Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 10 de septiembre de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden comunicada de V. E. de fecha 7 de septiembre de 2015 (con registro de entrada el día siguiente), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto-ley por el que se conceden varios créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el Presupuesto del Estado.

De los antecedentes remitidos resulta:

PRIMERO. Contenido del proyecto

La exposición de motivos del proyecto de Real Decreto-ley sometido a consulta señala que su objeto es la concesión de varios créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el Presupuesto del Estado.

A) Recuperación de parte de la paga extraordinaria y adicional de los empleados públicos correspondiente al año 2012 y concesión de un suplemento de crédito para su financiación

Indica la exposición de motivos que el objeto del Real Decreto- ley es, en este punto, la regulación del abono de cantidades en concepto de recuperación de los importes efectivamente dejados de percibir como consecuencia de la supresión de la paga extraordinaria y adicional correspondientes al mes de diciembre de 2012, según lo previsto en el Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. Con ello se pretende paliar la pérdida de poder adquisitivo de los empleados públicos como consecuencia de dicha supresión. Los indicadores macroeconómicos ponen de manifiesto que se ha iniciado la senda de la recuperación y el crecimiento, lo que permite revertir, siquiera parcialmente, la medida adoptada en su día con objeto de lograr la estabilidad presupuestaria.

Para proceder al abono de las retribuciones citadas, se concede un suplemento de crédito en la Sección 31 "Gastos de diversos ministerios" por importe de 251.858.960,10 euros que podrá ser transferido a los presupuestos de los distintos departamentos ministeriales y organismos públicos en la medida en que no dispongan de margen de financiación en su capítulo 1 "Gastos de personal".

B) Concesión de un crédito extraordinario en el presupuesto del Ministerio de Defensa destinado a la adquisición de vehículos

La exposición de motivos destaca que el Ejercito de Tierra precisa completar con urgencia la disponibilidad de vehículos tácticos y logísticos para renovar y reponer aquellos vehículos que han sufrido un deterioro prematuro, como consecuencia del uso intensivo a que es sometido el material, así como para llevar a cabo la preparación del personal encuadrado en los sucesivos relevos, empleando medios similares a los desplegados en las operaciones en el exterior, de modo que se facilite el conocimiento de los mismos y de los procedimientos de empleo de cada uno de sus elementos. Se trata de disminuir los riesgos derivados del uso inadecuado o de reacciones de respuesta no entrenadas.

La situación es crítica con respecto a este tipo de material. La necesidad de apoyo logístico, adiestramiento y preparación de los contingentes que se despliegan para las Operaciones activas y las que, previsiblemente se inicien a corto plazo, requieren que con urgencia se proceda a adquirir vehículos en cantidad suficiente para mantener la capacidad de movilidad táctica. A tal efecto se prevé la concesión de un crédito extraordinario por importe de 20.000.000 de euros.

C) Concesión de créditos extraordinarios y suplemento de crédito en el Presupuesto del Ministerio de Fomento para atender distintas finalidades

- Créditos extraordinarios por importe total de 251.332.838,73 euros para atender al pago de obligaciones de ejercicios anteriores.

Al cierre contable y presupuestario del ejercicio 2014 se ha puesto de manifiesto la existencia de gastos que no contaban con cobertura presupuestaria o para los cuales la prevista resultó insuficiente (si bien tales gastos figuran contabilizados y ha quedado registrada su incidencia en el déficit, en términos de Contabilidad Nacional, a 31 de diciembre de dicho ejercicio).

Se trata de gastos correspondientes a actuaciones inversoras de la Dirección General de Carreteras relativos a expropiaciones, intereses de demora, revisiones de precios y certificaciones y liquidaciones finales por un total de 251.332.838,73 euros.

Estos gastos, que constituyen obligaciones exigibles de la Administración, deben ser regularizados y aplicados a presupuesto para proceder a su pago, lo que requiere disponer previamente del adecuado crédito presupuestario, a cuya dotación se atiende en este Real Decreto-ley.

Precisa la exposición de motivos que, dado que las obligaciones que se trata de satisfacer han sido imputadas a déficit en el año 2014, los créditos extraordinarios que se conceden no reducen la capacidad de financiación del Estado en el año 2015 por lo que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 59 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, no son susceptibles de financiación con cargo al Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria.

- Suplemento de crédito por importe de 31.049.920 euros para atender los gastos derivados del hundimiento del buque "Oleg Naydenov".

Como consecuencia del hundimiento y extracción del combustible del buque "Oleg Naydenov", la entidad pública empresarial Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima (SASEMAR), adscrita a la Secretaría General de Transporte del Ministerio de Fomento, bajo la superior dirección del Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda y a través de la Dirección General de la Marina Mercante, ha realizado y debe acometer durante el ejercicio 2015 determinadas actuaciones de lucha contra la contaminación del medio marino, calificadas como servicio público de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 264 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el nuevo texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.

El acometimiento de las actuaciones indicadas por parte de SASEMAR supone unos mayores gastos por importe de 31.049.920 euros en determinadas partidas de su Presupuesto de Explotación para 2015, no contemplados inicialmente, que se recogen en la cuenta "Trabajos realizados por otras empresas", incluida en el epígrafe "Aprovisionamientos", para financiar los gastos extraordinarios derivados del hundimiento y para la extracción del combustible del buque "Oleg Naydenov".

Este incremento de gasto se financia, en el presupuesto de explotación, mediante un aumento en la cuenta "Subvenciones de explotación incorporadas al resultado del ejercicio" y mediante el incremento de las transferencias corrientes a favor de SASEMAR, dentro del Presupuesto de la Dirección General de Marina Mercante, por el mismo importe de 31.049.920 euros.

D) Concesión de créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el Presupuesto del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente para atender diversas finalidades

En primer lugar, se trata de regularizar y aplicar a presupuesto gastos que al cierre contable y presupuestario del año 2014 no contaban con cobertura presupuestaria o para los que la prevista resultó insuficiente ocasionados por certificaciones, revisiones de precios, expropiaciones y otras incidencias relativas a actuaciones inversoras de la Dirección General del Agua, por importe de 36.010.368,32 euros.

En segundo lugar, se dota de financiación a las Confederaciones Hidrográficas para que procedan, igualmente, al pago de obligaciones de ejercicios anteriores relativas al IBI correspondiente a bienes de titularidad estatal por importe de 40.319.554,15 euros.

Las operaciones anteriores, por importe de 76.329.922,47 euros, han sido contabilizadas y ha quedado registrada su incidencia en el déficit del año 2014, por lo que los créditos extraordinarios y los suplementos de crédito que se conceden por este importe no reducen la capacidad de financiación del Estado en el presente ejercicio.

Todos los gastos anteriores, que constituyen obligaciones exigibles de la Administración, deben ser regularizados y aplicados al presupuesto para proceder a su pago, lo que requiere disponer previamente del correspondiente crédito presupuestario.

El proyecto de Real Decreto-ley está integrado por ocho artículos, una disposición final y cuatro anexos.

El artículo 1 regula el mecanismo para la recuperación de la paga extraordinaria y adicional del mes de diciembre de 2012 del personal del sector público (debiendo hacerse notar que la regulación prevista es, con los ajustes correspondientes en los días a computar y porcentajes, prácticamente idéntica a la contenida en la disposición adicional décima segunda de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015):

* Con carácter general se establece que "cada Administración Pública, en su ámbito, podrá aprobar dentro del ejercicio 2015, y por una sola vez, una retribución de carácter extraordinario cuyo importe será el equivalente a 48 días o al 26,23 por ciento de las cantidades aún no recuperadas de los importes efectivamente dejados de percibir como consecuencia de la supresión de la paga extraordinaria, así como de la paga adicional de complemento específico o pagas adicionales equivalentes, correspondientes al mes de diciembre de 2012, por aplicación del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad". A continuación, en el apartado uno se establecen determinadas reglas generales para la aplicación de esta previsión relativas a cuantía, tipo de personal y régimen retributivo (apartado uno.2) y se toma en consideración la situación económico-financiera de la Administración afectada (apartado uno.3).

* Seguidamente se establecen reglas específicas para la instrumentación de la citada recuperación en el ámbito de personal del sector público estatal. Tras definir el ámbito de aplicación subjetivo (apartado dos.1), se distingue según el tipo de personal afectado, estableciéndose reglas de cálculo y de cómputo de los periodos a considerar, y se contemplan supuestos específicos (personal que, sin haber variado la naturaleza jurídica de su relación de servicios con la Administración del Estado, hubiera cambiado de destino dentro de la misma; personal que hubiera pasado a prestar servicios en una Administración Pública distinta; personal que no se encontrara en situación de servicio activo o asimilada en la fecha de entrada en vigor de esta norma o que hubiera perdido la condición de empleado público; y personal que hubiera fallecido a la entrada en vigor).

* Para posibilitar la adopción de las anteriores medidas y únicamente en lo que resulte estrictamente necesario, se suspende y deja sin efecto la aplicación del artículo 24 ("Determinación de la cuantía de los conceptos retributivos") de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (apartado tres).

* Los apartados uno (disposiciones generales sobre el personal del sector público) y tres (alcance del artículo 24 de la Ley 30/1984) de este artículo tienen carácter básico y se dictan al amparo de los artículos 149.1.18.ª, 149.1.13.ª y 156.1 de la Constitución.

Para atender al pago de las obligaciones anteriores, el artículo 2 prevé la concesión de un suplemento de crédito en el presupuesto de la Sección 31 "Gastos de diversos Ministerios", Servicio 02 "Dirección General de Presupuestos. Gastos de los Departamentos Ministeriales", Programa 929M "Imprevistos y funciones no clasificadas", Capítulo 1 "Gastos de personal", Artículo 12 "Funcionarios", Concepto 121 "Retribuciones complementarias", Subconcepto 121.07 "Recuperación de la paga extraordinaria y adicional de los empleados públicos correspondiente a diciembre de 2012", por importe de 251.858.960,10 euros. Asimismo, se precisa que el suplemento de crédito podrá financiar las obligaciones que se originen en el Instituto de Gestión Sanitaria (INGESA) y en el Instituto de Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO).

Con cargo al suplemento de crédito anterior, se realizarán las correspondientes transferencias de crédito para dotar en las secciones del Presupuesto del Estado que resulten procedentes, organismos públicos afectados, INGESA e IMSERSO, los créditos necesarios para proceder al abono de la paga extraordinaria y adicional del mes de diciembre de 2012, en la medida en que no pueda ser cubierta con las dotaciones existentes en el capítulo 1 "Gastos de personal" de los respectivos presupuestos.

A dichas transferencias no les será de aplicación la limitación establecida en el artículo 52.1.c) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

El artículo 3 autoriza la concesión, para la adquisición de vehículos destinados al Ejercito de Tierra, de un crédito extraordinario en el Presupuesto de la Sección 14 "Ministerio de Defensa", Servicio 12 "Ejercito de Tierra", Programa 122A "Modernización de las Fuerzas Armadas", Capitulo 6 "Inversiones Reales", Artículo 65 "Inversiones militares en infraestructura y otros bienes", Concepto 651 "Adquisición de Vehículos Militares", por importe de 20.000.000 de euros.

Por el artículo 4 se conceden créditos extraordinarios y un suplemento de crédito en el Presupuesto del Ministerio de Fomento, previéndose asimismo la modificación del presupuesto de explotación de SASEMAR:

- Para atender obligaciones de ejercicios anteriores, se conceden créditos extraordinarios en el presupuesto de la Sección 17 "Ministerio de Fomento", por importe total de 251.332.838,73 euros, según el detalle que se recoge en el anexo I.

- Para la financiación de los gastos por la extracción del combustible del buque "Oleg Naydenov", se concede un suplemento de crédito en el Presupuesto de la Sección 17 "Ministerio de Fomento", Servicio 32 "Dirección General de Marina Mercante", Programa 497M "Salvamento y lucha contra la contaminación en la mar", Capitulo 4 "Transferencias Corrientes", Artículo 44 "A sociedades, entidades públicas empresariales, fundaciones y resto de entes del Sector Publico", Concepto 443 "A SASEMAR para gastos derivados del hundimiento del Oleg Naydenov", por importe de 31.049.920 euros.

- Se aprueba la modificación del presupuesto de explotación para 2015 de la entidad pública empresarial Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima (SASEMAR), que se acompaña como anexo II.

El artículo 5 prevé la concesión de créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente:

- Para atender obligaciones de ejercicios anteriores, se conceden créditos extraordinarios en el presupuesto de la Sección 23 "Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente", por importe de 69.548.969,42 euros según el detalle que se recoge en el Anexo III.

- Para atender obligaciones de ejercicios anteriores, se conceden suplementos de crédito en el presupuesto de la Sección 23 "Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente", por importe de 6.780.953,05 euros según el detalle que se recoge en el Anexo III.

El artículo 6 incorpora la modificación de los presupuestos de las Confederaciones Hidrográficas:

- Para atender al pago de tributos locales de bienes de titularidad estatal correspondientes a ejercicios anteriores, se conceden suplementos de crédito en los presupuestos de las Confederaciones Hidrográficas por importe total de 13.450.451,54 euros en los términos que se recogen en el Anexo IV. Estos suplementos de crédito se financiarán con los créditos extraordinarios que se conceden en el presupuesto de la Dirección General del Agua y que figuran incluidos en el Anexo III.

- Los restantes créditos extraordinarios que se conceden en el Anexo III con destino a las Confederaciones Hidrográficas se reflejarán en sus presupuestos de ingresos en los términos que se recogen en el Anexo IV.

El artículo 7 establece que los créditos extraordinarios y suplementos de crédito que se conceden en el presupuesto del Estado, se financiarán con Deuda Pública.

De acuerdo con el artículo 8, los gastos que se imputen presupuestariamente a los créditos extraordinarios y suplementos de crédito que para atender obligaciones de ejercicios anteriores se conceden mediante este Real Decreto-ley, deberán estar previamente contabilizados en la cuenta 413 "Acreedores por operaciones pendientes de aplicar al presupuesto" como consecuencia de las actuaciones de control financiero permanente previstas en el artículo 159.1.g) de la Ley General Presupuestaria o de las comunicaciones de los centros gestores previstas en la normativa contable y presupuestaria. La Intervención Delegada en el Departamento Ministerial correspondiente velará por el cumplimiento de este requisito.

La disposición final prevé la entrada en vigor de la norma el mismo día de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

SEGUNDO. Contenido del expediente

A) Además del proyecto sometido a consulta, figura en el expediente, en primer lugar, la preceptiva memoria del análisis de impacto normativo, que tiene carácter abreviado. En ella se examinan la justificación de las medidas previstas, su base jurídica y oportunidad, así como el contenido de la regulación proyectada, dedicando sus últimos apartados al estudio de su impacto presupuestario y de su impacto por razón de género.

Las consideraciones sobre el impacto presupuestario de los créditos extraordinarios y suplementos de crédito previstos pueden resumirse de la siguiente manera (teniendo en cuenta también las respectivas memorias que integran los expedientes presupuestarios):

- Suplemento de crédito en el Presupuesto de la Sección 31 "Gastos de diversos Ministerios".

El suplemento de crédito a dotar en la Sección 31 "Gastos de diversos Ministerios" para atender a la recuperación de parte de la paga extraordinaria y adicional de los empleados públicos correspondiente al mes de diciembre de 2012 se ha cuantificado en 251.858.960,10 euros.

Según indica la memoria, el ámbito subjetivo tomado para el cálculo se corresponde con el sector público administrativo de la Administración General del Estado, quedando excluidos los órganos constitucionales, las entidades que integran el sector público estatal empresarial, el Centro Nacional de Inteligencia y el Banco de España.

Seguidamente, se detalla la metodología de cálculo empleada, que toma en consideración los efectivos medios de 2012 y determina la retribución media (paga extra + complemento específico adicional) para cada grupo. A partir de estos datos se calcula la masa de paga extra estimada para el segundo semestre de 2012 y la diferencia con la masa de paga extra abonada en el primer semestre. Así se determina la masa pendiente de pago, que se concreta para cada efectivo teniendo en cuenta el periodo de devengo de la paga extra (183 días); y de ahí se llega al coste individual (media pendiente de pago para cada efectivo x nº de días a devolver). Multiplicado el coste individual por los efectivos medios del segundo semestre del respectivo grupo, se obtiene el coste total de la medida en cada grupo. La memoria incorpora un cuadro en el que se recogen las cifras que resultan para cada grupo.

En cuanto al mecanismo de financiación y dado que se trata de actuaciones de carácter discrecional, se considera que la financiación del suplemento de crédito debe realizarse con Deuda Pública al no ser de aplicación lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley General Presupuestaria respecto de la financiación con Fondo de Contingencia.

- Crédito extraordinario en el Presupuesto del Ministerio de Defensa.

El crédito extraordinario a dotar en el presupuesto del Ministerio de Defensa se estima en 20.000.000 de euros destinado a la adquisición de vehículos de distintas características para el Ejército de Tierra.

Puesto que se trata de posibilitar la realización de actuaciones que, aun necesarias, se enmarcan en el ámbito de la discrecionalidad propio de la acción de Gobierno, se considera que no se dan los supuestos exigidos por la Ley General Presupuestaria para financiar el crédito extraordinario con cargo al Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria.

En consecuencia, y teniendo en cuenta que no existe crédito adecuado en cuantía suficiente en el presupuesto del Ministerio de Defensa que permita financiar el presente crédito extraordinario, este habrá de financiarse con Deuda Pública.

- Créditos extraordinarios para atender al pago de obligaciones de ejercicios anteriores y suplemento de crédito con destino a SASEMAR en el presupuesto del Ministerio de Fomento.

1) En primer lugar, se conceden créditos extraordinarios para atender al pago de obligaciones de ejercicios anteriores por importe de 251.332.838,73 euros, a dotar íntegramente en la Dirección General de Carreteras.

Las razones que motivan la necesidad de estos créditos presupuestarios se encuentran en la reducción progresiva y constante del presupuesto para inversiones públicas desde el año 2010. Estas reducciones presupuestarias han supuesto que los compromisos plurianuales procedentes de los contratos suscritos con anterioridad se situaran por encima de los límites previstos en la Ley General Presupuestaria, lo que ha obligado a realizar una reprogramación de los plazos de ejecución y de las anualidades.

En este contexto, no ha sido posible atender las diversas incidencias que surgen a lo largo de la vida de los contratos, lo que ha supuesto una acumulación de obligaciones que deben ser abonadas mediante la dotación del presente crédito extraordinario.

Los conceptos que han generado estas obligaciones son los siguientes:

* Expropiaciones. Las Demarcaciones de Carreteras cuentan con expedientes de mutuo acuerdo, resoluciones dictadas por los Jurados Provinciales de Expropiación Forzosa, sentencias de los tribunales y expedientes de intereses de demora resueltos en ejercicios anteriores por importe global de 90.327.834,02 euros. Además, hay 30.269.358,54 euros procedentes de expedientes en los que se ha procedido a la ocupación de los terrenos objeto del procedimiento expropiatorio, pero en los que no se ha llegado a un mutuo acuerdo o no constaba la resolución del jurado.

* Intereses de demora. Constan en la Dirección General de Carreteras expedientes de intereses de demora por retraso en el pago de certificaciones ordinarias, certificaciones finales y liquidaciones o revisiones de precios por importe de 45.005.518,69 euros.

* Revisiones de precios. Los expedientes de revisión de precios de las anualidades anteriores a 2015 de contratos de obras y servicios se cuantifican por un importe de 59.000.529,34 euros.

* Certificaciones finales y liquidaciones. Las obligaciones pendientes por este concepto ascienden a 26.729.598,14 euros.

De conformidad con los artículos 50 y 59 de la Ley General Presupuestaria y dado que los créditos extraordinarios no disminuirán la capacidad de financiación del Estado (por cuanto se refieren a obligaciones ya imputadas a contabilidad nacional a 31 de diciembre de 2014), no procede la financiación con Fondo de Contingencia. En consecuencia, el Real Decreto- ley contempla la financiación de los créditos extraordinarios con Deuda Pública.

2) El suplemento de crédito a dotar en el presupuesto del Ministerio de Fomento se estima en 31.049.920,00 euros con destino a la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima (SASEMAR) para financiar los gastos extraordinarios para la extracción del combustible del buque "Oleg Naydenov".

El importe del suplemento de crédito solicitado se ha determinado teniendo en cuenta el pliego de prescripciones del contrato de extracción del combustible del pecio del "Oleg Naydenov" que ha servido de soporte para la celebración del contrato de extracción remanente y posterior sellado de las fugas en el pecio entre la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima (SASEMAR) y la empresa Svitzer Salvage B.V. Se trata de dar cobertura a distintas partidas, entre las que se incluyen acopio de materiales, movilización y operaciones. Todas ellas se detallan en la memoria.

En cuanto al mecanismo de financiación y puesto que se trata de posibilitar la realización de actuaciones que aun necesarias se enmarcan en el ámbito de la discrecionalidad propio de la acción de Gobierno, se considera que no se dan los supuestos exigidos por la Ley General Presupuestaria para financiar el suplemento de crédito con cargo al Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria.

En consecuencia, y teniendo en cuenta que no existe crédito adecuado en cuantía suficiente en el presupuesto del Ministerio de Fomento que permita financiar el presente suplemento de crédito, este habrá de financiarse con Deuda Pública.

Este suplemento de crédito financiará a la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima (SASEMAR) los gastos extraordinarios por la extracción del combustible del buque "Oleg Naydenov", para lo cual se incluye en la norma la correspondiente variación presupuestaria de los Presupuestos de Explotación para el año 2015 de la citada Entidad Pública.

- Créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el Presupuesto del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.

La Dirección General del Agua del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente cuantifica el importe de los créditos extraordinarios y suplementos de crédito a conceder en 76.329.922,47 euros, con el siguiente detalle:

* 36.010.368,32 euros por revisiones de precios, sentencias, convalidaciones, expropiaciones, adicional de liquidaciones, reclamaciones e intereses.

* 40.319.554,15 euros para pago de otras obligaciones contraídas con las Confederaciones Hidrográficas, correspondientes a obligaciones pendientes de pago por parte de las Confederaciones Hidrográficas del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de titularidad estatal. De este importe, se destina la cantidad de 13.450.451,54 euros a financiar suplementos de crédito en los presupuestos de gastos de las Confederaciones Hidrográficas del Duero, Guadiana, Júcar y Segura; y la cantidad de 26.869.102,61 euros a compensar remanente de tesorería en las Confederaciones Hidrográficas del Cantábrico, Duero, Ebro, Guadalquivir, Miño-Sil y Tajo.

De conformidad con los artículos 50 y 59 de la Ley General Presupuestaria y dado que los créditos extraordinarios no disminuirán la capacidad de financiación del Estado (por cuanto se refieren a obligaciones ya imputadas a contabilidad nacional a 31 de diciembre de 2014), no procede la financiación con Fondo de Contingencia. En consecuencia, la financiación de los créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el Presupuesto del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente se efectúa con Deuda Pública.

B) También obra en el expediente el informe emitido por la Dirección General de Presupuestos (4 de septiembre de 2015).

En relación con el suplemento de crédito previsto para atender el coste de la recuperación parcial de la paga extraordinaria y adicional de diciembre de 2012, señala que permitirá incrementar las dotaciones presupuestarias previstas al efecto (el primer crédito ya dotado con base en la disposición adicional décima segunda de la Ley 36/2014). Además, precisa que debe financiarse con deuda pública, al tratarse de obligaciones de carácter discrecional que no pueden ser cubiertas por el Fondo de Contingencia.

Por lo que se refiere al crédito extraordinario previsto en relación con el Ministerio de Defensa, la Dirección General se limita a señalar que se trata de actuaciones que se enmarcan en el ámbito de la discrecionalidad propio de la acción de Gobierno, debiendo financiarse con Deuda Pública.

En relación con las modificaciones presupuestarias cuyo origen se encuentra en el Ministerio de Fomento:

- Por lo que se refiere a los créditos extraordinarios solicitados para atender obligaciones de ejercicios anteriores, hay que tener en cuenta lo dispuesto en los apartados 3 y 4 del artículo 34 de la Ley General Presupuestaria, que exigen norma con rango de ley para imputar a presupuesto obligaciones de ejercicios anteriores cuando no puedan aplicarse a los créditos del ejercicio corriente. Por lo demás, estas modificaciones de crédito no reducen la capacidad de financiación del Estado (al estar ya incluidas en déficit, en términos de Contabilidad Nacional, a 31 de diciembre de 2014) y, en consecuencia deben financiarse con deuda pública.

- En cuanto al suplemento de crédito previsto para dar cobertura a los gastos extraordinarios generados por la extracción del combustible del buque "Oleg Naydenov", se trata de ampliar el crédito extraordinario inicialmente previsto (Real Decreto-ley 6/2015, de 14 de mayo). También en este caso se trata de una actuación enmarcada en el ámbito de la discrecionalidad propio de la acción de Gobierno, debiendo financiarse con deuda pública.

Por último, en relación con las modificaciones presupuestarias (que incluyen créditos extraordinarios y suplementos de crédito todos ellos previstos para atender obligaciones de ejercicios anteriores) que afectan al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, se reitera la aplicación del artículo 34 de la Ley General Presupuestaria y que la financiación deberá hacerse con deuda pública. Además, de la cantidad inicialmente presupuestada se excluyeron 5.280.524,63 euros al no haberse acreditado que los gastos relativos a la obra "Conducción del acueducto Tajo- Segura para la incorporación de recursos a la Llanura Manchega" figuren imputados en la cuenta 413 "Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto" de la Confederación Hidrográfica del Guadiana.

El informe concluye en los siguientes términos:

"Por todo lo anterior, teniendo en cuenta que se trata de atender a necesidades que no pueden demorarse al ejercicio siguiente o de obligaciones que ineludiblemente debe satisfacer la Administración, dada la inexistencia de crédito en los Presupuestos Generales del Estado para las indicadas finalidades y atendiendo a las razones manifestadas por los departamentos solicitantes, este Centro Directivo considera que, de conformidad con el procedimiento establecido en los artículos 55.2 y 56.7 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, procede someter a la consideración del Consejo de Estado la aprobación de los créditos extraordinarios y suplementos de crédito que se conceden mediante el presente Real Decreto-ley y cuya financiación se realizará con Deuda Pública".

C) Por último, se han remitido los expedientes de modificación presupuestaria tramitados por los distintos departamentos ministeriales implicados. En el caso de los Ministerios de Defensa, de Fomento y de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente figuran los expedientes completos, en los que cabe destacar los informes de la Oficina Presupuestaria y de la Intervención Delegada, así como la correspondiente memoria justificativa. En el caso del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, figuran únicamente la regulación propuesta y la memoria correspondiente.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido a este Consejo para dictamen.

I. Objeto y competencia

El expediente remitido se refiere a un proyecto de Real Decreto-ley por el que se conceden varios créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el Presupuesto del Estado.

El Consejo de Estado informa este expediente con carácter preceptivo conforme a lo dispuesto en el artículo 22.14 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, en relación con el artículo 55.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Por tanto, la presente consulta tiene por único objeto el examen de los créditos extraordinarios y de los suplementos de crédito propuestos y su adecuación a lo dispuesto por la Ley General Presupuestaria.

El dictamen se solicita con carácter urgente con arreglo a lo prevenido en el artículo 19.2 de la mencionada ley orgánica. En particular, mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 4 de septiembre de 2015 se solicita que la emisión del dictamen se produzca antes del día 11 de septiembre.

II. Tramitación

En líneas generales, el expediente se considera adecuadamente instruido. Como se recoge en los antecedentes, se ha remitido la versión definitiva del proyecto sometido a consulta, la memoria que lo acompaña y el informe de la Dirección General de Presupuestos.

Se echa en falta, sin embargo, como ya se ha apuntado en numerosos dictámenes (entre otros, dictámenes números 1.280/2012 y 1.337/2012, ambos de 29 de noviembre, 643/2013, de 13 de junio, 704/2014, de 10 de julio, y 478/2015, de 13 de mayo), una mención a la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. La memoria, en particular, no se hace eco de las previsiones contenidas en dicha ley en materia de Deuda Pública, ni de su eventual proyección sobre el instrumento de financiación al que se prevé recurrir, lo que parece especialmente conveniente en el caso de expedientes como el que ahora se examina.

III. Consideraciones generales

1. Los créditos extraordinarios y suplementos de crédito del Estado se rigen por lo establecido en el artículo 55 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que establece lo siguiente:

"1. Cuando haya de realizarse con cargo al Presupuesto del Estado algún gasto que no pueda demorarse hasta el ejercicio siguiente, y no exista crédito adecuado o sea insuficiente y no ampliable el consignado y su dotación no resulte posible a través de las restantes figuras previstas en el artículo 51, deberá procederse a la tramitación de un crédito extraordinario o suplementario del inicialmente previsto. La financiación de estos se realizará de la forma que se indica a continuación:

a) Si la necesidad surgiera en operaciones no financieras del presupuesto, el crédito extraordinario o suplementario se financiará mediante baja en los créditos del Fondo de Contingencia o en otros no financieros que se consideren adecuados.

b) Si la necesidad surgiera en operaciones financieras del Presupuesto, se financiará con Deuda Pública o con baja en otros créditos de la misma naturaleza.

2. El Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas propondrá al Consejo de Ministros la remisión de un proyecto de ley a las Cortes Generales, previo informe de la Dirección General de Presupuestos y dictamen del Consejo de Estado en los siguientes casos:

a) Cuando se trate de créditos extraordinarios y suplementos de crédito para atender obligaciones de ejercicios anteriores para las que no se anulara crédito en el ejercicio de procedencia, tanto si se financian con Fondo de Contingencia como con baja en otros créditos.

b) Cuando se trate de créditos extraordinarios o suplementarios para atender obligaciones del propio ejercicio cuando se financien con baja en otros créditos.

c) Cuando se trate de créditos extraordinarios o suplementarios que afecten a operaciones financieras del Presupuesto.

3. El Consejo de Ministros autorizará los créditos extraordinarios y suplementos de crédito para atender obligaciones del ejercicio corriente o de ejercicios anteriores si se hubiera anulado crédito en el ejercicio de procedencia, cuando se financien con cargo al Fondo de Contingencia".

La Ley 47/2003 supedita, por tanto, la concesión de créditos extraordinarios y suplementos de crédito a los mismos tres requisitos que contenía el artículo 64 de la antigua Ley: legitimidad y urgencia del gasto e inexistencia de crédito suficiente en los Presupuestos Generales del Estado del ejercicio corriente para satisfacerlo.

A ellos añade, sin embargo, nuevos condicionantes relativos a la financiación del mayor gasto público. Allí donde el texto refundido de 1963 dejaba libertad para determinar los recursos a emplear en la financiación, exigiendo únicamente que el proyecto de ley de concesión del crédito especificase dichos recursos, la nueva Ley General Presupuestaria contiene reglas muy precisas. Así, con arreglo a lo establecido en el apartado 1 del artículo 55 antes reproducido,

* cuando la necesidad que está en la base del crédito extraordinario o del suplemento de crédito surja en operaciones no financieras del presupuesto, dicho crédito debe financiarse mediante baja en los créditos del Fondo de Contingencia o en otros no financieros que se consideren adecuados;

* cuando la necesidad surja en operaciones financieras del presupuesto, el crédito debe financiarse con Deuda Pública o con baja en otros créditos de la misma naturaleza.

El llamado Fondo de Contingencia fue introducido por la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, como un importante instrumento para el logro del objetivo comunitario del déficit cero. Este Fondo, regulado en el artículo 50 de la Ley 47/2003, constituye un mecanismo de flexibilidad para atender la cobertura de obligaciones del ejercicio, de tal forma que el nivel de déficit previsto inicialmente en el Presupuesto no se vea afectado como consecuencia de modificaciones presupuestarias que hayan de tramitarse para atender necesidades imprevistas en el momento de la elaboración de los presupuestos y que tengan carácter inaplazable.

La propia Ley General Presupuestaria perfila los supuestos en que debe utilizarse ese Fondo, sin exigir en estos casos la tramitación de una norma con rango de ley, pues los créditos extraordinarios y suplementos de crédito que se financian con cargo al Fondo no implican una modificación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado ni afectan a la ordenación presupuestaria en ella contenida. Y contempla algunas excepciones a la financiación a través del Fondo, cuando concurran las circunstancias a que se refiere el artículo 59 de la Ley 47/2003 (modificaciones relativas al pago de la deuda pública, que afecten a los créditos destinados a financiar a las comunidades autónomas y entidades locales en aplicación de sus respectivos sistemas de financiación o que no reduzcan la capacidad de financiación del Estado en el ejercicio).

Además, es preciso tener en cuenta que si las necesidades de financiación no surgen de obligaciones en sentido estricto, sino de "actuaciones que se enmarcan en el ámbito de la discrecionalidad propio de la acción de Gobierno", debe recurrirse al instrumento de la Deuda Pública.

En tales casos y como recientemente ha recordado este Consejo de Estado (dictámenes números 796/2014, de 28 de julio y 875/2014, de 11 de septiembre, entre otros), dicha forma de financiación exige un especial control de la incidencia sobre el déficit público en la perspectiva del artículo 135 de la Constitución. Esta óptica resulta esencial, particularmente, en cuanto a la instrumentación del principio de sostenibilidad financiera que se recoge por el artículo 13 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y cuyo apartado 4 reitera la regla prevista en el artículo 135.3 de la Constitución ("el Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por Ley para emitir deuda pública o contraer crédito").

IV. Examen de las distintas modificaciones presupuestarias proyectadas

A la vista del régimen legal que para los créditos extraordinarios y suplementos de crédito del Estado contempla la Ley 47/2003, General Presupuestaria, el Consejo de Estado efectúa las siguientes consideraciones:

A) Concesión de un suplemento de crédito en el Presupuesto de la Sección 31 "Gastos de diversos ministerios"

1.- En primer lugar, nada hay que objetar a las finalidades que se persiguen con la modificación presupuestaria propuesta.

Como se ha señalado en antecedentes, se trata de dotar los recursos necesarios para atender a la financiación de la recuperación parcial de la paga extraordinaria y adicional del mes de diciembre de 2012 correspondiente a los empleados públicos, en los términos que establece el artículo 1 del Real Decreto-ley proyectado (que, a su vez, regula esta cuestión de forma casi idéntica a la disposición adicional décima segunda de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015, que contempla la primera recuperación parcial de la citada paga y que se instrumentó con la dotación de un crédito en el presupuesto de la Sección 31 ("Gastos de diversos ministerios")). El suplemento de crédito que contempla el proyecto incrementará tales dotaciones y permitirá asumir el segundo abono parcial de la paga con cargo a la misma aplicación presupuestaria.

2.- Según los datos que constan en el expediente, clara parece también la insuficiencia del crédito, en los presupuestos del presente ejercicio, para hacer frente a las obligaciones referidas. Tal y como indica la memoria, el crédito inicial dotado con base en la disposición adicional décima segunda de la Ley 36/2014 ascendió a 230.872.720 euros; y para dar cobertura a la previsión contenida en el artículo 1 del Real Decreto-ley que ahora se informa, es preciso conceder un suplemento de crédito por importe de 251.858.960,10 euros.

3.- Igualmente, no suscita objeción al Consejo de Estado el importe del suplemento de crédito propuesto, que ha sido calculado por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas) y al que ha prestado su conformidad la Dirección General de Presupuestos.

4.- Por lo que respecta a la urgencia, basta señalar que los Presupuestos Generales del Estado para 2015 no incluyen dotaciones presupuestarias suficientes para la cobertura de las obligaciones económicas derivadas del mecanismo de recuperación que incorpora el proyecto y que, de no concederse el suplemento de crédito previsto, no podrían atenderse en su totalidad los compromisos adquiridos.

5.- Por último, es claro que no cabe la financiación con cargo al Fondo de Contingencia. No se trata de obligaciones exigibles de la Administración "no discrecionales" en el sentido presupuestario, pues como tal debe entenderse aquellas que son obligatorias o jurídicamente ineludibles. Por el contrario, se afirma que se trata de hacer posibles actuaciones que se enmarcan en el ámbito de la discrecionalidad propio de la acción de Gobierno.

B) Concesión de un crédito extraordinario en el presupuesto del Ministerio de Defensa

1.- En primer lugar, nada hay que objetar a la finalidad que se persigue con la concesión del crédito extraordinario propuesto. Se trata de posibilitar la renovación y reposición de vehículos en el Ejército de Tierra. Como destaca la memoria, el Ejército de Tierra no dispone de suficientes vehículos bien adaptados a la situación táctico-operativa en la que se emplean, careciendo de vehículos todoterreno de gran tonelaje y medio tonelaje que dispongan de la necesaria protección por blindaje.

2.- Según los datos que constan en el expediente, clara parece también la inexistencia de crédito, en los presupuestos del presente ejercicio, para hacer frente a las obligaciones referidas.

3.- Igualmente, no suscita objeción al Consejo de Estado la cifra de 20.000.000,00 de euros que se propone como importe del crédito extraordinario, que ha sido calculada por el Ministerio de Defensa y a la que ha prestado su conformidad la Dirección General de Presupuestos.

4.- Por lo que respecta a la urgencia que debe revestir la atención de las obligaciones económicas referidas, basta señalar que los Presupuestos Generales del Estado para 2015 no incluyen dotaciones presupuestarias para su cobertura y que, de no concederse el crédito extraordinario previsto, no podrían adquirirse los vehículos ni en consecuencia mantener la capacidad de movilidad táctico-operativa del Ejército de Tierra.

5.- Por último, es claro que no cabe la financiación con cargo al Fondo de Contingencia pues el crédito extraordinario previsto trata de atender el pago de obligaciones nacidas de "actuaciones que se enmarcan en el ámbito de la discrecionalidad propio de la acción de Gobierno".

C) Concesión de créditos extraordinarios y de un suplemento de crédito en el presupuesto del Ministerio de Fomento

1.- En primer lugar, nada hay que objetar a las finalidades que se persiguen con las modificaciones presupuestarias propuestas (que se detallan en el correspondiente expediente presupuestario).

Por un lado, hay diversos gastos que figuran contabilizados a 31 de diciembre de 2014 pero que no cuentan con cobertura presupuestaria o esta resulta insuficiente. Como se ha señalado en los antecedentes, se trata de gastos correspondientes en su mayoría a actuaciones inversoras de la Dirección General de Carreteras relativos a expropiaciones, intereses de demora, revisiones de precios y certificaciones y liquidaciones finales.

Por otro lado, se trata de dar cobertura presupuestaria a los nuevos gastos generados por el hundimiento del buque "Oleg Naydenov" y la extracción de su combustible (al haber aparecido fugas en niveles inferiores), que no están cubiertos por el crédito extraordinario inicialmente concedido e incorporado al presupuesto de SASEMAR. Conviene recordar, en este punto, y debiera incluirse una mención expresa en la exposición de motivos, que el abono de tales gastos realizado por el Reino de España en modo alguno supone la renuncia a las acciones que puedan corresponderle frente a los sujetos responsables del vertido.

2.- Según los datos que constan en el expediente, clara parece también la inexistencia o la insuficiencia del crédito, en los presupuestos del presente ejercicio, para hacer frente a las obligaciones referidas.

3.- Igualmente, no suscita objeción al Consejo de Estado el importe de los créditos extraordinarios propuestos (251.332.838,73 euros) y del suplemento de crédito (31.049.920 euros), que han sido calculados por el Ministerio de Fomento y a los que ha prestado su conformidad la Dirección General de Presupuestos.

4.- Por lo que respecta a la urgencia que debe revestir la atención de las obligaciones económicas referidas, basta señalar que los Presupuestos Generales del Estado para 2015 no incluyen dotaciones presupuestarias suficientes para su cobertura y que, de no concederse los créditos extraordinarios y el suplemento de crédito previstos, no podrían atenderse en su totalidad los compromisos previamente adquiridos.

5.- Por último, es claro que no cabe la financiación con cargo al Fondo de Contingencia. Los créditos extraordinarios previstos se refieren a obligaciones contabilizadas en 2014 y, por tanto, no reducen la capacidad de financiación del Estado en 2015 (artículos 34 y 59 de la Ley General Presupuestaria).

En lo que se refiere al suplemento de crédito previsto, trata de atender el pago de obligaciones nacidas de "actuaciones que se enmarcan en el ámbito de la discrecionalidad propio de la acción de Gobierno". Y, en consecuencia, debe financiarse con deuda pública.

D) Concesión de créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente

1.- En primer lugar, nada hay que objetar a la finalidad que se persigue con las modificaciones presupuestarias propuestas (que aparecen especificadas en el expediente presupuestario tramitado al efecto). Se trata de dar cobertura financiera a obligaciones pendientes de pago frente a las Confederaciones Hidrográficas en relación con el IBI de bienes de titularidad estatal (40.319.554,15 euros); y, de otra parte, a obligaciones económicas derivadas de revisiones de precios, expropiaciones, liquidaciones, reclamaciones e intereses correspondientes a actuaciones inversoras (36.010.368,32 euros).

2.- Según los datos que constan en el expediente, clara parece también, según los casos, la inexistencia de crédito, pues no hay dotación al efecto en los presupuestos estatales, o su insuficiencia.

3.- Igualmente, no suscitan objeción al Consejo de Estado las cifras que se proponen como importe de las modificaciones presupuestarias previstas, a las que ha prestado su conformidad la Dirección General de Presupuestos.

4.- Por lo que respecta a la urgencia que deben revestir tales modificaciones, basta señalar que los Presupuestos Generales del Estado para 2015 no incluyen dotación presupuestaria para dar cobertura a las necesidades de financiación descritas y que, de no concederse los créditos extraordinarios y suplementos de crédito, no podrían atenderse en su totalidad los compromisos previamente adquiridos.

5.- Por último, es claro que no cabe la financiación con cargo al Fondo de Contingencia. Los créditos extraordinarios y suplementos de crédito previstos se refieren a obligaciones contabilizadas en 2014 y, por tanto, no reducen la capacidad de financiación del Estado en 2015 (artículos 34 y 59 de la Ley General Presupuestaria).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que puede V. E. someter a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto-ley por el que se conceden varios créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el Presupuesto del Estado."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 10 de septiembre de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.