referencia al carácter del texto refundido y la segunda a la pervivencia, como norma no integrada en la labor unificadora, del texto refundido de la Ley de suelo:

A) La refundición se mueve más en el ámbito de lo formal que de lo material. Ello es consecuencia de las normas que son objeto de refundición.

La Ley de Suelo y las disposiciones que la modifican contenidas en la Ley 8/2013, de 26 de junio, de una parte, y las previsiones de esta última norma relativas a la regeneración, rehabilitación y renovación urbanas, de otro lado, tienen fundamentos constitucionales distintos y finalidades diferentes. Las primeras regulan aspectos básicos del derecho de propiedad en el ámbito urbanístico. Las segundas persiguen "fomentar la eficiencia energética, potenciar la rehabilitación edificatoria, ofrecer un marco normativo idóneo para permitir la reconversión y reactivación del sector de la construcción y, en fin, fomentar la calidad, la sostenibilidad y la competitividad tanto en la edificación como en el suelo" (preámbulo de la Ley 8/2013, de 26 de junio). En otros términos, unas y otras se integran en dos grupos normativos diversos: el urbanístico, las primeras y en el regulador de la rehabilitación urbana, la segunda.

Cada uno de estos grupos normativos está sujeto a reglas de coherencia e interrelación propias, diferenciadas y no intercambiables entre sí. Tienen normas de cabecera también distintas. La Ley de Suelo lo es del grupo normativo urbanístico. Las previsiones que constituyen el corpus central de la Ley 8/2013, de 26 de junio, lo son del grupo normativo de la rehabilitación. Cada una en su ámbito orientan los criterios conforme a los cuales deben ser desarrolladas e interpretadas las disposiciones de igual o inferior rango que los integran y preservan a las que los forman frente a eventuales modificaciones fortuitas (par ricochet, por carambola). Ahora bien, lo hacen dotadas de una razón diferente y no siempre de igual manera. En otros términos, delimitan espacios normados claramente diferenciados y con criterios funcionales diversos, que no son susceptibles de ser reducidos a unas mismas reglas. No existe entre ellos ni una relación de dependencia ni una relación de identidad. Se trata en fin de conjuntos normativos claramente diversos. No quiere ello decir que no existan normas comunes entre ambos. Las hay, pero cumplen funciones diferentes según el grupo en el que se apliquen.

La pertenencia a un mismo grupo normativo permite de ordinario llevar a cabo la refundición de sus normas por fusión, aunándose en la norma resultante las preexistentes bajo una misma identidad de razón y finalidad. Se trata por consiguiente de una unión o refundición de carácter material. Por el contrario, la refundición de normas pertenecientes a distintos grupos normativos es por lo general meramente formal, compilatoria o recopilatoria, ante la imposibilidad de encontrar una identidad de razón y finalidad. Se suele limitar a insertar, con individualidad propia, las previsiones de cada una de aquellas. Las facultades de armonizar, aclarar e interpretar alcanzan su plenitud en el primer caso, viéndose severamente ceñidas en el segundo.

A la vista de lo expuesto, la refundición operada mediante el texto consultado presenta dos características singulares:

- De una parte, se trata más de una agrupación de dos textos legales distintos bajo una única veste formal que de una auténtica fusión material de normas. La refundición proyectada está condicionada por la pertenencia a distintos grupos normativos de los textos a aunar. En consonancia con esta circunstancia, el proyecto elaborado se limita, en su práctica totalidad, a recoger de manera separada, por mera yuxtaposición, las previsiones de la Ley de Suelo y el de la Ley 8/2013, de 26 de junio, sin realizar una auténtica integración normativa. Ello no es reprochable por cuanto no cabe ir más allá, al pertenecer, como se ha señalado reiteradamente, las disposiciones refundidas a grupos normativos distintos. Únicamente existe auténtica integración normativa en algunos preceptos concretos -en especial en los artículos 2, 3 y 4- y el proyecto lo hace adecuadamente.

- De otro lado, el texto refundido consultado se configurará - de manera un tanto inusual en nuestro derecho- como norma de cabecera de dos grupos normativos distintos -el urbanístico y el de renovación urbana-, jugando sus previsiones distintas funciones en cada uno de ellos.

B) La autorización para refundir no se extiende a los preceptos aún vigentes del texto refundido de 1976 y a las normas legales dictadas por el Estado después de esa fecha y antes de la asunción de las competencias urbanísticas por parte de las Comunidades Autónomas.

El texto refundido de 9 de abril de 1976 no queda derogado con la expedición de la norma consultada y así se señala en el preámbulo de esta. La disposición de 1976 -al igual que las normas legales dictadas por el Estado después de esa fecha y antes de la asunción de las competencias por las Comunidades Autónomas, como son los Reales Decretos-leyes 3/1980, de 14 de marzo y 16/1981, de 16 de octubre- continúa siendo derecho estatal válido, aunque en la mayor parte del territorio nacional solo pueda aplicarse en su caso como derecho supletorio. Y ello por cuanto el Estado mantiene una competencia en materia urbanística respecto de los territorios que corresponden a las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla y otros no integrados en la distribución del Estado en Comunidades Autónomas (Peñones de Vélez de La Gomera, de Alhucemas e Islas Chafarinas) -que las disposiciones adicionales terceras tanto de la Ley de Suelo de 2008, siguiendo la estela de lo dicho en análoga disposición de la Ley 8/2007, y como del texto refundido consultado mantienen-, según declaró la Sentencia del Tribunal Constitucional 240/2006, de 20 de julio.

C) Por último, el texto refundido ni agota ni integra las normas estatales vigentes en materia de urbanismo -además de las ya citadas en el apartado anterior- de manera que las afirmaciones contenidas en el preámbulo del Real Decreto Legislativo en el sentido de que la disposición tiene por objeto evitar su dispersión y facilitar su conocimiento y manejo tienen un ámbito limitado a los textos refundidos. En efecto, la labor refundidora deja fuera, por imperativo de la ley habilitante, otras disposiciones y preceptos estatales vigentes en la materia urbanística o con incidencia en ella -tales como las previsiones contenidas en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, en la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos y en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio, entre otras-.

IV

Por lo que se refiere al contenido, el Consejo de Estado considera correctos tanto el proyecto de Real Decreto Legislativo como el texto refundido, pues este se ajusta a las normas de las que trae causa. Únicamente, deben formularse las siguientes consideraciones y observaciones:

- En el artículo 2, se ha introducido la definición de "actuaciones sobre el medio urbano" -contenida en el artículo 7 de la ley 8/2013-, con la relevante innovación de que las actuaciones de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas quedan vinculadas a las actuaciones de transformación urbanística reguladas en el artículo 14 de la Ley de 2008. A esta finalidad responde el segundo párrafo del apartado 1 que establece: "A todas ellas les será de aplicación el régimen estatutario básico de deberes y cargas que les correspondan, de conformidad con la actuación de transformación urbanística o edificatoria que comporten, a tenor de lo dispuesto en el artículo 7".

El Consejo de Estado no formula objeción a la referida innovación, toda vez que está amparada en la habilitación para armonizar las normas refundidas otorgada al Gobierno.

- Los artículos 15, 16 y 17 del texto refundido ordenan, de manera distinta a la contenida en la Ley de 2008, las reglas relativas al régimen del deber de conservación. En concreto, el artículo 15 comprende las reglas del régimen general común a todo suelo y los artículos 16 y 17 las específicas del suelo en situación rural o vacante de edificación y en situación de urbanizado. Tampoco ésta ordenación nueva merece reparo alguno.

- El artículo 22 del texto refundido presenta algunas diferencias respecto del contenido en la Ley de 2008. Integra el artículo 15 de la Ley de 2008 -relativo a la evaluación y seguimiento de la sostenibilidad del desarrollo urbano- y la memoria de viabilidad técnica y económica de las actuaciones sobre el medio urbano prevista en el artículo 11 de la Ley 8/2013. Esta integración resulta adecuada pues es necesaria para acomodar la memoria de sostenibilidad económica exigida por la Ley de 2008 en el caso de las actuaciones de transformación urbanística y la memoria de viabilidad económica requerida por la Ley 8/2013 -en términos de rentabilidad y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas- para las actuaciones sobre el medio urbano.

- En el artículo 30.3, la remisión efectuada al artículo 4.2 debe hacerse al artículo 29.2.

- El artículo 36 -que incorpora fielmente el artículo 23 de la Ley de Suelo de 2008- suprime la mención "hasta un máximo del doble" en su apartado 1. a), párrafo tercero.

Dicha supresión resulta adecuada y proviene de la Sentencia 141/2014, de 11 de septiembre, del Tribunal Constitucional, que la declaró inconstitucional, afirmando:

"Con todo, cabe afirmar que el sistema de valoración a efectos indemnizatorios que parte del criterio de la capitalización de rentas, modulado en atención a otros factores, es un sistema que incorpora criterios acordes con la idea del valor real o económico del bien y que, en principio y en abstracto, puede ofrecer un proporcional equilibrio entre el daño sufrido y la indemnización correspondiente, en línea con la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (SSTDEH de 24 de abril de 2003, caso Yiltas Yildiz Turistik Tesisleri A.S. contra Turquía, y de 6 de diciembre de 2011, caso Anastasakis contra Grecia). No obstante la propia ley reconoce que en determinadas ocasiones este criterio general puede no llegar a reflejar correctamente el valor real del bien. Así, la disposición adicional séptima del texto refundido autoriza que el tipo normal de capitalización de la renta anual real o potencial de la explotación a que se refiere su artículo 23.1 pueda ser corregido -a través de la Ley de presupuestos generales del Estado en la redacción original de 2008, o mediante desarrollo reglamentario en la redacción vigente- cuando el resultado de las valoraciones se aleje de forma significativa respecto de los precios de mercado del suelo rural sin expectativas urbanísticas. Es así como la norma impugnada permite corregir al alza el valor obtenido por la capitalización real o potencial de la renta en función de factores objetivos de localización del terreno. No obstante, respecto de dichos factores, el art. 23.1 prevé un máximo o límite a la corrección de la valoración del suelo, que incorpora un tope máximo fijo que no se halla justificado, que puede resultar inadecuado para obtener en esos casos una valoración del bien ajustada a su valor real y que, en consecuencia, puede impedir una determinación de la indemnización acorde con la idea del proporcional equilibrio, razones por las cuales el inciso "hasta el máximo del doble" del párrafo tercero del art. 23.1 a) ha de reputarse contrario al art. 33.3 CE".

Por otra parte, debiera ponderarse la conveniencia de hacer alguna referencia en este precepto a la disposición adicional séptima a fin de facilitar su manejo por el operador jurídico.

- En el artículo 47.3 del proyecto y en relación con la reversión referida al suelo expropiado cuando se segreguen su vuelo o su subsuelo, se hace una remisión al apartado 4 del artículo 26. Dicha remisión no es correcta. Debe hacerse al apartado 5, pues el artículo 26 tiene ahora uno más que hace cambiar la numeración de varios apartados; entre ellos, el 4 original que pasa a ser 5.

En el artículo 56 debe suprimirse la referencia a la "falta" por haber desaparecido esta categoría de nuestro ordenamiento.

- El artículo 67.1 dispone que "se harán constar mediante inscripción los actos y acuerdos a que se refieren las letras a), b), g) y h) del artículo 65...". Esta dicción es transcripción del artículo 53.1 de la Ley de Suelo de 2008 con la única modificación de la cita del precepto -que en esta norma era del artículo 51-. No obstante, dicha literalidad debería modificarse en el sentido de decir "... letras a), b), g) y h) del apartado 1 del artículo 65" en consonancia con lo dispuesto en el artículo 67.2 que introduce la referencia expresa al apartado 2 del artículo 65 -que no existía en el texto refundido de 2008-.

En la disposición adicional duodécima -y a fin de guardar la uniformidad con las demás conductas tipificadas- se sugiere sustituir el término "exhibición" por "exhibir" en su apartado 4.d).

- El apartado 1 de la disposición adicional séptima del texto refundido proyectado dispone que "1. Para la capitalización de la renta anual real o potencial de la explotación a que se refiere el apartado 1 del artículo 36, se utilizará como tipo de capitalización el valor promedio de los datos anuales publicados por el Banco de España de la rentabilidad de las Obligaciones del Estado a 30 años, correspondientes a los tres años anteriores a la fecha a la que deba entenderse referida la valoración".

Este texto se ajusta al contenido de la actual disposición adicional séptima del vigente texto refundido de la Ley de Suelo de 2008, en la redacción dada por la disposición final tercera de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras -publicada en el Boletín Oficial del Estado de 30 de septiembre-. Su incorporación al texto refundido elaborado es posible toda vez que tiene encaje en el inciso habilitante de "las normas con rango de ley que las hubieren modificado" contenido en la Ley 20/2014, de 29 de octubre.

- Finalmente, en la disposición final segunda, apartado 6 ("Título competencial y ámbito de aplicación"), se menciona incorrectamente la disposición adicional duodécima ("Infracciones en materia de certificación de la eficiencia energética de los edificios") como dictada al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.14ª ("Hacienda General y Deuda del Estado") de la Constitución, cuando debe ser la disposición adicional undécima ("Catastro inmobiliario") la mencionada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Pleno es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones contenidas en el cuerpo de este dictamen, puede someterse al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana remitido en consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 22 de octubre de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE FOMENTO.