Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 29 de febrero de 2024, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de una Orden de 18 de octubre de 2023, registrada de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a un proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el arancel de los derechos de los Procuradores de los Tribunales.

ANTECEDENTES

De antecedentes resulta:

Primero.- El Proyecto

Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el arancel de los derechos de los Procuradores de los Tribunales (en adelante, el "Proyecto").

El Proyecto consta de un preámbulo, tres artículos (el artículo 1 aprueba el arancel, formado por ochenta y cinco artículos), una disposición transitoria única, una disposición derogatoria única y dos disposiciones finales.

El preámbulo arranca declarando que mediante el Real Decreto 307/2022, de 3 de mayo, por el que se modifica el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, por el que se aprueba el arancel de derechos de los procuradores de los Tribunales, se ha dado cumplimiento a lo previsto en el apartado 2 de la disposición final primera de la Ley 15/2021, de 23 de octubre, por la que se modifica la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales, así como la Ley 2/2007, de 15 de marzo, de sociedades profesionales, el Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal, y la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones.

Sigue indicando que dicho Real Decreto 307/2022 se dictó como consecuencia de la incoación por la Comisión Europea de un procedimiento de infracción contra el Reino de España, por entender que el Real Decreto 1373/2003 contravenía el derecho de la Unión Europea (UE) al suponer una restricción injustificada de las libertades de establecimiento y prestación de servicios en el mercado interior. Concretamente, se acusaba a España de vulnerar la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, considerando la Comisión que no se habían justificado los requisitos necesarios para imponer aranceles mínimos a la actividad profesional de los procuradores. Por ello, el Real Decreto 307/2022 estableció un sistema de libre fijación de precios, transformando los aranceles fijos obligatorios en aranceles máximos, fomentando de este modo la libre competencia. Asimismo, y para proteger al justiciable, se estableció la obligación del procurador de presentar a su cliente un presupuesto previo.

De este modo, prosigue el preámbulo, la finalidad del Proyecto es completar la reforma del arancel de la procura. Se justifica la preferencia de dictar una nueva norma en lugar de reformar el Real Decreto 1373/2003 en varias razones: son varios los artículos a modificar, mejora de la seguridad jurídica y favorecer el mejor conocimiento por la ciudadanía de la función de los procuradores.

Prosigue justificando la conformidad del Proyecto con los principios de buena regulación del artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Cita la habilitación reglamentaria de la disposición final primera de la Ley 15/2021 y la competencia exclusiva del Estado sobre la Administración de Justicia consagrada en el artículo 149.1.5.ª de la Constitución Española.

La parte articulada está conformada por tres artículos. El artículo 1 aprueba el texto del arancel de derechos de los procuradores de los tribunales cuyo texto se incluye al final del Proyecto. El artículo 2, define el ámbito de aplicación de la norma y el artículo 3 regula la obligación de los procuradores de presentar a sus clientes un presupuesto previo de sus honorarios.

La parte final incluye una disposición transitoria única (que establece el régimen transitorio), una disposición derogatoria única (que alcanza al Real Decreto 1373/2003 y a cuantas normas se opongan al Proyecto), una disposición final primera (que invoca el título competencial antes mentado) y una disposición final segunda (que ordena la entrada en vigor de la norma proyectada el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado).

El Proyecto se cierra con el texto del arancel de derechos de los procuradores de los tribunales, formado por ochenta y cinco artículos divididos en siete títulos. El título I ("Disposiciones generales aplicables a todos los órdenes jurisdiccionales") abarca los artículos 1 a 14; el título II ("Orden civil") abarca los artículos 18 a 54 y se divide en seis capítulos; el título III ("Orden penal") abarca los artículos 55 a 68, distribuidos en tres capítulos; el título IV ("Orden contencioso administrativo y de las Administraciones Públicas") abarca los artículos 69 a 77 y se divide en dos capítulos; el título V ("Orden social") abarca los artículos 78 a 81; el título VI ("Jurisdicción militar") incluye solamente el artículo 82; y finalmente, el título VII ("Actuaciones ante órganos no jurisdiccionales") abarca los artículos 83 a 85, que se estructuran en tres capítulos.

Segunda.- La memoria del análisis de impacto normativo

El Proyecto se acompaña de la memoria del análisis de impacto normativo (en adelante, la "Memoria"), fechada el 10 de octubre de 2023 y estructurada en siete apartados precedidos de un resumen ejecutivo.

El apartado I pondera la oportunidad del Proyecto, recogiendo una reseña de sus precedentes muy similar a la del preámbulo. Señala como objetivos: (i) la adecuación al derecho de la UE; (ii) la actualización del importe de los aranceles fijados en 2003 (que no han sido modificados desde entonces); y (iii) la inclusión en el arancel de nuevas actuaciones procesales en las que intervienen los procuradores y que no están contempladas en el arancel vigente, al haber sido introducidas tras 2003. Señala que el Proyecto está incluido en el Plan Anual Normativo del Gobierno para el año 2023.

El apartado II resume el contenido de la norma proyectada, en términos similares al antecedente primero del presente dictamen.

El apartado III realiza el análisis jurídico. Identifica la habilitación reglamentaria, justifica el rango de real decreto y la congruencia con el derecho de la UE en el artículo 15.3 de la Directiva 2006/123/CE. Motiva la entrada en vigor inmediata en el segundo inciso del artículo 23 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, dada la limitación temporal de la habilitación reglamentaria.

El apartado IV trata la adecuación al orden constitucional de competencias. Invoca la competencia exclusiva del Estado sobre la Administración de Justicia y constata que no hay antecedentes de conflictividad con las comunidades autónomas.

El apartado V describe la tramitación de la norma proyectada, cuestión analizada en el antecedente tercero del presente dictamen.

El apartado VI (enumerado como V) analiza los impactos de la norma proyectada en diversos dominios.

En cuanto al impacto económico, explica que el nuevo arancel se ha calculado incrementando el arancel vigente en un 35 %, equivalente al aumento experimentado por los módulos de la asistencia jurídica gratuita en el periodo 2003-2018 (entre 2018 y 2023 ha permanecido invariable). Este incremento fue articulado por la Orden JUS/1170/2018, de 7 de noviembre, por la que se actualiza el anexo II del Real Decreto 996/2003, de 25 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de asistencia jurídica gratuita, y conservado por el vigente Real Decreto 141/2021, de 9 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de asistencia jurídica gratuita. Concluye que la norma no tendrá efectos significativos sobre la economía en general.

Estima que la norma tendrá un impacto positivo sobre la competencia en el mercado, gracias a la libre negociación de precios.

El Proyecto no tendrá impacto presupuestario, no creará ni agravará las cargas administrativas y no tendrá impacto por razón de género, en la infancia, la adolescencia, la familia, ni en el cambio climático.

El apartado VII (enumerado como 6) indica que el Proyecto no está sujeto a evaluación ex post.

El apartado VIII (enumerado como 7) recoge el anexo I (resumen de las alegaciones presentadas durante el trámite de consulta pública previa) y el anexo II (resumen de las alegaciones presentadas durante el trámite de audiencia e información pública).

Tercero.- Expediente remitido

Además del Proyecto y de la Memoria, el expediente ha seguido la tramitación que a continuación se reseña:

1.- Consta la sustanciación del trámite de consulta pública previa entre el 7 y el 22 de septiembre de 2022 mediante anuncio en el sitio web del departamento proponente, según se recoge en la Memoria (si bien en el expediente remitido no consta el certificado correspondiente). Asimismo, consta que presentaron alegaciones los siguientes interesados:

a.- El Consejo General de los Procuradores de España, que muestra su conformidad con el Proyecto.

b.- El Consejo de Colegios de Procuradores de Cataluña, que propone actualizar los aranceles conforme al incremento experimentado por el Índice de Precios al Consumo (IPC) desde 2003.

c.- Cuatro procuradores a título particular, que se oponen al Proyecto y solicitan su retirada.

2.- Consta la sustanciación del trámite de audiencia e información pública a las entidades representativas del sector, mediante publicación en el sitio web del departamento proponente, entre el 25 de octubre y el 17 de noviembre de 2022, según se recoge en la Memoria (tampoco consta el certificado correspondiente) y las alegaciones presentadas por:

a.- 31 procuradores a título particular, cuyas alegaciones presentan un elevado grado de homogeneidad entre ellas, siendo las principales: (i) la indexación automática por indexación al IPC; y (ii) la elevación del importe de algunas actuaciones (como las grabaciones en soporte óptico).

b.- Informe del Consejo General de los Procuradores de los Tribunales de España, que propone diversas modificaciones. Destacan: (i) la eliminación de la tarifa mínima en actuaciones relativas a procesos matrimoniales y de familia (artículo 22.e.1), dado que la reforma de 2022 suprimió los aranceles mínimos; (ii) la corrección de la remisión que hace el artículo 42 a la ejecución de títulos judiciales del artículo 40 (el texto del Proyecto indicaba 41 por error). Ambas han sido incorporadas.

c.- Informe del Ilustre Colegio de Procuradores de Madrid, en el que se proponen las diversas modificaciones. Destaca la inclusión en el artículo 70 la previsión, ya recogida en los preceptos relativos a los órdenes civil y penal, del derecho del procurador a cobrar el 10 % del arancel en caso de inadmisión del recurso de casación ante el orden contencioso-administrativo, sugerencia que ha sido incorporada.

3.- Constan los siguientes informes administrativos:

a.- Informe de 2 de enero de 2023, de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del entonces Ministerio de Política Territorial. Constata que no hay precedentes de litigiosidad y que el título competencial invocado es suficiente, por lo que no formula observaciones de carácter competencial.

b.- Informe de 9 de febrero de 2023, evacuado por la Secretaría General Técnica del entonces Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, desfavorable al Proyecto. Debe tenerse en cuenta que este informe, al igual que el resto de los informes reseñados en este apartado, tuvieron por objeto sendas versiones anteriores del Proyecto (especialmente en lo referente a las cuantías) y de la Memoria a las tenidas en cuenta para despachar la presente consulta, por lo que algunas de sus observaciones no son extrapolables.

Censura que la Memoria no explique claramente el cálculo de las cantidades del arancel, pues si bien invoca genéricamente diversos factores tenidos en cuenta (como, entre otros, los costes de implantación del sistema LEXNET, el aumento de las primas de los seguros de responsabilidad civil, la formación del personal, la digitalización o el aumento del precio de los carburantes) no especifica cómo se han cuantificado en cada caso.

El informe incluye un estudio de los aumentos del arancel respecto de los fijados en 2003, concluyendo que su incremento medio es muy superior al 40 % que se menciona en algunos documentos del expediente (incluyendo la Memoria), señalando que, en los procedimientos de cuantía determinada se aprecian incrementos de entre el 60 % y el 800 %. Todo ello corre el riesgo de frustrar el fin de la norma (facilitar la competencia) al dejar sin efecto casi cualquier descuento negociado con el cliente y podría limitar seriamente el acceso de los ciudadanos a la Administración de Justicia.

c.- Informe de 28 de febrero de 2023, evacuado por el Pleno de la Comisión Nacional de Mercados y de la Competencia (CNMC), también desfavorable al Proyecto. Considera que no realiza reformas de calado en la regulación existente y formula las siguientes observaciones principales. Primero, los aranceles, como excepción a la libertad de precios, pueden estar justificados para proteger ciertas situaciones procesales específicas o a ciertos tipos de consumidores vulnerables, pero no como regla general de las actuaciones procesales. Segundo, la Memoria no refleja con la claridad necesaria los criterios que motivan el aumento de los aranceles (que cifra en una horquilla de entre el 20 % y el 169 %).

d.- Informe de 2 de marzo de 2023, de la Secretaría General Técnica del entonces Ministerio de Hacienda y Función Pública. Sin observaciones.

e.- Informe de 3 de abril de 2023, del Pleno del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ). Valora favorablemente el Proyecto y formula diversas observaciones, pudiendo destacarse las siguientes: (i) sugiere la inclusión de alguna cláusula de actualización; y (ii) alerta de que el aumento de los aranceles no está respaldado por una auditoría o estudio económico real.

Hace varias propuestas para afinar la redacción y disipar posibles ambigüedades, muchas de las cuales han sido aceptadas. Por ejemplo, la supresión en el artículo 52 del nuevo arancel del adjetivo "foral" para aclarar que la referencia al recurso de casación abarca todos los recursos de casación, no solamente a los forales.

f.- Informe de 12 de junio de 2023, despachado por la Secretaría General Técnica del entonces Ministerio de Justicia. Describe la tramitación del Proyecto y formula algunas observaciones de técnica normativa y para corregir de erratas. Todas han sido incorporadas en la redacción final del texto.

g.- Solicitado el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del entonces Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, no consta su emisión.

4.- Otros actos de instrucción

a.- Análisis de proporcionalidad del Proyecto (sin fecha), realizado por la Subdirección General de Colaboración Institucional para el Servicio Público de Justicia del Ministerio de Justicia de conformidad con las prescripciones del Real Decreto 472/2021, de 29 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva (UE) 2018/958, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, relativa al test de proporcionalidad antes de adoptar nuevas regulaciones de profesiones. Identifica una serie de riesgos que justifican la existencia de una profesión regulada (como la minimización de costes para el particular o la salvaguarda de la buena Administración de Justicia).

b.- Informe de 23 de diciembre de 2022, evacuado por el Consejo General de los Procuradores de los Tribunales España, que reproduce los argumentos ya vertidos anteriormente por esa entidad.

Cuarto.- Devolución del expediente por antecedentes y vuelta del expediente al Consejo de Estado

1.- El 21 de junio de 2023, tuvo entrada en el Consejo de Estado una primera orden de V. E. del 18 de junio de anterior, por la que se remitía el expediente y se solicitaba dictamen en el plazo de un mes.

2.- Tras examinar el expediente, a propuesta de la Sección ponente en el despacho del asunto y oída la Comisión Permanente, la Presidencia del Consejo de Estado, mediante oficio de 20 de julio de 2023, devolvió el expediente para que fuese completado con ciertos antecedentes. En línea con los informes ministeriales reseñados, apuntaba la insuficiente motivación económica de la Memoria y las dispares cuantificaciones sobre el aumento real de los aranceles indicadas por los interesados. Concluía solicitando la redacción de una nueva Memoria que aclarase estos extremos.

3.- Como se ha indicado en el encabezamiento del presente dictamen, el 19 de octubre de 2023 el expediente regresó al Consejo de Estado incorporando nueva documentación, consistente en: (i) nueva versión del Proyecto (que fijaba nuevas cuantías); (ii) nueva versión de la Memoria (que refutaba las objeciones de los órganos preinformantes a la justificación económica); (iii) segundo análisis de proporcionalidad (que alcanza la misma conclusión que el primero); e (iv) informe de 18 de octubre de 2023 de la Secretaría General Técnica del entonces Ministerio de Justicia (meramente descriptivo de la tramitación del expediente).

Quinto.- Audiencia ante el Consejo de Estado

Tras la entrada en el registro del Consejo de Estado de la segunda orden de remisión, solicitó audiencia el Consejo General de Procuradores de España, petición que le fue concedida. El 17 de noviembre de 2023, presentó un escrito de alegaciones que, en síntesis, consistían en lo siguiente:

1.- Muestra su conformidad con la nueva versión del Proyecto.

2.- Respalda el criterio de incremento, si bien indica que el alza resultante es muy moderada. Solicita que sea mayor, recordando que el proyecto de orden ministerial por la que se determina el importe económico de las actuaciones previstas en el anexo II del Reglamento de asistencia jurídica gratuita aprobado por Real Decreto 141/2021, de 9 de marzo (actualmente en fase de audiencia pública) prevé aumentar estos módulos en un 40 % respecto de las cifras de 2003 (aumento distinto al indicado en la Memoria del 35 %, que es efectivo desde 2018).

3.- Propone algunas reformas al texto del Proyecto, como añadir un incremento adicional en algunos procedimientos (como procesos matrimoniales) que tenga en cuenta su especial complejidad y larga duración.

Sexto.- Confirmación de la consulta

Estando ya el expediente en el Consejo de Estado, el presidente del Gobierno dictó el Real Decreto 829/2023, de 20 de noviembre, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales, norma que procedió a una importante remodelación ministerial que incluyó, entre otras medidas, la creación de un nuevo Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes. De acuerdo con el artículo 3 del citado reglamento, el nuevo departamento asumió las competencias que hasta ese momento habían correspondido al Ministerio de Justicia.

En relación con esa reestructuración de los departamentos ministeriales, el 15 de enero de 2024, se recibió en el Consejo de Estado una orden de V. E. (fechada el 11 de enero anterior) por la que confirmaba el mantenimiento de la consulta formulada mediante la Orden de 18 de octubre de 2023, solicitándose de nuevo el correspondiente dictamen.

Y, a la luz de estos antecedentes, el Consejo de Estado formula las siguientes consideraciones.

CONSIDERACIONES

I.- Objeto de consulta y carácter del dictamen

La presente consulta versa sobre un proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el arancel de los derechos de los Procuradores de los Tribunales.

La presente consulta tiene carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

En las dos órdenes de remisión, V. E. ha hecho constar, sin declarar su urgencia, la necesidad de que la presente consulta sea evacuada en el plazo máximo de un mes.

II.- Procedimiento de elaboración de la norma

A.- Valoración general

El expediente se ha instruido observando los trámites preceptuados por el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno: se ha sustanciado el trámite de consulta pública previa; la iniciativa normativa ha sido ejercitada por el órgano competente; se ha redactado una memoria del análisis de impacto normativo; se han cumplimentado los trámites de información pública y audiencia; se han recogido las alegaciones presentadas por los interesados; se han recabado los correspondientes informes del CGPJ, de los entonces ministerios de Hacienda y Función Pública, Justicia, Asuntos Económicos y Transformación Digital y de Política Territorial y de la CNMC. Finalmente, se ha evacuado el análisis de proporcionalidad prescrito por el Real Decreto 472/2021.

Cabe apuntar que en el expediente remitido no obran los certificados que acreditan el cumplimiento de los trámites de consulta pública previa y de información pública y audiencia. Si bien el detalle de los mismos (fechas de celebración y alegaciones presentadas) figuran en la Memoria, deberían haberse incorporado, pues sin ellos no hay certeza sobre si las alegaciones que constan en el expediente son todas las presentadas. Así, el Ilustre Colegio de Procuradores de Madrid presentó un escrito de alegaciones al trámite de audiencia e información pública, que figura en el expediente, pero no viene reseñado en el anexo II de la Memoria, como correspondería.

B.- La Memoria

La Memoria precisa de una revisión por los siguientes motivos.

Primero, cabe destacar que el apartado I.3 indica que se ponderó la alternativa de reformar el Real Decreto 1373/2003, pero finalmente se descartó esta opción en favor de redactar un texto de nueva planta. Sin embargo, la ficha del resumen ejecutivo consigna que: "No se consideran otras alternativas al proyecto de real decreto que se propone...", por lo que debe corregirse.

Segundo, cabe indicar algunos errores materiales en la numeración de los apartados de la Memoria: el apartado VI ("Análisis de impactos") está numerado como V y los apartados 6 ("Evaluación ex post") y 7 ("Anexos") están numerados con guarismos árabes, cuando los apartados anteriores emplean la numeración romana, debiendo unificarse el sistema de numeración. También procedería examinar y valorar el impacto que el incremento de los aranceles podría tener en el ejercicio del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (artículo 24.1 CE).

Tercero, y más importante, es necesario un estudio riguroso y completo de los impactos, puesto que no están contemplados todos los que son preceptivos conforme a lo que disponen los artículos 26.3 de la Ley del Gobierno y 2.1.d).1.º) del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Así, faltan los relativos a la unidad de mercado, el medio ambiente; la igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad y el uso de medios o servicios electrónicos de la Administración digital. Deben analizarse los impactos referidos y plasmarse sus resultados, con independencia de las conclusiones finalmente alcanzadas.

En este sentido, la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo reconoce una importancia capital a la suficiencia de la memoria, documento que plasma la justificación de las normas. En la temprana Sentencia de 27 de noviembre de 2006 (recurso n.º 51/2005) -que terminó anulando el real decreto impugnado por considerar insuficiente la memoria económica-, se decía:

"Tanto la memoria económica como la justificativa pueden ser sucintas, como dice el artículo 24.1.f) LGO pero deben cumplir la finalidad a que responden. La memoria económica, proporcionar al Gobierno una información sobre los costes que las medidas adoptadas puedan suponer a fin de que, contraponiendo estos con las ventajas que aquellas han de representar, evidenciadas en la memoria justificativa, la decisión se adopte con conocimiento de todos los aspectos, tanto negativos como positivos que la aprobación del reglamento ha de significar. La memoria justificativa, pone de relieve esos aspectos positivos de la decisión y los hace patentes frente a los administrados, ofreciendo así a estos las razones de la decisión, cumpliendo función análoga, en cuanto a sentido e importancia, a la motivación de los actos administrativos, plasmando, en relación a los reglamentos, el principio general de transparencia establecido en el artículo 3.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".

Con el paso de los años, este control judicial de la memoria se ha ido haciendo cada vez más exigente, hasta el punto de considerar en múltiples ocasiones que puede constituir un requisito esencial del procedimiento reglamentario, de modo que su omisión o redacción gravemente defectuosa puede constituir un vicio de nulidad de pleno derecho de la disposición administrativa resultante. Así, la STS 508/2018, de 22 de marzo (recurso n.º 458/2016) anuló la orden ministerial impugnada porque su memoria no había analizado el impacto de la medida en las familias y la STS 350/2019, de 15 de marzo (recurso n.º 618/2017) anuló el real decreto impugnado porque la memoria había omitido la valoración de impactos en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, limitándose a consignar que la norma proyectada no tendría impacto, sin añadir ninguna motivación al respecto.

En lo que se refiere específicamente a la valoración del impacto económico -más relevante a estos efectos dado el objeto de la presente consulta y en conexión con lo que se apuntará en la observación V.C. ut infra -, cabe citar la STS 2.569/2016, de 12 de diciembre (recurso de casación n.º 203/2014). Esta resolución anuló el reglamento impugnado por considerar manifiestamente insuficiente la justificación económica de la memoria (defecto que ya había sido advertido, como recuerda el Tribunal Supremo, por el Consejo de Estado en su dictamen sobre el proyecto de la norma). En su fundamento jurídico séptimo, decía:

"Según nuestra jurisprudencia, que también citamos más arriba, cabe efectuar un control judicial sobre la suficiencia de la memoria económica que debe acompañar a las disposiciones reglamentarias, sin que la existencia de ciertos márgenes discrecionales que acompañan al ejercicio de la potestad reglamentaria constituya un obstáculo insalvable para que los órganos judiciales puedan efectuar un efectivo e intenso control sobre los fundamentos (en este caso, de naturaleza económica o presupuestaria) en que se asienta la disposición reglamentaria correspondiente.

Cabe, pues, que las normas reglamentarias sean nulas no solo en los casos en que carezcan por completo de análisis económico y presupuestario, sino también en aquellos otros en los que el que acompaña a la decisión de que se trate resulta ser de todo punto insuficiente de manera que no permita a la Memoria cumplir la importante finalidad que, a tenor de la normativa vigente, le es propia (motivar la necesidad y oportunidad de la norma, suministrar información relevante a la propia Administración y a sus destinatarios y facilitar, en su caso, el necesario control del ejercicio de la actividad)".

En el mismo sentido se ha pronunciado este Alto Cuerpo Consultivo, señalando la importancia de redactar la memoria con un grado de precisión suficiente, que refleje cabalmente los criterios manejados por la Administración al adoptar sus decisiones normativas (entre otros, dictamen número 626/2020, de 19 de noviembre). En los casos más graves, ha llegado incluso a formular como esencial la observación relativa a la necesidad de rehacer una memoria insuficiente (así, en el dictamen 465/2018, de 7 de junio).

III.- Marco normativo del arancel

En el nivel legal, cabe destacar que la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ), reserva en exclusiva a los procuradores la representación procesal de las partes procesales (artículo 543) y establece su colegiación obligatoria (artículo 544). Por su parte, la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC), regula los supuestos en los que es preceptiva su intervención en juicio (artículos 23 y 32), y aunque no disciplina sus aranceles, los menciona en sus artículos 241.1.6.º y 242.4 al regular las costas judiciales.

En el nivel reglamentario, el Real Decreto 1281/2002, de 5 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto General de los Procuradores de los Tribunales de España (cuyo proyecto fue objeto del dictamen número 2.850/2002, de 28 de noviembre, de este Consejo de Estado), consagra en su artículo 34.1 el derecho de los procuradores a ser retribuidos mediante arancel.

Tradicionalmente, los honorarios de los procuradores han sido remunerados mediante un sistema de aranceles, tarifas oficiales aprobadas por el Gobierno, de carácter fijo y obligatorio (no negociables con los clientes). A diferencia de lo que sucede con otros profesionales que intervienen en el proceso judicial (como los abogados), los procuradores están sujetos generalmente (pero no siempre) a arancel. En principio, están sujetas a arancel aquellas actuaciones judiciales para las que la legislación procesal exige preceptivamente la intervención del procurador (como la interposición de demandas, recursos, renuncias o transacciones), mientras que el precio del resto de encargos del cliente se pacta libremente. Esto ha permitido distinguir entre percepciones arancelarias y no arancelarias (cuestión sobre la que se volverá más adelante en sede de observaciones al articulado).

El arancel vigente al momento de despachar la presente consulta fue fijado por el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, por el que se aprueba el arancel de derechos de los procuradores de los tribunales (cuyo proyecto fue objeto del dictamen número 2.526/2003, de 9 de octubre), que introdujo una cierta competencia entre profesionales, al permitir pactar con el cliente un aumento o una reducción respecto del arancel reglamentario de hasta el 12 %. Este real decreto ha sido modificado mediante: (i) el Real Decreto 1/2006, de 13 de enero (cuyo proyecto fue objeto del dictamen número 1.893/2005, de 1 de diciembre), por el que se modifica el arancel de derechos de los procuradores de los tribunales, aprobado por el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, y que supuso una reforma mínima del arancel de 2003, al consistir únicamente en su adaptación a la normativa concursal; y (ii) el Real Decreto 307/2022, de 3 de mayo (cuyo proyecto fue objeto del dictamen número 612/2022, de 28 de abril), por el que se modifica el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, por el que se aprueba el arancel de derechos de los procuradores de los tribunales, al que se hará referencia seguidamente.

Bajo el imperio de la redacción original del Real Decreto 1373/2003, los aranceles tenían carácter fijo, de forma que el importe aprobado reglamentariamente era obligatorio para procurador y cliente con la única salvedad del margen de negociación del 12 % indicado, y no se establecía un importe máximo del total de aranceles a cobrar por un conjunto de actuaciones. Esta situación fue modificada por el Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal, cuya disposición adicional única estableció que la cuantía global por derechos devengados por un procurador en un mismo asunto, actuación o proceso no podría exceder de 300.000 euros (si bien los jueces y tribunales podían autorizar un importe superior a la vista de las circunstancias del caso).

La Comisión Europea se ha opuesto a este sistema de aranceles fijos, interpretando que constituyen una restricción injustificada de la libre prestación de servicios en el mercado interior (artículo 56 del TFUE). Ello motivó la incoación del expediente de infracción número 2015/4062 contra el Reino de España, por incorrecta trasposición de la Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado interior. Particularmente, la Comisión interpretó que no se habían cumplido los requisitos de sus artículos 15.2.g) y 16 para imponer tarifas obligatorias a los prestadores de servicios (a saber, medida no discriminatoria, justificada en una imperiosa razón de interés general y proporcionada).

En el seno de las negociaciones para la resolución del expediente de infracción, España se comprometió a introducir ciertas reformas: (i) la reducción del límite máximo de los aranceles a 75.000 euros; (ii) la sustitución del sistema de aranceles fijos por un sistema de aranceles máximos; y (iii) la obligación de los procuradores de entregar a sus clientes un presupuesto previo. Este compromiso dio lugar al archivo del expediente y se plasmó en la Ley 15/2021, de 23 de octubre, por la que se modifica la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales, así como la Ley 2/2007, de 15 de marzo, de sociedades profesionales, el Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal, y la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones. Su artículo 3 reformó la disposición adicional única del Real Decreto-ley 5/2010, operando las siguientes modificaciones: (i) rebajaba el límite máximo de la cuantía global de los aranceles a 75.000 euros; y (ii) prohibía la fijación de aranceles mínimos. Finalmente, su disposición final primera, apartado 2, habilitaba al Gobierno para dictar, en el plazo de un año contado desde su entrada en vigor, un real decreto que reformase el Real Decreto 1373/2003.

En esta línea de flexibilización del régimen de los aranceles debe ubicarse también el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, aprobado por el Gobierno de la nación, cuyo componente 13 ("Impulso a la pyme"), apartado "Servicios profesionales: Procuradores y Abogados", recoge: "[...] sustituir el actual modelo de aranceles de la procura, que pivota sobre la existencia de aranceles mínimos, por un sistema de aranceles máximos".

Pues bien, en este contexto debe ubicarse el Real Decreto 307/2022, que constituye el precedente directo del Proyecto sometido a consulta. Dictado al amparo de la disposición final primera, apartado 2, de la Ley 15/2021, su finalidad era trasladar al nivel reglamentario el cambio de paradigma del arancel de la procura ya operado a nivel legal. Reformó el Real Decreto 1373/2003, introduciendo las siguientes novedades: (i) estableció el carácter máximo del arancel; (ii) reprodujo el límite máximo global de los aranceles de 75.000 euros para un conjunto de actuaciones profesionales; (iii) estableció la obligación del procurador de presentar a sus clientes un presupuesto previo; y (iv) suprimió la posibilidad de negociar el arancel un 12 % a la baja y al alza.

Por último, cabe destacar que este Real Decreto 307/2022 fue impugnado mediante recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Supremo, y está pendiente de resolución a la fecha del presente dictamen.

IV.- Habilitación normativa, rango normativo y título competencial

A.- Habilitación normativa y rango normativo

Tanto el preámbulo como la Memoria invocan, como habilitación reglamentaria para dictar el Proyecto, la disposición final primera, apartado 2, de la Ley 15/2021, que manda:

"El Gobierno, a propuesta del Ministerio de Justicia, aprobará en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la presente Ley, un real decreto por el que se modifique el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, por el que se aprueba el arancel de derechos de los procuradores de los tribunales".

Dicha entrada en vigor se produjo el 14 de noviembre de 2021, y a su amparo se dictó el Real Decreto 307/2022. Dicha habilitación es suficiente para aprobar el Proyecto, pues como ya se ha indicado en otras consultas, la expiración del plazo contenido en la habilitación no la invalida.

B.- Título competencial

De acuerdo con el preámbulo y la Memoria, el Proyecto se dictará en ejercicio de la competencia exclusiva del Estado sobre la "Administración de Justicia", consignada en el artículo 149.1.5.ª de la Constitución Española. Este Consejo de Estado considera suficiente este título, como ya hizo respecto del Real Decreto 1373/2003 y sus dos modificaciones.

V.- Observaciones generales

A.- Valoración general

En su conjunto, el proyecto de Real Decreto merece una valoración favorable. Cumple adecuadamente su finalidad principal: la puesta al día de las cuantías fijadas en 2003 y la adaptación de las partidas arancelarias a las modificaciones normativas producidas en el ínterin, que han suprimido y añadido diversas actuaciones procesales, todo lo cual debe traducirse debidamente al arancel. Asimismo, el Proyecto articula un arancel conforme con las exigencias del derecho de la UE.

Presenta una sistemática clara y ordenada que depura y mejora las previsiones del arancel vigente. Constituye una clara continuidad con los aranceles anteriores (sobre los que este Consejo de Estado ya tuvo la oportunidad de pronunciarse; y muy especialmente, con el Real Decreto 307/2022, que introdujo en el Real Decreto 1373/2003 tres novedades -reseñadas en la consideración III anterior- que el Proyecto conserva (carácter máximo de los aranceles, limitación global de la cuantía, obligación de presupuesto previo). Además de adoptar una sistemática bastante similar al arancel de 2003: el texto del Real Decreto se divide en tres artículos (relativos a la aprobación del arancel con la limitación máxima global, la obligación del presupuesto previo y la definición de su ámbito de aplicación con exclusión de las percepciones no arancelarias). No obstante, presenta algunas novedades que merece la pena destacar.

B.- Novedades del Proyecto

En términos de sistemática, el Real Decreto proyectado pasa a dividirse en títulos, mientras que el vigente arancel se divide en capítulos, alineándose así con las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005 (concretamente, con la Directriz n.º 20).

1.- Disposiciones generales

En cuanto a las disposiciones generales, se observa un afán de ordenar y clarificar su contenido (en gran parte idéntico al de los aranceles anteriores) que facilitará su interpretación por los operadores jurídicos.

De este modo, las coloca por vez primera al principio del texto del arancel (mientras que en los aranceles de 1991 y 2003 estas estaban colocadas al final), lo que corresponde a una mejor sistemática, dado que son aplicables a las actuaciones ante todos los órdenes jurisdiccionales.

Asimismo, incorpora como disposiciones generales diversas reglas hasta ahora previstas únicamente para el orden civil (en todo caso, con redacciones idénticas o muy similares), como las relativas a los procedimientos de cuantía determinada (artículo 2) e indeterminada (artículo 3), tasación de costas (artículo 8), liquidación de intereses (artículo 9), incidencias (artículo 10), consignaciones y depósitos (artículo 11). Destaca especialmente la novedad de declarar en el artículo 4 la supletoriedad general de la regulación de los aranceles del orden civil (hasta ahora, había remisiones específicas al orden civil en los títulos correspondientes a cada orden jurisdiccional), lo que facilitará la integración de las lagunas que puedan surgir. Son también novedosas las regulaciones de la denominada "multirepresentación" (artículo 6), que consiste en la asunción por un mismo procurador de la representación procesal de varios clientes en un mismo proceso, y la previsión de un arancel propio para las copias en soporte papel (artículo 12), consecuencia sin duda de la generalización de la tramitación digital mediante el sistema LEXNET.

Otro cambio destacable es la simplificación de algunos aranceles, que actualmente emplean un sistema de tablas divididas en tramos monetarios, y que pasan a tarificarse con una cantidad única: en sede de auxilio judicial (artículo 7) y en consignaciones y depósitos (artículo 11). Se conservan preceptos del arancel vigente con una redacción idéntica o muy similar: devengo del arancel (artículo 1), reintegro de gastos suplidos (artículo 15), desglose de documentos solicitudes de testimonios y certificaciones (artículo 13), designación del procurador a los solos efectos de recibir notificaciones (artículo 14), conservación de justificantes (artículo 16) y cuenta del procurador (artículo 17).

Finalmente, se dota de sustantividad propia como artículos separados a reglas antes configuradas como apartados: cuantificación del arancel en procesos de cuantía indeterminada (artículo 3), sustitución del procurador en una misma representación (artículo 5) y liquidación de intereses (artículo 9).

2.- Orden civil

En este orden jurisdiccional cabe apreciar el mayor número de novedades. En general, y al igual que en el resto de aranceles dedicados especificadamente a cada orden jurisdiccional, sobresale la adaptación del nuevo arancel al estado actual de la normativa procesal, suprimiendo los aranceles propios de actuaciones que han sido eliminadas y añadiendo los propios de aquellas que han sido creadas desde 2003.

En materia civil, destaca la reordenación de las reglas especiales para fijar la cuantía de las pretensiones a efectos de calcular el arancel (artículo 18), con la supresión de las reglas especiales de arrendamientos rústicos y urbanos, juicios de desahucio por impago y precarios. También la inclusión de una regla especial para procesos de exequatur (sobre la que se hará más adelante una observación particular), probablemente como consecuencia de la aprobación de la Ley 29/2015, de 30 de julio, de cooperación jurídica internacional en materia civil, que los regula (hasta entonces, estos procesos estaban regulados por la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881).

En lo que hace a los procesos civiles especiales, el artículo 21 ha sustituido el arancel de los procesos sobre capacidad de las personas por otro relativo a los procesos sobre medidas judiciales de apoyo a las personas con discapacidad, haciéndose eco del cambio del derecho sustantivo operado por la Ley 8/2021, de 2 de junio, por la que se reforma la legislación civil y procesal para el apoyo a las personas con discapacidad en el ejercicio de su capacidad jurídica (que, entre otros, suprimió la incapacitación y la prodigalidad del Código Civil).

El artículo 22, relativo a los procesos matrimoniales y de familia, añade una referencia a los procesos de separación no matrimoniales (sobre los que más adelante se hará una observación particular), reflejando así la figura de las uniones de hecho reconocidas por algunos derechos civiles forales y por la normativa administrativa de las comunidades autónomas de derecho civil común. Se suprimen las referencias a los juicios abintestato y de testamentarías, que fueron suprimidos por la Ley 15/2015, de 2 de julio, de la Jurisdicción Voluntaria. También las referencias en el artículo 26 a los expedientes de dominio, puesto que la Ley 13/2015, de 24 de junio, de Reforma de la Ley Hipotecaria aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946 y del texto refundido de la Ley de Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, desjudicializó los medios de inmatriculación de fincas registrales para descargar de trabajos a los órganos jurisdiccionales, convirtiéndolos en expedientes de jurisdicción voluntaria competencia de los notarios y los registradores de la propiedad.

Se prevé una regulación mucho más detallada y completa para ciertos procedimientos especiales que han experimentado un importante auge en los últimos años, y que estaban principiando su andadura en 2003. Es el caso del arbitraje, regulado por la Ley 60/2003, de 23 de diciembre, de Arbitraje (promulgada muy poco después del Real Decreto 1373/2003). Mientras que el artículo 15 del vigente arancel solamente tarifica la formalización judicial del arbitraje y la solicitud de auxilio jurisdiccional, el artículo 29 del Proyecto tarifica el proceso judicial de anulación del laudo, el auxilio judicial, la revisión del laudo y su ejecución forzosa. Otro tanto cabe decir del concurso de acreedores, regulado por la Ley Concursal, cuyo texto refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, norma mucho más compleja que su predecesora, la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal, vigente cuando se aprobó el Real Decreto 1373/2003. Así, el Proyecto prevé un precepto propio (el artículo 36) para los incidentes concursales y consigna un arancel propio para ciertas actuaciones que hasta hora no lo tenían reconocido, como cada comunicación de créditos a la Administración concursal (artículo 35.2), las enajenaciones de derechos de la masa activa (artículo 37) así como la comunicación de la apertura de negociaciones, homologación e impugnación del plan de reestructuración (artículo 38).

Los procesos civiles ejecutivos pasan de tener un solo precepto (artículo 26 del vigente arancel de 2003) a todo un capítulo (el IV), que incorpora un novedoso artículo 39 de disposiciones comunes a todos los procesos ejecutivos (incluyendo las reglas de cálculo de la cuantía, la oposición a la ejecución y la denegación del despacho de ejecución), reglas que en el vigente arancel se repetían para la regulación de cada procedimiento, alargando innecesariamente el precepto. Otra novedad es la previsión de un arancel propio para las tomas de posesión y lanzamientos de bienes inmuebles (artículo 43).

Finalmente, para concluir con los procesos civiles especiales, se suprimen multitud de aranceles relativos a otras actuaciones que han sido suprimidas o desjudicializadas en los últimos años por la Ley 13/2015 y la Ley 15/2015 (y transformados en expedientes de jurisdicción voluntaria), antes mentadas, como son inter alia la declaración de herederos, las declaraciones de ausencia y fallecimiento, el deslinde y amojonamiento de fincas y las subastas voluntarias. En cambio, el proyectado artículo 47 prevé para los expedientes de jurisdicción voluntaria una regulación más detallada que la vigente, fruto sin duda de la revitalización de esta institución merced de la ya citada Ley 15/2015.

En materia de recursos civiles, se operan varios cambios para adaptarse a las modificaciones de la LEC de los últimos años. Destaca especialmente la supresión del arancel del recurso extraordinario por infracción procesal, que fue suprimido por el Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea.

3.- Orden penal

En este campo, destaca la supresión del arancel del juicio de faltas, que fueron sustituidas por los delitos leves por la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal. En consecuencia, se añade un arancel para los juicios rápidos y por delitos leves (artículo 56) y también para los procedimientos de especial complejidad (artículo 57), reflejando así las modificaciones operadas en cuanto al plazo de la fase de instrucción introducidas por la Ley 41/2015, de 5 de octubre, de modificación de la Ley de Enjuiciamiento Criminal para la agilización de la justicia penal y el fortalecimiento de las garantías procesales.

4.- Orden contencioso-administrativo y de las Administraciones públicas

En este punto las novedades son escasas. Destaca la adición de un arancel propio para el reconocimiento en vía administrativa de las pretensiones del actor, una vez se haya interpuesto recurso contencioso-administrativo (artículo 70.3) y otro para el recurso de apelación contra autos (artículo 74.3). Se suprime el arancel propio de los recursos de súplica y revisión, que se tarificarán conforme a la regla más amplia del proyectado artículo 73 (recursos contra resoluciones procesales y judiciales). En lo referente a las actuaciones ante las Administraciones públicas, se añade un arancel para aquellos expedientes que fueran de cuantía inestimable (artículo 77.2).

5.- Orden social

También son escasas las novedades en este campo. El artículo 79.2 sustituye el arancel por los procesos de tutela de la libertad sindical por el de los procesos de tutela de los derechos fundamentales y libertades públicas. Se hace así coincidir esta denominación la rúbrica del capítulo XI de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social, cuyo artículo 177.1 refiere que este proceso puede emplearse para tutelar no solamente la libertad sindical, sino otros derechos fundamentales como la huelga, y también la prohibición de discriminación (que forma parte del contenido del derecho fundamental a la igualdad).

Se suprime el arancel propio de los recursos contra autos y providencias, que se encuadrarán en el proyectado artículo 80.3, de tenor más amplio, al referirse a los recursos contra "el resto de resoluciones judiciales y procesales".

6.- Otros aranceles

Finalmente, se incluye un arancel propio (artículo 82) sobre la jurisdicción militar, que no está prevista expresamente en el Real Decreto 1373/2003. Asimismo, se agrupan en un título (el VII) los procesos ante el Tribunal Constitucional, los Tribunales eclesiásticos (ambas actuaciones ya previstas en el arancel vigente) y el Tribunal de Cuentas (novedad ésta del Proyecto), estableciendo que se aplicará en este último caso el arancel de los recursos civiles ante el Tribunal Supremo (plasmando así la jurisprudencia al respecto).

C.- Justificación económica del Proyecto

Se trata de la cuestión más controvertida del expediente. En la primera consulta formulada a este Consejo de Estado, la Memoria no ofrecía una explicación suficientemente clara de cómo se habían calculado las cifras recogidas en el Proyecto y, además, existía un considerable grado de incertidumbre respecto del aumento real de los aranceles. Todo ello fue puesto de manifiesto por varios informes administrativos y por los interesados en el procedimiento (antecedente tercero del presente dictamen).

Estos defectos causaron la devolución del expediente a la autoridad consultante (antecedente cuarto del presente dictamen) para que aclarase los extremos apuntados. La Memoria incorporada al expediente con ocasión de dicho trámite sustituyó el criterio de aumento anterior (que era distinto para cada partida arancelaria) por un criterio único para todos los aranceles, aplicando a las cuantías del vigente arancel (fijadas en 2003 e invariadas desde entonces) un incremento lineal del 35 %, que corresponde al aumento experimentado entre 2003 y 2018 (no habiéndose modificado desde entonces) por los módulos del beneficio de la asistencia jurídica gratuita de los procuradores.

La actualización del arancel de los procuradores de los tribunales es una operación compleja y que implica un considerable grado de discrecionalidad, pues la normativa no ofrece una fórmula matemática para tal fin, ni tampoco criterios o elementos de juicio que deban emplearse para llevarla a cabo. Además, reviste una especial complejidad para la Administración la ponderación exacta del impacto económico de una medida que incide sobre profesionales del sector privado, si bien sujetos a una intervención administrativa singularmente intensa.

A la vista de estas peculiares complicaciones, este Consejo de Estado considera que el nuevo criterio escogido por la autoridad consultante se enmarca dentro del margen de apreciación del que goza el Gobierno para fijar estas cantidades. Se trata de un criterio objetivo y claro, pues permite conocer cabalmente su origen (el aumento de los módulos de la justicia gratuita) y su efecto en las cantidades fijadas en 2003 (evitando la incertidumbre sobre el aumento real existente en versiones anteriores del Proyecto). Asimismo, un aumento del 35 % tiene en cuenta la evolución del contexto socioeconómico de los últimos años, en el que, por ejemplo, el IPC, según datos del Instituto Nacional de Estadística, se incrementó en un 53,3 % entre noviembre de 2003 (fecha de publicación de Real Decreto 1373/2003) y octubre de 2023 (la Memoria está fechada el 10 de octubre de 2023).

No obstante, y por un doble motivo, debería revisarse la Memoria para detallar mejor la elección de este criterio. Por un lado, el criterio lineal del 35 % es uno de los varios que el Gobierno puede emplear y que se incluyen en el margen de discrecionalidad del que goza. Por otro lado, el arancel y los módulos de la asistencia jurídica gratuita son figuras de distinta naturaleza: este es una tarifa oficial que limita el precio de ciertos servicios profesionales abonados por el cliente y aquellos una compensación abonada por la Administración por el cumplimiento de una obligación de servicio público (con cuantías, por otra parte, mucho más modestas que las del arancel). Por ello, el aumento de los módulos no resulta automáticamente trasladable a los aranceles. Ambas razones aconsejan incluir en la Memoria más datos que justifiquen la elección del criterio del aumento lineal del 35 % y su preferencia respecto de otras posibles opciones. En este sentido, deberían añadirse los indicadores que se consideren significativos a propósito de la evolución socioeconómica de España desde 2003, y que sean relevantes para fundamentar que ese aumento del 35 % es proporcionado con dicha evolución. A título de ejemplo, podrían incorporarse la evolución del IPC (antes reseñada), la variación del salario mínimo interprofesional, la evolución del salario medio de los trabajadores o la progresión del poder adquisitivo.

Finalmente, cabría precisar que, si bien la Memoria no indica expresamente que el incremento del 35 % es el incremento medio de los módulos de la asistencia jurídica gratuita de los procuradores, así lo da a entender. Examinados dichos incrementos en el periodo 2003-2018, resulta que el incremento medio de los cuatro referidos módulos es del 27,5 %, si bien el incremento máximo (que se produce en dos módulos) es del 34,99 %. Por ello, cabría precisar en la Memoria que el incremento aplicado corresponde al aumento máximo de los citados módulos.

La necesidad de completar la Memoria en el sentido apuntado en la consideración II.C., tercer apartado, y en esta consideración V.C., tiene el carácter de observación esencial a los efectos prevenidos en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

VI.- Observaciones particulares

Sin perjuicio de lo anterior, se formulan a continuación las siguientes observaciones.

A.- Texto del Proyecto de Real Decreto

Preámbulo

Debe corregirse la formulación del refrendo ministerial, pues desde que se recibió la consulta en este Consejo de Estado, han variado tanto la identidad del titular del departamento como la denominación del mismo.

Artículo 1 (Aprobación del arancel)

Este precepto es casi idéntico al artículo 1 del vigente Real Decreto 1373/2003, si bien pasa a dividirse en dos apartados numerados y no en incisos. El apartado 1 tiene una redacción ligeramente distinta que no altera su sentido.

El apartado 2 dispone (énfasis añadido):

"Dicho arancel tendrá carácter de máximo, quedando prohibida la fijación de límites mínimos para las cantidades devengadas en relación con las distintas actuaciones profesionales y sobre la cuantía global que no podrá exceder de 75.000 euros".

Esta redacción es idéntica a la del artículo 1, segundo inciso, del Real Decreto 1373/2003, en la redacción dada por el Real Decreto 307/2022. Esta disposición (en tanto que signo visible de la norma) incluye dos reglas de derecho distintas, que no están correctamente encajadas, y cuya separación en dos apartados distintos sería deseable para su mejor inteligencia.

La primera regla, que abarca la parte subrayada del texto, afirma el carácter máximo del arancel y prohíbe el establecimiento de límites mínimos, es decir, es una salvaguardia destinada a evitar todo intento de retornar al sistema tradicional de arancel fijo.

La segunda regla, en cambio, establece una limitación máxima de los derechos que el procurador puede devengar, por un conjunto de actuaciones vinculadas entre sí, que pertenezcan al mismo asunto. Sin embargo, lo hace de forma un tanto oscura en lo relativo a la descripción de los encargos que deben tenerse en cuenta a la hora de calcular la cuantía global de 75.000 euros, lo que podría generar alguna duda interpretativa. Algo más clara resulta en este sentido la disposición adicional única, apartado 1, del Real Decreto-ley 5/2010, que establece:

"La cuantía global por derechos devengados por un procurador de los Tribunales en un mismo asunto, actuación o proceso no podrá exceder de 75.000 euros".

No obstante, sería aconsejable precisar aún más este extremo, de modo que queden meridianamente claros qué encargos al procurador deben tenerse en cuenta como unidad a la hora de calcular el referido límite. En efecto "un mismo asunto, actuación o proceso" podría entenderse tanto como instancia como conjunto de instancias (incluyendo los diversos recursos) sustanciadas para dirimir una misma pretensión (esta última parece ser la interpretación más conforme con el espíritu del límite máximo). Por tanto, se sugiere revisar esta redacción para que aclare los extremos apuntados.

Así las cosas, se recomienda escindir el actual apartado 2 del artículo 1 en dos apartados, de modo que el número 2 recoja la regla relativa al carácter máximo y la prohibición de límites mínimos, y el número 3 la regla sobre la limitación máxima global de 75.000 euros (que incorpore las modificaciones apuntadas).

Artículo 2 (Ámbito de aplicación)

Este precepto, dividido en dos apartados, dispone (énfasis añadido):

"1. El arancel de derechos de los procuradores de los tribunales regula los derechos devengados por los procuradores en las actuaciones profesionales seguidas en toda clase de asuntos judiciales, así como los seguidos ante los órganos no jurisdiccionales y ante las Administraciones públicas, y quedan excluidos los que correspondan al procurador por los demás trabajos y gestiones que practique en función de lo dispuesto en los artículos 1.709 y 1.544 del Código Civil, y demás normas de aplicación.

2. Queda excluida del ámbito de aplicación de este real decreto la retribución de los procuradores por su intervención o participación, en cualquier forma, en procedimientos de mediación, arbitraje u otros similares, así como por las gestiones extraprocesales, y la práctica de actos de comunicación judicial".

El apartado 1 recoge una redacción muy similar a la que figura actualmente en el artículo 3 del Real Decreto 1373/2003, mientras que el apartado 2 es una novedad del Proyecto.

El apartado 1 presenta dos diferencias respecto de la redacción vigente. Primero, incluye una alusión a "las actuaciones profesionales" antes de la mención a "toda clase de asuntos judiciales", empleando así la misma formulación que el artículo 1.2 del Proyecto. Segundo, se añade una referencia a las actuaciones seguidas ante órganos no jurisdiccionales, cuestión que será analizada al examinar el título VII del Proyecto. En caso de que la autoridad consultante acepte la sugerencia que después se hará respecto del referido título VII, ello llevaría a suprimir la expresión "órganos no jurisdiccionales" del artículo 2.1.

La regla del apartado 1 figuraba también en los aranceles anteriores, así en la disposición general común undécima del Real Decreto 1030/1985, de 19 de junio, por el que se aprueba el Arancel de derechos de los Procuradores de los Tribunales, y el artículo 102 del Real Decreto 1162/1991, por el que se aprueba el Arancel de Derechos de los Procuradores de los Tribunales. Su finalidad es separar los derechos o percepciones arancelarios (actuaciones profesionales del procurador cuyo precio estaba sujeto a arancel) de los derechos o percepciones no arancelarios. La diferencia estriba (como ya se avanzó en la consideración III relativa al marco normativo) en que el arancel, como excepción al principio general de libre fijación de precios en una economía de mercado, solamente se justifica respecto de aquellas actuaciones procesales en las que la ley impone la intervención preceptiva del procurador, obligando al justiciable a contratar sus servicios para poder litigar. En todos los demás casos (actuaciones extrajudiciales y aquellas actuaciones judiciales en las que la intervención no es preceptiva), los precios por otros encargos que el cliente pueda confiar al procurador se fijarán libremente, al amparo del régimen del mandato (artículos 1709 y siguientes del Código Civil) o del arrendamiento de servicios (artículo 1544 del mismo cuerpo legal).

En su dictamen número 2.526/2003, de 9 de octubre, este Consejo de Estado ya se planteó la supresión en el arancel de las remisiones al Código Civil (en respuesta a las dudas formuladas en la consulta por la autoridad consultante) y concluyó que era preferible mantenerlas, si bien desplazando el artículo correspondiente del entonces proyecto, ubicado en el texto del arancel, para colocarlo en el texto del Real Decreto aprobatorio del mismo (sugerencia que fue aceptada por la autoridad consultante).

Esta diferencia entre percepciones arancelarias y no arancelarias se aprecia -si bien de forma incompleta, pues solo hace referencia a las actuaciones extrajudiciales- en las letras b) y c) del artículo 40 del Estatuto General de los Procuradores, que desglosa los derechos del procurador y dispone:

"b) A la remuneración justa y adecuada de sus servicios profesionales con arreglo al arancel, que será respetada en relación con sus herederos en caso de fallecimiento. En ningún caso se admitirá la fijación del pago que resulte incompatible con las normas arancelarias.

c) A los devengos que procedan por las actuaciones de carácter extrajudicial, todo ello conforme a las reglas del mandato".

En este sentido, son percepciones no arancelarias las relativas a medios alternativos de resolución de diferencias (conciliación, mediación y arbitraje) y gestiones extraprocesales (como consultas, reuniones o gestiones sencillas ante órganos públicos). También la práctica de los actos procesales de comunicación (como notificaciones, citaciones, emplazamientos, requerimientos o los actos de auxilio judicial) por los que se ponen en conocimiento de los justiciables las resoluciones del órgano jurisdiccional. En este punto la intervención de los procuradores no es preceptiva, puesto que el artículo 152 de la LEC establece que su práctica corresponde a los funcionarios del Cuerpo de Auxilio Judicial, salvo que las partes soliciten expresamente que se hagan por medio de procurador, de suerte que su intervención es potestativa para el cliente.

Así las cosas, no se comprende la razón que ha llevado al centro directivo promotor del Proyecto a añadir el apartado 2 del artículo 2 (la Memoria no da razón de ello), pues constituye una redundancia con el apartado 1. Es cierto que así se precisa -con mayor detalle que en los aranceles precedentes- en qué consisten las percepciones no arancelarias (favoreciendo la seguridad jurídica y la interpretación de la exclusión por los operadores jurídicos). Sin embargo, la sistemática de fragmentar en dos apartados lo que es realmente la misma regla de derecho puede generar serias dudas interpretativas, puesto que de este modo podría parecer que se están estableciendo dos exclusiones al arancel, cuando en realidad es una sola.

Por tanto, se sugiere a la autoridad consultante que reformule el artículo 2 para que su apartado 2 establezca de forma más clara esta exclusión. Si se aceptara la sugerencia que se hará más adelante relativa al título VII, se podría adoptar una redacción del estilo de la siguiente:

"1. El arancel de derechos de los procuradores de los tribunales regula los derechos devengados por los procuradores en las actuaciones profesionales seguidas en toda clase de asuntos judiciales, así como ante las Administraciones públicas.

2. Queda excluidos del presente arancel aquellas actuaciones que correspondan al procurador por los demás trabajos y gestiones que practique en función de lo dispuesto en los artículos 1.709 y 1.544 del Código Civil, y demás normas de aplicación, tales como su intervención o participación, en cualquier forma, en procedimientos de mediación, conciliación, arbitraje u otros similares, así como por las gestiones extraprocesales, y la práctica de actos de comunicación judicial".

Artículo 3 (Presupuesto previo)

Este precepto regula la obligación del procurador de entregar un presupuesto previo a sus clientes, con mayor detalle que el Real Decreto 1373/2003 (que solo le dedica su artículo 2, que consta de un solo apartado).

Este artículo 3 del Proyecto está dividido en tres apartados. El apartado 1 dispone:

"1. Los procuradores estarán obligados a entregar un presupuesto previo a sus clientes. En él aparecerá debidamente detallado el precio ofertado por las actuaciones en las que intervendrá el procurador, sin que en ningún caso pueda superar el umbral máximo del arancel que se aprueba en la presente norma".

Esta disposición se refiere al deber de información que incumbe al profesional respecto de su cliente. En la redacción propuesta, ese deber se limita a plasmar en el presupuesto previo el precio pactado, pero no obliga a incluir ninguna mención a la relación entre este y el arancel máximo, especificando si el precio pactado es superior o inferior al arancel (cosa que sí exigían versiones anteriores del Proyecto y exige el Real Decreto 1373/2003).

La inclusión de este detalle facilitaría que el cliente fuese consciente del carácter máximo del nuevo arancel, lo que redundaría en una mejor protección de sus intereses. Este conocimiento es esencial en un sector económico con precios oficiales y máximos como el examinado, pero carecería de todo sentido en aquellos sectores -la inmensa mayoría- regidos por la libre fijación de precios (donde por definición no hay precios máximos). Ello facilitaría que los justiciables puedan negociar un descuento, máxime cuando el sistema tradicional de aranceles ha sido de precios fijos y obligatorios, lo que podría provocar, en aquellos ciudadanos que no sean conscientes del reciente cambio de modelo, el automatismo de aceptar de plano la oferta del procurador, ignorando que pueden negociarla a la baja.

Por todo ello, se recomienda revisar la redacción del artículo 3.1 en el sentido indicado.

Por su parte, el apartado 2 dispone:

"2. El procurador y su cliente gozan de libertad para pactar la retribución de los servicios profesionales prestados por el primero en cantidad inferior a lo previsto en el arancel".

Esta regla es una novedad del Proyecto, y plasma el principio de liberalización del sector que lo vertebra. No obstante, cabe objetar que su ubicación sistemática en el texto proyectado es mejorable, pues en rigor no es una regla específica del presupuesto, sino una regla general del arancel. Por tanto, sería mejor colocarla en el artículo 1, como un nuevo apartado 3, y justo después de la regla contenida en el apartado 2 (que establece el carácter máximo del arancel y prohíbe la fijación de aranceles mínimos).

Asimismo, la afirmación de la libertad de precios por debajo del arancel formulada por el apartado 2 tiene vigencia general, puesto que se incardina en el título I del Proyecto, que contiene las disposiciones generales a todo el arancel. A pesar de ello, a lo largo del texto del Proyecto se encuentran algunos preceptos que repiten la posibilidad de pactar un precio libremente, con el máximo del arancel, lo que, siendo contrario al principio de sencillez del lenguaje jurídico, innecesariamente alarga el texto y ralentiza su lectura. Así, por ejemplo, el artículo 2.1 dispone:

"En toda clase de procedimientos de cuantía determinada, salvo disposición específica que regule su percepción, cada procurador interviniente percibirá sus derechos de acuerdo con lo libremente pactado, con el límite máximo fijado en la siguiente escala".

La misma reiteración se encuentra en los artículos 8.1 y 8.2. Por ello, se recomienda la supresión de esas alusiones, pues repiten lo dispuesto por el artículo 3.2.

Finalmente, el apartado 3 dispone:

"3. La cuantía global por derechos devengados por un procurador de los tribunales en un mismo asunto, actuación o proceso no podrá exceder del límite establecido en el arancel".

El apartado 3 no plantea una fácil interpretación de su significado. No se trata de una redundancia respecto del apartado 2, en el sentido de reiterar la prohibición de pactar un precio superior al arancel por cada actuación singular, dado que el apartado 3 se refiere, inequívocamente, a un conjunto de actuaciones integradas en un mismo proceso. Pero entonces, es una reiteración de lo que ya prescribe el artículo 1.2 del Proyecto, antes glosado, relativo a la limitación global de 75.000 euros (y al que se remite el artículo 3.1 antes citado), y que no añade nada más. Por tanto, este Consejo de Estado aconseja la supresión del apartado 3 del artículo 3.

B.- Texto del arancel

Artículo 1 (Devengo de los aranceles)

Este precepto dispone:

"Los derechos fijados en este arancel se entenderán totalmente devengados desde el momento de su inicio".

Esta previsión tiene un precedente en el artículo 91 del Real Decreto 1373/2003 (si bien su redacción era bastante distinta, al situar el momento del devengo en el inicio de los periodos de percepción) y presenta una redacción un tanto ambigua. Regula el momento en el que nace el derecho de crédito del procurador contra su cliente por las actuaciones realizadas en su nombre (cosa distinta es el momento de su exigibilidad), y establece una regla de devengo instantáneo ("desde el momento de su inicio"). Sin embargo, no especifica al inicio de qué evento o suceso deben entenderse devengado el crédito, como podrían ser, entre otras, las fechas de la firma del contrato de prestación de servicios, o de la escritura pública otorgando al procurador el poder general para pleitos, o de la presentación ante el órgano judicial o de otro tipo que proceda del primer escrito de la actuación procesal contratada (por ejemplo, una demanda) o de la resolución judicial que ponga fin al proceso correspondiente. Atendiendo a su tenor literal, parece referirse al inicio de la actuación procesal gravada con el arancel. Si es el caso, debería precisarse para evitar ambigüedades. Además, es posible que las partes pacten otra forma de devengo, lo que convendría reflejar en el precepto analizado.

Por ello, se recomienda revisar este precepto para aclarar estos extremos.

Artículo 17 (Cuenta del procurador)

Este precepto dispone:

"En las cuentas que para hacer efectivos sus derechos formulen los procuradores, se expresarán los artículos del arancel aplicables a cada uno de los extremos que aquéllas contengan o de las diligencias o gastos a que se refieran".

Para facilitar su interpretación sistemática, podría añadirse, en un nuevo apartado 2, una remisión al artículo 34 de la LEC, que gobierna el procedimiento preferente y sumario que permite al procurador reclamar sus honorarios al cliente moroso en vía de apremio.

Artículo 18 (Base de cálculo. Determinación de la cuantía)

Este precepto dispone en su letra m):

"En los procedimientos de exequatur para la homologación de una sentencia o laudo arbitral extranjero se devengará la cantidad máxima de 351,00 euros".

Como ya se anticipó, se trata de una novedad del Proyecto, pues el procedimiento de exequatur carece de arancel propio en el Real Decreto 1373/2003. Dicha redacción podría mejorarse, dado que el procedimiento de exequatur, diseñado para el reconocimiento y ejecución de títulos jurídicos emitidos por autoridades extranjeras, no se limita a las sentencias y laudos arbitrales, sino que es más amplio. Este procedimiento se regula en varias normas, siendo la principal la Ley 29/2015, de 30 de julio, de cooperación jurídica internacional en materia civil, cuyo artículo 42 indica que el exequatur puede tener por objeto resoluciones judiciales extranjeras (adoptadas en procesos contenciosos o de jurisdicción voluntaria). El artículo 43.a) define de forma amplia la resolución: "Resolución: cualquier decisión adoptada por un órgano jurisdiccional de un Estado, con independencia de su denominación, incluida la resolución por la cual el secretario judicial o autoridad similar liquide las costas del proceso". Asimismo, el artículo 51 se refiere a las transacciones judiciales extranjeras. Es decir, que el exequatur permite el reconocimiento y ejecución de resoluciones judiciales extranjeras distintas de las sentencias. Asimismo, la jurisprudencia de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo ha incluido en el concepto de resolución judicial extranjera determinados actos jurídicos que no tienen esta consideración en derecho español, tales como las escrituras públicas de divorcio consensual otorgadas ante notario extranjero, en aquellos ordenamientos donde el divorcio consensual está equiparado al judicial. Entre otros, cabe citar el Auto de 17 de octubre de 2006 (recurso n.º 236/2003), relativo al exequatur declarado por resolución del notario de la Oficina del Registro Civil de El Cairo (Egipto) y el Auto de 21 de noviembre de 2000 (recurso n.º 2201/2000), relativo al exequatur del divorcio realizado en escritura pública otorgada ante un notario de La Habana (Cuba). Esta diferencia en realidad ya consta en el Proyecto, cuyo artículo 39.4 dispone, en sede de procedimientos ejecutivos:

"Se devengarán los derechos previstos en esta Sección cuando se trate de ejecución de sentencias y demás títulos ejecutivos extranjeros y laudos arbitrales internacionales reconocidos en España mediante la concesión del correspondiente exequatur".

Por todo ello, se recomienda revisar la redacción del artículo 18.m) para abarcar los actos jurídicos indicados, con una redacción del estilo o similar a la siguiente:

"En los procedimientos de exequatur para la homologación de resoluciones judiciales, títulos ejecutivos o laudos arbitrales extranjeros se devengará la cantidad máxima de 351,00 euros".

Artículo 22. Procesos matrimoniales y de familia

El apartado a).1 dispone:

"a) Procesos familiares de mutuo acuerdo.

1. En los procesos de separación o divorcio de mutuo acuerdo, o con el consentimiento del cónyuge, matrimoniales y no matrimoniales, el procurador devengará la cantidad máxima de 70,21 euros".

Esta redacción es algo oscura, pues da a entender que existen procesos de separación y divorcio no matrimoniales (es decir, de uniones de hecho). Sin embargo, el divorcio es una forma de extinción del matrimonio, no de las uniones de hecho, en las que sí es posible la separación. Esta diferencia sí se observa correctamente reflejada en el apartado c).1 del mismo precepto, que dispone:

"En el procedimiento de separación, divorcio y nulidad contenciosos, y en los procedimientos de separación no matrimoniales cada procurador devengará la cantidad máxima de 100,31 euros".

Por tanto, se recomienda revisar la redacción del artículo 22.a).1 en el sentido apuntado, pudiendo adoptarse una del estilo de la siguiente:

"En los procesos matrimoniales de separación o divorcio de mutuo acuerdo, o con el consentimiento del cónyuge, y en los procesos de separación no matrimoniales, el procurador devengará la cantidad máxima de 70,21 euros".

Artículo 26 (Juicios hipotecarios)

El apartado 1 dispone:

"En las acciones hipotecarias ejercitadas conforme a lo dispuesto en los artículos 129 y siguientes de la Ley Hipotecaria y en los de hipoteca naval, cada procurador percibirá el 75 por ciento de los derechos que resulten de aplicar la escala del artículo 2 tomando como base para su cálculo la responsabilidad reclamada de cada finca independientemente".

Por un lado, el precepto se refiere a la hipoteca naval, siendo conveniente precisar que esa garantía real está regulada en la Ley 14/2014, de 24 de julio, de la Navegación Marítima, para facilitar la interpretación sistemática de la norma.

Por otro lado, la redacción propuesta no incluye una mención a la ejecución de otras garantías reales. Así, falta una mención a la hipoteca mobiliaria y la prenda sin desplazamiento de la posesión (garantías reales reguladas por Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre hipoteca mobiliaria y prenda sin desplazamiento de posesión), que sí figura en el artículo 12.3 del Real Decreto 1373/2003 (si bien se limita a realizar un reenvío al apartado relativo a la ejecución de la hipoteca inmobiliaria), mención que este Consejo de Estado propone recuperar para dar mayor claridad al texto. También puede pensarse en otras garantías reales, como es la prenda de derecho civil común o la prenda especial de derecho foral catalán regulada en la Ley 5/2006, de 10 de mayo, del libro quinto del Código Civil de Cataluña, relativo a los derechos reales. En este sentido, sería conveniente incluir una disposición propia para las prendas que conjure las posibles dificultades interpretativas que supone tratarlas analógicamente como hipotecas a efectos de calcular el arancel aplicable.

Si se acogiesen estas sugerencias, debería revisarse el título del artículo 26 para que abarcase también la ejecución de garantías no hipotecarias, con una rúbrica del estilo de la siguiente "Ejecución de garantías reales".

Por lo demás, en su redacción actual el artículo 26 se divide en siete apartados (ocho si se acepta la sugerencia anterior), lo que podría reducirse en aras de una mayor claridad. En este sentido, la regla n.º 30 de las Directrices de técnica normativa, indica que "No es conveniente que los artículos tengan más de cuatro apartados". En este caso, se recomienda ordenar el contenido del artículo 26 a cuatro apartados: un apartado 1, que regularía los aranceles del proceso de ejecución de la hipoteca inmobiliaria (comprensivo de los actuales apartados 1 a 6), un apartado 2, relativo a los demás procesos de la Ley Hipotecaria (actual apartado 7), un apartado 3, que incluiría la referencia a la hipoteca mobiliaria y prenda sin desplazamiento de posesión antes sugerida y un apartado 4 relativo a la ejecución de las prendas.

Artículo 61 (Recursos en el orden penal)

Este precepto tasa los aranceles correspondientes a la interposición de los recursos de reforma, aclaración, queja y apelación ante los órganos del orden penal. Se echa en falta una mención al recurso de súplica regulado en los artículos 211, 236 y 238 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, aprobada por Real Decreto de 14 de septiembre de 1882 (LECRIM), ya sea para atribuirle un arancel propio, ya sea para fijarle el mismo que al recurso de reforma, dado que la LECRIM lo asimila a su régimen jurídico en varios preceptos (así, en el artículo 238 en cuanto al procedimiento).

Artículo 77 (Actuaciones ante las Administraciones públicas)

El apartado 2 dispone:

"Si los recursos o procesos fueran de cuantía inestimable percibirán como máximo la cantidad de 175,00 euros".

En puridad, las actuaciones ante la Administración se instrumentan mediante un procedimiento (administrativo) y no de un proceso, concepto este propio de la jurisdicción. Por tanto, se sugiere la sustitución en este artículo de "procesos" por "procedimientos" o, alternativamente, la sustitución de "recursos o procesos" por "expedientes administrativos", concepto amplio que engloba todas las posibles pretensiones esgrimidas por los administrados frente a la Administración.

Artículo 82 (Procedimientos ante la Jurisdicción Militar)

Este precepto (novedad del Proyecto sin antecedente en el Real Decreto 1373/2003) dispone:

"Por la intervención de los procuradores en los procedimientos previstos en la Ley Orgánica 4/1987, de 15 de julio, de la Competencia y Organización de la Jurisdicción Militar, se percibirá en concepto de derechos como máximo la cantidad de 175,00 euros".

Cabe destacar que los distintos procesos ante la jurisdicción castrense no están regulados en la citada Ley Orgánica 4/1987, de 15 de julio, de la Competencia y Organización de la Jurisdicción Militar, sino en la Ley Orgánica 2/1989, de 13 de abril, Procesal Militar, por lo que debería corregirse esa cita.

Título VII (Actuaciones ante Órganos no jurisdiccionales)

Este título abarca los artículos 83 a 85, y regula el arancel aplicable a los procedimientos seguidos ante el Tribunal Constitucional, el Tribunal de Cuentas y los tribunales eclesiásticos. Se trata de una novedad relativa, pues el Real Decreto 1373/2003 sí recoge el arancel por las actuaciones ante el Tribunal Constitucional y los tribunales eclesiásticos, pero no ante el Tribunal de Cuentas. Además, no agrupa estas tres cuestiones bajo un título propio.

Dadas las singulares naturaleza y funciones ejercitadas por estos órganos, sería preferible substituir la rúbrica del Proyecto ("Actuaciones ante Órganos no jurisdiccionales") -que no figura en el Real Decreto 1162/1991, de 22 de julio, por el que se aprueba el Arancel de Derechos de los Procuradores de los Tribunales, ni en el Real Decreto 1373/2003- por otra del estilo de "Otras actuaciones" o similar.

En caso de aceptarse esta observación, debería modificarse también la del artículo 2.1 del Proyecto (antes extractado), que también emplea la expresión "Órganos no jurisdiccionales" e introducir una redacción del estilo de la siguiente o similar:

"El presente arancel regula los derechos devengados por los procuradores de los tribunales en las actuaciones profesionales seguidas en toda clase de asuntos judiciales y ante las Administraciones públicas".

Disposición transitoria única

Esta disposición, dividida en dos apartados, establece:

"1. Las disposiciones previstas en este real decreto se aplicarán a todos los procedimientos que se inicien a partir de su entrada en vigor.

2. Para los procedimientos en tramitación a la entrada en vigor de este real decreto se aplicarán las cuantías del nuevo arancel exclusivamente para las actuaciones que se inicien con posterioridad a la entrada en vigor del mismo, sin perjuicio de los acuerdos retributivos alcanzados entre el procurador y el cliente con anterioridad a la entrada en vigor del presente real decreto respecto de las actuaciones iniciadas antes de dicha fecha".

Sigue un modelo similar de régimen transitorio al articulado por los Reales Decretos 1373/2003 y 307/2022, optando por una retroactividad de grado medio.

La interpretación conjunta de la disposición transitoria única y del artículo 1 del arancel (antes extractado) puede generar algún problema de aplicación temporal de la norma, pues el apartado 2 de la disposición transitoria única supondría una novación automática del precio de los aranceles pactados antes de la entrada en vigor del Proyecto en lo que se refiere a las actuaciones procesales que se lleven a cabo tras dicha entrada en vigor, provocando incertidumbre sobre el precio finalmente debido. No se trataría de un problema de adecuación del precio pactado al nuevo arancel (pues dado el incremento general de los mismos, no parece posible que el precio pactado finalmente sea superior al nuevo arancel) pero podría serlo respecto de actuaciones que carecen de arancel propio bajo el Real Decreto 1373/2003 y pasan a tenerlo bajo el proyecto de Real Decreto. Por ejemplo, el procedimiento de exequatur del artículo 18.m) o los procesos de separación no matrimoniales (ruptura de las uniones de hecho) del artículo 22.c.1) que, al carecer de arancel propio en el Real Decreto 1373/2003, pudieron haber sido tarificados por el procurador por aproximación o analogía con otras actuaciones que sí lo tienen, y con una cuantía superior a la que prevé como máximo el nuevo arancel.

Por ello, sería recomendable introducir alguna cautela que aclarase este extremo. Por ejemplo, se podría introducir la obligación del procurador de expedir un nuevo presupuesto en el que tarifique las actuaciones posteriores a la entrada en vigor conforme al nuevo arancel. Esta cautela podría introducirse como apartado 3 a la disposición transitoria única.

VII.- Otras observaciones al Proyecto

El Proyecto adolece de un cierto número de errores formales que aconsejan su revisión final antes de su elevación al Consejo de Ministros. A título enumerativo, pero no exhaustivo, pueden señalarse los siguientes:

Primero, debe revisarse el empleo de mayúsculas en las referencias a órganos públicos (por ejemplo, en el artículo 69.1 "salas" o en el artículo 78 "juzgados de lo social").

Segundo, conforme a la Directriz n.º 80 de técnica normativa, la primera cita de las normas deberá ser completa, pudiendo abreviarse después mediante la invocación de su tipo, número y año, o en su caso, la fecha. Así, conviene revisar las citas a la Ley Hipotecaria (artículo 26), la Ley del Jurado (artículo 60) y la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (artículo 69, si bien aparece citada después de modo completo en el artículo 74.1.c).

Tercero, el artículo 74.1.c) del arancel se refiere incorrectamente al recurso de casación, cuando el apartado 1 regula el arancel del recurso de apelación (el arancel de la casación se regula en el apartado 2).

Finalmente, conviene revisar la puntuación del texto para evitar errores y omisiones. Por ejemplo, la rúbrica del título IV reza "Orden contencioso administrativo y de las Administraciones Públicas", cuando lo correcto es escribir "contencioso-administrativo" con un guion entre ambas palabras (como de hecho hace el capítulo I del título IV). Del mismo modo, la rúbrica del título VII se refiere a "Actuaciones ante Órganos no jurisdiccionales" cuando, en principio, el sustantivo "órganos" debería escribirse con minúscula (sugerencia que se hace para el caso en que se mantenga la actual rúbrica).

CONCLUSIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación esencial recogida en los apartados II.B. y V.C. del cuerpo del presente dictamen y consideradas las restantes, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 29 de febrero de 2024

EL SECRETARIO GENERAL ACCTAL.,

EL PRESIDENTE A. I.,

EXCMO. SR. MINISTRO DE LA PRESIDENCIA, JUSTICIA Y RELACIONES CON LAS CORTES.