Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 16 de septiembre de 2021, con asistencia de los señores que al margen se expresan, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden de V. E. de 1 de septiembre de 2021, con registro de entrada ese mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Orden por la que se modifica el anexo del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas.

ANTECEDENTES

De antecedentes resulta:

Primero. Expediente originario

El 8 de julio de 2021, tuvo entrada en el Registro de este Consejo el expediente número 617/2021, que estaba formado por los siguientes documentos:

a.) Dos versiones del proyecto de Orden por la que se modifica el anexo del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas.

b.) Sus respectivas memorias abreviadas del análisis de impacto normativo.

c.) La solicitud de inclusión del lobo, o bien en el Catálogo Español de Especies Amenazadas como especie en situación vulnerable, o bien, subsidiariamente, en el Listado Español de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial con efectos en todo el territorio nacional, que la Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (ASCEL) dirigió al entonces Ministerio para la Transición Ecológica, con fecha 28 de septiembre de 2019, así como el documento técnico justificativo que la acompañaba.

d.) El dictamen de evaluación que el Comité Científico emitió el 25 de febrero de 2020, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7.2.a) del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, concluyendo, en primer lugar, que no cabía entender que el lobo se encontrara en situación vulnerable, en la medida en que la Memoria Técnica Justificativa aportada por ASCEL no delimitaba con exactitud la magnitud de la reducción poblacional que había sufrido esta especie desde principios del siglo XX y en que no se cumplía, por ende, el criterio fijado en el apartado B.3) del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 24 de febrero de 2017, por el que se aprobaron los criterios orientadores para la inclusión de taxones y poblaciones en el Catálogo Español de Especies Amenazadas; y, en segundo lugar, que, por el contrario, sí había quedado acreditado el valor ecológico y cultural del lobo y que ello hacía recomendable incluir todas sus poblaciones en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial, compaginando su conservación con la rentabilidad del campo español.

e.) El certificado que constata que la propuesta fue sometida a la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad en dos ocasiones, el 4 de febrero de 2021 y entre el 19 de mayo y el 8 de junio de 2021, y que en ambos casos fue informada favorablemente por la mayoría de sus miembros.

f.) El certificado que acredita que la norma proyectada fue sometida al informe del Consejo Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad entre el 19 de mayo y el 16 de junio de 2021.

g.) Los escritos de alegaciones presentados por Asturias, Cantabria, Castilla y León, Galicia, la Diputación de Huesca, la Asociación de Entidades Locales del Pirineo Aragonés (ADELPA), la Asociación Agraria de Jóvenes Agricultores (ASAJA), la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos (COAG) y la Unión de Pequeños Agricultores y Ganaderos (UPA), la Unión de Uniones de Agricultores y Ganaderos, ASAJA y COAG Asturias, la Unión de Campesinos Asturianos (UCA), ASCEL, el Grupo Lobo, el Grupo Lobo de Euskadi, INTERCIDS, Clientearth, Ecologistas en Acción, Plataforma No a la Caza (NAC), Humane Society International / Europe, los representantes de tres partidos políticos y numerosos particulares.

h.) La carta conjunta que el Gobierno de Cantabria, la Xunta de Galicia, la Junta de Castilla y León y el Gobierno del Principado de Asturias dirigieron a la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, expresándole su preocupación por el devenir del expediente sobre el que versa la presente consulta y ofreciéndose a continuar dialogando para alcanzar un consenso en torno a la mejor forma de proteger el lobo ibérico sin poner en peligro la actividad ganadera de la zona.

i.) Los informes emitidos por los siguientes órganos y entidades:

- Informe favorable de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 5 de julio de 2021.

- Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 7 de julio de 2021.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, de 7 de julio de 2021, con observaciones relativas a la entrada en vigor de la norma.

j.) No integraba el expediente originario, pese a que ya había sido elaborada, la Memoria Técnica Justificativa de la propuesta de inclusión, que será descrita en la letra c) del antecedente tercero del presente dictamen.

Segundo. Vicisitudes del expediente originario tras ser registrado de entrada en el Consejo de Estado

(I.) El 9 de julio de 2021, estando el expediente en este Alto Cuerpo Consultivo, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico remitió los siguientes documentos para su incorporación al mismo:

- El certificado que acredita que entre los días 9 y 26 de febrero de 2021, se abrió un trámite de consulta pública previa, en el que presentaron alegaciones 5.635 personas, asociaciones y entidades.

- El certificado que constata que entre el 19 de mayo y el 21 de junio de 2021, se sustanció un trámite de información pública, en el que formularon observaciones 83 personas, asociaciones y entidades.

- El borrador del acta de la reunión de la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad celebrada el 4 de febrero de 2021.

- Una carta del Consejero de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente del Gobierno de Aragón, fechada el 26 de marzo de 2021, que señala que la fecha de entrada en vigor del Proyecto debería quedar retrasada hasta el momento en que la nueva Estrategia de gestión y conservación del lobo sea aprobada.

(II.) Estando el expediente en el Consejo de Estado, pidieron ser oídas Cantabria -escritos del Consejero de Desarrollo Rural, Ganadería, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, de 12 de julio de 2021, y del Director General de Biodiversidad, Medio Ambiente y Cambio Climático de dicha Consejería, de 13 de julio de 2021-, Asturias -escritos del Director General de Medio Natural y Planificación Rural de la Consejería de Medio Rural y Cohesión Territorial, de 12 de julio de 2021, y del Presidente de la Comunidad Autónoma, de 15 de julio de 2021-, Galicia -escrito de la Consejera de Medio Ambiente, Territorio y Vivienda, de 14 de julio de 2021- y Castilla y León -escrito del Consejero de Fomento y Medio Ambiente, de 16 de julio de 2021-.

Cantabria y Asturias resumían, en sus respectivas solicitudes, las medidas de gestión que habían adoptado en ejercicio de sus competencias en materia de caza, ganadería y medio ambiente y los resultados, a su juicio exitosos, derivados de la aplicación de los planes de gestión que habían aprobado; y expresaban el rechazo de las instituciones locales y autonómicas a la orden proyectada, adjuntando todos los escritos que habían dirigido al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico con ocasión de la tramitación del expediente -los informes técnicos remitidos a la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, las alegaciones efectuadas durante los trámites de consulta pública previa y de información pública y las cartas enviadas a la titular del departamento y al Director General de Biodiversidad, Bosques y Desertificación-.

Dada la urgencia de la consulta y el hecho de que el proyecto de dictamen ya había sido aprobado por la Sección ponente y elevado a la Presidencia del Consejo de Estado para su inclusión en el orden del día de la Comisión Permanente, el 14 y el 15 de julio de 2021 se denegaron formalmente las audiencias solicitadas, haciendo constar, no obstante, que se tendrían en cuenta las alegaciones efectuadas y los documentos presentados al estudiar el asunto y emitir el presente dictamen.

Galicia y Castilla y León, por su parte, no detallaban las alegaciones que deseaban realizar en sus respectivas peticiones de audiencia, ni acompañaban estas de documentación alguna, por lo que el 16 de julio de 2021, se les concedió un plazo de tres días para que pudieran hacerlo.

En el seno de este trámite de audiencia, Galicia afirmó que durante la tramitación del expediente no había quedado acreditado que las poblaciones de lobo al norte del Duero precisasen de un régimen de protección especial, como el representado por el Listado Español de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial. Argumentó que la aplicación de los tres criterios fijados por la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres -dinámica poblacional, área de distribución y extensión del hábitat- ponían de relieve que el estado de conservación del lobo en dicha región era favorable y que así se había hecho constar en el informe sexenal correspondiente al periodo 2013-2018 que se había remitido al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, para su notificación a la Comisión Europea, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 17 de la citada directiva. Señaló que la autoridad consultante no había observado el procedimiento de inclusión de una especie en el Listado, regulado en el artículo 6 del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, por los motivos que serán detenidamente analizados en el cuerpo del presente dictamen. Añadió que la disposición adicional primera de la propuesta resultaba confusa, en la medida en que de su tenor literal no se desprendía con claridad si los planes autonómicos de gestión podrían seguir siendo aplicados o si era necesaria una autorización expresa para ello, y que adolecía de una contradicción interna, en tanto que el Estado no había desarrollado normativamente los bancos de conservación ni los restantes instrumentos que garantizarían el debido respeto al principio de no pérdida neta de biodiversidad, al que hace referencia el artículo 61 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. Y advirtió que el mandato recogido en la disposición adicional segunda del Proyecto no podría ser atendido, desde el momento en que no existía ningún tipo de consenso en torno al contenido de la nueva estrategia de gestión y conservación del lobo en España y que, en este contexto, sería preferible retrasar la inclusión de todas las poblaciones de lobo en el Listado.

Castilla y León, por su parte, indicó que la Memoria adolecía de graves deficiencias, como la insuficiencia de la valoración de las alternativas regulatorias existentes o del análisis de impacto económico y presupuestario de la orden proyectada. Expuso los defectos procedimentales que, a su juicio, impedían aprobarla. Destacó que el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico no había aceptado ninguna de las alegaciones realizadas por las comunidades autónomas, ni las observaciones efectuadas por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. Sostuvo que la disposición adicional primera de la propuesta no podía condicionar la validez de las excepciones a las prohibiciones establecidas en el capítulo I del título III de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, a su compatibilidad con la nueva estrategia de gestión y conservación del lobo en España. Y apuntó que la disposición final primera de la norma obligaba a las comunidades autónomas a aceptar una estrategia con la que no estaban de acuerdo, al fijar un plazo máximo para su aprobación, y que, sin perjuicio de lo anterior, dicha estrategia no podría vincular a las comunidades autónomas que no hubiesen votado a favor de su aprobación en la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad.

Complementariamente, pese a la denegación inicial de sus respectivas peticiones de audiencia, el 16 de julio de 2021 se concedió a Cantabria y a Asturias un plazo de tres días para que alegasen lo que estimasen pertinente, con la finalidad de evitar cualquier disparidad de trato entre comunidades autónomas. Ninguna de las dos formuló alegaciones adicionales.

(III.) El 20 de julio de 2021, la Comisión Permanente del Consejo de Estado acordó devolver el expediente número 617/2021 al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico para que fuera incorporada al mismo cierta documentación que se consideraba necesaria para dictaminar el asunto.

En particular, se entendía que la Memoria debía justificar con mayor rigor y detalle la base científica que avalaba la inclusión de las poblaciones de lobo al norte del Duero en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial, dando cuenta del contenido de los estudios e informes tenidos en cuenta para promover dicha inclusión; exponiendo los motivos por los que se estimaba que los planes de gestión aprobados por las comunidades autónomas no contribuían eficazmente a la protección de la especie y a su mantenimiento en un estado de conservación favorable; y explicando, en definitiva, por qué se consideraba necesario implantar un régimen de protección uniforme para todas las poblaciones de lobo, teniendo presente que la Directiva relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, sujeta las poblaciones situadas al norte y al sur del Duero a un régimen jurídico diverso y que, al ratificar el Convenio relativo a la conservación de la vida silvestre y el medio natural en Europa, hecho en Berna el 19 de septiembre de 1979, el Reino de España hizo una reserva para que la especie Canis lupus fuese considerada como "especie de fauna protegida" y gozase, en consecuencia, en nuestro país del régimen de protección previsto en el Convenio para las especies incorporadas al anejo III.

Igualmente, se estimaba que la Memoria debía concretar las razones por las que procedía la entrada en vigor inmediata de la orden proyectada, dando cumplimiento, con ello, a lo dispuesto en los artículos 23 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y 2.1.b) del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo; y se advertía que, dada la controversia que esta cuestión había suscitado durante la tramitación del expediente, era preciso que la misma fuese tratada detenidamente, teniendo en cuenta las consecuencias que pudieran derivarse de la falta de aprobación de la nueva Estrategia de conservación y gestión del lobo (Canis lupus) en España en el plazo fijado en la disposición adicional segunda del Proyecto.

En tercer lugar, se consideraba que había que completar el análisis de impacto económico de la norma que contenía la Memoria, ya que el mero hecho de que esta "[n]o sup[usiera] cargas administrativas adicionales a las ya establecidas" y de que "[t]ampoco afect[ase] a la competencia ni, por tanto, a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado", no permitía concluir, sin más, que la propuesta careciese de repercusión económica. A juicio del Consejo de Estado, se tenían que evaluar las consecuencias que la inclusión de las poblaciones de lobo al norte del Duero en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial, previsiblemente tendrían para la actividad ganadera, obteniendo, de esa manera, la información necesaria para ponderar si efectivamente existía proporcionalidad entre el fin perseguido y las medidas adoptadas para alcanzarlo.

En cuarto lugar, se entendía que la Memoria debía explicar el alcance de la disposición adicional primera a efectos de su aplicación, teniendo presente que el apartado 2 del artículo 61 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad condiciona la validez de las autorizaciones que se otorguen para excepcionar las prohibiciones del capítulo I del título III de la ley -entre ellas, la prohibición de molestar, perseguir, capturar o dar muerte a los animales protegidos- en los supuestos en los que concurran las circunstancias contempladas en las letras b) y c) del apartado 1 del artículo 61, a que dichas autorizaciones incluyan acciones que apliquen el principio de no pérdida neta de biodiversidad mediante instrumentos -como los bancos de conservación de la naturaleza- que todavía no han sido objeto de desarrollo normativo en nuestro ordenamiento jurídico.

Por último, la petición de antecedentes remitida a la autoridad consultante solicitaba la elaboración de un informe que diese cuenta de los planes autonómicos de gestión (o caza) de las poblaciones de lobo al norte del Duero que se hubiesen aprobado históricamente y aquellos que estuviesen vigentes, describiendo sus objetivos, las medidas proyectadas para su consecución y, en su caso, los programas de seguimiento implantados, comparándolos y evaluando sus respectivos resultados. El informe también debía exponer los motivos por los que el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico eventualmente consideraba que los planes vigentes debían ser modificados o sustituidos por otros nuevos que diesen efectivo cumplimiento a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 61 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

Tercero. Expediente resultante de la incorporación de la documentación solicitada por el Consejo de Estado

El 1 de septiembre de 2021, tuvo entrada en el Registro de este Consejo el expediente número 733/2021//617/2021. Junto con la documentación enumerada en el antecedente primero del presente dictamen y la petición de antecedentes efectuada por la Comisión Permanente de este Alto Cuerpo Consultivo, el expediente remitido está formado por los siguientes documentos:

a.) Un nuevo proyecto de Orden por la que se modifica el anexo del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas (en adelante, el Proyecto).

Este texto normativo consta de un preámbulo, un artículo único, dos disposiciones adicionales y una disposición final única.

El preámbulo explica la finalidad de la norma proyectada, que viene a incluir todas las poblaciones de la especie lobo (Canis lupus) en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial -en la actualidad, únicamente están sujetas a este régimen de protección especial las poblaciones de lobo localizadas al sur del Duero-; justifica su adecuación a los principios de buena regulación contemplados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; da cuenta de los principales hitos de su procedimiento de elaboración; e identifica el título competencial (artículo 149.1.23.ª de la Constitución) y la habilitación normativa (artículo 56 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, y disposición final segunda del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas) que facultan a la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico para aprobarla.

El artículo único modifica el tenor literal del anexo del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, sustituyendo la expresión "poblaciones al Sur del Duero" por "todas" en la categoría de "población referida".

La disposición adicional primera, en su versión originaria, señalaba que se podrían seguir aplicando las medidas adoptadas por las comunidades autónomas de acuerdo con las letras b) (prevención de daños, entre otros recursos naturales, al ganado) y c) ("razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas las de carácter socioeconómico y consecuencias beneficiosas de importancia primordial para el medio ambiente") del apartado 1 del artículo 61 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, "siempre que [fuesen] compatibles con las acciones previstas en el citado artículo 61 y en la Estrategia de conservación y gestión del lobo".

Como novedad respecto a esta versión originaria, la disposición adicional primera del Proyecto sometido a consulta, por un lado, añade el apartado d) del artículo 61 (para la investigación, educación, repoblación o reintroducción, o cuando se precise para la cría en cautividad orientada a dichos fines) y, por otro, advierte lo siguiente:

"En concreto, se podrán aplicar medidas de extracción y captura de ejemplares que cuenten con una autorización administrativa que se conceda por la autoridad competente de la Comunidad Autónoma, siempre que cumplan los siguientes criterios:

a) No exista otra solución satisfactoria, esto es cuando se haya demostrado que se han aplicado adecuadamente por parte de las explotaciones afectadas medidas preventivas o de protección del ganado, y estas hayan resultado ineficaces, teniendo para ello en cuenta el catálogo de medidas de protección del ganado ante eventos de depredación del lobo publicado por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, así como otras medidas de protección que hayan sido previamente valoradas favorablemente por la comunidad autónoma o para las cuales se disponga de evidencia científica sobre su efectividad.

b) Se justifique con el mejor conocimiento disponible que la medida de extracción y captura de ejemplares no afecta negativamente al estado de conservación favorable de la especie.

c) Se justifique la existencia de perjuicios importantes para el ganado en las explotaciones afectadas, atendiendo a posibles daños recurrentes o significativos.

Las medidas deberán ser selectivas, realizarse en un tiempo lo más próximo posible al perjuicio y lo más cercano a las explotaciones afectadas y deberá realizarse un seguimiento de la efectividad de las actuaciones de extracción.

Los órganos competentes de las Comunidades Autónomas comunicarán al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, a través de la Dirección General de Biodiversidad, Bosques y Desertificación, las autorizaciones administrativas concedidas, a los efectos y en los términos previstos en el apartado 6 del artículo 61 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre".

La disposición adicional segunda ordena que la Estrategia de conservación y gestión del lobo sea aprobada antes del 31 de diciembre de 2021 y publicada en la página web del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.

La disposición final única, por último, señala que el real decreto proyectado entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

b.) Una nueva memoria abreviada del análisis de impacto normativo (en adelante, la Memoria), estructurada en cinco apartados, precedidos de un resumen ejecutivo:

(i) En el apartado primero, se afirma que la falta de impactos significativos de la propuesta en los ámbitos analizados permite dotar a la Memoria de carácter abreviado, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 3.1 del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

(ii) En el apartado segundo, se advierte que la norma proyectada se dicta al amparo de la competencia que el artículo 149.1.23.ª de la Constitución reserva al Estado para aprobar la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas para establecer normas adicionales de protección; y se razona que su rango normativo es el adecuado, en la medida en que la disposición final segunda del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, faculta a la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico a actualizar el anexo de esta disposición reglamentaria.

(iii) En el apartado tercero, se valora la oportunidad del Proyecto de manera exhaustiva.

En primer lugar, se da cuenta del carácter dinámico del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas, que son constantemente actualizados en función de la información científica disponible.

En segundo lugar, se explican los motivos por los que la Asociación para la Conservación y el Estudio del Lobo Ibérico (ASCEL) estima que el lobo tiene que ser incluido en el Catálogo y la base científica en virtud de la cual el Comité Científico ha concluido que no concurren los presupuestos necesarios para ello, pero sí se cumplen los criterios biológicos, científicos y/o culturales que justifican la incorporación de todas las poblaciones de esta especie en el Listado; y se destaca que, con posterioridad, las Administraciones públicas implicadas, reunidas en los órganos de cooperación establecidos a tal efecto -el Comité de Flora y Fauna Silvestres y la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad- han llegado a un acuerdo en torno a la conveniencia de llevar a cabo la inclusión de las poblaciones de lobo situadas al norte del Duero en el Listado.

En tercer y último lugar, se apunta que esta actualización del Listado se muestra plenamente coherente con el cambio de modelo de gestión de la especie promovido por la autoridad consultante:

"La gestión de la especie al norte del Duero -donde se puede considerar cinegética por parte de las administraciones competentes- se ha basado en su caza y/o control, al objeto de limitar el número de efectivos y, por tanto, minimizar así los potenciales daños que la especie puede causar al ganado en extensivo. (...)

Pero este modelo de gestión no ha permitido que la especie haya alcanzado un estado de conservación favorable a escala en cada una de las regiones biogeográficas que, en el ámbito nacional, se evalúa sexenalmente, en cumplimiento del artículo 17 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres. La valoración realizada para el último sexenio evaluado (2013-2018) señala que las poblaciones de esta especie se encuentran en estado de conservación "Desfavorable inadecuado-U1" para las tres regiones biogeográficas en las que se encuentra (Atlántica, Alpina y Mediterránea), tal y como se muestra en la tabla.

Región Alpina

Región Atlántica

Región Mediterránea

Rango (distribución)

U1

FV

U1

Población

XX

U1

U1

Hábitat

FV

FV

FV

Perspectivas futuras

XX

XX

XX

Evaluación estado conservación

U1

U1

U1

(...)

Esta valoración considera que, aun disponiendo de hábitat suficiente y adecuado, la distribución y población de la especie no se incrementa. Por tanto, ocupa únicamente una parte reducida del hábitat disponible en nuestro país y no se observa expansión hacia la mitad oriental peninsular. Además, presenta escasa capacidad de colonización debido a que sufre elevada mortalidad no natural (atropellos, furtivismo), si bien ha sido capaz de expandir su área de distribución a algunos territorios colindantes con las poblaciones actuales (por ejemplo, País Vasco o Rioja). Asimismo, es muy importante considerar que, en tiempos recientes, se ha verificado la extinción de las poblaciones de Sierra Morena.

Por tanto, el modelo de gestión aplicado actualmente, regulado a través de los planes de gestión de las diferentes CCAA, no estaría ofreciendo los resultados deseables y exigidos por la normativa comunitaria (...). Los planes de gestión se fundamentan en la extracción de ejemplares y dicha extracción es muy complicado que se pueda realizar de un modo selectivo si se lleva a cabo en el marco de la gestión cinegética. (...) De hecho, [dicha gestión cinegética] conlleva la desestructuración de las manadas, la reducción de sus posibilidades de supervivencia e incluso el aumento de daños.

Todo ello supone que, atendiendo a numerosas recomendaciones científicas1 la orden ministerial proponga, a través de la protección especial de las poblaciones al norte del Duero, un cambio en su modelo de gestión (...) [que priorice la adopción de] medidas preventivas que minimicen los daños al ganado en extensivo y faciliten la convivencia con este carnívoro, el cual dispone de suficientes presas silvestres en el medio natural español.

(...)

Adicionalmente, la presencia de este depredador en el medio natural se considera muy positiva por los importantes servicios que presta como controlador natural de los mamíferos ungulados que constituyen sus presas. El control de poblaciones de ungulados es fundamental dado que (...) contribuye a la disminución de la siniestralidad en carretera por choque con herbívoros y a la disminución del riesgo de transmisión de enfermedades desde los ungulados silvestres al ganado doméstico (...) [y que] mejora el estado de las poblaciones de herbívoros, incrementando la calidad de los trofeos cinegéticos.

(...)

Desde el punto de vista de protección de la ganadería extensiva, los daños no solo no disminuyen, sino que han crecido de modo importante en algunas áreas. La tabla siguiente se ha elaborado con información proporcionada por las CCAA en el primer semestre de 2021 (para el caso de Galicia, la información procede de su página web2).

Comunidad Autónoma

Año

N.º de ataques

registrados

N.º de animales depredados / afectados

Asturias

2016

2.854

3.494

2017

3.839

2018

3.317

Cantabria

2019/2020

560

1.118

Castilla-La Mancha

2016

62

118

2017

73

106

2018

98

117

2019

81

102

2020

98

118

Castilla y León

2016

1.910

3.486

2017

1.989

2.982

2018

2.609

3.738

2019

2.579

3.774

2020

2.590

3.745

Cataluña

2017

7

51

2018

3

31

2019

2

12

2020

1

6

Extremadura

2015

1 (por perro)

15

Galicia*

2016

820

1.573

2017

1.203

2.379

2018

1.328

2.219

2019

1.396

2.321

2020

1.303

2.299

La Rioja

2016

144

414

2017

107

261

2018

117

296

2019

231

630

2020

210

447

Comunidad de

Madrid

2015

91

2016

251

2017

337

2018

385

2019

309

2020

210

País Vasco

2015

27

89

2016

30

69

2017

5

25

2018

9

42

2019

46

154

2020

83

Todo ello se produce en un contexto en el que las medidas de protección (o medidas preventivas) que se están aplicando no resultan suficientes. Sin duda, los fondos que se destinan a la protección son escasos, en marcado contraste con los fondos que se destinan a la indemnización. En las dos siguientes tablas se muestra información sobre fondos dedicados a prevención y sobre pago de indemnizaciones. La información ha sido proporcionada por las CCAA en el primer semestre de 2021.

Medidas protectoras o preventivas

Comunidad Autónoma

Año

Importe (€) de subvenciones u otras ayudas destinadas a medidas preventivas

Asturias*

2016

0

Cantabria

2020

82.200,00 €

Castilla-La Mancha

2016

29.158

2017

0

2018

42.700

2019

0

2020

0

Cataluña

2018

Pienso para 5 mastines durante 3 meses

2020

Pastor eléctrico y rollo de cerramiento para dos vallados

Extremadura

2015

0

La Rioja

2016

32.948,53

2017

41.296,35

2018

52.615,81

2019

52.184,19

2020

53.748,84

Indemnizaciones abonadas

Comunidad Autónoma

Año

N.º de animales depredados / afectados

Importe (€) indemnizaciones abonadas

Asturias

2016

3494

833.856,48

2017

3839

944.363,03

2018

3317

889.549,33

Cantabria

2019/2020

1118

269.116,97

Castilla-La Mancha

2016

118

17.445,00

2017

106

16.780,00

2018

117

47.290,00

2019

102

38.955,00

2020

118

33.555,00

Castilla y León

2016

2.148

736.007,50

2017

2.621

886.608,89

2018

2.969

1.132.394,92

2019

3.096

1.270.721,25

2020

3.160

1.282.167,40

Cataluña

2017

51

6.100,00

2018

31

2.620,00

2019

12

1.740,00

2020

6

1.050,00

Extremadura

2015

1

0

La Rioja

2016

144

77.820,80

2017

107

49.372,41

2018

117

55.742,91

2019

231

118.325,12

2020

210

85.463,79

(...) En este cambio en el modelo de gestión se prevé que el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico apoye decididamente a las comunidades autónomas en el desarrollo y perfeccionamiento de las medidas preventivas, así como en su implementación. De hecho, el MITECO ya viene trabajando desde hace tiempo en el desarrollo de medidas preventivas a disposición de los ganaderos, que se sintetizan en su Catálogo de medidas de protección de la agricultura y la ganadería3.

Por otra parte, debe indicarse que el actual modelo de gestión resulta altamente heterogéneo entre las diferentes comunidades autónomas, tanto en las medidas de gestión que se aplican (...) como en la valoración y pago de indemnizaciones derivadas de los daños que causa el lobo al ganado (...) el apoyo que la administración brinda a los colectivos afectados por la presencia del lobo (...) [y los criterios conforme a los cuales se aplican] los controles letales (...).

(...) La implantación de un régimen de protección uniforme en todo el territorio nacional tendrá sin duda consecuencias positivas en estos aspectos, al uniformizar criterios en los ámbitos citados anteriormente. Esta uniformidad de criterios resultará más patente en los supuestos en los que sea imprescindible extraer y capturar ejemplares de lobo cuando los órganos competentes de las comunidades autónomas apliquen medidas en cumplimiento del artículo 61.1 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, relativo a las excepciones al régimen de protección que ahora se confiere a esta especie.

En este contexto, [teniendo presente la experiencia de otros países europeos -como por ejemplo el plan nacional francés para el lobo4-] la orden incluye, en su disposición adicional primera, los criterios para el caso de posibles autorizaciones de extracciones y capturas de lobos al objeto de, entre otros supuestos, prevenir perjuicios importantes al ganado, que en su caso puedan emitir los órganos competentes de las comunidades autónomas.

(...)

Entre estos criterios destaca que la extracción se realice en un espacio de tiempo corto, que se utilicen los medios más selectivos disponibles de cara a retirar, a ser posible, el ejemplar que produce los daños, que se realice en las explotaciones y su entorno por personal autorizado por las comunidades autónomas y que se efectúe el seguimiento de la efectividad de la extracción y si se han detenido, por ello, los daños.

Anteriormente, en el contexto de justificar la existencia o no de solución satisfactoria, resulta importante demostrar que se han aplicado adecuadamente por parte de las explotaciones afectadas medidas preventivas o de protección del ganado, y determinar si los daños son recurrentes o significativos a las explotaciones y si suponen un conflicto no solucionable con las medidas de protección. (...)

En este sentido, es importante señalar que es obligación de los propietarios y criadores de animales en las explotaciones ganaderas, proteger el ganado mantenido al aire libre contra los depredadores, tal y como establecen el artículo 3 y el apartado 6 del Anexo del Real Decreto 348/2000, de 10 de marzo, que traspone la Directiva 98/58/CE, del Consejo de 20 de julio de 1998, relativa a la protección de los animales en las explotaciones ganaderas.

Pero, además, razones de índole biológica también justifican un estatus legal uniforme para la especie. El lobo constituye una única población continua en España (y en el conjunto de la Península ibérica) que requiere de una gestión uniforme que no tenga en cuenta barreras administrativas artificiales. Por tanto, la inclusión en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial de toda la especie en España permitirá un tratamiento equitativo de la gestión, del régimen de indemnizaciones y de prevención, y de manera general de las políticas de apoyo a la ganadería.

En particular, evitará que algunos daños a la ganadería puedan quedar sin compensación desde las administraciones competentes, como ocurre actualmente en algunas circunstancias. Además, la inseguridad jurídica que provoca la disparidad existente en el régimen de protección de la especie tiene como consecuencia la frecuente judicialización de las decisiones de gestión y la intervención periódica de los Tribunales en cuestiones de orden técnico, como la fijación de cuantías de las indemnizaciones.

La situación del lobo en España en cuanto a su estatus de protección es una anomalía en el contexto europeo, en el que la especie se encuentra estrictamente protegida en la gran mayoría de países. En nuestros países vecinos (Portugal y Francia), desde donde existen movimientos de ejemplares hacia España, la especie se encuentra estrictamente protegida.

Por otra parte, la uniformización de la protección legal en todo el territorio nacional no resulta contraria a la normativa comunitaria vigente ni al Convenio de Berna. De hecho, la Directiva 92/43/CEE, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna silvestres y el Convenio relativo a la conservación de la vida silvestre y del medio natural en Europa (o Convenio de Berna) establecen unos mínimos de protección, que los diferentes estados pueden reforzar si así lo estiman necesario. La Directiva de hábitats y en España la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio Natural y de la Biodiversidad, vienen a reforzar el estatus de protección que tiene el lobo en el Convenio de Berna, tras la reserva planteada por España para que figure en el anexo III. Y por su parte, la Ley 42/2007 también permite que las comunidades autónomas puedan otorgar un mayor estatus de protección a la especie que el que presenta a escala nacional".

En el apartado tercero, la Memoria justifica, además, el acomodo de la orden proyectada a los principios de buena regulación enunciados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre; y explica que no existe alternativa regulatoria a su aprobación.

(iv.) En el apartado cuarto, la Memoria describe el contenido de la propuesta, que ha quedado expuesto en la letra a.) del antecedente tercero de este dictamen, y su tramitación, de la que se ha dado cuenta en los antecedentes primero, segundo y tercero del presente dictamen.

Asimismo, apunta que la inmediata entrada en vigor del Proyecto garantizará que las ventajas derivadas de la homogeneización del estatuto legal del lobo en España se materialicen a la mayor brevedad posible y que este sistema ha sido el que se ha seguido en las demás órdenes ministeriales que han actualizado el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y el Catálogo Español de Especies Amenazadas -Órdenes AAA/75/2012, de 12 de enero, AAA/1771/2015, de 31 de agosto, AAA/1351/2016, de 29 de julio, TEC/5961/2019, de 8 de abril, y TED/1126/2020, de 20 de noviembre-.

Complementariamente, advierte que la eventual falta de aprobación de la nueva Estrategia para la conservación y gestión del lobo en España en el plazo fijado en la disposición adicional segunda de la propuesta -31 de diciembre de 2021- simplemente determinaría que se continuase aplicando la estrategia aprobada por la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente, con fecha 29 de enero de 2005, y que este escenario parece poco probable, dado que se están cumpliendo los plazos de tramitación previstos. Y recuerda que los criterios recogidos en los instrumentos de planificación tienen carácter orientativo y que, por ende, toda colisión entre la normativa vigente y la estrategia de conservación y gestión de la especie debe resolverse mediante el desplazamiento o inaplicación de la segunda.

(v.) En el apartado quinto, la Memoria estudia el impacto de la norma en diferentes campos:

- En los ámbitos económico y presupuestario, la inclusión de las poblaciones de lobo localizadas al Norte del Duero en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial conllevará unos gastos aproximados de 25.070 euros, que estarán dedicados a actividades de gestión administrativa y que "podrán ser atendidos con las dotaciones ya existentes o que se pudieran prever para el futuro en el Fondo para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, y en todo caso, sin aumento del gasto previsto en dichos presupuestos [los asignados a la Dirección General de Biodiversidad, Bosques y Desertificación del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, programa 465C]".

Esta incorporación no afectará a las cargas administrativas, la economía en general, las pymes, la competencia o la unidad de mercado: "Para justificar que la propuesta carece de repercusión económica -razona la Memoria- procede evaluar, en particular, las consecuencias previsibles para la actividad ganadera de la inclusión de las poblaciones de lobo al norte del Duero en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial.

En primer lugar, hay que mencionar que una mayor protección de la especie no debe generar necesariamente mayor nivel de daños. (...) La densidad de la especie es muy difícil que se incremente en aquellos lugares donde ya existe elevada ocupación. Se trata de una especie territorial, que defiende un área determinada de campeo (que a su vez varía en función de los recursos disponibles, ya sean tróficos, refugio, etc.) y que excluye de estas zonas a otros conespecíficos, en especial otras manadas con las que compiten por el espacio. De este modo, si existe una menor mortandad como consecuencia de la mayor protección legal, sería esperable que -dado que los recursos tróficos disponibles se van a mantener- los ejemplares se fueran dispersando y pudieran llegar a colonizar nuevas áreas (de las que previamente han sido erradicados).

Por tanto, en este escenario, la clave de la gestión pasa por disponer de un conocimiento importante acerca de los movimientos de estos ejemplares para poder así anticiparse a la existencia de posibles conflictos. Es importante también el conocimiento de la realidad ganadera en cada zona y, muy especialmente, es necesaria la aplicación de medidas protectoras o preventivas para evitar/minimizar los daños a la ganadería. En relación al conocimiento necesario, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico va a ejecutar un proyecto (a través de Tragsatec) específico para el marcaje con emisores de ejemplares de esta especie que permita conocer mucho mejor sus movimientos y dispersiones, con objeto de avanzar en esta necesidad de conocimiento que permita anticiparse a posibles conflictos.

En cuanto a los costes económicos, se debe considerar que la aplicación de medidas preventivas eficaces supondrá, en todo caso, una disminución de los ataques y daños al ganado en extensivo, de modo que se podrá llegar a una compensación entre los costes que se incrementan (prevención) y los que disminuyen (indemnización).

Es importante señalar que el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico tiene ya previsto el apoyo económico (a través del capítulo presupuestario 7 "Transferencias de capital") para que las comunidades autónomas gestoras puedan facilitar la aplicación de las medidas preventivas a las explotaciones agrarias. De este modo, con el aumento de las ayudas disponibles para aplicación de medidas preventivas y de protección del ganado se podrá atender de manera adecuada a la necesidad de aplicar estas medidas.

Finalmente, en aquellas situaciones en las que la aplicación de las medidas preventivas se muestre ineficaz, la protección a la ganadería se podrá seguir produciendo mediante la aplicación de extracciones reguladas a través del régimen de excepciones que establece el artículo 61 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. (...) Estas extracciones serán absolutamente selectivas, de manera que se garantice que afectan únicamente a los ejemplares o grupos causantes de los daños".

- Por razón de género, sobre la familia, la infancia y la adolescencia y en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, la disposición proyectada carecerá de impactos.

- En el ámbito medioambiental, su impacto será positivo, puesto que el "Lobo se encuentra sujeto a una importante mortandad no natural, especialmente como consecuencia de la persecución ilegal que sufre en algunos territorios (caza ilegal, envenenamiento con cebos ilegales...), además de la mortandad accidental derivada fundamentalmente de atropellos. Esta modificación del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial supondrá homogenizar el régimen legal de esta especie en toda España, facilitando la adopción uniforme de criterios de protección y gestión, así como de otras medidas (por ejemplo, de carácter preventivo o de carácter compensatorio) para minimizar y reducir el conflicto de esta especie con la ganadería extensiva".

- En lo que respecta a la evaluación de los resultados de la norma, la Memoria prevé que se valoren los cambios en el estado de conservación de la población, sus efectos sobre el ganado y los cambios en la mortandad de la especie mediante un procedimiento de seguimiento de la información recopilada por las comunidades autónomas que se llevará a cabo cada seis años, coincidiendo con la obligación de notificación del estado de conservación de las especies incluidas en los anexos de la Directiva relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, a la Comisión Europea.

c.) La Memoria Técnica Justificativa de la propuesta de inclusión del lobo en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial que la autoridad consultante había elaborado en marzo de 2020 pero que, tal y como ha quedado señalado en la letra j.) del antecedente primero del presente dictamen, no había sido incorporada al expediente originariamente remitido a este Consejo.

En ella, se resumen los argumentos esgrimidos por ASCEL; se indica que no procede la aplicación de los criterios orientadores para la inclusión de taxones y poblaciones en el Catálogo Español de Especies Amenazadas al no existir información científicamente contrastada sobre la evolución del área de distribución del lobo en España, pero que sí se cumplen los requisitos exigidos para su incorporación al Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial por tratarse de una especie con un indudable valor ecológico, científico y cultural en tanto que elemento fundamental de la cadena trófica, de los procesos tempranos de domesticación y del desarrollo de la biología evolutiva; se expone el marco legal -internacional, europeo, estatal y autonómico- y el estado de conservación -Lista Roja de la UICN y Libro Rojo de los Mamíferos Terrestres de España- de la especie; se describe su situación, con especial referencia a la evolución de su área de distribución y su tamaño, a la biología y ecología del lobo y a los factores que lo amenazan -caza y captura, redes de comunicación y disminución de la variabilidad genética-; y, finalmente, se recoge la bibliografía que se ha tenido en cuenta para la confección de la mencionada Memoria Técnica.

d.) El informe sobre los planes de gestión del lobo en España y la pertinencia científico-técnica de la inclusión de todas sus poblaciones en el Listado Español de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial, que el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico ha realizado a petición del Consejo de Estado.

En él, se exponen las disposiciones normativas y los planes de gestión autonómicos que se refieren a las poblaciones de lobo localizadas al norte del Duero:

- en Galicia, su status es cinegético, si bien se condiciona su caza a la constatación de daños que deban ser prevenidos, y el plan de gestión está contenido en el Decreto 297/2008, de 30 de diciembre;

- en Asturias, su status es no cinegético, si bien se permite que en las cacerías de otras especies organizadas en las reservas de caza se abatan lobos como apoyo para alcanzar los cupos asignados, y el plan de gestión está recogido en el Decreto 23/2015, de 25 de marzo;

- en Cantabria, su status es cinegético, si bien la caza se considera una actividad extraordinaria que solamente puede ser autorizada en un contexto preventivo, y el plan de gestión se encuentra en estado de tramitación;

- en País Vasco, el lobo está incluido en el Catálogo Vasco de Especies Amenazadas como especie de interés especial, y únicamente Álava cuenta con un plan de gestión recogido en el Decreto Foral 33/2010, de 29 de junio;

- en Castilla y León, su status es cinegético al norte del Duero y protegido al sur de este río y el plan de gestión está contenido en el Decreto 28/2008, de 3 de abril;

- en La Rioja, su status es no cinegético;

- en Madrid, el lobo está protegido;

- en Navarra, está incluido en el Catálogo de Especies Amenazadas de Navarra en la categoría de especie extinguida, sin que exista plan de recuperación;

- en Cataluña, no está protegido;

- en Extremadura, está incluido en Catálogo Regional de Especies Amenazadas como especie en peligro de extinción, sin que exista plan de recuperación;

- en Castilla-La Mancha, está incluido en el Catálogo Regional de Especies Amenazadas como especie en peligro de extinción, sin que exista plan de recuperación;

- en Andalucía, está incluido en el Catálogo Andaluz de Especies Amenazadas como especie de interés especial, si bien el Libro Rojo de los Vertebrados Amenazados de Andalucía lo considera en peligro crítico de extinción.

Tras describir el régimen jurídico aplicable a las poblaciones españolas de lobo, el informe efectúa un diagnóstico de la situación en la que se encuentra su gestión, aportando datos sobre el número de ejemplares extraídos legalmente en el periodo 2008-2013 -623 en total-, sobre el número de ataques a las explotaciones ganaderas registrados en los últimos años -con datos que oscilan entre el único incidente del que se tiene constancia en Cataluña durante el año 2020 a los 2.590 incidentes que se han registrado en Castilla y León en ese mismo año-, sobre los recursos económicos que las comunidades autónomas han asignado a la prevención de daños y los sistemas de peritación, compensación e indemnización de daños que han implantado y sobre la disponibilidad de presas silvestres -jabalíes, ciervos, corzos y cabras montesas, fundamentalmente- y de carroña que sirven de fuente de alimentación al lobo.

En tercer lugar, el informe analiza el estado de conservación de la especie, evaluando los siguientes aspectos:

- Su población: en el censo de 2012-2014, se registraron 297 manadas de lobo en toda España; en las actualizaciones que algunas comunidades autónomas han llevado a cabo con posterioridad, el número total de manadas estimadas ha ascendido a 320; de ello cabe deducir que, tras la expansión observada en décadas pasadas, la población del lobo se halla estancada y aislada del resto de poblaciones europeas, si bien existen áreas -como La Rioja- en las que se ha producido cierto incremento poblacional.

- Su distribución: de acuerdo con la información proporcionada a la Comisión Europea en el año 2019, las áreas con presencia ocasional de lobos en la Península Ibérica son muy escasas en comparación con el patrón observado en otros países de nuestro entorno, sobre todo teniendo en cuenta que la densidad de la especie en algunas regiones españolas es de las más altas de Europa, lo que probablemente se deba a que se está produciendo una alta mortalidad entre los ejemplares dispersantes en las áreas borde de esta área de distribución.

- Sus principales amenazas: las capturas ilícitas que se han organizado en el marco del conflicto con la ganadería extensiva, el desarrollo de vías de comunicación que fragmentan el hábitat del lobo y la acción de epizootias, como la sarna sarcóptica, constituyen las principales causas de mortalidad no natural de la especie.

- Su estado de conservación: el informe para el sexenio 2013-2018 que España remitió a la Comisión Europea en el año 2019, advierte que el lobo se encuentra en un estado de conservación desfavorable-inadecuado (U1) en las regiones mediterránea, atlántica y alpina.

En cuarto lugar, el informe recoge las siguientes conclusiones:

(i) El estado de conservación del lobo es desfavorable, dado que ocupa una pequeña parte del hábitat disponible en nuestro país, recientemente se ha extinguido en Andalucía, está demostrando una escasa capacidad de colonización a causa de la elevada mortalidad no natural que sufre y el carácter no selectivo de la mayoría de las medidas de extracción que se realizan en parte del territorio nacional como consecuencia de su configuración como especie cinegética puede implicar la desestructuración de las manadas, la reducción de sus posibilidades de supervivencia e incluso, en ocasiones, el aumento de daños a la agricultura y la ganadería.

(ii) Desde el punto de vista biológico, existe una única población continua de lobo en España, que requiere una gestión armonizada que no tenga en cuenta barreras administrativas alejadas de la realidad ecológica y de la dinámica de poblaciones que regula el funcionamiento de los ecosistemas. Máxime teniendo presente que esta especie está estrictamente protegida en la mayoría de los Estados miembros de la Unión Europea, que únicamente cuatro países -Polonia, Bulgaria, Eslovaquia y Lituania- le confieren status cinegético -si bien, en Polonia su caza está prohibida desde 1998 y en Eslovaquia desde 2021 - y que solamente en dos países -Finlandia y Portugal- está sometida a un régimen de protección bifronte en cuya virtud las medidas de conservación aplicables varían, como en España, en función de la localización geográfica de las poblaciones objeto de protección -de que se hallen al norte o al sur del paralelo 39 en Portugal, dentro o fuera del área de gestión del reno en Finlandia y al norte o al sur del Duero en España-.

Jurídicamente, la Directiva relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres y el Convenio relativo a la conservación de la vida silvestre y del medio natural en Europa (Convenio de Berna) fijan unos niveles mínimos de protección que los Estados parte pueden reforzar si lo estiman pertinente. La propia Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad faculta a las comunidades autónomas a mejorar el estatuto de protección otorgado a una especie a nivel nacional en su artículo 42.

(iii) Desde el punto de vista de la ganadería extensiva, la disparidad de regímenes jurídicos existente en nuestro país ha propiciado la utilización de criterios de compensación de daños diversos, lo que, a su vez, ha propiciado la frecuente judicialización de las resoluciones adoptadas en este ámbito. Ello hace necesario reforzar la coordinación de las comunidades autónomas entre sí, con la Administración General del Estado y con los sectores interesados (OPA y ONG).

(iv) La valoración conjunta de los planes de gestión vigentes pone de relieve que en la mayoría de las comunidades autónomas se priman las medidas de extracción de ejemplares sobre las medidas de prevención de daños que el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico desea promover, en línea con las recomendaciones efectuadas por la Comisión Europea, con la jurisprudencia sentada por la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 10 de octubre de 2019, asunto C-674/17, en relación con la caza de especies protegidas en Finlandia, y con los ejemplos ofrecidos por la experiencia comparada -en particular, por la experiencia francesa, en la que la inversión en medidas de prevención y de compensación es del 90 y del 10 % del presupuesto asignado a la protección de la especie, respectivamente-.

Adicionalmente, se razona que el informe para el sexenio 2013-2018 ha puesto de relieve que los planes autonómicos de gestión no han posibilitado que el estado de conservación del lobo sea favorable; que un estudio científico reciente ha mostrado un alto nivel de estructuración genética de las poblaciones muestreadas que puede relacionarse con la baja dispersión de ejemplares e, implícitamente, con las barreras artificiales que la fragmentación del régimen de protección de la especie conlleva; y que los datos aportados por las comunidades autónomas reflejan que la conflictividad del lobo no está directamente relacionada con su nivel de protección o abundancia poblacional y que sería aconsejable que los planes de gestión fuesen revisados siguiendo un enfoque integral.

(v) El Comité Científico, el Comité de Flora y Fauna Silvestres y la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad han expresado su conformidad con la inclusión de todas las poblaciones de lobo en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial durante la tramitación del expediente.

En quinto lugar, el informe elaborado a petición del Consejo de Estado explica que la entrada en vigor inmediata de la orden proyectada se debe a que la temporada de caza comienza a finales de septiembre y a que, por lo tanto, el establecimiento de un periodo de vacatio legis desvirtuaría la protección especial derivada de la actualización del Listado que se ha proyectado.

En sexto y último lugar, el citado informe señala que la disposición adicional primera del Proyecto concreta los requisitos básicos que las autoridades autonómicas competentes habrán de observar al autorizar la extracción y captura de determinados ejemplares de la especie en algunas circunstancias -por ejemplo, para prevenir perjuicios importantes al ganado-, con el fin de reforzar la seguridad jurídica en este ámbito y de evitar agravios comparativos entre explotaciones.

e.) La documentación que acredita que el 4 de agosto de 2021, el informe descrito en la letra d.) del antecedente tercero de este dictamen fue sometido a la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad por un plazo de siete días hábiles; y las alegaciones que, en su seno, efectuaron Aragón, Asturias, Cantabria, Castilla y León, Galicia, Comunidad de Madrid, Región de Murcia y el País Vasco.

Aragón, en primer lugar, ha puesto de manifiesto que, en su territorio, las poblaciones de lobo están ubicadas al este del Duero y que, por ello, de acuerdo con los anexos II y IV de la Directiva relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, tales poblaciones deberían ser objeto del régimen de protección que el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial brinda en nuestro ordenamiento jurídico; y ha aportado datos sobre los incidentes que han tenido lugar en las explotaciones ganaderas desde 2017 y sobre los recursos económicos que ha destinado a la prevención de tales daños.

Asturias, en segundo lugar, ha sostenido que no existen razones científicas ni jurídicas que justifiquen la armonización del régimen de protección de todas las poblaciones de lobo que el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico pretende llevar a cabo: desde el punto de vista científico, la dinámica poblacional y el área de distribución natural de esta especie en Asturias -donde el número de grupos familiares o manadas se ha duplicado en los últimos veinte años y ocupa una extensión aproximada de 7.500 km2- ponen de relieve que el estado de conservación del lobo en esta región es favorable y que, por consiguiente, los sucesivos planes autonómicos de gestión han resultado exitosos; mientras que, desde el punto de vista jurídico, la diferenciación entre los regímenes de protección aplicables a las poblaciones de lobo que moran en la Península Ibérica es una consecuencia directa de la Directiva relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres.

Ha afirmado que no cabe traer a colación experiencias comparadas como la francesa o la alemana, ya que en estos países la ratio de manadas por kilómetro cuadrado es mucho menor a la española -en Francia, 106 manadas viven en 550.000 km2, en Alemania, 128 manadas habitan en 357.000 km2, y en el noreste de España, cerca de 300 manadas moran en 136.000 km2-; ni cabe citar la jurisprudencia sentada por la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 10 de octubre de 2019, asunto C-674/17, porque la normativa finlandesa sobre caza enmarca la gestión del lobo en un régimen equivalente al de las poblaciones incluidas en el anexo IV de la Directiva relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres.

Ha alertado de que la implantación de las medidas de prevención que la autoridad consultante desea promover, previsiblemente requerirá "detraer, o condicionar, recursos de otras líneas de apoyo al sector primario en los ecoesquemas de la futura PAC".

Y ha acompañado su escrito de alegaciones de dos documentos que entiende que fundamentan su oposición a la orden proyectada: la Estimación de la población de lobo ibérico (Canis lupus) en el Principado de Asturias en el año 2020 y el Programa de actuaciones de control del lobo 2021-2022.

Cantabria, en tercer lugar, ha defendido que no existen razones científicas o jurídicas que avalen la decisión del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico de armonizar el régimen jurídico aplicable a todas las poblaciones de lobo existentes en España, en términos similares a los empleados por Asturias: en esta región, se ha pasado de las 5 manadas que estaban presentes en 2.400 km2 en 1997, a las 20 manadas que actualmente se distribuyen en más de 3.500 km2.

Ha cuestionado el rigor científico de algunas conclusiones alcanzadas por el informe elaborado a petición del Consejo de Estado: entiende, por ejemplo, que el menor número de cuadrículas con presencia ocasional del lobo en España, en comparación con otros países europeos, puede deberse a que las dinámicas poblacional y distributiva de esos otros países son similares a las que se produjeron en España en la primera década del siglo XXI -y no a la muy alta mortalidad entre ejemplares dispersantes de la que habla el referido informe-.

Ha recordado que la Estrategia de conservación y gestión del lobo en España actualmente vigente acepta que el aprovechamiento cinegético puede ayudar a conseguir los objetivos de tamaño de población y de área de distribución fijados para una zona determinada.

Y, en definitiva, considera que "[h]omogeneizar realidades heterogéneas, igualando en precariedad, -porque precaria es la situación del lobo en Extremadura, Castilla-La Mancha o Andalucía-, y restringiendo o condicionando instrumentos de gestión a los que necesitamos herramientas ágiles y con plena seguridad jurídica, para homologarnos con Comunidades que ni siquiera las necesitan, porque no tienen nada que gestionar (...) es una de las formas más palmarias de arbitrariedad por parte de la Administración General del Estado que hemos conocido hasta la fecha".

Castilla y León, en cuarto lugar, ha detallado el régimen jurídico aplicable a las poblaciones de lobo localizadas en esta región -que la reciente Ley 4/2021, de 1 de julio, de Caza y Gestión Sostenible de los Recursos Genéticos de Castilla y León, califica como especie cinegética, sujetando las monterías y ganchos que incluyan a esta especie entre las especies aprovechables sometidas a autorización administrativa-, así como las principales resoluciones judiciales que de un modo u otro le han afectado y las actuaciones que se han llevado a cabo en el marco de los planes de gestión aprobados; y ha afirmado que, desde el punto de vista biológico, toda la población de lobo de la región es población del norte del Duero a la que resulta de aplicación el anexo IV de la Directiva relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres.

A su juicio, la información disponible confirma que en el último lustro se ha producido una estabilización de la población que mora en el norte de la región y una consolidación de su avance hacia el sur que ha permitido la recolonización de determinadas zonas de Madrid y Guadalajara, lo que pone de manifiesto que es necesario actualizar el censo poblacional de esta especie antes de revisar su estatuto jurídico.

De hecho, esta comunidad autónoma ha cuestionado el rigor científico de las conclusiones del informe para el sexenio 2013-2018 que el Reino de España remitió a la Comisión Europea y ha defendido que el estado de conservación de la especie es favorable, advirtiendo que, paradójicamente, en los últimos años, las poblaciones al norte del Duero -que representan el 85 % de los lobos presentes en Castilla y León y están sujetas a un modelo de gestión cinegético- han ocasionado el 15 % de los daños denunciados y que la frecuencia y relevancia de los daños causados por las poblaciones al sur del Duero -que están sometidas a un régimen de protección especial- han determinado que los tribunales reconozcan, en estos casos, la responsabilidad patrimonial de la Administración, pese al tenor literal del artículo 54.6 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

Galicia, en quinto lugar, ha señalado que el informe descrito en la letra d.) del antecedente tercero de este dictamen no ofrece una base científica sólida que permita concluir que el estado de conservación del lobo al norte del Duero sea desfavorable y que, por lo tanto, resulta aconsejable incluir estas poblaciones en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial.

Ha recordado que el plan autonómico de gestión actualmente vigente resulta perfectamente compatible con la Directiva relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, puesto que dicho plan prohíbe la caza con carácter general y habilita, no obstante, a la autoridad competente para adoptar medidas específicas de control frente a los daños provocados por la especie, con ciertos límites temporales.

Ha matizado algunos datos sobre las medidas de protección del ganado y sobre la situación de la especie que obraban en la versión originaria del mencionado informe, indicando que las poblaciones de lobo se han mantenido más o menos estables en Galicia en los últimos quince años, que, en la actualidad, están presentes en el 72 % del territorio autonómico y que el plan de gestión no prima la extracción de ejemplares frente a las medidas preventivas que el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico pretende impulsar.

Ha reiterado, en fin, el contenido del escrito de alegaciones presentado durante el trámite de audiencia ante el Consejo de Estado, el cual ha quedado sintetizado en el apartado (II.) del antecedente segundo del presente dictamen.

Comunidad de Madrid, en sexto lugar, ha aportado datos sobre los incidentes que han tenido lugar en las explotaciones ganaderas desde 2017 y sobre los recursos económicos que ha destinado a la prevención de tales daños.

Región de Murcia, en séptimo lugar, ha reiterado su oposición a la inclusión de las poblaciones al norte del Duero en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial.

País Vasco, en octavo y último lugar, ha puesto en conocimiento de la autoridad consultante los errores detectados en el informe elaborado a petición del Consejo de Estado.

f.) Un informe complementario de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, de 1 de septiembre de 2020.

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen con carácter urgente.

Cuarto. Trámite de audiencia ante el Consejo de Estado

Estando el expediente número 733/2021//617/2021 en este Alto Cuerpo Consultivo, los días 2 y 3 de septiembre de 2021 pidieron ser oídas ASCEL, Cantabria, Galicia y Castilla y León, a las que, pese a la urgencia de la consulta y la necesidad de emitir el dictamen en el plazo solicitado, se les dio un plazo excepcional de audiencia que finalizó el 6 de septiembre.

Dentro de dicho plazo, fueron formuladas las siguientes alegaciones:

ASCEL ha apuntado que el Proyecto no protege eficazmente al lobo ibérico en la medida en que ampara la continuidad de las prácticas extractivas que deseaba que fuesen erradicadas con la inclusión de todas las poblaciones de esta especie en el Catálogo Español de Especies Amenazadas o, en su defecto, en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial; a su juicio, la disposición adicional primera carece de precedentes en nuestro ordenamiento jurídico -ninguna de las órdenes ministeriales que han actualizado el Listado o el Catálogo han recogido previsiones de este tipo- y debe ser, por ende, eliminada.

Ha recordado que, en mayo de 2021, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la inactividad del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, aportando como prueba de su pretensión de catalogación de la especie un informe del Consejo Superior de Investigaciones Científicas - Estación Biológica de Doñana, de fecha desconocida, que razona que "el declive promedio del lobo en España entre mediados del siglo XIX y la actualidad es del 70 %, es decir, la distribución actual de la especie es un 30% de la referencia histórica (...) [por lo que se cumple el criterio B.3 contenido en el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 24 de febrero de 2017, por el que se aprobaron los criterios orientadores para la inclusión de taxones y poblaciones en el Catálogo Español de Especies Amenazadas]", así como un dictamen pericial, de 21 de mayo de 2021, que concluye que "el lobo ha de figurar, por su valor cultural, en el Catálogo Español de Especies Amenazadas, al menos como vulnerable". Ambos informes han sido presentados, junto con su escrito de alegaciones, ante este Consejo.

Por último, ha sostenido que la reserva que el Reino de España hizo al Convenio de Berna carece de efectividad y que, en consecuencia, el lobo tiene que ser considerado una especie estrictamente protegida en todo el territorio nacional.

Cantabria, en segundo lugar, se ha reiterado en las alegaciones efectuadas en las fases anteriores del procedimiento, dándolas por reproducidas y recalcando su frontal oposición a la norma proyectada.

Ha negado que exista razón alguna que justifique la urgencia en la tramitación del expediente, advirtiendo que la misma ha disminuido las oportunidades de las comunidades autónomas de estudiar en profundidad las novedades que se han introducido en la propuesta y en la Memoria que la acompaña y de exponer sus argumentos con plenas garantías.

Ha indicado que ninguna de las razones, científicas y normativas, enunciadas en el informe sobre los planes de gestión del lobo en España y la pertinencia científico-técnica de la inclusión de todas sus poblaciones en el Listado Español de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial, constaba en el dictamen de evaluación del Comité Científico que originariamente motivó la iniciación del expediente; y que ello demuestra que, en puridad, su finalidad no es actualizar el mencionado listado, sino promover la modificación del modelo de gestión de la especie que las comunidades autónomas del noroeste peninsular han venido aplicando.

Finalmente, ha identificado los errores e imprecisiones en los que considera que incurre el citado informe, en términos similares a los empleados en el escrito de alegaciones brevemente descrito en el apartado e.) del antecedente tercero de este dictamen.

Galicia, en tercer lugar, ha señalado que el informe elaborado por la autoridad consultante a petición del Consejo de Estado no justifica con mayor rigor y detalle la base científica que avala la inclusión de las poblaciones de lobo localizadas al norte del Duero en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial, ni la falta de contribución de los planes autonómicos de gestión a la protección de la especie y su mantenimiento en un estado de conservación favorable; de hecho, "denota una enorme falta de conocimiento de la normativa de aplicación en esta comunidad autónoma" y "admite por primera vez, lo que es innegable y que esta comunidad autónoma viene reiterando desde el inicio de este expediente, que "(...) existen áreas en las que los datos señalan que ha existido cierto incremento poblacional" ".

Ha destacado que el informe para el sexenio 2013-2018 fue confeccionado por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico de forma unilateral, sin tener en cuenta la información actualizada que Galicia le remitió, como muestran los dos documentos que adjunta a su escrito de alegaciones; y que, si bien es cierto que se le ofreció la oportunidad de revisar el mencionado informe con carácter previo a su envío a la Comisión Europea, el breve plazo de tiempo que se le confirió a tal efecto -tres días- le impidió, de facto, llevar a cabo una revisión en profundidad del mismo.

Ha recordado que el modelo de gestión actual no se basa exclusivamente en criterios administrativos artificiales, como afirma la autoridad consultante, sino también en la realidad biogeográfica de la especie.

Ha sostenido, en fin, que la Memoria sigue sin motivar adecuadamente la necesaria entrada en vigor inmediata del Proyecto -a su juicio, los argumentos esgrimidos en el informe elaborado a petición del Consejo de Estado ponen de manifiesto que el único motivo que subyace a la tramitación del expediente es prohibir la caza deportiva del lobo-, la ausencia de impacto económico y presupuestario de la norma -desde su punto de vista, esta impone a las comunidades autónomas la obligación de reforzar las medidas de prevención de daños implantadas hasta la fecha, pero no cuantifica los recursos económicos con los que el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico apoyará a las comunidades en este ámbito-, ni el alcance de la disposición adicional primera a efectos de su aplicación -puesto que los instrumentos de pérdida no neta de la biodiversidad siguen sin ser objeto de desarrollo normativo-.

Castilla y León, en cuarto y último lugar, se ha reiterado en las alegaciones efectuadas en las fases anteriores del procedimiento, dándolas por reproducidas y recalcando su frontal oposición a la orden proyectada.

Ha advertido que tanto el informe sobre los planes de gestión del lobo en España y la pertinencia científico-técnica de la inclusión de todas sus poblaciones en el Listado Español de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial como la memoria abreviada del análisis de impacto normativo, utilizan datos que no obraban en el dictamen de evaluación del Comité Científico, que teóricamente constituye el fundamento científico del presente expediente.

Ha destacado que la Memoria admite, por primera vez, que en España solo existe una única población continua de lobo, en línea con lo que ha venido defendiendo esta comunidad autónoma en los últimos años.

Ha apuntado que el informe European Topic Centre on Biological Diversity (2014) consideró que el estado de conservación del lobo en las regiones atlántica y mediterránea era favorable en el periodo 2007-2012 y que, por lo tanto, resulta incomprensible que dicho estado se haya tornado en desfavorable según el informe para el sexenio 2013-2018. Es más, el último censo nacional (2012-2014) puso de relieve que Castilla y León representaba el 60,3 % del área de campeo del lobo en España -moraban en ella un total de 297 manadas aproximadamente- y el seguimiento que esta comunidad autónoma ha realizado desde entonces confirma la estabilidad poblacional al norte del Duero y la consolidación del avance del lobo hacia el sur.

Ha criticado, finalmente, que esta iniciativa normativa rompa el consenso que se alcanzó al aprobar la estrategia de conservación y gestión del lobo actualmente vigente, que todos los planes de gestión autonómicos han tenido en cuenta debidamente; y que la Memoria no valore adecuadamente la repercusión que la norma tendrá en los presupuestos de las comunidades autónomas.

Finalmente, el 6 de septiembre de 2021, sin haber presentado previamente una solicitud formal de audiencia, el Principado de Asturias remitió al Consejo de Estado un escrito en el que da por reproducidas las alegaciones efectuadas en las fases anteriores del procedimiento; destaca que el dictamen de evaluación del Comité Científico no recogía los argumentos expuestos en el informe elaborado a petición del Consejo de Estado ni en la memoria abreviada del análisis de impacto normativo; critica la insuficiencia del análisis de los impactos económico y normativo que la Memoria lleva a cabo; e indica que la ausencia de un periodo de vacatio legis impedirá adaptar los instrumentos de gestión de la especie actualmente vigentes, generando inseguridad jurídica.

CONSIDERACIONES

I. OBJETO DE LA CONSULTA Y CARÁCTER DEL DICTAMEN

Versa la consulta sobre el proyecto de Orden por la que se modifica el anexo del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas, que fue dictado en ejecución y desarrollo de los artículos 56 y 58 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

El presente dictamen se emite, pues, con carácter preceptivo en virtud de lo establecido en el apartado 3 del artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que se refiere a los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes y sus modificaciones.

El apartado 2 de este precepto no resulta aplicable, puesto que la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, somete las poblaciones españolas de lobo a un régimen de protección bifronte: las que viven al sur del Duero tienen la consideración de especie de interés comunitario para cuya conservación es preciso designar Zonas Especiales de Conservación y articular medidas de protección estrictas (anexos II y IV), mientras que las que viven al norte del Duero son una especie de interés comunitario cuya explotación puede ser objeto de medidas de gestión (anexo V) conforme a lo establecido en el artículo 14 de la mencionada directiva, aunque la medida no se dicta en ejecución de la misma. Tampoco es ejecución de un tratado, puesto que, al ratificar el Convenio relativo a la conservación de la vida silvestre y el medio natural en Europa, hecho en Berna el 19 de septiembre de 1979, el Reino de España hizo una reserva para que la especie Canis lupus fuese considerada como "especie de fauna protegida" y gozase, en consecuencia, en nuestro país del régimen de protección previsto en el Convenio para las especies incorporadas al anejo III.

Las poblaciones de lobo localizadas al sur del Duero fueron incorporadas al Listado de Especies en Régimen de Protección Especial a través de la Orden TEC/596/2019, de 8 de abril, en cumplimiento del Derecho de la Unión Europea. Las poblaciones situadas al norte del Duero van a ser incluidas en el citado listado a través de la orden proyectada: se trata de una decisión que no deriva de la aplicación de la Directiva relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, ni del Convenio de Berna, pero que, como se razonará con posterioridad, resulta perfectamente admisible, en la medida en que estas disposiciones jurídicas recogen una regulación de mínimos que los Estados parte pueden mejorar libremente.

En la orden de remisión, se ha hecho constar, por lo demás, la urgencia de la consulta a efectos de lo indicado en los artículos 19.1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, y 128.2 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio, en los siguientes términos: "El dictamen se solicita con carácter urgente, a fin de que antes del próximo 25 de septiembre esté en vigor para seguridad jurídica de los potenciales destinatarios de la Orden. Esta es la fecha inmediatamente anterior a la fecha en que comienza la temporada para la actividad cinegética en la primera Comunidad Autónoma que la tiene prevista: Castilla y León el 26 de septiembre, es decir, desde el cuarto domingo (26) de septiembre de 2021 hasta el cuarto domingo (27) de febrero de 2022, conforme a la vigente Ley 9/2019, de 28 de marzo, de modificación de la Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza en la Comunidad Autónoma de Castilla y León". En consecuencia, el presente dictamen ha sido evacuado en el plazo de quince días.

II. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LA NORMA

La elaboración del Proyecto se ha encauzado a través de un procedimiento en el que se ha abierto un trámite de consulta pública previa, se ha redactado una memoria abreviada del análisis de impacto normativo, se ha sustanciado un trámite de participación pública y se han recabado los informes preceptivos de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local y de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, así como el informe facultativo de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, observando, con ello, los trámites esenciales a los que hacen referencia el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en la redacción dada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y el título III de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

Con carácter previo al procedimiento de elaboración de la disposición reglamentaria propiamente dicho, la Dirección General de Biodiversidad, Bosques y Desertificación sometió la propuesta de inclusión del lobo formulada por ASCEL y la memoria técnica justificativa aportada por esta asociación al dictamen del Comité Científico y al informe y aprobación ulterior de la Comisión Estatal y del Consejo Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad.

En sus respectivos escritos de alegaciones, Asturias, Cantabria, Castilla y León y Galicia sostienen que esta fase previa del procedimiento no se ha ajustado a lo dispuesto en el artículo 6 del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, fundamentalmente, porque el mencionado centro directivo no ha elaborado una Memoria Técnica Justificativa de la propuesta de inclusión remitida a la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, ha recabado el dictamen del Comité Científico, siendo esta una decisión que le competía adoptar al Comité de Flora y Fauna Silvestres, no ha respetado las reglas aplicables a la convocatoria y la votación en el seno de la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, y no ha sometido el proyecto normativo a la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente. Lo que, a su juicio, impide continuar la tramitación del expediente y aprobar la norma sometida a consulta.

El Consejo de Estado no comparte el parecer expresado por estas cuatro comunidades autónomas y entiende que las peculiaridades procedimentales que las mismas han detectado, o bien no constituyen singularidad alguna, o bien se encuentran plenamente justificadas.

En efecto, el Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, no prevé la participación de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente en el procedimiento de inclusión, cambio de categoría o exclusión de especies en el Listado de Especies en Régimen de Protección Especial o en el Catálogo Español de Especies Amenazadas; a tenor del artículo 11.5 de dicho cuerpo normativo, en este campo su función se ciñe a la aprobación de las estrategias de conservación de especies amenazadas y de lucha contra las principales amenazas para la biodiversidad que se redacten en el marco de los comités especializados de la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad. Nada cabe objetar, por lo tanto, a la falta de intervención de la Conferencia Sectorial en el presente expediente.

Por su parte, el artículo 7.2.a) del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, dispone que el Comité Científico informará sobre las propuestas de inclusión, cambio de categoría o exclusión, "a requerimiento del Comité de Flora y Fauna Silvestres, de la Dirección General [de Biodiversidad, Bosques y Desertificación], o de las Comunidades Autónomas". De acuerdo con ello, tampoco cabe hacer objeción alguna a la circunstancia de que la Dirección General fuese el órgano que recabase el dictamen del Comité Científico: cuando el artículo 6.4 del Real Decreto indica que el Comité de Flora y Fauna Silvestres "en su caso, consultará al comité científico creado en el artículo 7 (...) y tras ello informará a la Comisión del resultado de la evaluación", simplemente está aludiendo a una de las posibilidades contempladas en el artículo 7.2.a) del Real Decreto, que igualmente se refiere a la eventualidad de que sean la propia dirección general o las comunidades autónomas las que requieran el pronunciamiento del Comité Científico sobre una propuesta de inclusión concreta.

En otro orden de consideraciones, el artículo 6 del Real Decreto 1424/2008, de 14 de agosto, por el que se determinan la composición y las funciones de la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, se dictan las normas que regulan su funcionamiento y se establecen los comités especializados adscritos a la misma, declara que la Comisión "establecerá sus propias normas de funcionamiento, en las que se determinará el régimen de adopción de acuerdos" (apartado 1); y que, sin perjuicio de las peculiaridades previstas en dicho real decreto, la Comisión y sus comités especializados "ajustarán su funcionamiento a lo dispuesto en el capítulo II del Título II de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común" (apartado 2). No habiéndose aprobado aún el reglamento interno de la Comisión, habrá que estar a lo establecido en la sección 3.ª del capítulo II del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, y en el Real Decreto 1424/2008, de 14 de agosto.

En lo que respecta a la convocatoria de las reuniones, el artículo 6.4 del Real Decreto 1424/2008, de 14 de agosto, señala que la misma "se efectuará con, al menos, quince días de antelación a su fecha de celebración, pudiendo reducirse dicho plazo, a juicio del Presidente, en caso de urgencia". El borrador del acta de la reunión de la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad de 4 de febrero de 2021 da cuenta de que dicha "reunión fue convocada por correo electrónico el 21 de enero de 2021 y remitido el orden del día el 22. (...) Posteriormente se remitió la documentación relacionada en el anexo, y el enlace de acceso a la reunión".

Asturias, Cantabria, Castilla y León y Galicia afirman que no se convocó la reunión con la antelación mínima de quince días hábiles reglamentariamente exigida y que tampoco se justificó la urgencia de la convocatoria, que estiman, por todo ello, que es nula de pleno derecho, citando, en apoyo de su tesis, la jurisprudencia que ha calificado la convocatoria de las sesiones de los órganos colegiados como un acto definitivo que afecta a la constitución del órgano o como un acto de trámite cualificado con el efecto irreversible de impedir la participación de uno o de varios de sus miembros (así, entre otras, la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 20 de marzo de 2006, Rec. 3.746/2003).

Lo cierto es, sin embargo, que la urgencia ha quedado perfectamente acreditada durante los trámites ulteriores del procedimiento, que se han sucedido con una celeridad inusitada, habiéndose recabado todos los informes preceptivos y facultativos, incluido el dictamen del Consejo de Estado, con carácter urgente; y que, en todo caso, la forma en la que la convocatoria fue articulada no afectó a la válida constitución del órgano, ni a la posibilidad de sus miembros de participar en la reunión celebrada el 4 de febrero de 2021, como prueba el hecho de que, con arreglo a los anexos del borrador del acta, todos los representantes de las comunidades autónomas y de las ciudades con Estatuto de Autonomía, a excepción de Ceuta, asistieran telemáticamente a la misma y de que, antes de su celebración, se remitieran a todos los miembros de la Comisión una carta conjunta firmada por Asturias, Cantabria, Castilla y León y Galicia y los estudios científicos en los que estas comunidades autónomas fundamentaban su posición en contra de la inclusión de las poblaciones de lobo localizadas al norte del Duero en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial.

En lo relativo a la votación de la propuesta de inclusión de todas las especies de lobo en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial, el citado borrador del acta de la reunión de la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad de 4 de febrero de 2021 explica que tal propuesta fue debatida y sometida a una primera votación, en la que el Director General de Biodiversidad, Bosques y Desertificación (su presidente) y los representantes de Aragón, Castilla La-Mancha, Extremadura, Illes Balears, La Rioja y Melilla votaron a favor, los representantes de Asturias, Cantabria, Castilla y León, Comunidad de Madrid, Galicia, Región de Murcia y País Vaco votaron en contra, los representantes de Andalucía y Navarra decidieron no participar en la votación y los representantes de Cataluña, Canarias y Comunidad Valenciana se abstuvieron de votar.

En un primer momento, se consideró que, al haberse producido un empate técnico, sería aplicable el voto de calidad del presidente y que, en consecuencia, el acuerdo se entendería adoptado. Con posterioridad, no obstante, el Secretario General Técnico del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico aclaró que, de conformidad con la Ley 40/2015, de 1 de octubre, en estos casos, el presidente del órgano colegiado carecía de voto de calidad y que, ante la situación de bloqueo existente, la lógica administrativa recomendaba la repetición de la votación.

En esta segunda votación, el presidente y los representantes de Aragón, Castilla La-Mancha, Cataluña, Extremadura, Illes Balears, Canarias, La Rioja y Melilla votaron a favor, los representantes de Andalucía, Asturias, Cantabria, Castilla y León, Comunidad de Madrid, Galicia, Región de Murcia y País Vaco votaron en contra, el representante de Navarra decidió no participar en la votación y el representante de la Comunidad Valenciana se ausentó de la misma, por lo que se acordó, por mayoría, informar favorablemente la propuesta de inclusión de todas las poblaciones de lobo en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial.

Asturias, Cantabria, Castilla y León y Galicia sostienen que los acuerdos en el seno de la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad se tienen que adoptar por consenso, que no procedía llevar a cabo una segunda votación, que no cabía la abstención y que el representante de Ceuta no pudo participar en la sesión por problemas técnicos de conexión y debería poder ejercer su derecho de voto en una segunda reunión celebrada con todas las garantías legalmente exigibles.

Este Alto Cuerpo Consultivo no comparte tales argumentos. Como regla de principio, en virtud del artículo 17.5 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, los órganos colegiados adoptan sus acuerdos "por mayoría de votos"; no existiendo una regla particular al respecto, la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad tiene que decidir acerca de las propuestas de inclusión que se le remitan por mayoría, de manera que se considerarán favorablemente informadas aquellas propuestas sobre las que se hayan emitido más votos a favor que en contra de la inclusión de una especie concreta en el Listado o en el Catálogo. La circunstancia de que, en el pasado, este tipo de acuerdos se hayan adoptado por consenso no posee relevancia jurídica, ya que la práctica administrativa no es una fuente del Derecho y que los órganos colegiados deben acomodar su funcionamiento a sus respectivos reglamentos internos y a las normas contenidas en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de suerte que el consenso únicamente resulta exigible en aquellos supuestos en los que las normas aplicables lo prevén con carácter expreso.

En los apartados 2.d) y 3.c) de su artículo 19, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, sanciona las siguientes reglas: (i.) corresponde al presidente de los órganos colegiados de la Administración General del Estado "dirimir con su voto los empates, a efectos de adoptar acuerdo, excepto si se trata de los órganos colegiados a los que se refiere el artículo 15.2 -entre otros, los compuestos por representaciones de distintas Administraciones públicas-, en los que el voto será dirimente si así lo establecen sus propias normas"; y (ii.) deben los miembros de los órganos colegiados de la Administración General del Estado "[e]jercer su derecho al voto y formular su voto particular, así como expresar el sentido de su voto y los motivos que lo justifican. No podrán abstenerse en las votaciones quienes por su cualidad de autoridades o personal al servicio de las Administraciones Públicas tengan la condición de miembros natos de órganos colegiados, en virtud del cargo que desempeñan".

Ambas reglas resultan aplicables a la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, en primer lugar, porque la precisión de que una y otra solamente son predicables de los "órganos colegiados de la Administración General del Estado" responde a la doctrina sentada por la sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 50/1999, de 6 de abril, que declaró que los apartados 1 y 2 del artículo 23, los apartados 1, 2 y 3 del artículo 24, los apartados 2 y 3 del artículo 25 y los apartados 2, 3 y 5 del artículo 27 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, vulneraban el orden constitucional de distribución de competencias al regular ciertos aspectos de la organización y funcionamiento interno de los órganos colegiados de un modo tan detallado y exhaustivo que no dejaba espacio significativo suficiente para que las comunidades autónomas pudiesen desplegar las potestades de desarrollo legislativo que sus respectivos Estatutos de Autonomía les otorgaban; y, en segundo lugar, porque el propio artículo 6.2 del Real Decreto 1424/2008, de 14 de agosto, se remite al capítulo II del título II de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sin distinción.

Teniendo en cuenta la salvedad establecida a la primera regla transcrita, ante la situación de empate técnico existente, la propuesta de inclusión de todas las poblaciones de lobo en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial se sometió a una segunda votación "sin oposición, ni objeción de ninguno de los miembros [de la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad]" (borrador del acta de la reunión de 4 de febrero de 2021). Este modo de proceder no se puede reputar contrario a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, en la medida en que esta disposición normativa no impide que una propuesta de la Dirección General de Biodiversidad, Bosques y Desertificación sea sometida a una segunda votación cuando no se haya alcanzado la mayoría legalmente exigida para considerarla aprobada en el seno de la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, y en que todos los miembros de dicha comisión que estaban presentes en la sesión celebrada el 4 de febrero de 2021, se mostraron conformes con la realización de una segunda votación, a la que únicamente se han opuesto cuatro comunidades autónomas a posteriori, una vez conocido el resultado de la misma.

Como se ha indicado anteriormente, el representante de Navarra decidió no participar en esta segunda votación. Aunque el artículo 19.3.c) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, prohíbe formalmente la abstención de los miembros natos de los órganos colegiados, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (véase, por todas, la sentencia de 15 de julio de 2003, Rec. 5.997/1999) ha matizado que esta prohibición debe ser objeto de interpretación restrictiva, en tanto que "precepto limitativo de la libertad de actuación y, en suma, de la independencia de los miembros de los órganos colegiados, la cual (...) se enraíza en el principio democrático". Este principio determina que no pueda obligarse al votante a expresar su parecer afirmativo o negativo respecto de la propuesta sometida, desde el momento en que "[p]uede ocurrir que ni la afirmación ni la oposición a la misma sean suficientemente expresivas de su parecer favorable a la adopción de otro acuerdo, a seguir un procedimiento distinto para su adopción o a introducir modificaciones o variaciones en la motivación o decisión del acuerdo que no dependen de su única voluntad".

Así, "[d]ebe entenderse ceñido [el] ámbito [de la prohibición] al que resulta de su fundamento, que es la obligación que tienen quienes están integrados en la organización administrativa, y por ello gozan del deber de decidir, de aportar sus propios criterios o los criterios de la Administración o del órgano de quien dependen en el órgano al que concurren para garantizar la adecuada formación de la voluntad administrativa, aun cuando no sea aquel del que son titulares y en el que se proyecta directamente el ejercicio de su cargo".

La Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad es el órgano de cooperación entre el Estado y las comunidades autónomas en la materia (artículo 7.2 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad). Su función en el marco del procedimiento de inclusión, cambio de categoría y exclusión de especies en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y en el Catálogo Español de Especies Amenazadas consiste en "traslada[r] la propuesta [sometida a su consideración] (...) a la Dirección General [de Biodiversidad, Bosques y Desertificación], quien concluirá si hay o no razones que justifiquen la inclusión, cambio de categoría o exclusión [correspondiente]" (artículo 6.4 del Real Decreto 139/2011, de 4 febrero).

Es, por consiguiente, la Administración General del Estado la que decide si una especie va a ser incluida o no en el Listado o en el Catálogo, atendiendo a la evidencia científica disponible y al parecer de la Comisión. Se trata de "actos administrativos y, por tanto, típicamente ejecutivos (...) que en este caso deben corresponder al Estado, para garantizar, con carácter complementario, la consecución de los fines inherentes a la regulación básica, excepcionalmente" (sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 146/2013, de 11 de julio).

En este contexto, el Consejo de Estado estima que la abstención o decisión del representante de Navarra de no participar en la votación de la propuesta de inclusión de las poblaciones de lobo localizadas al norte del Duero en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial no impidió la formación de la voluntad de la Administración, ni vició, en consecuencia, el acuerdo adoptado en el seno de la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad y, por extensión, la orden ministerial que, en su caso, se apruebe en el marco del presente expediente.

Por último, Asturias, Cantabria, Castilla y León y Galicia sostienen que la Dirección General de Biodiversidad, Bosques y Desertificación debería haber preparado una Memoria Técnica Justificativa de la propuesta de inclusión remitida a la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad. Esta Memoria Técnica no formaba parte del expediente originario y parecía, por lo tanto, que no había sido elaborada. Sin embargo, consta entre la documentación complementaria que se ha incorporado al expediente con ocasión de la petición de antecedentes formulada por la Comisión Permanente del Consejo de Estado, por lo que, con la información actualmente disponible, la objeción realizada por las citadas comunidades autónomas carece de fundamento: la autoridad consultante preparó una Memoria Técnica Justificativa de la propuesta de inclusión de todas las poblaciones de lobo en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial, si bien es cierto que lo hizo después de que el Comité Científico emitiese su dictamen de evaluación y de que la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad informase favorablemente la propuesta de inclusión.

Este Consejo estima que el retraso en la realización de la Memoria Técnica Justificativa no puede invalidar, per se, el procedimiento de elaboración de la norma proyectada, máxime cuando los argumentos que dicho documento expone de manera sucinta han sido desarrollados, con posterioridad, de forma exhaustiva, en el informe sobre los planes de gestión del lobo en España y la pertinencia científico-técnica de la inclusión de todas sus poblaciones en el Listado Español de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y en la última versión de la memoria abreviada del análisis de impacto normativo, que han sido respectivamente descritas en las letras d.) y b.) del antecedente tercero del presente dictamen.

III. HABILITACIÓN LEGAL, RANGO NORMATIVO Y COBERTURA COMPETENCIAL

El Proyecto modifica el anexo del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, con la finalidad de incluir en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial las poblaciones de lobo localizadas al norte del Duero -las ubicadas al sur, están sometidas a este régimen de protección especial desde la aprobación de la Orden TEC/596/2019, de 8 de abril-.

Cuenta con una habilitación normativa suficiente, recogida en el artículo 56.2 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que declara que el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico llevará a cabo la inclusión, cambio de categoría o exclusión de un taxón o población en el Listado cuando exista información técnica o científica que así lo aconseje, de oficio o a propuesta de la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, previa iniciativa de las comunidades autónomas.

Posee un rango normativo adecuado, en tanto que la disposición final segunda del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, faculta a la titular de este departamento ministerial para modificar, mediante orden ministerial, el anexo de dicha norma con el objeto de actualizarlo y, en su caso, adaptarlo a la normativa comunitaria.

Y se acomoda al régimen constitucional de distribución de competencias, desde el momento en que nuestro Tribunal Constitucional ha confirmado: (a.) que las medidas de conservación de la fauna silvestre deben prevalecer sobre la regulación de la caza y la pesca que lleven a cabo las comunidades autónomas (sentencias 166/2002, de 18 de septiembre, 69/2013, de 14 de marzo y 148/2020, de 22 de octubre); y (b.) que la inclusión de determinadas especies en un registro único, con validez en todo el territorio nacional, y la cancelación de las inscripciones practicadas en su seno, son actos ejecutivos que constituyen un complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva a la que responde la competencia estatal sobre las bases para la protección del medio ambiente y que, por ende, se encuentran amparados en el artículo 149.1.23.ª de la Constitución (sentencias 102/1995, de 26 de junio, y 146/2013, de 11 de julio).

IV. OBSERVACIONES

El texto remitido a este Consejo ha sido muy debatido durante la tramitación del expediente, fundamentalmente por tres motivos:

(a.) la oportunidad técnica de incorporar todas las poblaciones del lobo ibérico, con independencia de su ubicación, en Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial, a la vista de la información científica disponible y de las consecuencias adversas que ello podría tener para la actividad agrícola y ganadera que se desarrolla en las regiones del norte de la Península Ibérica;

(b.) la conveniencia de retrasar la aprobación o, en su caso, la entrada en vigor de la orden proyectada hasta la fecha en la que haya sido aprobada la nueva estrategia para la gestión y conservación del lobo;

y (c.) la posibilidad de compatibilizar la inclusión de las poblaciones de lobo situadas al norte del Duero en el Listado con las medidas de gestión de la especie que algunas comunidades autónomas han adoptado, en ejercicio de sus competencias en materia de desarrollo legislativo y ejecución de la normativa para la protección del medio ambiente, agricultura, ganadería y caza.

(a.) En lo que respecta a la primera de las cuestiones planteadas, ha de tenerse en cuenta que las asociaciones ecologistas y la mayoría de los particulares que han intervenido en el trámite de participación pública han sostenido que, de acuerdo con la información científica disponible, todas las poblaciones de lobo deberían ser incorporadas al Catálogo Español de Especies Amenazadas o, en su defecto, al Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial, mientras que las comunidades autónomas con una mayor densidad de la especie en sus respectivos territorios -estas son, Asturias, Cantabria, Castilla y León y Galicia- y las organizaciones representativas del sector agrícola y ganadero han negado que exista una base científica suficiente para modificar el estatuto jurídico de las poblaciones de lobo localizadas al norte del Duero.

El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico ha adoptado una postura intermedia entre ambas posiciones: en la Memoria Técnica Justificativa confeccionada en marzo del año 2020, en el informe sobre los planes de gestión del lobo en España y la pertinencia científico-técnica de la inclusión de todas sus poblaciones en el Listado Español de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial, elaborado a petición de la Comisión Permanente del Consejo de Estado y en la última versión de la memoria abreviada del análisis de impacto normativo que acompaña a la orden proyectada, este departamento ha dado cuenta detallada de la información científica que fundamenta su propuesta, la cual, además, se encuentra avalada por el dictamen de evaluación del Comité Científico.

En síntesis, entiende que el estancamiento de la población de lobo ibérico que se ha observado en los últimos años y la congelación de su área de distribución existiendo hábitats adecuados para su desarrollo más allá del noroeste peninsular, que probablemente se ha producido como consecuencia de la elevada mortandad no natural que soporta, han determinado que en el último informe sexenal de evaluación remitido a la Comisión Europea, el estado de conservación de esta especie haya sido calificado como "desfavorable inadecuado-U1" en las tres regiones biogeográficas españolas en las que se encuentra -la alpina, la atlántica y la mediterránea-; y que, por lo tanto, sea necesario promover un cambio del modelo de gestión que las comunidades autónomas principalmente afectadas han aplicado hasta la fecha, priorizando las acciones preventivas con virtualidad para minimizar los daños causados al ganado en extensivo -entre otras, las recogidas en el Catálogo de medidas de protección de la agricultura y la ganadería publicado en la página web del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico- y garantizando el carácter selectivo de las medidas de extracción de ejemplares que excepcionalmente se autoricen.

Para conseguir este cambio en el modelo de gestión de la especie, la autoridad consultante estima que resulta imprescindible someter todas las poblaciones de lobo de la Península Ibérica, con independencia de su ubicación, al régimen de protección especial que la inclusión de una especie en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial conlleva. Ello permitirá, en primer lugar, acomodar el régimen jurídico-administrativo del lobo a su realidad biológica, puesto que, en puridad, el lobo constituye una única población continua en toda España y, como tal, merece ser objeto de un sistema de protección uniforme en todo el territorio nacional; en segundo lugar, posibilitará un tratamiento equitativo de las medidas preventivas, indemnizatorias y extractivas que se adopten para evitar y paliar los daños que las manadas de lobo eventualmente ocasionen a la ganadería; y, en tercer lugar, equipará la normativa española a la de la mayoría de los países de nuestro entorno, donde la especie suele encontrarse estrictamente protegida.

De acuerdo con la Memoria, esta modificación del estatuto jurídico del lobo previsiblemente carecerá de impacto negativo sobre la actividad agrícola y ganadera, ya que, tratándose de una especie territorial, que defiende un área determinada de campeo, y manteniéndose los recursos tróficos disponibles al mismo nivel, resulta muy difícil que la densidad poblacional se incremente en aquellas zonas del territorio nacional en las que ya exista un elevado grado de ocupación de la especie; lo normal será que la reducción de la mortandad derivada de la mayor protección legal del lobo desemboque en una mayor dispersión de las manadas, con colonización de áreas en las que la especie había desaparecido, y que, de este modo, mejore el estado de conservación del lobo y que no se incrementen los daños que esta causa al ganado. De hecho, al ser el lobo un controlador natural de los mamíferos ungulados e implicar su conversión en una especie estrictamente protegida la promoción de medidas preventivas, es posible, incluso, que la incorporación de todas las poblaciones de lobo al Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial suponga una disminución de los daños que el sector agrícola y ganadero sufre en la actualidad.

En defensa de la tesis que acaba de exponerse, la autoridad consultante cita bibliografía especializada sobre la materia. En apoyo de sus respectivas posiciones, las asociaciones ecologistas y las comunidades autónomas principalmente afectadas también acuden a diversos estudios científicos. La ciencia es, en efecto, un área del conocimiento en constante evolución, sustentada por una comunidad cuyos miembros no siempre comparten una misma opinión profesional; en numerosas ocasiones, pueden observarse discrepancias, más o menos profundas, entre las personas que se dedican profesionalmente a las diferentes ramas del saber.

Pero, como tempranamente destacara la Declaración sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, hecha en Río de Janeiro del 3 al 14 de junio de 1992, "la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente" (principio 15); o como más recientemente recordara la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 15 de julio de 2011, Rec. 3796/2007, "[l]a protección del medio ambiente puede hacerse desde un Derecho reactivo, que haga frente a los daños que ya se han producido (" quien contamina paga "), pasando por un Derecho que haga frente a riesgos conocidos antes de que se produzcan ("prevención"), hasta un Derecho que prevea y evite amenazas de daños desconocidos o inciertos ("precaución")".

El principio de precaución o cautela está consagrado en el artículo 191 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (por todas, las sentencias de 22 de diciembre de 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços, y de 1 de octubre de 2019, Blaise y otros), implica que, mientras que subsista incertidumbre sobre la existencia o el alcance de los riesgos para la salud humana o el medio ambiente de una situación determinada, las autoridades competentes podrán adoptar medidas de protección sin tener que esperar a que se demuestre plenamente la realidad y la gravedad de tales riesgos.

En virtud del artículo 2.g) de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, este principio ha de presidir las intervenciones que puedan afectar a los espacios naturales y a las especies silvestres. Por ello, la circunstancia de que la información científica utilizada por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico pueda ser rebatida por los estudios doctrinales que algunas comunidades autónomas han aportado durante la tramitación del expediente, no permite concluir, sin más, que la inclusión de todas las poblaciones de lobo en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial carezca de fundamento legítimo.

La autoridad consultante ha presentado una base científica sólida, aunque ciertamente discutible, de su propuesta de inclusión y la ha expuesto detenidamente en la memoria abreviada del análisis de impacto normativo y en un informe ad hoc sobre los planes de gestión del lobo en España; ha adoptado la decisión de someter todas las poblaciones de lobo ibérico a un régimen de protección especial de manera motivada, explicando los argumentos científicos que la avalan y las disposiciones normativas que la amparan.

En este sentido, ni el Convenio relativo a la conservación de la vida silvestre y el medio natural en Europa, hecho en Berna el 19 de septiembre de 1979, ni la Directiva relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, impiden la aprobación de la orden proyectada, en la medida en que ambos textos jurídicos ofrecen una regulación de mínimos susceptible de ser mejorada por los Estados parte. Sin embargo, por razones de coherencia normativa, quizás sería conveniente que el Reino de España revisase la reserva que en su momento efectuase al Convenio de Berna para que, en nuestro país, la especie Canis lupus fuese considerada como "especie de fauna protegida" y gozase, en consecuencia, del régimen de protección previsto para las especies incorporadas al anejo III.

En suma, estando suficientemente motivada la decisión normativa adoptada e inspirando el principio de precaución la regulación de esta materia, el Consejo de Estado considera que el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico puede aprobar la orden proyectada, incluyendo todas las poblaciones de lobo, con independencia de su localización geográfica, en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial.

(b.) En lo que respecta a la entrada en vigor del Proyecto, se ha de tener presente que algunas comunidades autónomas, las organizaciones representativas de los sectores agrícola y ganadero y la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación han defendido, o bien que la aprobación de la norma se retrase hasta la fecha en la que el censo nacional del lobo sea actualizado y la nueva estrategia para su gestión y conservación sea aprobada -de modo que el estado de conservación actual de la especie y el marco en el que la misma será protegida sean efectivamente conocidos-, o bien que se establezca un periodo de vatio legis en el que los sujetos potencialmente afectados por la propuesta -singularmente, los titulares de las explotaciones ganaderas extensivas situadas al norte del Duero- puedan adoptar las medidas necesarias para dar efectivo cumplimiento a la orden proyectada, sin poner en peligro sus intereses legítimos.

La autoridad consultante ha rechazado ambas observaciones, fundamentalmente por tres motivos: porque las órdenes ministeriales que, con anterioridad, han actualizado el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y el Catálogo Español de Especies Amenazadas han previsto su entrada en vigor inmediata; porque razones de seguridad jurídica aconsejan materializar las ventajas derivadas de la homogeneización del estatuto jurídico del lobo en España a la mayor brevedad posible; y porque la temporada de caza de esta especie comienza a finales de septiembre.

De estos tres motivos, parece que el tercero resulta el más decisivo; de hecho, es el argumento que la orden de remisión del expediente emplea para solicitar el dictamen de este Alto Cuerpo Consultivo con carácter urgente. Por ello, debería constar en la memoria abreviada del análisis de impacto normativo junto con las otras dos razones que la misma expone, en términos similares a los que figuran en el informe sobre los planes de gestión del lobo en España y la pertinencia científico-técnica de la inclusión de todas sus poblaciones en el Listado Español de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial.

(c.) En lo que respecta a la eventual compatibilidad de los planes de gestión de la especie vigentes en algunas comunidades autónomas con la norma proyectada, cabe recordar que la disposición adicional primera reconoce la aplicabilidad de las medidas que las autoridades autonómicas competentes hayan adoptado de acuerdo con las letras b.), c.) y d.) del apartado 1 del artículo 61 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, cuando estas sean compatibles con las acciones previstas en dicho precepto y con la Estrategia de gestión y conservación del lobo en España.

El artículo 61 de la ley faculta a las comunidades autónomas y a la Administración General del Estado, en el ámbito de sus respectivas competencias, a dejar sin efecto las prohibiciones del capítulo I del título III de la ley -entre ellas, la prohibición de molestar, perseguir, capturar o dar muerte a los animales protegidos (artículo 57.1.b.) de la ley)-, en determinadas circunstancias -entre otras, como se ha indicado en la letra a.) del antecedente tercero de este dictamen al describir el contenido de la disposición adicional primera, para prevenir perjuicios importantes a los cultivos, el ganado, los bosques, la pesca y la calidad de las aguas (artículo 61.1.b.) de la ley), por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas las de carácter socioeconómico (artículo 61.1.c.) de la ley), y cuando sea necesario por razón de investigación, educación, repoblación o reintroducción o cuando se precise para la cría en cautividad orientada a dichos fines (artículo 61.1.c.) de la ley-, si no hay otra solución satisfactoria y siempre que ello no suponga perjudicar el mantenimiento de un estado de conservación favorable de las poblaciones en su área de distribución natural.

Por consiguiente, como consecuencia del cambio del estatuto jurídico de las poblaciones de lobo situadas al norte del Duero, las medidas de control de la especie que las comunidades autónomas hayan estado aplicando hasta la fecha, en ejercicio de sus competencias, pasarán a tener carácter excepcional: únicamente podrán ser adoptadas cuando no exista otra solución satisfactoria y su ejecución no perjudique el mantenimiento de las poblaciones en un estado de conservación favorable en sus respectivas áreas de distribución natural. Y así, cuando tal adopción venga motivada por las circunstancias contempladas en las letras b.) y c.) del apartado 1 del artículo 61 de la ley, las comunidades autónomas tendrán que especificar los instrumentos a través de los que garantizarán el principio de no pérdida neta de biodiversidad (apartado 2 del artículo 61 de la ley).

Ello plantea dos problemas interpretativos:

i.) En primer lugar, parece evidente que, a partir de la entrada en vigor del Proyecto, las medidas de control que las comunidades autónomas del noroeste peninsular adopten para paliar los daños que las manadas de lobo eventualmente causen al ganado o por cualquier otro motivo legalmente admisible, poseerán un fundamento jurídico distinto: hasta ahora, esas medidas de control se enmarcaban en la gestión de la explotación de la especie que las comunidades autónomas podían llevar a cabo a tenor del artículo 54.1 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad; tras la inclusión de todas las poblaciones de lobo en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial, tales medidas pasarán a tener carácter excepcional y a ampararse en el artículo 61 de la ley.

Por ello, el tenor literal del apartado 1 de la disposición adicional primera de la propuesta puede resultar confuso: las medidas -de control, se sobreentiende- que las comunidades autónomas "hayan adoptado" hasta el momento, no han podido tener como fundamento "el artículo 61.1.b), c) y d) de la Ley" en tanto que este precepto se refiere a las excepciones aplicables al régimen general de las especies especialmente protegidas; lo que sucede es que, a partir de la entrada en vigor de la norma, únicamente podrán seguir siendo aplicadas en la medida en que concurran las circunstancias previstas en las letras b.), c.) y d.) del apartado 1 del artículo 61 de la ley, con los límites que este precepto establece.

Además, dado que las estrategias de conservación de las especies que resultan clave para el funcionamiento de los ecosistemas presentes en más de una comunidad autónoma constituyen "el marco orientativo de los Planes de Recuperación y Conservación" (apartado 1 del artículo 60 de la ley), su contenido -que ha de incluir, como mínimo, "un diagnóstico de la situación y de las principales amenazas para las especies, y las acciones a emprender para su recuperación"- solo podrá condicionar el tenor de las disposiciones normativas que las comunidades autónomas aprueben en ejercicio de sus competencias en los términos que recoge la propia Memoria en su página 27: "... la estrategia contempla únicamente criterios orientadores, de modo que, de existir cualquier discrepancia con la normativa, debería ser considerada ésta de modo prioritario".

Interpretada de este modo, la primera parte de la disposición adicional primera no suscita objeción alguna.

ii.) En segundo lugar, la falta de desarrollo normativo de los bancos de conservación y de otros instrumentos para la no pérdida neta de biodiversidad en nuestro ordenamiento jurídico podría plantear problemas aplicativos: para evitar que las excepciones contempladas en las letras b.) y c.) del apartado 1 del artículo 61 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad no puedan ser aplicadas en la realidad práctica, el apartado 2 de la disposición adicional primera del Proyecto -que, como se ha relatado en la letra a.) del antecedente tercero del presente dictamen, ha sido introducido en la última versión de la norma sometida a consulta- concreta las circunstancias en las que las comunidades autónomas podrán adoptar medidas de extracción y captura de ejemplares.

Estas circunstancias son las siguientes: que las explotaciones ganaderas afectadas por los ataques de las manadas de lobo hayan adoptado las medidas preventivas a las que están obligadas con arreglo al artículo 3 y al apartado 6 del Real Decreto 348/2000, de 10 de marzo, que traspone la Directiva 98/58/CE del Consejo, de 20 de julio de 1998, relativa a la protección de los animales en las explotaciones ganaderas; que el mejor conocimiento científico disponible demuestre que la medida no incide negativamente sobre el estado de conservación favorable de la especie; y que existan perjuicios importantes para el ganado, atendiendo a los posibles daños recurrentes o significativos.

Cuando concurran estas circunstancias, las comunidades autónomas podrán autorizar, con carácter excepcional, medidas de captura y extracción selectivas, en un tiempo lo más próximo posible al perjuicio y lo más cercano posible a las explotaciones afectadas, implantar un sistema de seguimiento de la efectividad de las actuaciones realizadas y notificar su ejecución a la Dirección General de Biodiversidad, Bosques y Desertificación para que el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico se lo comunique a la Comisión Europea y a los organismos internacionales pertinentes, en cumplimiento de lo dispuesto en el apartado 6 del artículo 61 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

El principio de no pérdida neta de biodiversidad queda garantizado, de esta manera, con el carácter excepcional y selectivo de las medidas extractivas que pueden autorizarse y con el seguimiento de su efectividad. No obstante, de cara al futuro, sería muy aconsejable que la autoridad consultante cumpliese el mandato recogido en el apartado 7 de la disposición adicional octava de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, y desarrollase reglamentariamente el régimen general, la organización, el funcionamiento y los criterios técnicos de los bancos de conservación de la naturaleza, que constituyen los principales instrumentos de no pérdida neta de la biodiversidad que actualmente existen.

(d.) Finalmente, al margen de las tres cuestiones que acaban de analizarse por haber vertebrado el debate que se ha suscitado durante la tramitación del expediente, cabe efectuar las siguientes observaciones:

(d.1) La disposición adicional segunda indica que, una vez aprobada, la nueva estrategia de conservación y gestión del lobo en España será publicada en la página web del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico. El apartado 1 del artículo 60 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad requiere que las estrategias de conservaciones de las especies que resultan clave para el funcionamiento de los ecosistemas presentes en más de una comunidad autónoma, o al menos una reseña de ellas, sean publicadas en el Boletín Oficial del Estado, con remisión de la sede electrónica en la que se halle publicado su contenido íntegro. Por lo tanto, con independencia de la publicación en la página web del ministerio a la que hace referencia la disposición adicional segunda, será necesario que la propia estrategia o que una reseña de la misma sean objeto de publicación oficial.

(d.2) En su dictamen de evaluación de febrero de 2020, el Comité Científico ha reconocido que la ausencia de criterios bien definidos dificulta la tarea de decidir si una especie concreta debe incorporarse o no al Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial. Para evitar situaciones como la presente, en las que exista un intenso debate en torno a la conveniencia de incluir una especie determinada al Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial -debate que, en este caso concreto, se ha centrado en el ámbito científico, aun cuando el artículo 56.1 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad admita la inclusión de una especie en el Listado en atención a su valor cultural y otros criterios-, sería muy recomendable que la autoridad consultante valorase detenidamente la oportunidad de fijar unos criterios orientadores, similares a los que guían la inclusión de taxones y poblaciones en el Catálogo Español de Especies Amenazadas (Acuerdo del Consejo de Ministros, de 24 de febrero de 2017) aunque las distintas causas que puedan llevar la especies al Listado sean más variadas y complejas que las que son invocables para su inclusión en el Catálogo.

(d.3) En la Memoria que acompaña al Proyecto, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico afirma que la homogeneización del estatuto jurídico del lobo ibérico "evitará (...) la inseguridad jurídica que provoca (...) la frecuente judicialización de las decisiones de gestión y la intervención periódica de los Tribunales en cuestiones de orden técnico, como la fijación de cuantías de las indemnizaciones" (página 21). Por el contrario, en su último escrito de alegaciones, Castilla y León ha señalado que la interpretación del artículo 54.6 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad -a cuyo tenor "[s]in perjuicio de los pagos compensatorios que en su caso pudieren establecerse por razones de conservación, con carácter general, las Administraciones públicas no son responsables de los daños ocasionados por las especies de fauna silvestre, excepto en los supuestos establecidos en la normativa sectorial específica"-, ha sido muy conflictiva y ha dado lugar a resoluciones judiciales contradictorias.

Recientemente, las sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 2 de diciembre de 2019, Rec. 141/2019, y de 11 de febrero de 2020, Rec. 147/2019, han aclarado que, dado que la finalidad del instituto de la responsabilidad patrimonial es la reparación integral de la situación patrimonial del particular afectado por la actividad administrativa, y que su fundamento legal viene determinado por la falta de justificación de la lesión en cuanto no existe un título que imponga al interesado el deber de asumir el daño soportado, "resulta razonable entender que el art. 54.6 de la Ley 42/2007, (...) al regular la responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños ocasionados por las especies de fauna silvestre, excluye que esa sola circunstancia pueda invocarse por el perjudicado como título de imputación a la Administración (...) [y que] cuando el precepto excepciona los supuestos establecidos en la normativa sectorial específica, está aludiendo a una actividad administrativa sujeta a previsiones concretas y determinadas para el caso, cuyo desarrollo en cuanto incida de manera perjudicial en la situación patrimonial del administrado, constituye título de imputación de responsabilidad a la Administración, en cuanto no le venga impuesto el deber de soportar el daño.

Por estas razones la controversia interpretativa planteada ha de resolverse en favor del criterio sostenido por la Sala de instancia, en relación con el mantenido por esta Sala en la citada sentencia de 22 de marzo de 2013, que atendiendo al régimen específico de protección del lobo, al sur del río Duero, señala "que cuando se trata de especies animales que gozan de singular protección, por la concurrencia de un interés público relevante como es el medio-ambiental para la conservación y protección de la especie, ello determina que los particulares no puedan adoptar sus propias medidas, pues corresponde a la Administración adoptar aquellas más adecuadas para la conservación del "canis lupus" en esa zona." Y en estas circunstancias, determinadas por la normativa sectorial específica y concretada en la especie animal causante del daño, la actuación administrativa se sujeta a la responsabilidad patrimonial por los daños producidos en cuanto no exista un deber de soportarlos y concurran los demás requisitos exigidos al efecto.

De manera que, dando respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión, la excepción a la regla general establecida en el art. 54.6, que examinamos, no responde a una previsión expresa y completa que atribuya responsabilidad a las Administraciones Públicas por los daños causados por las especies de fauna silvestre, como mantiene la recurrente, sino a la existencia de una normativa sectorial por la que se sujeta de manera específica a determinada especie a algún régimen especial de protección, cuyo desarrollo y efectividad responde a la adopción por la Administración de concretas medidas y actuaciones, que hagan compatible, en la medida de lo posible, el régimen de protección con los derechos e intereses patrimoniales de los administrados, respondiendo la Administración de los daños causados por la gestión de este régimen de protección especial que el administrado no tenga el deber de soportar".

De conformidad con la jurisprudencia que se acaba de sintetizar, el cambio del estatuto jurídico del lobo al norte del Duero supondrá una mayor garantía patrimonial para los titulares de las explotaciones ganaderas potencialmente afectadas por los ataques de las manadas, desde el momento en que la reparación de los perjuicios que soporten como consecuencia de tales ataques no se articulará jurídicamente, al menos exclusivamente, a través de la figura de los resarcimientos públicos, muchas veces previstos expresamente en las propias leyes autonómicas de especies protegidas, sino por medio de la institución de la responsabilidad patrimonial.

Como ha declarado reiteradamente el Consejo de Estado (por todos, los dictámenes de los expedientes números 1.642/2008, de 5 de marzo de 2009, y 1.634/2011, de 9 de febrero de 2012), los resarcimientos no descansan en la lógica de la imputabilidad y la indemnidad, sino en la de la compensación de los daños causados por un tercero ajeno a la Administración, con base en el principio de solidaridad social. Su alcance es, por ende, mucho más limitado, puesto que dependen de un reconocimiento normativo expreso -como el contenido en Ley 35/1995, de 11 de diciembre, de ayudas y asistencia a las víctimas de delitos violentos y contra la libertad sexual, o en la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo- y que su cuantía no tiene que reparar íntegramente los daños sufridos.

Se trata, en definitiva, de un efecto relevante del Proyecto que debería ser tenido en cuenta en la Memoria, por las consecuencias que previsiblemente tendrá para las Administraciones públicas (impacto presupuestario) y para el sector ganadero (impacto económico) que se ha opuesto a la norma.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por mayoría, es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. aprobar el proyecto de Orden Ministerial sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 16 de septiembre de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA TERCERA DEL GOBIERNO Y MINISTRA PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO.

1 Eklund A, López-Bao J.V, Tourani M, Chapron G & Frank J. (2017). Limited evidence on the effectiveness of interventions to reduce livestock predation by large carnivores. Scientific Reports 7(1). DOI:10.1038/s41598-017-02323-w

Corominas Mills S. 2020. La prevención de daños al ganado en los planes de gestión del Lobo. Trabajo de Fin de Grado. Facultad de Ciencias y Tecnología, Universidad de Barcelona. Supervisión: S. Sazatornil (Centro Tecnológico Forestal de Cataluña); J.V. López-Bao (Universidad de Oviedo).

2 https://cmatv.xunta.gal/seccion-organizacion/c/CMAOT_DX_Conservacion_Natureza?content=Direccion_Xeral_Conservacion_Natureza/Biodiversidade/seccion.html&std=infolobo_galicia.html&sub=publicacions_biodiversidade/

3 https://www.miteco.gob.es/es/biodiversidad/temas/conservacion-de-especies/especies-silvestres/ce-silvestres-interacciones-medidas.aspx

4 https://agriculture.gouv.fr/plan-national-dactions-2018-2023-sur-le-loup-et-les-activites-delevage-0

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