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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 1 de febrero de 2024, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 30 de noviembre de 2023, con registro de entrada el día 19 de diciembre siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la reclamación de indemnización de daños y perjuicios formulada por DON ...... ...... ...... , Alférez de Navío del Cuerpo General de la Armada, ya fallecido, y continuado por su viuda e hija, DOÑA ...... y DOÑA ...... ...... ...... .

De antecedentes resulta:

Primero.- Mediante escrito presentado en el Registro Electrónico de la Administración General del Estado en fecha 14 de enero de 2020, la representación letrada de don ...... ...... ...... formuló una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración. Solicitaba la indemnización de los daños y perjuicios derivados para el interesado de la enfermedad contraída debido al contacto con el amianto durante el desarrollo de su actividad profesional en diversos buques de la Armada.

Este escrito comenzaba refiriéndose a las características del amianto y sus efectos sobre la salud humana, tras lo cual hacía una relación de las distintas normas aprobadas en España en las últimas décadas en las que se hacía referencia a la protección de los trabajadores frente al citado material.

A continuación, se exponía que don ...... ...... ...... había ingresado en el Cuerpo de Suboficiales de la Armada en la especialidad de artillería. Durante su trayectoria profesional, y hasta el año 2016 (en el que pasó a retiro por edad), desempeñó su labor como artillero a bordo de distintos buques y embarcaciones que se enumeraban (Fragata "Vulcano", PH "Dédalo"; DD "Churruca"; DD "Gravina"; F. "Andalucía"; y F. "Asturias"). En tales destinos estuvo permanentemente expuesto al amianto, al encontrarse presente dicha sustancia tanto en los buques en los que embarcó como en las propias instalaciones de la Armada, sin que por parte de la Administración militar se adoptara medida alguna de seguridad.

Se señalaba que, como consecuencia de tal exposición al amianto, don ...... ...... ...... comenzó a manifestar distintos síntomas en el mes de junio de 2019 ante los cuales -y tras la práctica de diversas pruebas- le fue diagnosticado un adenocarcinoma de pulmón.

Dada la relación de causalidad entre la exposición profesional al amianto y la enfermedad contraída por el interesado, se solicitaba una indemnización por cuantía de 181.840,32 euros. Esta cantidad, calculada de acuerdo con el baremo de indemnizaciones por daños sufridos en accidentes con vehículos de motor, se solicitaba por los daños tanto físicos como morales causados al reclamante como consecuencia de la enfermedad.

Entre la documentación adjuntada al escrito de reclamación se incluía la acreditación de la representación, la hoja de servicios de don ...... ...... ...... , nacido el 8 de abril de 1951, así como diversos informes médicos de los que resultaba la evolución de su estado de salud. Asimismo, se adjuntaba documentación relativa a los efectos del amianto sobre la salud humana e información periodística, sentencias y dictámenes del Consejo de Estado sobre indemnizaciones concedidas en casos anteriores a trabajadores víctimas de dicha exposición.

Segundo.- Tras haberse incoado un procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tuvo lugar el fallecimiento de don ...... ...... ...... el día 29 de junio de 2021.

Ante esta circunstancia, el 10 de diciembre de 2021 doña ...... y doña ...... ...... ...... -viuda e hija del fallecido-, solicitaron a través de su representación letrada personarse en el expediente, como sucesoras del procedimiento de responsabilidad patrimonial y dada su condición de herederas legítimas. Por los perjuicios directos que les había ocasionado el fallecimiento de su esposo y padre solicitaban ser indemnizadas, respectivamente, con la cantidad de 138.332,45 euros (para la viuda) y 26.760,11 euros (para la hija mayor de edad). A estas cantidades debía añadirse, según las reclamantes, la indemnización por cuantía de 181.840,32 euros solicitada por el militar fallecido en su momento, por los daños personales y morales sufridos como consecuencia de su enfermedad.

Se adjuntaba escritura de poder notarial en el que se acreditaba la representación, certificado de defunción de don ...... ...... ...... y copia de declaración de herederos. Asimismo, se informaba de que se había solicitado por parte de la viuda la incoación de un expediente de fallecimiento de su esposo en acto de servicio.

Tercero.- En fecha 3 de febrero de 2022, la Asesoría Jurídica General de la Defensa informó que la reclamación deducida por las interesadas como sucesoras del militar fallecido en el procedimiento de responsabilidad patrimonial incoado a instancia de aquel tenía por objeto una pretensión iure hereditario. En cambio, en cuanto a la pretensión indemnizatoria planteada por las reclamantes por derecho propio, había de incoarse un procedimiento ad hoc para su examen y resolución.

Cuarto.- Con fecha 5 de octubre de 2022, el subdirector general de Recursos e Información Administrativa acordó suspender la tramitación del procedimiento de responsabilidad patrimonial, por haberse incoado expediente de fallecimiento en acto de servicio de don ...... ...... ...... .

Este último expediente finalizó mediante Resolución de la ministra de Defensa (dictada por delegación por la subsecretaria del departamento) de fecha 21 de octubre de 2022, en la que se declaraba el fallecimiento del que fuera alférez de Navío, don ...... ...... ...... , como consecuencia del servicio. En el informe de la Asesoría Jurídica General que servía de motivación, emitido el 19 de agosto de 2022, se exponía lo siguiente:

* De acuerdo con el informe emitido por la Jefatura del Apoyo Logístico de la Armada el 7 de febrero de 2022, "debido a las fechas de construcción y a las de la hoja de servicio, en las que parte del aislamiento utilizado era amianto, sí habría presencia de este material en buques en los que sirvió el que fuera Alférez de Navío de la Armada DON ...... ...... ...... . En el caso concreto de las Fragatas "Andalucía" y ""Asturias"(...), hay constancia de la presencia de amianto en los citados buques".

* El Instituto Nacional de Silicosis informó en fecha 16 de marzo de 2022 que "en el caso de que se hubiera producido una exposición a fibras de amianto en la época en la que el interesado se encontraba embarcado, cabría establecer una relación de causalidad entre dicha exposición y el cáncer de pulmón padecido en el año 2019".

* La Junta Médico Pericial Superior de la Sanidad Militar dictaminó, el 14 de julio de 2022, que "el Alférez de Navío D. ...... ...... ...... pudo tener una de las causas de aparición del carcinoma broncogénico la exposición al asbesto, que existía en las embarcaciones en las que prestó servicio y probablemente tuvo exposición directa por su actividad profesional. No habiendo pruebas fehacientes, esta Junta Médico Pericial Superior no puede descartar que exista causalidad directa ·entre las vicisitudes del servicio y el fallecimiento del citado Alférez de Navío D. ...... ...... ...... ".

A la vista de tales informes, el asesor jurídico general expresó un criterio favorable a que se declarase que el fallecimiento de don ...... ...... ...... acaeció a consecuencia del servicio.

Quinto.- Una vez declarado el fallecimiento en acto de servicio, a instancia de las interesadas, en fecha 16 de noviembre de 2022 se acordó alzar la suspensión de la tramitación del expediente de responsabilidad patrimonial.

Sexto.- Concedido trámite de audiencia, la parte reclamante presentó escrito de alegaciones el 25 de mayo de 2023 en el que reiteraba sus pretensiones indemnizatorias.

Séptimo.- En fecha que no consta en el expediente, el instructor del procedimiento propuso desestimar la reclamación presentada. Consideraba que las reclamantes carecen de legitimación activa para reclamar por unos daños morales que "son personalísimos, puesto que la detección de la enfermedad y su posterior tratamiento oncológico solo fue sufrido por el reclamante". Razonaba que "teniendo en cuenta el carácter personalísimo del sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración, solo quien efectivamente ha sufrido el daño puede estar legitimado activamente, por su condición de directamente agraviado y su mayor sensibilidad o percepción del mismo, lo que conllevaría rechazar la pretensión de los herederos del militar fallecido".

Pero es más, en el presente caso los herederos del Sr. ...... han solicitado una indemnización en su propio nombre, por daños morales, de responsabilidad patrimonial por el fallecimiento del causante, es decir se está utilizando una doble vía para exigir una indemnización por una misma circunstancia que es la detección de un cáncer de pulmón por exposición al amianto del militar fallecido mientras prestó servicio en la Armada, si bien por dos circunstancias distintas, en el presente caso, derivados por la detección del cáncer que conllevo su muerte y en un segundo expediente por el fallecimiento, por lo que este Instructor considera que la doble solicitud resarcitoria es un claro y patente abuso de Derecho prohibido por nuestro Ordenamiento Jurídico".

Octavo.- En fecha 26 de mayo de 2023, el interventor general de la Defensa informó que los "daños morales sufridos por el causante, (...) al tratarse de daños personalísimos, sufridos exclusivamente por el militar fallecido, no pueden ser reclamados por sus herederos, al no disponer de legitimación activa para ello, de forma que esta Intervención General considera que procedería la desestimación de la reclamación de responsabilidad patrimonial objeto del presente expediente iniciado por el causante, de conformidad con lo indicado por el instructor del mismo en su Propuesta de Resolución ...".

Noveno.- El 2 de junio de 2023, la Asesoría Jurídica General de la Defensa emitió un informe en el que -reiterando su informe anterior de 3 de febrero de 2022- consideraba que la reclamación deducida por las interesadas como sucesoras del militar fallecido en el procedimiento de responsabilidad patrimonial, incoado a instancia de aquel, tenía por objeto una pretensión iure hereditario; en cambio, la pretensión indemnizatoria planteada por las reclamantes por derecho propio había de ser objeto del procedimiento específico incoado al efecto.

Décimo.- En tal estado de tramitación, V. E. dispuso que se remitiera el expediente al Consejo de Estado para dictamen.

En fecha 11 de octubre de 2023, este supremo órgano consultivo devolvió el expediente por considerar necesario que se completase "con un informe en el que se haga constar si se ha incoado o no un procedimiento de responsabilidad patrimonial distinto del presente para dar cauce a la pretensión indemnizatoria que las interesadas formulan iure proprio, por los daños morales sufridos ante el fallecimiento de su esposo y padre. A la existencia de ese procedimiento específico parece referirse la propuesta de resolución cuando alude al seguimiento por parte de las reclamantes de una doble vía indemnizatoria. Señala que en el presente procedimiento las interesadas actúan iure hereditario, como sucesoras del militar fallecido en su pretensión de ser indemnizado por la enfermedad desarrollada; además, afirma que reclaman por el fallecimiento "en un segundo expediente".

En todo caso, al incorporarse nueva documentación al expediente deberá concederse trámite de audiencia a las reclamantes con carácter previo a la remisión del expediente a este Consejo para dictamen.

Undécimo. - En fecha 19 de diciembre de 2023, V. E. remitió el expediente de nuevo al Consejo de Estado para dictamen, tras haber ofrecido nuevo trámite de audiencia a las interesadas (en el que no presentaron alegaciones). En la orden de remisión se hacía constar -como respuesta a lo solicitado por este Consejo- que el 31 de mayo de 2023 se había incoado un expediente de responsabilidad patrimonial (n.º 053/23) a instancia de la viuda y la hija del alférez de navío fallecido.

A la vista de tales antecedentes, se formulan las siguientes consideraciones:

I. La consulta planteada se refiere a una reclamación de indemnización de los daños y perjuicios causados a las reclamantes por el fallecimiento de su esposo y padre, el alférez de navío don ...... ...... ...... , a causa de una enfermedad cancerígena causada por exposición al amianto durante su vida profesional.

Este Consejo emite su dictamen, de solicitud preceptiva, en virtud de lo previsto en el artículo 22.13 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

Conviene recordar que el Consejo de Estado ha tenido ya ocasión de examinar diversos expedientes de responsabilidad patrimonial similares al presente, todos ellos referidos al desarrollo de patologías cancerígenas como consecuencia de la exposición continuada al amianto durante la prestación de servicios de los interesados en la Armada española. En la mayor parte de estos expedientes la reclamación es deducida por los familiares de un militar fallecido (por todos, dictámenes números 361/2006, de 11 de mayo, 2.291/2007, de 17 de enero de 2008, 2.295/2007, de 7 de febrero de 2008, 719/2008, de 12 de junio, 1.808/2008, de 23 de diciembre, 1.396/2009, de 15 de octubre, 1.519/2009, de 22 de octubre, 524/2012, de 31 de mayo, 674/2013, de 26 de septiembre, 1.029/2013, de 24 de octubre, 727/2014, de 16 de octubre, y 1.138/2014, de 17 de diciembre). Sin embargo, en algunas ocasiones la reclamación la formula el propio militar afectado. En otras ocasiones -como sucede en el presente caso- la reclamación es presentada por un militar afectado por la exposición al amianto que fallece una vez incoado el expediente, con lo que sus familiares pasan a convertirse en reclamantes de una indemnización por los daños y perjuicios derivados de ese fallecimiento.

II. En cuanto a la reclamación presentada, debe subrayarse, primeramente, que la viuda e hija del militar fallecido solicitan de la Administración una indemnización en el seno del procedimiento de responsabilidad patrimonial que se había incoado a instancia del propio fallecido en virtud de su condición de "herederas legítimas". En este sentido, solicitan una indemnización por cuantía de 181.840,32 euros, cantidad en la que en su día valoró don ...... ...... ...... los daños personales y morales sufridos y que no llegó a obtener por haber fallecido durante el curso del expediente incoado al efecto.

Pero, junto a esta legitimación iure hereditario, las interesadas mantienen también una pretensión indemnizatoria iure proprio, en tanto que el fallecimiento de su esposo y padre les ha generado un perjuicio directo e independiente de su condición de herederas. Sobre la base de este segundo título solicitan ser indemnizadas con la cantidad de 138.332,45 euros (para la viuda) y de 26.760,11 euros (para la hija mayor de edad).

Es preciso tener en cuenta que -de acuerdo con lo informado por el departamento consultante- la pretensión de las interesadas como perjudicadas de forma directa por la pérdida de su esposo y padre es objeto también de un expediente incoado ad hoc en fecha 31 de mayo de 2023 (antecedente undécimo del presente dictamen).

Considera este Consejo que en el expediente en el que ahora se dictamina ha de examinarse únicamente la pretensión de las interesadas en tanto sucesoras de don ...... ...... ...... en el procedimiento que se inició a instancia de este militar antes de su fallecimiento; en cambio, la reclamación sostenida iure proprio habrá de dilucidarse en el segundo de los expedientes que se han incoado.

III. Delimitado así el objeto del expediente y del dictamen que se emite, este Consejo ha venido señalando que "el derecho a obtener indemnización de los daños y perjuicios ocasionados a una persona durante su vida constituye en general un derecho de crédito, el cual pasa a integrarse en su herencia formando parte de ella en caso de fallecimiento" (dictamen número 3.292/99, de 22 de diciembre). El derecho a la indemnización surge en el momento en el que el daño se sufre, con lo que, independientemente de que se ejercite o no la acción indemnizatoria, es un derecho de crédito transmisible mortis causa.

A partir de ahí, cabe establecer una distinción entre daños patrimoniales y no patrimoniales. En cuanto a los daños patrimoniales, no cabe duda de que los herederos del causante tendrán derecho a ser indemnizados como sucesores del fallecido que sufrió tales daños. En cuanto a los daños no patrimoniales por lesiones o secuelas, tampoco cabe duda de que existe legitimación de los herederos para reclamar su indemnización cuando el perjudicado fallece por causas ajenas a esas lesiones o secuelas. Sin embargo -y como ya razonó este Consejo en sus dictámenes números 514/2018, de 19 julio, y 942/2018, de 20 de diciembre- mucho más discutible es esa legitimación si el fallecimiento ha tenido lugar precisamente como consecuencia de esas mismas lesiones o secuelas, puesto que en ese caso cabe encontrar pronunciamientos judiciales en sentido opuesto en los diversos órganos judiciales y en los distintos órdenes jurisdiccionales.

La Sala de lo Civil y la Sala de lo Social del Tribunal Supremo han reconocido en alguna ocasión la compatibilidad entre la legitimación iure hereditario y la legitimación iure proprio de los familiares de la persona que sufre determinadas lesiones o secuelas y posteriormente fallece como consecuencia de las mismas. En cambio, esta compatibilidad es rechazada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, tal y como se desprende de las Sentencias de dicha Sala de 16 de julio de 2004 (recurso 7002/2000) y de 3 de julio de 2012 (recurso 6787/2010).

Por otro lado, no desconoce este Consejo que la compatibilidad de indemnizaciones por título de herencia y por derecho propio se encuentra contemplada en el sistema de valoración de daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación recogido en el título IV del texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre. El artículo 47 del mencionado texto refundido, introducido por la Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de reforma del sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación, lleva por rúbrica "compatibilidad de la indemnización a los herederos con la indemnización a los perjudicados por la muerte del lesionado" y dispone lo siguiente: "En el caso de que el fallecimiento del lesionado se haya producido por causa de las lesiones padecidas y antes de fijarse la indemnización, la indemnización que corresponda a sus herederos según lo previsto en los artículos anteriores es compatible con la que corresponda a los perjudicados por su muerte". La indemnización en favor de los herederos no coincide, no obstante, con la que habría correspondido al lesionado en vida, sino que el artículo 45 prevé una indemnización más reducida teniendo en cuenta el período transcurrido entre la estabilización de las secuelas y la fecha de la muerte del causante.

No obstante estas previsiones del mencionado baremo, ha de tenerse en consideración que este sistema de valoración de los perjuicios resulta de aplicación meramente orientativa en el ámbito de la responsabilidad patrimonial, tal y como viene señalando de forma reiterada el Tribunal Supremo. En este sentido, por ejemplo, cabe citar la Sentencia de su Sala de lo Contencioso-Administrativo de 9 de junio de 2009 (recurso n.º 1822/2005), en la que se afirma que "la utilización de algún baremo objetivo puede ser admisible, pero siempre y cuando se utilice con carácter orientativo y no vinculante, ya que debe precisarse y modularse al caso concreto en el que surge la responsabilidad patrimonial".

De acuerdo con todo lo anteriormente razonado, entiende el Consejo de Estado que las reclamantes no se encuentran legitimadas para suceder al fallecido en una pretensión indemnizatoria referida a daños de naturaleza no patrimonial (puesto que el militar fallecido solicitó una indemnización por daños personales y morales que sufrió durante su enfermedad). No es óbice para mantener esa falta de legitimación el argumento según el cual el derecho a la indemnización por los perjuicios derivados de su exposición profesional al amianto era un derecho de crédito que había ingresado en el patrimonio de don ...... . Antes de su fallecimiento, esos perjuicios se concretaban en las patologías cancerígenas que padecía. Sin embargo, al producirse su muerte, el perjuicio derivado de la exposición al amianto ya no es la enfermedad desarrollada, sino la propia muerte, la cual -de acuerdo con la asentada jurisprudencia más arriba aludida- únicamente da lugar a un derecho indemnizatorio iure proprio en favor de los perjudicados por el fallecimiento.

Por este motivo, no cabe mantener que en el presente caso pueda producirse una sucesión procedimental en los términos del artículo 4.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, conforme al cual "cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derecho-habiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento". En este mismo sentido pueden citarse los dictámenes números 3.292/99, de 22 de diciembre, y 1.156/2002, de 12 de abril; o, más recientemente, dictámenes números 531/2012, de 31 de mayo, 1.029/2013, de 24 de octubre, y 678/2016, de 26 de julio, así como los ya mencionados dictámenes números 514/2018, de 19 julio y 942/2018, de 20 de diciembre, todos ellos referidos precisamente a reclamaciones formuladas frente al Ministerio de Defensa por militares afectados por la exposición al amianto.

Faltando la legitimación de las interesadas para suceder al militar fallecido en la pretensión indemnizatoria planteada por aquel en su momento, procede desestimar la reclamación sobre la base de este título.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la reclamación sometida a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 1 de febrero de 2024

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE DEFENSA.