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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 24 de julio de 2019, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En virtud de la Orden de V. E. de fecha 11 de julio de 2019, con registro de entrada el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de destinos del personal de la Guardia Civil.

De los antecedentes resulta:

Primero. El Real Decreto 848/2017, de 22 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de destinos del personal de la Guardia Civil

Para desarrollar reglamentariamente la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil, el Ministerio del Interior tramitó un procedimiento normativo. Se trataba de acomodar al ordenamiento vigente las normas anteriormente recogidas en el Reglamento de provisión de destinos del personal del Cuerpo de la Guardia Civil, aprobado por el Real Decreto 1250/2001, de 19 de noviembre.

En este procedimiento emitió su preceptivo dictamen el Consejo de Estado, primero en Comisión Permanente, después en Pleno. En efecto, el dictamen de este Consejo de Estado n.º 185/2017, de 25 de mayo, formuló una observación esencial a los artículos 48, 49 y 50 del proyecto, que regulaban los derechos preferentes para el destino, y algunas otras consideraciones adicionales, entre ellas la relativa a la oportunidad de simplificar la norma. Las observaciones esenciales fueron atendidas, el proyecto debatido en el Consejo de Ministros en su reunión del día 22 de septiembre de 2017 y el Real Decreto aprobado fue publicado en el Boletín Oficial del Estado número 230, del día 23 siguiente.

Segundo. La Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 2019

Por Sentencia de 15 de marzo de 2019, el Tribunal Supremo dispuso que procedía:

"1.- ESTIMAR el recurso contencioso administrativo núm. 618/2017, interpuesto por la Asociación Unificada de Guardias Civiles, contra el Real Decreto 848/2017, de 22 de septiembre, por el que se aprueba el reglamento de destinos del personal de la Guardia Civil. 2.- ANULAR el Real Decreto impugnado en cuanto que en su procedimiento de elaboración no se incorporó a la Memoria de Análisis de Impacto Normativo un informe de impacto en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad".

La Asociación Unificada de Guardias Civiles impugnó la norma por motivos formales y materiales. Entendía que se había omitido un trámite esencial, en concreto el informe de impacto en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. En su argumentación, del grupo normativo formado por el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, la disposición adicional quinta de la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, el artículo 2.1 del Real Decreto 1885/2009, de 4 de diciembre, por el que se regula el Consejo Nacional de la Discapacidad, el Real Decreto- ley 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, y el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, se deduce que este informe del Consejo Nacional de la Discapacidad es preceptivo. Y siéndolo, su ausencia determina un vicio de nulidad de pleno derecho, el previsto en el artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Así razona el Tribunal Supremo:

"La exigencia del trámite que se dice omitido no puede ponerse en cuestión. Efectivamente, el conjunto normativo citado en la demanda hace patente la necesidad de incorporar al procedimiento de elaboración de una disposición general el trámite de informe de impacto en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Formalmente, esa necesidad deriva de que el artículo 26.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, incorpora al procedimiento de elaboración de reglamentos la necesidad de que "El centro directivo competente elaborará con carácter preceptivo una Memoria del Análisis de Impacto Normativo", siendo el artículo 2.2 del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, que era la norma vigente al momento de la elaboración del Reglamento impugnado, el que dispone que "La memoria del análisis de impacto normativo incluirá cualquier otro extremo que pudiera ser relevante a criterio del órgano proponente, prestando especial atención a los impactos de carácter social y medioambiental y al impacto en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad". Finalmente, de manera totalmente precisa, la disposición adicional 5ª de la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, establece que "Las memorias de análisis de impacto normativo, que deben acompañar a los anteproyectos de ley y a los proyectos de reglamento, incluirán el impacto de la norma en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, cuando dicho impacto sea relevante". Materialmente, en razón a que el impacto de la norma sea relevante, la exigencia del trámite tampoco puede cuestionarse desde el momento en que los preceptos reglamentarios citados en la demanda tienen incidencia directa en los derechos profesionales de los miembros de la Guardia Civil afectados por aspectos referidos a la discapacidad. Así, el propio Preámbulo, después de hacer referencia a la trascendencia de la asignación y ocupación de los puestos de trabajo, viene a reconocer que "Cabe señalar que este nuevo marco legal recoge ciertas novedades respecto a determinadas ocupaciones temporales de puestos de trabajo, como las referidas a circunstancias excepcionales basadas en motivos de salud, discapacidad o rehabilitación, a través de las adscripciones temporales, o de comisiones de servicio, en su caso. Asimismo, se prevén circunstancias novedosas en torno a la solicitud y asignación de destinos".

Y, finalmente, concluye la Sentencia:

"En definitiva, formal y materialmente el informe de impacto de la norma en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, era preceptivo por relevante".

Añade el Tribunal Supremo: "La propia contestación a la demanda no lo cuestiona abiertamente a pesar de que mantiene que la norma reglamentaria no tiene impacto apreciable sobre las personas con discapacidad, sin que la mera alusión a una parte del informe del Consejo de Estado, que afirma genéricamente que la Memoria de Análisis ha evaluado también este aspecto, no permite llegar a conclusión contraria a la que hemos desarrollado".

Y concluye que, como la norma reglamentaria impugnada no fue informada por el Consejo Nacional de Discapacidad debe ser anulada al incurrir en el vicio de nulidad de pleno derecho denunciado.

Tercero. La anulación del Reglamento y sus consecuencias

La Sentencia se publicó en el Boletín Oficial del Estado el 5 de abril de 2019. El día 9 de ese mismo mes, el Director General de la Guardia Civil anuló todas las convocatorias de anuncios de vacantes pendientes de resolver, que son, como especifica la memoria del texto enviado en consulta, 5.270. Valga como término de comparación el dato de que cada año se gestionan unas 10.000 vacantes y se valoran unas 880.000 solicitudes de destino al amparo de la norma enviada en consulta.

La nulidad del Real Decreto 848/2017, de 22 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de destinos del personal de la Guardia Civil, produce la reviviscencia de la norma anteriormente vigente, es decir, el Real Decreto 1250/2001, de 19 de noviembre. Pero las órdenes que desarrollan el sistema no dependen de este último, sino de la norma anulada, lo que produce una gran confusión en el grupo normativo aplicable.

En razón de estas circunstancias, el Ministerio del Interior se ha apresurado a tramitar una nueva norma que sustituya a la anulada, que ahora se envía al Consejo de Estado, calificando la consulta, con toda lógica, de urgente. El proyecto reproduce el que ya fue objeto de dictamen por el Consejo de Estado, incorporando algunas de las sugerencias del Consejo Nacional de Discapacidad y alguna otra innovación.

Cuarto. El contenido del proyecto

El proyecto de Real Decreto consta de un artículo único, que aprueba el Reglamento de destinos, y seis disposiciones transitorias (que versan, respectivamente, sobre la asignación de destinos pendientes de resolver, el régimen del personal declarado apto con limitaciones por insuficiencia de condiciones psicofísicas con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto proyectado, la normativa específica sobre especialidades en la Guardia Civil, la servidumbre, el tiempo mínimo de permanencia y la solicitud de destinos, las vigencias, y la asignación de destinos), una disposición derogatoria y cuatro finales (en relación con el título competencial, las facultades para el desarrollo, la autorización de medidas y actos de aplicación, y la entrada en vigor de la norma proyectada).

El contenido del Reglamento que se pretende aprobar es muy semejante al que ya tuvo ocasión de estudiar este Consejo de Estado en Pleno en el dictamen n.º 185/2017, de 25 de mayo, de modo que en este extracto de antecedentes bastará con reflejar las innovaciones sobre lo ya conocido. Se corresponden con la nueva redacción de parte del capítulo V, que se refiere a las preferencias, servidumbres y limitaciones (artículos 48 y siguientes), que fue objeto de una consideración esencial por parte de este Consejo de Estado, la supresión de algunos incisos que resultaban reiterativos o innecesarios, la inclusión de algunas de las sugerencias del Consejo Nacional de Discapacidad, unas nuevas disposiciones finales y una nueva previsión sobre las solicitudes de vacantes en el artículo 17. De este modo, el Reglamento que se aprobará cuenta con 68 artículos que se organizan en nueve capítulos.

Quinto. El contenido de la memoria y el trámite de audiencia

La memoria del análisis de impacto normativo describe la finalidad de la norma, es decir, la necesidad de poner en marcha un nuevo sistema de asignación de destinos después de la Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 2019. Razona la urgencia de la consulta en los términos que se han expresado, justifica el rango de la norma y hace referencia a la habilitación en que se basa. En razón de esta urgencia, se justifica también la entrada en vigor inmediata y la supresión de la vacatio legis.

El Real Decreto proyectado, aclara la memoria, no tiene impacto sobre la competencia, no afecta a las cargas administrativas, no tiene efectos sociales o medioambientales y tampoco tiene impacto presupuestario. La memoria constata que la norma no supone incremento del gasto ni disminución de los ingresos públicos, ya que las propuestas de mejora y actualización de los distintos módulos y funcionalidades se gestionan a través del sistema global NERHU, que ya está en funcionamiento.

Sin embargo, supone un impacto de género favorable, en cuanto contempla medidas que favorecerán la conciliación de la vida laboral y personal de los guardias civiles, la defensa de las mujeres contra la violencia de género y la prestación de servicios por las mujeres embarazadas o en periodo de lactancia. Son 5.511 mujeres las que prestan servicio en la Guardia Civil, un 7,3 % del total de efectivos, y son ellas las que mayoritariamente solicitan acogerse a las medidas previstas para lactancia, cuidado de familia y agrupación familiar. Y tiene también un impacto positivo sobre la infancia y la familia porque permite que dos guardias civiles, casados o vinculados por análoga relación, puedan solicitar destinos concurrentes, regulando una adscripción temporal al puesto de trabajo en razón de las necesidades familiares.

Por lo que se refiere al impacto en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, la memoria describe el grupo normativo aplicable y especifica que el término "discapacidad" en el proyecto de norma afecta a dos situaciones. Por una parte, a las adscripciones temporales reguladas en el artículo 47, que permiten que un guardia civil pueda conciliar su puesto con las necesidades de su cónyuge, hijos o familiares por razones de salud, discapacidad o rehabilitación. Por otra, los destinos preferentes previstos para guardias civiles cuyos hijos sufran un grado de discapacidad superior al 33%, regulados en el artículo 50.3. Las medidas, como se aprecia, tienen un impacto positivo en las familias de los guardias civiles.

La memoria se extiende, además, en la delimitación entre el concepto de discapacidad y la valoración de condiciones psicofísicas de aptitud para el servicio, que no afectan solo a la Guardia Civil, sino a cualquier trabajador. La discapacidad, en sentido amplio, no se identifica con la aptitud para la prestación del trabajo, de modo que asimilar las situaciones de "discapacidad" e "incapacidad para el trabajo" resulta erróneo. La incapacidad para el trabajo lo es temporalmente, ya que si se prolonga determina la jubilación.

A los efectos de especificar esta argumentación se añade que los guardias civiles que padecen una limitación global de más del 33 % suelen, tras el proceso de determinación de condiciones psicofísicas, pasar a retiro. Desde 2014 hasta hoy se han tramitado 1.200 expedientes, de los cuales un 96,83 % de los guardias civiles pasaron a retiro. En otro caso, es decir, a falta de este expediente, la posible "discapacidad" no tiene efecto en el desempeño del puesto de trabajo, que estará adaptado al funcionario.

La memoria razona que el Reglamento no pretende regular la provisión de destinos de los guardias civiles con discapacidad, sino asignar el destino oportuno a quien padece una limitación temporal o parcial. Una patología lumbar impide, por ejemplo, desempeñar un puesto de motorista, pero no impide trabajar en cualquier otro destino, es decir, la mayoría de los disponibles. En resumen, el impacto es favorable, valoración en que coinciden el Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad y la Asociación Española de Militares y Guardia Civil con Discapacidad.

Se detiene la memoria, además, en la adecuación de la norma a los principios de buena regulación fijados en la Ley, con especial atención a la justificación de la necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. El Reglamento anulado ha sido conocido y asumido por el personal, de modo que la solución más sensata es reproducirlo, salvando ahora los vicios formales. Es el instrumento más adecuado para garantizar los fines perseguidos y contribuye a mejorar la seguridad jurídica y generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y cierto. Finalmente, se aclara que no estaba incluido en el Plan Anual Normativo, ya que no era previsible que fuera anulado.

El texto ha sido sometido a trámite de audiencia e información pública entre el 20 de mayo y el 10 de junio de 2019, durante el cual se han recibido 129 correos electrónicos.

De entre todos ellos, 99 lo fueron con el modelo publicado por la Asociación Unificada de Guardias Civiles, que fue la recurrente de la norma ante el Tribunal Supremo. Los interesados entendían que en este trámite era preciso incorporar tanto el texto proyectado como la memoria del análisis de impacto normativo, según su interpretación del artículo 26 de la Ley del Gobierno. Se muestran, por otra parte, en contra de los criterios previstos para la clasificación de los destinos de libre designación, y de los límites para la solicitud de plazas descritos en el artículo 17.1. A este respecto, la memoria hace constar que su preparación y formulación ha de hacerse necesariamente teniendo en cuenta los criterios del Consejo de la Guardia Civil, de modo que no puede elaborarse antes de ese trámite. Y, por lo que se refiere a los criterios para los puestos de libre designación, se aclara que no son más de un 12% pero, en todo caso, se precisan en la orden ministerial que los delimita en cada caso concreto.

Ha presentado también alegaciones la Unión de Oficiales, que discrepa de los criterios de asignación de comisiones de servicio. Y otros 19 guardias civiles han presentado sus propuestas y alegaciones sobre variados temas, como la agrupación familiar, la valoración de méritos o la supresión del derecho preferente. Todas estas sugerencias han sido valoradas en la memoria del análisis de impacto normativo y, en buena parte, descartadas.

Sexto. El contenido del expediente

Constan entre los documentos enviados al Consejo de Estado dos versiones del proyecto con sus correspondientes memorias del análisis de impacto normativo, los informes de las Secretarías Generales Técnicas del Ministerio de Defensa, del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y del Ministerio del Interior, y la aprobación del Ministro de Política Territorial y Función Pública. En relación con el proyecto, redactado por la Dirección General de la Guardia Civil, la Secretaría de Estado de Seguridad mostró su conformidad con la tramitación el 7 de mayo de 2019.

El proyecto ha sido sometido a informe del Consejo de la Guardia Civil, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil. Se han mostrado partidarios de la norma la Asociación Pro-Guardia Civil, la Unión de Oficiales (UO), la Asociación de la Escala de Suboficiales de la Guardia Civil y la Asociación Unificada de Guardias Civiles (ASESGC), la Asociación Unificada de Guardias Civiles, la Asociación Española de Guardias Civiles (AEGC) y la Asociación Unión de Guardias Civiles. Se abstuvieron la Asociación Profesional de Cabos de la Guardia Civil y la Asociación de Independientes de la Guardia Civil. Así se desprende de la certificación del Secretario del Consejo de la Guardia Civil, aunque no consta el acta en el expediente enviado al Consejo de Estado.

La Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa manifiesta, el 28 de mayo de 2019, su posición favorable. La aprobación del Ministro de Política Territorial y Función Pública se concedió el 23 de mayo de 2019.

La Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social manifiesta su parecer favorable el 21 de mayo de 2019. Acompaña a este informe el certificado que acredita que el proyecto ha sido sometido al Consejo Nacional de Discapacidad. Ha presentado sus observaciones el Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad, que propone que sea prolongada la adscripción temporal y sugiere varias correcciones formales y de estilo. El informe concluye que el impacto sobre el colectivo es positivo.

El informe de la Oficina de Calidad y Coordinación Normativa tiene fecha de 6 de junio de 2019 y sugiere varias mejoras en la redacción y la acomodación a las Directrices de técnica normativa. Propone, además, una nueva redacción para las disposiciones finales segunda y tercera, y estima que es oportuno hacer una referencia a la evaluación ex post.

El 2 de julio de 2019 emite su informe la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, que se muestra conforme con el texto, sustancialmente semejante al anulado.

Un último texto fue enviado al Consejo de Estado por oficio del Ministro del Interior de fecha 11 de julio de 2019.

Séptimo. El trámite de audiencia ante el Consejo de Estado

La Asociación Unificada de Guardias Civiles había solicitado audiencia ante el Consejo de Estado. Fue concedida el 12 de julio, por breve plazo en razón de la calificación de urgencia del expediente.

Sus alegaciones se presentaron el 16 de julio de 2019 y abarcan variados argumentos, de los cuales se extractarán los más relevantes. El primero de ellos se basa en que un gobierno en funciones no puede aprobar un reglamento como el propuesto, ya que la política de personal de la Guardia Civil no solo afecta a los funcionarios implicados, sino a la función que desempeñan, es decir, la seguridad interior y exterior.

Estima la Asociación que la tramitación de urgencia ha impedido una reflexión profunda sobre el texto por parte del Consejo de la Guardia Civil y entiende que, si no se siguieran las recomendaciones de la Oficina de Calidad y Coordinación Normativa, la norma podría resultar nula. Añade que el texto de la memoria no fue incorporado al trámite de audiencia pública, a pesar de su solicitud y de que así lo dispone la guía metodológica para la elaboración de la memoria, lo que ha impedido el conocimiento cabal del proyecto y su contexto.

Con respecto al fondo, manifiesta la Asociación que la situación de un guardia civil que se encuentra temporal o parcialmente incapacitado para el servicio puede ser identificada con una situación de discapacidad, a los efectos de su protección por el ordenamiento sectorial. La norma aplicable para determinar la capacidad para el servicio es el Real Decreto 944/2001, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento para la determinación de la aptitud psicofísica del personal de las Fuerzas Armadas, que se remite parcialmente al Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre, de procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de minusvalía. Desde su punto de vista, resultaría más acertada la aplicación del Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre, a la Guardia Civil, de lo que deduce que la valoración de la incapacidad determina la asignación de la condición de minusválido.

Reiteran la discrepancia que ya expresaron con respecto a la definición de los puestos de libre designación, sin que en este aspecto la norma sometida a consulta suponga innovación alguna, y entienden que la modificación del artículo 17 no está justificada, aspecto al que se aludirá después.

Y, en tal estado de tramitación, el Consejo de Estado emite este dictamen.

I. Objeto

El expediente remitido se refiere a un proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el nuevo Reglamento de destinos del Cuerpo de la Guardia Civil. La Comisión Permanente del Consejo de Estado evacua la presente consulta con carácter preceptivo, conforme a lo dispuesto por su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, en la redacción que resulta de la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre.

II. Tramitación del expediente

En primer lugar, es preciso hacer constar que la tramitación del expediente se llevó a cabo bajo la vigencia de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en la redacción que procede de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. El título V de esta norma, que versa sobre la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria del Gobierno, es el aplicable.

El texto no se ha sometido al trámite de consulta pública previa ya que el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, dispone que cabe prescindir de este trámite "en el caso de la elaboración de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado" y también en el caso de urgencia. En todo caso, y como dispone el mismo artículo, "la concurrencia de alguna o varias de estas razones, debidamente motivadas, se justificarán en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo". Procede, por tanto, incorporar a la memoria del análisis de impacto normativo esta mención.

Obran en el expediente los preceptivos informes de las secretarías generales técnicas de los ministerios que han participado en el procedimiento de elaboración y, en particular, el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, a cuya propuesta responde el proyecto de Real Decreto, en cumplimiento de lo previsto en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. El proyecto cuenta con la conformidad del Secretario de Estado de Seguridad y se han recabado y obtenido los informes favorables de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, y de Defensa. Consta también que se ha concedido la preceptiva autorización del Ministro de Política Territorial y Función Pública.

Dispone el artículo 26.9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, lo siguiente:

"9. El Ministerio de la Presidencia, con el objeto de asegurar la coordinación y la calidad de la actividad normativa del Gobierno analizará los siguientes aspectos: a) La calidad técnica y el rango de la propuesta normativa. b) La congruencia de la iniciativa con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, con otras que se estén elaborando en los distintos Ministerios o que vayan a hacerlo de acuerdo con el Plan Anual Normativo, así como con las que se estén tramitando en las Cortes Generales. c) La necesidad de incluir la derogación expresa de otras normas, así como de refundir en la nueva otras existentes en el mismo ámbito. d) El contenido preceptivo de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y, en particular, la inclusión de una sistemática de evaluación posterior de la aplicación de la norma cuando fuere preceptivo. e) El cumplimiento de los principios y reglas establecidos en este Título. f) El cumplimiento o congruencia de la iniciativa con los proyectos de reducción de cargas administrativas o buena regulación que se hayan aprobado en disposiciones o acuerdos de carácter general para la Administración General del Estado. g) La posible extralimitación de la iniciativa normativa respecto del contenido de la norma comunitaria que se trasponga al derecho interno. Reglamentariamente se determinará la composición del órgano encargado de la realización de esta función, así como su modo de intervención en el procedimiento".

El órgano a que la norma se refiere fue creado por el Real Decreto 771/2017, de 28 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales y se modifica el Real Decreto 424/2016, de 11 de noviembre, con la denominación de Oficina de Coordinación y Calidad Normativa. Y fue desarrollado por el Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, por el que se establece el régimen de funcionamiento de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa.

El informe de esta oficina consta en el expediente, como se ha señalado, y analiza tanto el proyecto como la memoria que lo acompaña. Sus observaciones han sido asumidas. Es esta Oficina la que ha sugerido la redacción de las disposiciones finales segunda y tercera, a las que se hará después referencia. Sugiere también la Oficina que es oportuno valorar si este proyecto de norma debería ser incluido entre aquellos que serán, a posteriori, sometidos a una evaluación de impacto normativo ex post, sugerencia descartada en cuanto no se encuentra incluido en el ámbito del artículo 3 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa.

Consta, por otra parte, en el expediente, la certificación del Secretario del Consejo de la Guardia Civil en lo que afecta a la sesión del Pleno de este órgano, en relación con lo previsto en el artículo 54.2 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil. El informe de este órgano es preceptivo. No se ha incorporado al expediente el acta de la reunión, de modo que no es posible conocer los argumentos expresados en el Consejo. En varias ocasiones este Consejo de Estado ha señalado la necesidad de aportar no solo la certificación, sino también el acta y las notas sobre las sesiones del órgano colegiado, a los efectos de un entendimiento material del trámite de audiencia. Debe insistir en ello de nuevo. Ahora bien, el texto que nos ocupa es reproducción de otro que ya fue debatido y, en el último trámite de audiencia pública y tras su petición de audiencia en el Consejo de Estado, las asociaciones han podido ser oídas y escuchadas. Por estas razones, y consciente de la urgencia que reviste la aprobación de la norma para poder continuar la asignación de destinos, el Consejo de Estado no devolverá el expediente en petición de antecedentes. Sin embargo, estos datos se habrán de incorporar a la memoria del análisis de impacto normativo.

Por lo que se refiere a la memoria del análisis de impacto normativo, ya se ha hecho constar en antecedentes que ha justificado la legalidad y oportunidad de la norma, la competencia que la ampara y el rango que procede atribuirla en razón de su contenido. Se han valorado los impactos en la infancia, la adolescencia o la familia, en las políticas de género y en la competencia exigidos por el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, conforme con lo dispuesto en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, sustituido después por el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Ha evaluado también la memoria, para descartarlas, las repercusiones presupuestarias, ya que el sistema informático ya está desarrollado.

La tramitación de la norma ha sido cuidadosa y la Dirección General de la Guardia Civil ha dado cumplida respuesta a todas y cada una de las consideraciones que, a lo largo del proceso, se han ido planteando por las secretarías generales técnicas y el resto de las dependencias que han participado. El juicio global que el proyecto merece al Consejo de Estado es favorable.

Procede, por otra parte, valorar la alegación presentada en trámite de audiencia, según la cual la norma no puede ser aprobada por un Gobierno en funciones. Sobre este particular asunto, el Consejo de Estado se ha pronunciado ya en varias ocasiones, en interpretación de lo que debe entenderse como "despacho ordinario de los asuntos públicos", por ejemplo, en los recientes dictámenes números 595/2019, 4 de julio, sobre el proyecto de Real Decreto por el que se establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas, y 572/2019, de 27 de junio, sobre el proyecto de Orden por la que se modifican los anexos I, II, III, IV, V, VI y VII del Reglamento general del Registro de variedades comerciales, aprobado por el Real Decreto 170/2011, de 11 de febrero.

En efecto, el artículo 21 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, dispone: "El Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas". Y sobre este precepto procede la cita de la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de septiembre de 2005, que hace referencia a la "gestión administrativa ordinaria ausente de valoraciones y decisiones en las que entren criterios políticos salvo que se motive debidamente la urgencia o las razones de interés general que justifiquen la adopción de medidas de otra naturaleza". Por su parte, la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de diciembre de 2005, determina que la gestión ordinaria de los asuntos públicos que es el ejercicio de tareas por el Gobierno debe hacerse "sin introducir nuevas directrices políticas ni, desde luego, condicionar, comprometer o impedir las que deba trazar el que lo sustituya".

Estima el Consejo de Estado que un reglamento de destinos no supone una plasmación de una directriz política ni pretende innovar la materia o comprometer la posición del Gobierno que se ha de formar. La norma se limita a sustituir a la vigente, el Real Decreto 1250/2001, de 19 de noviembre, y es sustancialmente igual a otra norma ya aprobada por el Gobierno hace cerca de dos años, el Real Decreto 848/2017, de 22 de septiembre. Y han de valorarse, además, las razones de urgencia en su aprobación. En resumen, la iniciativa normativa no excede de lo posible para un Gobierno en funciones.

III. Especial consideración del informe de impacto en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad

Merece una especial atención este informe, cuya ausencia ha determinado la anulación del Reglamento que precedía al ahora considerado. Se habrán de tener en cuenta las normas que componen este grupo normativo, encabezado por la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que prevé:

"Disposición adicional quinta. Análisis de impacto normativo. Las memorias de análisis de impacto normativo, que deben acompañar a los anteproyectos de ley y a los proyectos de reglamento, incluirán el impacto de la norma en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, cuando dicho impacto sea relevante".

El Consejo Nacional de la Discapacidad fue creado en 2004, en relación con la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, como órgano participativo en virtud del cual las organizaciones representativas de personas con discapacidad y de sus familias participan en la elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas oficiales que se desarrollan en la esfera de las personas con discapacidad.

Se reguló por Real Decreto 1865/2004, de 6 de septiembre, que fue modificado por el Real Decreto 1468/2007, de 2 de noviembre, y el Real Decreto 1855/2009, de 4 de diciembre. El vigente Real Decreto 1855/2009, de 4 de diciembre, por el que se regula el Consejo Nacional de la Discapacidad, dispone:

"Artículo 2. Funciones. 1. Para el cumplimiento de los fines señalados, el Consejo Nacional de la Discapacidad desarrollará las siguientes funciones: a) Promover los principios y líneas básicas de política integral para las personas con discapacidad. (...) d) Emitir dictámenes e informes, de carácter preceptivo y no vinculante, sobre aquellos proyectos normativos y otras iniciativas relacionadas con el objeto del Consejo que se sometan a su consideración y, en especial, en el desarrollo de la normativa de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal. (...) i) Cualquier otra función que, en el marco de sus competencias, se le atribuya por alguna disposición legal o reglamentaria".

La tramitación de la norma anulada, es decir, el Real Decreto 848/2017, de 22 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de destinos del personal de la Guardia Civil, comenzó bajo la vigencia de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo. En este marco procedimental, el artículo 24 de la Ley disponía lo siguiente:

"Artículo 24. Del procedimiento de elaboración de los reglamentos. 1. La elaboración de los reglamentos se ajustará al siguiente procedimiento: a) La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar. b) A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes, dictámenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto. En todo caso, los reglamentos deberán ir acompañados de un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen en el mismo".

Y, por su parte, el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, precisaba:

"Artículo 2. Estructura y contenido de la memoria del análisis de impacto normativo. 1. La memoria del análisis de impacto normativo deberá contener los siguientes apartados: a) Oportunidad de la propuesta. b)Contenido y análisis jurídico, que incluirá el listado pormenorizado de las normas que quedarán derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma. c) Análisis sobre la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de competencias. d) Impacto económico y presupuestario (...) e) Impacto por razón de género (...) 2. La memoria del análisis de impacto normativo incluirá cualquier otro extremo que pudiera ser relevante a criterio del órgano proponente, prestando especial atención a los impactos de carácter social y medioambiental y al impacto en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad...".

La Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 2019, ha entendido: "En definitiva, formal y materialmente el informe de impacto de la norma en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, era preceptivo por relevante".

Y en estos términos se ha procedido a solicitar un informe al Consejo Nacional de Discapacidad, que ha sido emitido en sentido favorable, como se desprende de la certificación emitida por el Secretario del Consejo el 21 de mayo de 2019. Las consideraciones planteadas han sido valoradas y en varios casos aceptadas. Y la documentación se ha incorporado al expediente de tramitación de la norma que se somete ahora al Consejo de Estado.

En realidad, lo que late en esta argumentación se refleja con claridad en los razonamientos de la Administración y de la Asociación Unificada de Guardias Civiles.

La Administración, como expresa en la memoria, estima que la incapacidad temporal o parcial no es equivalente a la discapacidad. Desde su punto de vista, el hecho de que, temporal o parcialmente, un guardia civil no pueda, por sus condiciones psicofísicas, prestar un determinado servicio no le convierte en discapacitado desde el punto de vista jurídico. Solo en un momento posterior, cuando la lesión o enfermedad sea irreversible y pueda ser valorada médicamente, será el expediente de determinación de sus condiciones psicofísicas, que se regula por Real Decreto 944/2001, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento para la determinación de la aptitud psicofísica del personal de las Fuerzas Armadas, el que determinará un grado u otro de minusvalía.

Por su parte, en sus alegaciones la AUGC identifica estos conceptos y se remite al Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, que, en su artículo 2, define la discapacidad de este modo:

"Artículo 2. Definiciones. A efectos de esta ley se entiende por: a) Discapacidad: es una situación que resulta de la interacción entre las personas con deficiencias previsiblemente permanentes y cualquier tipo de barreras que limiten o impidan su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás".

Y precisa, posteriormente, quienes son los titulares de los derechos reconocidos en la normativa sectorial, de este modo:

"Artículo 4. Titulares de los derechos. 1. Son personas con discapacidad aquellas que presentan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales, previsiblemente permanentes que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con los demás. 2. Además de lo establecido en el apartado anterior, y a todos los efectos, tendrán la consideración de personas con discapacidad aquellas a quienes se les haya reconocido un grado de discapacidad igual o superior al 33 por ciento. Se considerará que presentan una discapacidad en grado igual o superior al 33 por ciento los pensionistas de la Seguridad Social que tengan reconocida una pensión de incapacidad permanente en el grado de total, absoluta o gran invalidez, y a los pensionistas de clases pasivas que tengan reconocida una pensión de jubilación o de retiro por incapacidad permanente para el servicio o inutilidad. Las normas que regulen los beneficios o medidas de acción positiva podrán determinar los requisitos específicos para acceder a los mismos".

Es decir, si se estima que cualquiera de las "deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales" que puedan afectar a un guardia civil suponen su pertenencia a la categoría de los sujetos protegidos por el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, cualquier norma que regule situaciones personales, ascensos, destinos, provisión de puestos de trabajo, oposiciones, concursos, comisiones de servicio o permisos por circunstancias personales de un funcionario, incidiría directamente en el ámbito propio de la protección que el Estado presta a las personas que padecen alguna discapacidad o tienen capacidades especiales.

El Consejo de Estado estima que la identificación de los conceptos de incapacidad para el trabajo y discapacidad debe tener en cuenta el matiz temporal al que se refiere la legislación vigente cuando, en su artículo 2, se refiere a las "deficiencias previsiblemente permanentes".

Como señaló el Consejo de Estado en su dictamen n.º 34/2019, de 11 de abril, sobre el anteproyecto de Ley por la que se reforma la legislación civil y procesal, para el apoyo a las personas con discapacidad, en el ejercicio de su capacidad jurídica, esta definición procede de la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad, que "no opera con las categorías específicas que conoce nuestra legislación en otras leyes, sino que define en su artículo 1 a las personas con discapacidad como "aquellas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás" (...). El concepto de persona con discapacidad de la Convención no descansa en la causa u origen de la limitación -la enfermedad-, sino que se caracteriza por su sentido finalista, pues, a la postre, lo determinante es que la persona afectada pueda ver impedida "su participación plena y efectiva en la sociedad", lo que afecta al alcance subjetivo del artículo 12 de la Convención, que se refiere solo al efecto de la discapacidad en la capacidad jurídica y trata de asegurar igualdad de condiciones con los demás, capacitados o discapacitados, adoptándose las medidas pertinentes para su acceso al ejercicio pleno de su capacidad jurídica".

En resumen, el ámbito propio de las normas reguladoras de la aptitud para el servicio, en este caso el servicio en la Guardia Civil, no es idéntico al ámbito propio de las normas protectoras de las personas con discapacidad. Como dispone el artículo 4 del ya citado texto refundido:

"Artículo 4. Titulares de los derechos. (...) 3. El reconocimiento del grado de discapacidad deberá ser efectuado por el órgano competente en los términos desarrollados reglamentariamente. La acreditación del grado de discapacidad se realizará en los términos establecidos reglamentariamente y tendrá validez en todo el territorio nacional".

IV. Una consideración general: la claridad de la norma sometida a consulta

Como ya se ha hecho constar en el dictamen de este Consejo de Estado n.º 185/2017, de 25 de mayo, se estudió pormenorizadamente el texto de la norma entonces sometida a consulta, prácticamente igual al que ahora procede analizar. Bastan, por tanto, algunas referencias que completen las ya expuestas.

El dictamen del Consejo de Estado es preceptivo en cuanto el proyecto de Real Decreto desarrolla el artículo 52 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil. El precepto dispone: "Carrera profesional. La carrera profesional en el Cuerpo de la Guardia Civil queda definida por el ascenso a los sucesivos empleos, la ocupación de diferentes destinos y la progresiva capacitación para asumir puestos de mayor responsabilidad, combinando formación y experiencia profesional en el desempeño de los cometidos del Cuerpo y en el ejercicio de las facultades de su escala". Por otra parte, la disposición final quinta, relativa al desarrollo reglamentario, autoriza al Gobierno para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución de la citada ley. En atención a estas prescripciones, el rango de la norma es correcto y la habilitación suficiente.

Señalaba el Consejo de Estado en el dictamen del Pleno citado: "No obstante, (...) si uno de los objetivos fundamentales era la simplificación del marco normativo, este objetivo está lejos de conseguirse. El Reglamento que se derogará contaba con 46 artículos y el que lo sustituye tiene 68. Muchos de sus preceptos son significativamente más largos que aquellos a los que reemplazan y buena parte de la norma tiene un carácter técnico que la hace, al parecer, idónea para una buena gestión de personal por parte de quienes tienen encomendada esta tarea, pero difícil de comprender para quienes resultan afectados por ella, es decir, los guardias civiles que serán destinados cumpliendo sus preceptos. El Consejo de Estado ha de recordar que el procedimiento normativo ha de tener como una de sus finalidades primordiales producir normas comprensibles y de fácil entendimiento por los ciudadanos y destinatarios, de manera que sería oportuna una última revisión que permitiera simplificar el texto sometido a consulta".

La necesidad de formular un nuevo reglamento hubiera sido una buena ocasión para simplificar la norma. Como nada se ha hecho, el Consejo de Estado debe insistir en ello.

Junto con esta consideración de carácter general, el Consejo de Estado formula otras dos particulares con la finalidad de mejorar el proyecto de Real Decreto enviado en consulta.

V. Las disposiciones finales segunda y tercera del proyecto de Real Decreto

La disposición final segunda dedica su primera parte, como es habitual, a las facultades de desarrollo normativo, que corresponden el Ministro del Interior. Pero completa esta habilitación con otra relativa a "las actuaciones de aplicación". En semejantes términos, la disposición final tercera hace lo mismo con el Director General de la Guardia Civil, al que también "autoriza" para determinadas actuaciones.

Este es el texto propuesto por el proyecto:

"Disposición final segunda. Facultad de desarrollo normativo y ejecución de actuaciones de aplicación. Se autoriza al Ministro del Interior para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo normativo y ejecución de este real decreto, así como para aprobar las actuaciones que sean necesarias. Disposición final tercera. Autorización de medidas y actos de aplicación. Se autoriza al Director General de la Guardia Civil para llevar a cabo cuantas actuaciones sean necesarias para la aplicación de lo previsto en este real decreto".

El contenido de las disposiciones es poco usual. La habilitación para el desarrollo normativo es frecuente en normas con rango de real decreto, pero el resto de estas "autorizaciones", ya sean al Director General de la Guardia Civil o al Ministro del Interior, no tienen cabida en nuestra Administración. El desempeño del cargo constituye suficiente habilitación para la ejecución de las políticas decididas por el Gobierno de la nación. Autorizar expresamente a un órgano para hacer lo que debe hacer, para ejercer las potestades que el ordenamiento le atribuye, es inútil y perturbador. Procede suprimir estas menciones.

VI. La posibilidad de limitar el número de vacantes que pueden ser solicitadas: la nueva redacción del artículo 17.1 del proyecto de Reglamento

En el Real Decreto 1250/2001, de 19 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de provisión de destinos del personal del Cuerpo de la Guardia Civil, no estaba previsto que pudiera ser limitado el número de vacantes que un guardia civil podía solicitar con carácter voluntario. Tampoco en la norma anulada, el Real Decreto 848/2017, de 22 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de destinos del personal de la Guardia Civil, existía esta limitación.

En el nuevo artículo 17.1 de la norma enviada en consulta, la redacción es la que sigue:

"Artículo 17. Condiciones para solicitar destino. 1. Sin perjuicio de las circunstancias de exclusión establecidas en el artículo 54, podrán solicitar las vacantes publicadas, hasta el número que se determine, quienes, en la fecha límite de presentación de solicitudes, reúnan los requisitos que se exijan en la convocatoria y tengan cumplido el tiempo mínimo de permanencia en su actual destino y el periodo de servidumbre por razón de título, dentro de los dos meses siguientes a la fecha de publicación de la resolución de anuncio".

El nuevo inciso, "hasta el número que se determine", ha suscitado las alegaciones de una de las asociaciones de la Guardia Civil en trámite de audiencia. La Asociación AUGC ha señalado que la inserción de este inciso puede condicionar la asignación de destinos, poniendo, como ejemplo, que si el número de vacantes que se pueden solicitar se limita a la cifra que sea, una vez descartadas estas vacantes, el guardia civil ya estaría en situación de disponible forzoso por falta de destino voluntario. Siendo así, sería perfectamente posible asignar un destino forzoso a un guardia civil por la sola razón de no haber permitido que solicitara una nueva vacante más con carácter voluntario.

La posibilidad de limitar el número de vacantes que se pueden solicitar con carácter voluntario puede tener como finalidad, y así sucede en otros cuerpos de funcionarios, asegurar la seriedad de la solicitud y crear una bolsa de candidatos para destinos forzosos, en principio menos deseados. Esta decisión puede ser adoptada por la Administración por estas razones u otras igualmente justificadas, aun cuando las citadas no parecen ser aplicables a la Guardia Civil, que se despliega sin dificultades por el territorio nacional

Sin embargo, la memoria de impacto señala que esta limitación solo se aplicaría, en su caso, en situaciones de "excepcionalidad" y la vincula con posibles "problemas técnicos en el sistema". Por una parte, es preciso señalar que esa "excepcionalidad" no aparece en el texto sometido a consulta, que se expresa en términos generales sin cita alguna de estas supuestas circunstancias excepcionales. Pero, y lo que es más grave, no tiene justificación desde el punto de vista técnico. Si en el año 2001, y con un programa menos avanzado, no había dificultades de gestión, con el sistema informático no se entiende por qué existen ahora, varios años después y con un nuevo sistema.

En resumen, si la Administración estima justificado limitar el número de vacantes que pueden solicitarse a cinco, diez, veinte o cualquier otra cifra, podría hacerlo, pero esta posibilidad no puede vincularse con un problema de gestión informática. Sugiere el Consejo de Estado la supresión de este inciso, ya que la hipótesis de una avería en un sistema informático no puede suponer una excepción al régimen de solicitud y asignación de destinos previsto en una norma que pretende aplicarse a la generalidad de los casos. Si el sistema informático puede averiarse lo que habrá que hacer es arreglarlo y no modificar el Reglamento.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones relativas a las disposiciones finales segunda y tercera, y al inciso "hasta el número que se determine" del proyectado artículo 17.1, puede elevarse al Consejo de Ministros, para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de destinos del personal de la Guardia Civil.

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 24 de julio de 2019

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.