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Consejo de Estado: Dictámenes

Número de expediente: 892/2018 (POLÍTICA TERRITORIAL Y FUNCIÓN PÚBLICA)

Referencia: 892/2018
Procedencia: POLÍTICA TERRITORIAL Y FUNCIÓN PÚBLICA
Asunto: Propuesta de Acuerdo por el que se plantea la impugnación de disposiciones, sin fuerza de ley y resoluciones de las Comunidades Autónomas prevista en el artículo 161.2 de la Constitución, en relación con determinados apartados de la Resolución 92/XII del Parlamento de Cataluña, de 11 de octubre de 2018, sobre la priorización de la agenda social y la recuperación de la convivencia.
Fecha de aprobación: 25/10/2018

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 25 de octubre de 2018, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden de V. E. de 19 de octubre de 2018, con registro de entrada ese mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la impugnación de disposiciones sin fuerza de ley y resoluciones de las Comunidades Autónomas prevista en el artículo 161.2 de la Constitución en relación con determinados apartados de la Resolución 92/XII del Parlamento de Cataluña, de 11 de octubre de 2018, sobre la priorización de la agenda social y la recuperación de la convivencia.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- El Pleno del Parlamento de Cataluña, en la sesión celebrada el 11 de octubre de 2018, adoptó la Resolución 92/XII, sobre la priorización de la agenda social y la recuperación de la convivencia.

Dicha Resolución consta de doce puntos o epígrafes, el segundo de los cuales versa sobre las "Instituciones y Administraciones". En él se integra el apartado 15 de la Resolución, que establece lo siguiente:

"El Parlamento de Cataluña, en defensa de las instituciones catalanas y las libertades fundamentales:

a) Insta a todas las instituciones del Estado a garantizar la convivencia, la cohesión social y la libre expresión de la pluralidad política en el Estado. En este sentido, reprueba los actos represivos contra la ciudadanía y condena las amenazas de aplicación del 155 de la Constitución, la ilegalización de partidos políticos catalanes, la judicialización de la política y la violencia ejercida contra los derechos fundamentales.

b) Insta a las instituciones y partidos catalanes al diálogo, al acuerdo y al respeto de la pluralidad de las diferentes opciones de todos los catalanes.

c) Rechaza y condena el posicionamiento del Rey Felipe VI, su intervención en el conflicto catalán y su justificación de la violencia por los cuerpos policiales el 1 de octubre de 2017.

d) Reafirma el compromiso con los valores republicanos y apuesta por la abolición de una institución caduca y antidemocrática como la monarquía".

SEGUNDO.- Consta en el expediente, como anexo al Acuerdo por el que se solicita el dictamen del Consejo de Estado, la propuesta de Acuerdo por el que se plantea la impugnación de determinados apartados de la Resolución 92/XII, del Parlamento de Cataluña, de 11 de octubre de 2018, sobre la priorización de la agenda social y la recuperación de la convivencia, con arreglo al procedimiento regulado en el título V de la Ley Orgánica 3/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC), para la impugnación de disposiciones sin fuerza de ley y resoluciones de las Comunidades Autónomas.

1. La propuesta comienza analizando la procedencia de acudir a dicho procedimiento, que es el que el Estado ha seguido para impugnar diversas Resoluciones del Parlamento catalán (en particular, la Resolución 5/X, de 23 de enero de 2013, por la que se aprueba la "Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña", declarada inconstitucional por la STC 42/2014, de 25 de marzo; la Resolución 1/XI, sobre el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015 y su anexo, declarada inconstitucional por la STC 259/2015, de 2 de diciembre; y, más recientemente, la Moción 5/XII, de 5 de julio de 2018, sobre la normativa del Parlamento anulada y suspendida por el Tribunal Constitucional, pendiente de sentencia).

Recuerda que, de conformidad con la doctrina del Tribunal Constitucional, las resoluciones objeto de dicha vía de impugnación "han de ser manifestación de la voluntad de la propia Comunidad Autónoma, esto es, proceder de órganos capaces de expresar la voluntad de ésta", debiendo tratarse de actos jurídicos que constituyan la voluntad institucional de aquélla y no de meros actos de trámite del procedimiento de que se trate (STC 42/2014, que cita el Auto 135/2004, de 20 de abril). Se exige además, en esta misma línea, que el acto tenga, "si quiera indiciariamente, capacidad para producir efectos jurídicos" (STC 259/2015).

Entiende la propuesta que tales requisitos concurren en la Resolución 92/XII, toda vez que se trata de un acto dictado por el Parlamento -órgano capaz de expresar la voluntad institucional de la Comunidad Autónoma-, que pone fin a un procedimiento parlamentario - "pues constituye una manifestación acabada de la voluntad de la Cámara" y se dicta "en el ejercicio de una función estatutariamente conferida, cual es la de control e impulso de la acción política y de gobierno" a través del procedimiento parlamentario reglamentariamente establecido al efecto (artículo 155 del Reglamento del Parlamento de Cataluña)- y que, a pesar de su naturaleza política, tiene un indudable efecto jurídico, habida cuenta de que "lo jurídico no se agota en lo vinculante" (SSTC 42/2014 y 259/2015).

Destaca que cualquier acto parlamentario que afecte a situaciones que excedan del ámbito estrictamente propio del funcionamiento interno de la Cámara, como es el caso, queda sujeto "no sólo a la norma de procedimiento que en su caso establezca la CE, sino, asimismo, al conjunto de normas materiales que en la misma Constitución se contienen. No puede, por ello, aceptarse que la libertad con que se produce un acto parlamentario con esa relevancia jurídica para terceros llegue a rebasar el marco de tales normas, pues ello en nuestro Ordenamiento sería como aceptar la arbitrariedad" (STC 90/1985, de 22 de julio).

Atendiendo a lo anterior, la propuesta considera que las letras c) y d) del apartado 15 de la Resolución 92/XII son susceptibles de producir efectos jurídicos y no meramente políticos, dado que los pronunciamientos que contienen suponen el reconocimiento a favor del Parlamento autonómico de atribuciones que van más allá de las que derivan de la autonomía reconocida por la Constitución a las nacionalidades que integran la nación española.

En particular, al rechazar y condenar la actuación del Rey en relación con los acontecimientos acaecidos el 1 de octubre de 2017 (apartado 15.c)), el Parlamento autonómico lleva a cabo la reprobación del Jefe del Estado, con la consiguiente exigencia de responsabilidad política que ello implica, para lo cual carece manifiestamente de competencia, cuestionando con ello, además, el sistema de monarquía parlamentaria constitucionalmente establecido (artículo 1.3 de la Constitución). Entiende la propuesta que, en el actual contexto, ello denota un intento de restablecer por los poderes públicos de Cataluña las actuaciones encaminadas a la ruptura de la unidad consagrada en el artículo 2 de la Constitución cuya inconstitucionalidad ha sido declarada por el Tribunal Constitucional.

También la reafirmación del compromiso con los valores republicanos contenida en el apartado 15.d) de la Resolución constituye, según la propuesta, un intento del Parlamento de Cataluña de formalizar de nuevo la apertura unilateral de un proceso que desemboque en la proclamación de la República catalana, en contravención frontal con lo decidido por el Tribunal Constitucional.

A lo anterior se suma el hecho de que la Resolución 92/XII se dicta al amparo del procedimiento previsto en el artículo 155 del Reglamento del Parlamento de Cataluña, que supone el ejercicio de la función de dirección política reconocida en el artículo 55.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado por Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, a cuyo tenor "el Parlamento ejerce la potestad legislativa, aprueba los presupuestos de la Generalitat y controla e impulsa la acción política y de gobierno".

La propuesta realiza diversas consideraciones en relación con dicha función de dirección política, conocida en la doctrina italiana bajo la denominación de indirizzo político, en la que quedan comprendidos no sólo los actos en que se plasma la relación de confianza entre el Parlamento y el Ejecutivo (moción de censura y cuestión de confianza), sino también otros actos de expresión de esta función parlamentaria, como son las mociones y las recomendaciones.

Se trata de una función de orientación y estímulo de la labor gubernamental que las asambleas legislativas autonómicas tienen reconocida explícitamente y que da lugar a la adopción por el Parlamento de directivas o mandatos que concretan fines y que están dotadas de auténtica fuerza vinculante. Prueba de ello es, según sostiene la propuesta, la obligación que pesa sobre la comisión correspondiente por razón de la materia "de controlar, de conformidad con el procedimiento establecido por el artículo 162, el cumplimiento de las resoluciones aprobadas" (artículo 168.4 del Reglamento del Parlamento de Cataluña), debiendo el Gobierno de la Generalidad dar cuenta de dicho cumplimiento.

A juicio de la propuesta, este mecanismo de control que implica el sometimiento del Gobierno de la Generalitat al escrutinio de la Cámara para comprobar el cumplimiento de las resoluciones adoptadas pone de relieve la fuerza vinculante de la Resolución 92/XII, en cuanto manifestación de la voluntad del Parlamento de Cataluña que, en ejercicio de su función de impulso de la acción política y de Gobierno, se dirige a éste y le vincula.

En definitiva, tanto la reprobación del Jefe del Estado, como la reafirmación de los valores republicanos constituyen un intento de dar apariencia de validez al denominado proceso constituyente en Cataluña, cuya inconstitucionalidad ha sido ya declarada por el Tribunal Constitucional.

Sentado lo anterior, la propuesta pasa a examinar los concretos motivos por los que considera que procede la impugnación de las letras c) y d) del apartado 15 de la Resolución de referencia.

2. En relación con el primero de ellos, entiende que el cuestionamiento de la figura del Rey no entra dentro del ámbito de las funciones atribuidas al Parlamento autonómico, por tratarse de una institución del Estado que se encuentra al margen del sistema institucional propio de la Comunidad Autónoma.

Recuerda que el Parlamento de Cataluña "ejerce la potestad legislativa, aprueba los presupuestos de la Generalidad y controla e impulsa la acción política y de gobierno" (artículo 55 del Estatuto de Autonomía) y que sus funciones se extienden al territorio de Cataluña (artículo 9 del Estatuto de Autonomía) y se proyectan sobre las instituciones propias de la Comunidad Autónoma.

Las funciones de control e impulso de la acción política afectan a una pluralidad de supuestos que pueden sistematizarse en dos ámbitos: el relativo al control de la acción de Gobierno (artículos 149 a 173 del Reglamento del Parlamento catalán) y el relativo a las instituciones de relevancia estatutaria y demás instituciones, como son, en particular, el Sindic de Greuges (artículos 181 y 182), la Sindicatura de Cuentas (artículos 183 a 191), el sector audiovisual y los medios de comunicación público (artículos 192 a 199) y las corporaciones, entidades y asociaciones (artículos 200 a 202).

Así pues, existe un límite material en el Reglamento de la Cámara que determina que el control de la acción de gobierno únicamente pueda proyectarse sobre la actividad desarrollada por el propio Presidente de la Generalidad, por su Gobierno, por los departamentos en que pueda estructurarse y por las distintas instituciones autonómicas mencionadas.

En consecuencia, la posibilidad de reprobar al Rey queda fuera del ámbito de actuación del Parlamento catalán.

Junto a este argumento de orden competencial, la propuesta invoca otro de tipo sustantivo, al entender que una institución pública como es un Parlamento autonómico no puede reprobar a la figura del Jefe del Estado, por no estar éste sometido a responsabilidad.

Recuerda que, de conformidad con el artículo 56.3 de la Constitución, "la persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. Sus actos estarán siempre refrendados en la forma que establece el art. 64, careciendo de validez sin dicho refrendo, salvo lo dispuesto en el art. 65.2".

Así pues, de los actos del Jefe del Estado será responsable el órgano refrendante, que es el que, en su caso, estará sometido a crítica, sin que quepa en nuestro Estado constitucional la reprobación de la figura del Jefe del Estado por un Parlamento autonómico, en la medida en que todos los actos de aquél han de estar refrendados, según los casos, por el Presidente del Gobierno, los Ministros competentes o el Presidente del Congreso de los Diputados.

Advierte la propuesta que ello no supone la exclusión de la crítica a la Jefatura del Estado por parte de los ciudadanos o de los representantes políticos, pero sí impide la adopción de una Resolución de reprobación dictada por el órgano capaz de expresar la voluntad institucional de la Comunidad Autónoma, pues ello queda fuera de sus competencias

3. Por lo que se refiere al apartado 15.d) de la Resolución 92/XII, la propuesta reitera que no puede ser entendida como la mera proclamación de una aspiración política de cambio de la forma política del Estado que haya de encauzarse por vías democráticas o constitucionales, sino como la voluntad de retomar una serie de actuaciones previas relacionadas con el ejercicio de la soberanía y el poder constituyente para abolir la Monarquía en Cataluña y declarar la República en su ámbito territorial, cuestiones sobre las que ya se ha pronunciado el Tribunal Constitucional.

Tal declaración supone la reanimación del proceso soberanista para constituir una República independiente: no se pretende un cambio de la forma política de España, sino proclamar la República de Cataluña, conectando así esta afirmación con uno de los objetivos del proceso secesionista e ignorando que el poder soberano es "exclusivo de la Nación [española] constituida en Estado", pues "la Constitución parte de la unidad de la Nación española, que se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, cuyos poderes emanan del pueblo español en el que reside la soberanía nacional" (SSTC 247/2007 y 42/2014).

Desde esta perspectiva, la impugnación de este apartado se sustenta en la vulneración de los artículos 1.2, 1.3, 2 y 9.1 de la Constitución y en los artículos 1 y 2.4 del propio Estatuto de Autonomía de Cataluña.

TERCERO.- Figura también en el expediente el informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local, de 18 de octubre de 2018, en el que se examinan los posibles vicios de inconstitucionalidad en que incurre la Resolución del Parlamento catalán en términos que han quedado recogidos en la propuesta de Acuerdo a que se refiere el antecedente anterior.

CUARTO.- Obra en el expediente el Acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de octubre de 2018 en virtud del cual se solicita a la Comisión Permanente del Consejo de Estado la emisión de dictamen con carácter urgente antes de las 15.00 horas del 25 de octubre de 2018.

Dicho Acuerdo se adopta en atención a la relevancia de las cuestiones suscitadas y al amparo de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

Y, en tal estado el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para dictamen.

I. La consulta se efectúa en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.6 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que, en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, establece que la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en la "impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional, con carácter previo a la interposición del recurso".

El dictamen se solicita con carácter urgente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 19.1 de la mencionada Ley Orgánica.

II. La cuestión que se suscita en el expediente radica en determinar si existen fundamentos jurídicos suficientes para la impugnación de las letras c) y d) del apartado 15 del punto II de la Resolución 92/XII, del Parlamento de Cataluña, de 11 de octubre de 2018, sobre la priorización de la agenda social y la recuperación de la convivencia, cuyo contenido ha quedado recogido en el antecedente primero de este dictamen.

Dado que la Resolución objeto de la presente consulta constituye un acto de naturaleza no normativa emitido por el Parlamento de Cataluña, la vía a la que se entiende que debe acudirse para su eventual impugnación es la prevista en el artículo 161.2 de la Constitución y regulada en el título V de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, en el que se integran los artículos 76 y 77. En ellos se configura un procedimiento específicamente previsto para aquellos supuestos en que el Gobierno imputa a disposiciones sin fuerza de ley o resoluciones emanadas de cualquier órgano de una Comunidad Autónoma "un vicio de inconstitucionalidad que, no consistiendo en la infracción del orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, no podría ser, en razón del rango infralegal de la disposición impugnada, eficazmente denunciado por la vía del recurso de inconstitucionalidad, que únicamente procede frente a "disposiciones normativas o actos con fuerza de ley" (artículo 2.1.a) de la LOTC)" (dictamen 147/2013).

Ahora bien, para que tal impugnación sea viable es preciso verificar, desde el punto de vista procesal, si la Resolución cuestionada constituye, atendiendo a su naturaleza y contenido, un acto susceptible de ser objeto del referido proceso constitucional.

En relación con esta cuestión, el Tribunal Constitucional ha declarado que para que una resolución de una Comunidad Autónoma pueda impugnarse a través de este cauce "es necesario que posea naturaleza jurídica; que sea, además, manifestación de la voluntad institucional de la Comunidad Autónoma, esto es, que proceda de órganos capaces de expresar la voluntad de ésta y no se presente como un acto de trámite en el procedimiento de que se trate; y, por último, que tenga, si quiera indiciariamente, capacidad para producir efectos jurídicos" (STC 259/2015, que recoge la doctrina establecida en el Auto 135/2004, de 20 de abril, y en la STC 42/2014, de 25 de marzo).

Procede, pues, examinar en qué medida concurren estos requisitos en la Resolución 92/XII, a fin de dilucidar su idoneidad como objeto susceptible de impugnación a través del procedimiento indicado.

III. En primer lugar, debe tenerse en cuenta que la Resolución de referencia ha sido aprobada por el Parlamento catalán, órgano que representa al pueblo de Cataluña y que tiene capacidad para expresar en el ámbito de sus competencias la voluntad institucional de la Comunidad Autónoma.

Se trata, además, de una Resolución dictada tras la celebración de un debate general sobre la acción política y de gobierno (artículo 154 del Reglamento del Parlamento de Cataluña) y que pone fin a dicho debate, siendo adoptada por el Pleno previa la tramitación del procedimiento previsto en el artículo 155 del Reglamento del Parlamento, a cuyo amparo ha sido dictada.

Este precepto que, junto al artículo 154, integra la sección primera del capítulo III del título IV del Reglamento ("del funcionamiento del Parlamento"), regula la "presentación de propuestas de resolución" que puede tener lugar en las veinticuatro horas siguientes a la celebración del referido debate "sobre la orientación política general y de gobierno" y que se enmarca dentro de la función de impulso y control de la acción política y de gobierno que el artículo 55.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuye al Parlamento autonómico.

Pues bien, bajo la genérica denominación de "propuestas de resolución", se incluyen los actos parlamentarios no legislativos que, en la práctica parlamentaria, se conocen con distintos términos, tales como mociones, resoluciones, proposiciones no de ley o recomendaciones, entre otros.

Tal y como ha declarado el Tribunal Constitucional, la facultad de presentar este tipo de propuestas a fin de suscitar el debate en el Parlamento sobre un tema determinado "pertenece al núcleo de la función representativa parlamentaria, pues la posibilidad de promover la deliberación y toma de posición de la Cámara sobre un determinado asunto e instar la adopción de instrucciones, directrices o mandatos, carentes de efectos jurídicos vinculantes, dirigidos, en lo que aquí interesa, a sujetos u órganos que no forman parte de la Cámara que los adopta, y, a través de aquella posibilidad o facultad de propuesta, participar en la función de dirección e impulso político y en el control de la acción de Gobierno (...) constituye una manifestación constitucionalmente relevante del ejercicio del cargo de representante parlamentario (en este sentido, en relación con las mociones, SSTC 205/1990, de 13 de diciembre; 41/1995, de 10 de enero; ATC 155/1993, de 24 de mayo)" (STC 40/2003, de 27 de febrero).

Se trata, en definitiva, de "meros actos de propuesta, a través de los que un grupo parlamentario insta a la Cámara para que haga suya una determinada iniciativa (...) con el designio final, propio, aunque no único, de todos los actos parlamentarios de dirección e impulso político y de control de la acción de Gobierno, de dar ocasión al Parlamento de ejercer sus atribuciones propias (STC 161/1988, de 20 de septiembre, FJ 7) (...). De otra parte, la iniciativa parlamentaria, de ser asumida por la Cámara, agota sus efectos en la adopción de las instrucciones, directrices o mandatos propuestos y en la respuesta o resultado en su caso obtenidos, sin perjuicio de la posibilidad de que éstos puedan instrumentalizarse para llevar a cabo un juicio o valoración sobre una concreta actividad o decisión política utilizando otros instrumentos de dirección o impulso político o de control de la acción de Gobierno" (STC 40/2003).

De lo hasta aquí expuesto se desprende que este tipo de actos parlamentarios son acuerdos sin carácter normativo que actúan como vehículo de expresión de un mandato o de una aspiración de una Cámara.

Ahora bien, la caracterización que de esta figura ha realizado la doctrina constitucional expuesta ha sido modulada por el propio Tribunal Constitucional (SSTC 42/2014 y 259/2015) al reconocer que, en determinados supuestos, los actos parlamentarios no legislativos tienen una eficacia que va más allá de la mera expresión de un juicio, deseo o aspiración, siendo susceptibles de producir efectos jurídicos.

Es precisamente esta capacidad de producir tales efectos la que, según ya se ha indicado, determina la idoneidad de un acto parlamentario no legislativo para ser objeto de impugnación a través del procedimiento previsto en el artículo 161.2 de la Constitución, al que ahora pretende acudirse para impugnar la Resolución 92/XII.

Ello determina que para la apreciación de dicha idoneidad sea necesario examinar el contenido concreto de los apartados que pretenden impugnarse (letras c) y d) del apartado II.15 de la Resolución), a efectos de dilucidar si de ellos se siguen los efectos jurídicos que toda resolución que pretenda impugnarse ha de producir.

IV. Tal y como ha quedado expuesto, el apartado II.15.c) de la Resolución 92/XII establece que "el Parlamento de Cataluña, en defensa de las instituciones catalanas y las libertades fundamentales, rechaza y condena el posicionamiento del Rey Felipe VI, su intervención en el conflicto catalán y su justificación de la violencia ejercida por los cuerpos policiales el 1 de octubre de 2017".

Entiende la propuesta que, a través de esta previsión, se está formulando una reprobación a la actuación del Jefe del Estado, al tiempo que una imputación de responsabilidad, en relación con los sucesos acaecidos en Cataluña a raíz de la celebración del referéndum ilegítimamente intentado en la fecha indicada. Añade que el cuestionamiento de la actuación del Rey no se encuentra entre las funciones propias de una Cámara autonómica, al encontrarse el Jefe del Estado al margen del sistema institucional de las Comunidades Autónomas. Y deduce, de todo ello, que la declaración contenida en el apartado citado produce efectos jurídicos, pues los pronunciamientos que en él se contienen implican la atribución al Parlamento autonómico de unas funciones que, de conformidad con el marco constitucional y estatutario aplicable, no le corresponde ejercer.

El Consejo de Estado coincide con la propuesta cuando niega que una Asamblea autonómica pueda dirigir una moción de reprobación al Jefe del Estado en relación con una actuación llevada a cabo en el legítimo y recto ejercicio de sus funciones constitucionales.

Las mociones de reprobación constituyen una manifestación de la función de control que los Parlamentos ejercen sobre el Gobierno con el que mantienen la relación de confianza parlamentaria, configurándose como un mecanismo apto para expresar un juicio crítico o mostrar insatisfacción en relación con la actuación del sujeto al que se dirigen.

No son, empero, instrumentos de exigencia de responsabilidad política, pues ésta sólo puede materializarse a través del cauce específicamente establecido al efecto, esto es, la moción de censura. Se trata, por el contrario y según se ha indicado, de instrumentos que permiten manifestar públicamente disconformidad con la actividad desplegada por los sujetos sometidos al control de la correspondiente Cámara y que no llevan aparejado ningún efecto jurídico. Si, por consiguiente, una moción de reprobación no es un mecanismo de exigencia de responsabilidad política al reprobado, no puede compartirse el argumento de la propuesta cuando afirma que la reprobación que supuestamente lleva a cabo el Parlamento catalán en relación con la actuación del Rey supone la exigencia de responsabilidad política a quien goza de inviolabilidad.

Pero con independencia de cuáles sean los efectos que puedan derivarse de dicho mecanismo reprobatorio, lo que no cabe admitir es que una Cámara autonómica pueda emplear este tipo de instrumentos para enjuiciar la actuación de sujetos, instituciones o entidades ajenas al ámbito al que se extiende esa función de control, ámbito en el que, en este caso, no se encuentra incardinada la Jefatura del Estado.

Ahora bien, las consideraciones anteriores no deben ocultar que no toda manifestación por parte de un Parlamento de una valoración negativa de la actuación de un determinado órgano constituye una moción de reprobación. Ésta es, sin duda, una figura que permite formular juicios de valor negativos de la gestión de determinados órganos, pero su existencia no excluye la posibilidad de manifestar discrepancias con dicha gestión por vías distintas y ajenas a la función de control parlamentario entendida en sentido estricto.

En efecto, la moción de reprobación es uno de los posibles cauces a través de las cuales los Parlamentos pueden expresar su opinión acerca del ejercicio de sus funciones por parte de un órgano, pero no el único. Y no ofrece dudas el que las llamadas "propuestas de resolución" -o, en otros casos, recomendaciones, proposiciones no de ley o, simplemente, mociones- constituyen instrumentos idóneos para manifestar la posición de la Cámara en relación con asuntos de interés para sus representados, en el marco de la función de dirección política que le corresponde.

En el asunto sometido a consulta, examinado el contenido de la declaración que pretende impugnarse, no cabe afirmar que sea constitutivo de una moción de reprobación stricto sensu.

La fórmula empleada, el instrumento en que queda recogida y el procedimiento en que se enmarca -un debate general sobre la acción política y de gobierno- permiten sostener que lo que dicha declaración recoge es una opinión acerca de la actuación del Jefe del Estado en relación con determinados sucesos acontecidos en Cataluña y, por tanto, susceptibles de ser objeto de valoración por parte de su Parlamento.

No se trata, a juicio del Consejo de Estado, de una declaración emitida como consecuencia de una actuación de control parlamentario, sino de una resolución conclusiva de un debate de política general en la que se recoge un juicio valorativo.

Y ello por más que dicho juicio no pueda en modo alguno compartirse y deba ser rechazado de plano por el Consejo de Estado, que sólo puede calificarlo como un grave atentado al principio de lealtad institucional, entendido como principio de obligado cumplimiento que debe presidir las relaciones entre las diversas instancias de poder territorial y como soporte esencial del Estado autonómico (SSTC 239/2002, 13/2007 y 247/2007).

En este orden de consideraciones, resulta oportuno destacar que la declaración contenida en el apartado examinado se conecta directamente con la intervención institucional del Rey Felipe VI que tuvo lugar el 3 de octubre de 2017, tras los sucesos acaecidos en Cataluña el día 1 de octubre anterior.

Dicha intervención queda enmarcada en el ámbito de las funciones que, de conformidad con el artículo 56 de la Constitución, corresponden al Rey.

En su primer apartado, este precepto establece que "el Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes".

El Rey simboliza la unidad de la Nación española frente a la división orgánica de poderes y la pluralidad de entes políticos territoriales, y también la permanencia del Estado en el tiempo, su continuidad histórica, desempeñando así una función de integración que cobra especial significación en momentos en los que tal unidad amenaza con verse quebrada y el orden constitucional que en ella se fundamenta, gravemente dañado.

Le corresponde, además, desempeñar una función de moderación y una función arbitral, en cuyo ámbito quedan enmarcados, según opinión de la doctrina más autorizada, los mensajes regios dirigidos a las Cortes, a las instituciones del Estado o a toda la Nación.

El mensaje institucional que el Rey Felipe VI dirigió a la Nación con ocasión de los acontecimientos que tuvieron lugar en Cataluña el 1 de octubre de 2017 constituye, pues, una manifestación de esa función arbitral orientada, en este caso, a garantizar el cumplimiento de la Constitución y aun su subsistencia. Y no ofrece dudas que el contenido de tal mensaje respondía a las directrices políticas del Estado y que se dirigió, precisamente, a preservar la unidad del Estado y a defender la Constitución.

Desde esta perspectiva, nada cabe oponer a la actuación llevada a cabo por el Jefe del Estado, que inequívocamente se desenvolvió en el marco de las funciones que la Constitución le atribuye.

V. Esta conclusión, sin embargo, no priva por sí sola a una Asamblea representativa como es el Parlamento de Cataluña de su capacidad para expresar su disconformidad con la actuación del Jefe del Estado en relación con unos sucesos que tuvieron lugar, precisamente, en Cataluña.

En relación con ello, procede recordar la doctrina recogida en la STC 78/2006, de 13 de marzo, con arreglo a la cual:

"Desde una perspectiva general, es claro que la determinación de lo que presente interés para la Comunidad Autónoma (...) es una decisión que compete adoptar a sus órganos de autogobierno y, de forma destacada, a su Parlamento.

(...)

Sentado lo anterior, aun cuando no sea el mismo el caso de las proposiciones no de ley para que la Cámara manifieste una determinada voluntad o emita una declaración política, si, como después se razonará, se trata de manifestaciones que no puede decirse estén totalmente desconectadas de los intereses de la Comunidad Autónoma, la ausencia de limitaciones materiales, como antes se dijo, con que el Reglamento parlamentario las configura, impide que pueda reconocerse a la Mesa la facultad de rechazarlas liminarmente".

La idea que subyace a estas consideraciones es que el debate político no está sujeto, en nuestro ordenamiento, a límites materiales que impidan manifestar opiniones contrarias a la Constitución o al resto del ordenamiento. De este modo y en la medida en que tales opiniones sean realmente tales y carezcan, por tanto, de efectos jurídicos, no será posible proceder a su impugnación ante el Tribunal Constitucional, por más que de ellas quede constancia formal y expresa en un documento institucional.

En este sentido, cabe recordar que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha desarrollado una rica jurisprudencia en la que realiza una interpretación muy amplia de la libertad de opinión política derivada del artículo 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, dejando a los Estados un espacio muy reducido para su restricción (sentencia del TEDH de 29 de marzo de 2016, Bédat c. Suiza). Este Tribunal, además de considerar que la "libertad del debate político está en el mismo corazón de la sociedad democrática que impregna todo el Convenio" (Sentencia del TEDH de 8 de julio de 1986, Lingens c. Austria, párrafo 42), ha establecido que los representantes políticos gozan de un margen aún más amplio en el ejercicio de su libertad de expresión en relación con el resto de ciudadanos (sentencia TEDH de 23 de abril de 1992, Castells c. España, párrafo 42 in fine). Bien cabe asumir, así, que a la actividad parlamentaria colectiva se le aplican idénticos principios que a la libertad de expresión parlamentaria individualmente considerada. De hecho, el Alto Tribunal europeo mantiene una interpretación particularmente amplia del pluralismo político (de comportamientos, de ideas e instituciones). Así, este pluralismo, del que el Estado ha de ser garante, ampara no solo las opiniones e ideas consideradas inofensivas sino también "aquellas que ofenden, chocan o molestan al Estado o una parte de la población", ya que "tales son las exigencias del pluralismo, la tolerancia y el espíritu de apertura, sin los cuales no hay sociedad democrática (sentencia TEDH de 7 de diciembre de 1976, Handysyde c. Reino Unido, párrafo 49).

Tal doctrina ha sido acogida por nuestro Tribunal Constitucional.

Es ésta la perspectiva desde la que debe ser examinada la posible impugnación del apartado II.15.c) de la Resolución 92/XII. Y sucede que la declaración recogida en él responde al contenido propio de una resolución parlamentaria no legislativa que, como tal, permite acoger iniciativas o reflejar juicios de valor carentes de fuerza normativa o capacidad innovadora del ordenamiento.

Se trata de una resolución cuyo alcance consiste en expresar un juicio de valor en relación con la actuación del Jefe del Estado, sin que de ello se deriven exigencia alguna de responsabilidad o cualquier otra consecuencia jurídica. Tampoco contiene ningún tipo de instrucción, mandato o exhortación. Es, por tanto, un acto de naturaleza política que no posee fuerza de obligar y cuya eficacia se agota en su mera adopción y que no innova el ordenamiento ni altera la situación existente en el momento en que fue aprobada.

Una vez más es preciso recordar que "la eventual inconstitucionalidad de los actos parlamentarios sólo es relevante cuando concluyen con una resolución, disposición o acto que se integra en el ordenamiento" (ATC 135/2004, de 20 de abril) y que tenga, "si quiera indiciariamente, capacidad para producir efectos jurídicos" (STC 259/2015).

Ningún efecto jurídico se deriva de la declaración contenida en el apartado II.15.c) de la Resolución objeto de controversia, cuya finalidad no es otra que su mero pronunciamiento.

Tal conclusión lleva a cuestionar la idoneidad procesal de dicha Resolución como objeto de impugnación por la vía prevista en el artículo 161.2 de la Constitución.

Ello no impide, sin embargo, otro tipo de reacción que permita constatar y censurar la falta de lealtad institucional en que un órgano del Estado lato sensu ha incurrido al realizar las manifestaciones recogidas en ella. Debería tratarse, en todo caso, de una medida o actuación de carácter político que sea la respuesta política debida a los términos en que la Cámara Catalana se ha pronunciado y para la que no es idóneo un foro judicial.

VII. Las consideraciones recogidas en los apartados anteriores deben hacerse extensivas al análisis de la letra d) del apartado II.15 de la Resolución 92/XII, respecto de cuyo contenido se hace aún más evidente la falta de eficacia jurídica, es decir, de eficacia que prestara fundamento a su impugnación ante el Tribunal Constitucional.

En ella el Parlamento catalán "reafirma el compromiso con los valores republicanos y apuesta por la abolición de una institución caduca y antidemocrática como la monarquía".

A través de estas afirmaciones, la Asamblea autonómica expresa, por un lado, una voluntad referida a determinados valores que, según razonó la STC 259/2015, se encuentran ya consagrados en nuestra Constitución (dignidad humana, libertad, igualdad, justicia, democracia y pluralismo político, entre otros), y, por otro, una aspiración o deseo incompatible con el vigente ordenamiento constitucional. En todo caso, ambas afirmaciones, en línea con la caracterización propia de las mociones parlamentarias antes expuesta, tienen una naturaleza netamente política y no jurídica, pues no se integran en el ordenamiento ni producen efectos jurídicos de ningún tipo.

Su virtualidad es la de "promover la deliberación y toma de posición de la Cámara sobre un determinado asunto e instar la adopción de instrucciones, directrices o mandatos, carentes de efectos jurídicos vinculantes, dirigidos, en lo que aquí interesa, a sujetos u órganos que no forman parte de la Cámara que los adopta y, a través de aquella posibilidad o facultad de propuesta, participar en la función de dirección e impulso político y en el control de la acción del Gobierno" (STC 40/2003). Por más que se trate de declaraciones que comportan una total falta de respeto hacia la más alta Magistratura del Estado, no cabe apreciar en ellas los rasgos y efectos propios de una Resolución susceptible de impugnación constitucional.

Y es que, tal y como ha declarado el Tribunal Constitucional, "el simple enunciado de una proposición contraria a la Constitución no constituye objeto de enjuiciamiento por este Tribunal" (ATC 135/2004).

En consecuencia, el Consejo de Estado considera que la eventual respuesta que se dé a una declaración política que manifiestamente degrada la forma política del Estado español y los principios democráticos que la Constitución consagra, debe ser igualmente política, sin que el planteamiento de la impugnación pretendida a través de la vía prevista en el artículo 161.2 de la Constitución sea el cauce idóneo para privar de legitimidad a la referida Resolución.

Podría pretender el Gobierno que el Tribunal Constitucional declarara la improcedencia de que el Parlamento de Cataluña hiciera pronunciamientos ajenos al ámbito de sus competencias o afirmaciones y reafirmaciones de orientación política que reprodujeran o reavivaran pretensiones en controversia con la doctrina del Tribunal Constitucional. Pero esa doctrina jurisprudencial ya existe como se expresa en el texto del presente dictamen y está fuera de lugar su reiteración.

Y, en mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, de conformidad con la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional citada en el cuerpo del presente dictamen, las declaraciones contenidas en las letras c) y d) del apartado II.15 de la Resolución 92/XII, del Parlamento de Cataluña, de 11 de octubre de 2018, sobre priorización de la agenda social y la recuperación de la convivencia, no constituyen objeto idóneo para su impugnación por la vía prevista en el artículo 161.2 de la Constitución".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 25 de octubre de 2018

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE POLÍTICA TERRITORIAL Y FUNCIÓN PÚBLICA.