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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 8 de julio de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En atención a la Orden de V. E. de 31 de mayo de 2021, con registro de entrada el 1 de junio de 2021, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al Protocolo Adicional a la Carta Social Europea, en el que se establece un sistema de reclamaciones colectivas, hecho en Estrasburgo el 9 de noviembre de 1995.

De antecedentes resulta:

Primero.- El Protocolo Adicional que se somete al Consejo de Estado consta de un preámbulo y dieciséis artículos. En el preámbulo se proclama la voluntad de los Estados miembros de adoptar nuevas medidas para mejorar la aplicación efectiva de los derechos sociales garantizados por la Carta, objetivo que puede alcanzarse, en particular, con un procedimiento de reclamaciones colectivas que reforzará la participación de los empresarios, los trabajadores y las organizaciones no gubernamentales. El articulado desarrolla los diversos aspectos de este procedimiento de reclamaciones colectivas, en estos términos:

* El artículo 1 establece qué organizaciones tienen derecho a presentar reclamaciones en las que se denuncie la aplicación insatisfactoria de la Carta. Se trata de: a. las organizaciones internacionales de empleadores y de trabajadores a que se refiere el párrafo 2 del artículo 27 de la Carta Social Europea; b. otras organizaciones internacionales no gubernamentales reconocidas como entidades consultivas por el Consejo de Europa y que figuren en la lista elaborada a tal fin por el Comité Gubernamental; c. las organizaciones nacionales representativas de empleadores y de trabajadores sometidas a la jurisdicción de la Parte Contratante contra la que se dirige la reclamación. * El artículo 2 recoge la posibilidad de que los Estados contratantes puedan declarar que reconocen el derecho a presentar reclamaciones contra dicho Estado a cualquier otra organización nacional no gubernamental representativa dentro de su jurisdicción que tenga especial competencia en las materias reguladas por la Carta. * El artículo 3 limita la posibilidad de presentar reclamaciones colectivas por parte de las organizaciones internacionales no gubernamentales y de las organizaciones nacionales no gubernamentales mencionadas en el artículo 1.b y en el artículo 2, respectivamente, a las materias en las que se les haya reconocido especial competencia. * El artículo 4 especifica que la reclamación se presentará por escrito, se referirá a una disposición de la Carta aceptada por el Estado afectado y especificará el incumplimiento. * El artículo 5 señala que la reclamación se dirigirá al Secretario General, quien acusará recibo de la misma, la notificará a la Parte Contratante y la remitirá al Comité de Expertos Independientes. * El artículo 6 dispone que el Comité de Expertos Independientes podrá solicitar información y observaciones sobre la admisibilidad de la reclamación. * El artículo 7 establece el procedimiento a seguir, una vez admitida a trámite la reclamación. * El artículo 8 regula el informe que habrá de elaborar el Comité de Expertos Independientes acerca de si la Parte Contratante afectada ha garantizado o no la aplicación satisfactoria de la disposición de la Carta en cuestión. Este informe se remitirá al Comité de Ministros del Consejo de Europa, a la organización que presentó la reclamación y a las demás Partes Contratantes, así como a la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, y se hará público. * El artículo 9 desarrolla las mayorías por las cuales el Comité de Ministros, sobre la base del informe, podrá adoptar una resolución. Si el Comité de Expertos Independientes concluye que la Carta no se ha aplicado de forma satisfactoria, el Comité de Ministros adoptará, por mayoría de dos tercios de los votantes, una recomendación dirigida a la Parte Contratante afectada. * El artículo 10 establece que la Parte Contratante afectada informará sobre las medidas que haya adoptado para poner en práctica las recomendaciones, en el siguiente informe que presentará al Secretario General, de conformidad con el artículo 21 de la Carta Social Europea. * El artículo 11 indica que los artículos 1 a 10 serán también de aplicación a los artículos de la parte II del primer Protocolo Adicional a la Carta, respecto de los Estados Parte en dicho Protocolo, en la medida en que se hayan aceptado dichos artículos. * El artículo 12 recoge elementos de interpretación del primer apartado del anexo a la Carta, relativo a su parte III. * El artículo 13 regula la firma y la manifestación del consentimiento en obligarse por el Protocolo. * El artículo 14 se refiere a la entrada en vigor general del Protocolo y la particular respecto de los Estados que expresen con posterioridad su consentimiento en obligarse. * El artículo 15 contempla la posibilidad de denuncia del Protocolo. * El artículo 16 regula las funciones que debe realizar el Secretario General en su condición de depositario del Protocolo.

Segundo.- Obra en el expediente el informe del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, firmado por la Directora de Gabinete el 24 de noviembre de 2020, en el que se señala que no se formulan observaciones al respecto. En el mismo sentido se expresa la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, en su informe de 25 de noviembre de 2020, y la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, en el informe de 2 de diciembre de 2020.

El 9 de diciembre de 2020, el Secretario General Técnico del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 muestra su criterio favorable a la firma y ratificación del Protocolo y en idéntica forma se expresa la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, en su informe de 15 de diciembre de 2020. No se formulan observaciones en ninguno de los casos.

Figura también el informe del Ministerio de Hacienda, que se emitió el 22 de diciembre de 2020, por la Secretaría General Técnica. Describe brevemente este informe el contenido del Protocolo y el sistema de reclamaciones colectivas que crea y señala que en la documentación remitida por el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación no se acompaña una valoración económica sobre los costes que pudieran derivarse de la asunción de estos compromisos, citando al respecto el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y añadiendo que la remisión de esa valoración económica resulta necesaria a efectos de posibilitar la emisión de un pronunciamiento desde un punto de vista presupuestario.

El informe de la Secretaría de Estado de Justicia, emitido por la Directora General de Cooperación Jurídica Internacional y Derechos Humanos, de 17 de diciembre de 2020, comienza por extractar los antecedentes normativos del asunto, señalando que España es parte en la Carta Social Europea; también ha firmado la Carta Social Europea (revisada) el 23 de octubre de 2000, y este instrumento está en proceso de ratificación. Tras recordar detalladamente el contenido del Protocolo Adicional por el que se establece un sistema de reclamaciones colectivas, señala los efectos que su ratificación implicaría para España, que son importantes, ya que el Tratado es jurídicamente vinculante y las decisiones del Comité de Expertos son de obligado cumplimiento.

Añade el informe que el procedimiento de reclamaciones colectivas busca aumentar la eficacia de la Carta Social Europea, permitiendo una suerte de "litigación estratégica". Según el informe, ocasionará un aumento de las demandas ante los tribunales españoles; además, la laxitud de los requisitos animará a acudir al Comité de Expertos Independientes, incluso con preferencia a las autoridades nacionales, pudiendo con posterioridad ser utilizadas sus resoluciones favorables ante las autoridades administrativas y jurisdiccionales españolas. Algunas decisiones del Comité de Expertos ya han sido acogidas por órganos jurisdiccionales españoles. En el informe se añade que la ratificación de este Protocolo puede suponer extender al Consejo de Europa problemas que algunos Comités de Derechos Humanos de Naciones Unidas han señalado contra España, y que la interpretación extensiva de los derechos reconocidos en la Carta revisada en pro de los derechos humanos puede suponer una injerencia importante en temas políticamente muy sensibles para España, como la inmigración irregular, y se apunta la posibilidad de emitir una Declaración sobre el anexo a la Carta Social Europea revisada, haciendo constar que el compromiso de España se ciñe a la literalidad de dicho anexo.

El informe finaliza afirmando que, desde el punto de vista de las competencias de ese ministerio, la aplicación del Protocolo Adicional no tiene incidencia en el gasto público.

Consta en el expediente, además, una copia del escrito de la Oficina de Relaciones Sociales Internacionales de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de 7 de noviembre de 1995, dirigido a la Unidad de Apoyo del Consejo de Europa, Dirección General de Política Exterior para Europa del Ministerio de Asuntos Exteriores. En él se dejaba constancia de que "En relación con el Protocolo Adicional a la Carta Social Europea sobre reclamaciones colectivas, que, según comunicado de esa Dirección General de fecha 24-10-95 será abierto a la firma el próximo día 9 de noviembre, en el transcurso de la 97.ª Sesión del Comité de Ministros del Consejo de Europa, se informa que no resulta oportuno de momento proponer su firma en la mencionada fecha, dado que se está pendiente de obtener los datos que permitan adoptar la decisión que resulte procedente en el marco de competencia de ese Ministerio y en el del Ministerio de Asuntos Sociales".

Tercero.- El Director de la División de Tratados y otros Acuerdos Internacionales del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación ha emitido, el 23 de febrero de 2021, informe con propuesta de resolución sobre el Protocolo de referencia. Comienza por reflejar el marco normativo, es decir, la Carta Social Europea del Consejo de Europa, Convenio número 35 de esta Organización, que se abrió a la firma en Turín el 18 de octubre de 1961. La Carta fue ratificada por España el 6 de mayo de 1980 y entró en vigor para nuestro país el 5 de junio de ese mismo año.

En este marco se desarrolla el llamado sistema de la Carta Social Europea, que se compone de la Carta, de la Carta Social Europea (revisada) y de tres Protocolos Adicionales. El Protocolo adicional (n.º 1) de 1988, por el que se extienden los derechos económicos y sociales de la Carta, y el Protocolo modificador (n.º 2) de 1991, por el que se modifica el sistema de supervisión de la Carta, fueron ratificados por España en el año 2000. El Protocolo Adicional (n.º 3) sobre reclamaciones colectivas de 1995 es el que se somete ahora al Consejo de Estado.

La Carta Social Europea (revisada), abierta a la firma el 3 de mayo de 1996, fue firmada por España también en el año 2000 y se encuentra en proceso de ratificación. Hasta la fecha la han firmado 45 países, y 34 la han ratificado. La Carta Social Europea revisada consolida en un solo instrumento los derechos recogidos en la Carta de 1961 y en el Protocolo adicional (n.º 1) de 1988, ratificado por España en el año 2000 y recoge además la reforma del mecanismo de control prevista por el Protocolo modificador (n.º 2) de 1991, también ratificado por España. Prevé la posibilidad de suscribir el Protocolo adicional (n.º 3) de 1995 de reclamaciones colectivas. Además, la Carta revisada amplía el catálogo de derechos e introduce enmiendas, prestando especial consideración a las personas vulnerables.

El Protocolo Adicional (n.º 3) fue abierto a la firma en Estrasburgo el 9 de noviembre de 1995 y entró en vigor el 1 de julio de 1998; España lo firmó el 4 de febrero de 2021. El informe resume su contenido y explica los dos mecanismos para posibilitar la aplicación de las disposiciones del Protocolo Adicional a la Carta revisada, establecidos en el artículo D de la Parte IV de esta: para aquellos Estados que hayan ratificado el Protocolo, sus disposiciones se aplicarán a la Carta revisada; para los que aún no lo hayan hecho, se les permite formular una declaración mediante la que aceptan la supervisión de las obligaciones contraídas en virtud de la Carta revisada según el procedimiento establecido en el Protocolo. Como España aún no ha ratificado el Protocolo, ha optado por la segunda vía, y formulará una declaración en ese sentido. La declaración será notificada al Secretario General del Consejo de Europa en el momento de la ratificación de la Carta Social Europea revisada.

En cuanto a la valoración del sistema, el informe señala que con la ratificación de este Protocolo Adicional, España terminaría de adoptar todo el sistema de la Carta Social Europea y permitiría desarrollar nuevas medidas para mejorar la aplicación efectiva de los derechos sociales garantizados por la Carta. En particular, se refuerza la participación de los empresarios y trabajadores, así como de las organizaciones no gubernamentales, en el cumplimiento de la Carta Social Europea. En definitiva, este Protocolo tiene como objeto completar el sistema de protección y garantía de los derechos económicos y sociales recogidos en la Carta y promover la participación de otros actores de la sociedad, como son las organizaciones internacionales y nacionales representativas de empleadores y trabajadores.

Por último, enumera los ministerios que han informado, y en cuanto a la tramitación, considera que este Protocolo, al igual que el Protocolo Adicional a la Carta Social Europea (revisada) constituyen tratados de carácter político y por ello quedaría encuadrado en el supuesto de la letra a) del artículo 94.1 de la Constitución Española, citando en este sentido los dictámenes número 346/99, de 18 de marzo de 1999, y 1.740/2000, de 11 de mayo, del Consejo de Estado.

Respecto del trámite parlamentario que debe seguirse para su ratificación, dicho Gabinete opina que es necesaria la autorización previa de las Cortes Generales, ya que está incurso en el artículo 94.1 de la Constitución. Cita los dictámenes números 346/99, de 18 de marzo de 1999, y 1.740/2000, de 11 de mayo, del Consejo de Estado.

Cuarto.- En tal estado de tramitación, fue recibido el expediente en el Consejo de Estado el 24 de febrero de 2021, devolviéndose el 15 de abril siguiente para solicitar algunos antecedentes.

Entendía el Consejo de Estado que, dado el tiempo transcurrido desde el informe de la Oficina de Relaciones Sociales de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de 7 de noviembre de 1995, era oportuno recabar el informe del hoy Ministerio de Trabajo y Economía Social.

Estimaba, asimismo, que era preciso valorar que la disposición adicional tercera de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales, y el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, supeditan la celebración de tratados y acuerdos al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Procedía, pues, evaluar la repercusión presupuestaria de la ratificación del Protocolo, en caso de haberla.

Quinto. De vuelta el expediente en el Consejo de Estado, obra ahora además un informe favorable del Ministerio de Trabajo y Economía Social, elaborado por la Secretaría de Estado de Empleo y Economía Social, fechado el 2 de diciembre de 2020. En él se recuerda que el 23 de noviembre de 2017 todos los Grupos Parlamentarios aprobaron, por unanimidad, la moción relativa a la ratificación de la Carta Social Europea revisada, así como del Protocolo de Reclamaciones Colectivas de 1995. Señala que dicha ratificación daría cumplimiento a una reclamación reiteradamente expuesta en los últimos años, basada en la importancia clave de la Carta Social Europea como herramienta fundamental de protección de la dignidad y de los derechos sociales de los ciudadanos en todo el territorio del Consejo de Europa. El Protocolo rubrica, por parte del Estado firmante, su apuesta inequívoca por la protección de los derechos y la garantía de su cumplimiento, además de añadir ventajas adicionales que inciden directamente en cuestiones relativas, entre otras, a la economía procesal, a su celeridad y al fortalecimiento del papel de los agentes y colectivos sociales. Por todo ello, la Secretaría de Estado informa favorablemente la ratificación del Protocolo de Reclamaciones Colectivas y solicita al Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación que se active su aplicación provisional mediante la presentación de la Declaración prevista en el artículo D.2 de la Carta Social Europea Revisada.

Este informe incorpora también una valoración de impacto presupuestario, según la cual la ratificación del Protocolo no amplia el ámbito de las obligaciones materiales que España asume en cuanto a los derechos sociales. Añade que la defensa del Estado en caso de reclamaciones colectivas se lleva a cabo con los medios propios de la Administración General del Estado, por lo que no genera un coste de contratación de servicios jurídicos externos y que debe descartarse la posibilidad de que suponga un incremento del volumen de trabajo de los servicios jurídicos. Invocando la experiencia en el funcionamiento del Tratado, apunta que, al amparo de este Protocolo, se han presentado un total de 186 casos desde el año 1998, de manera que son menos de diez casos al año. Si se examinan los casos registrados por cada Estado, se observa que el número es muy reducido. Teniendo en cuenta todo ello, concluye que la ratificación del Protocolo carece de impacto presupuestario.

Y en tal estado el expediente, se ha requerido el dictamen del Consejo de Estado. I. El Consejo de Estado informa en virtud de lo dispuesto en el artículo 22.1 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, que dispone que será consultada la Comisión Permanente "en todos los tratados o convenios internacionales sobre la necesidad de autorización de las Cortes Generales con carácter previo a la prestación del consentimiento del Estado", y en el artículo 17.2 de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales, que a su vez establece que "el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, visto el informe de la Asesoría Jurídica Internacional acerca de la tramitación del tratado y en coordinación con el ministerio competente por razón de la materia objeto del tratado, elevará al Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo 22.1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, la consulta acerca de la necesidad de autorización de las Cortes Generales con carácter previo a la prestación del consentimiento en obligarse por un tratado...".

Por consiguiente, la consulta versa sobre la eventual necesidad de autorización de las Cortes Generales con carácter previo a la prestación del consentimiento del Estado para obligarse mediante el Protocolo Adicional a la Carta Social Europea, en el que se establece un sistema de reclamaciones colectivas, hecho en Estrasburgo el 9 de noviembre de 1995.

II. El Protocolo Adicional objeto del presente dictamen forma parte del denominado sistema de la Carta Social Europea, compuesto por dicho instrumento, de 1961, más la Carta Social Europea (revisada), de 1996 y tres Protocolos: el Protocolo Adicional (n.º 1) de 1988, que amplía los derechos garantizados por la Carta; el Protocolo de Enmienda (n.º 2) de 1991, que mejora el mecanismo de control y el Protocolo Adicional (n.º 3) de 1995, por el que se establece un sistema de reclamaciones colectivas. Hasta el presente, quince Estados han manifestado su consentimiento en obligarse por este último Protocolo.

España ratificó la Carta Social Europea el 6 de mayo de 1980, con entrada en vigor el 5 de junio siguiente; asimismo, ha ratificado el Protocolo Adicional (n.º 1) el 24 de enero de 2000, con entrada en vigor para nuestro país el 23 de febrero de ese año. También ha manifestado su consentimiento en obligarse por el Protocolo de enmienda (n.º 2) el 24 de enero de 2000, si bien este texto aún no ha entrado en vigor con carácter general. Por último, el 17 de mayo de 2021 ha ratificado la Carta Social Europea (revisada), que había firmado el 23 de octubre de 2000, entrando en vigor para nuestro Estado el 1 de julio de 2021. En el instrumento de ratificación (Boletín Oficial del Estado, número 139, de 11 de junio de 2021) se incluye la siguiente declaración:

"En relación a la parte IV, artículo D, párrafo 2, de la Carta Social Europea (revisada), España declara que acepta la supervisión de sus obligaciones contraídas en la Carta según lo que establece el procedimiento recogido en el Protocolo Adicional a la Carta Social Europea que desarrolla un sistema de reclamaciones colectivas, hecho en Estrasburgo, el 9 de noviembre de 1995". El 4 de febrero de 2021, España firmó el Protocolo Adicional (n.º 3), aplicándose provisionalmente por España desde el 1 de julio de 2021 (Boletín Oficial del Estado, número 153, de 28 de junio de 2021).

III. El informe-propuesta de la División de Tratados y otros Acuerdos Internacionales del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación considera que, al igual que el Protocolo Adicional de 1988 y la Carta Social Europea (revisada), el Protocolo Adicional objeto del presente dictamen es un tratado de carácter político, y por ello quedaría encuadrado en el supuesto de la letra a) del artículo 94.1 de la Constitución Española.

En el desempeño de la función consultiva ejercida en materia de tratados, el Consejo de Estado ha entendido que son tratados de carácter político, entre otros, aquellos que merecen esta consideración en razón de su repercusión, su motivación o su significado (entre otros, dictámenes números 1.127/91, de 31 de julio de 1991, 1.464/92, de 17 de diciembre de 1992, 961/95 y 962/95, de 15 de junio de 1995, 913/2002, de 18 de abril, y 63/2018, de 1 de marzo). Además, es doctrina del Consejo de Estado que un tratado internacional puede quedar comprendido en tal supuesto tanto por la importancia que tenga para la comunidad internacional como por razones de relevancia interna (así, dictámenes números 1.010/2018, 297/2019 y 858/2019).

En el caso ahora considerado, resulta evidente que el Protocolo se vincula con el llamado sistema de la Carta Social Europea y reviste una gran trascendencia en relación con las obligaciones asumidas por España. En este sentido, es significativo que el dictamen número 346/99, de 18 de marzo de 1999, en el expediente relativo al Protocolo de Enmienda a la Carta Social Europea, hecho en Turín el 21 de octubre de 1991, y el dictamen número 1.740/2000, de 11 de mayo, en el expediente relativo a la Carta Social Europea (revisada), hecha en Estrasburgo el 3 de mayo de 1996, coincidieran en esta apreciación.

En efecto, en el primero de ellos el Consejo de Estado afirmó que "teniendo en cuenta la importancia política que tiene la Carta de Turín de 1961 en el ámbito de los derechos económicos y sociales y los esfuerzos por proveer a su mayor protección en el ámbito del Consejo de Europa, puede considerarse que el Protocolo de Enmienda de dicha Carta se sitúa en ese plano de trascendencia política, quedando así comprendido en el párrafo a) del artículo 94.1 de la Constitución", mientras que en el segundo observó que "teniendo en cuenta la importancia política de la Carta matriz en el ámbito de los derechos mencionados (...)ha de considerarse que los Protocolos y Convenios subsiguientes se sitúan en su mismo plano de trascendencia política, quedando así comprendidos en el párrafo a) del artículo 94.1 de la Constitución".

A lo anterior hay que añadir que, al igual que este Supremo Órgano Consultivo dijo respecto del Protocolo Adicional a la Carta Social Europea, hecho en Estrasburgo el 5 de mayo de 1988 (dictamen número 348/99, de 25 de febrero de 1999) y de la Carta Social Europea (revisada), hecha en Estrasburgo el 3 de mayo de 1996 (dictamen número 1.740/2000), el Protocolo Adicional a la Carta Social Europea en el que se establece un sistema de reclamaciones colectivas incide también sobre derechos y deberes fundamentales establecidos en el título I de la Constitución, y recae sobre materias reguladas por ley en el ordenamiento español, por lo que también ha de estimarse comprendido en los párrafos c) y e) del artículo 94.1 de la Constitución, con el consiguiente requerimiento de autorización de las Cortes Generales con carácter previo a su conclusión.

Por tanto, se debe concluir que la prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio del Protocolo Adicional a la Carta Social Europea, hecho en Estrasburgo el 9 de noviembre de 1995, requiere la previa autorización de las Cortes Generales, al incardinarse en los supuestos previstos en los apartados a), c) y e) del artículo 94.1 de la Constitución.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que la prestación del consentimiento del Estado para obligarse por el Protocolo Adicional a la Carta Social Europea en el que se establece un sistema de reclamaciones colectivas, hecho en Estrasburgo el 9 de noviembre de 1995, requiere la previa autorización de las Cortes Generales".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 8 de julio de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN.