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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 24 de octubre de 2024, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de fecha 28 de agosto de 2024, con registro de entrada el día 5 de septiembre siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la propuesta de modificación no prevista del acuerdo marco para la adquisición de protección balística y placas balísticas "Lote 1", tramitado por la Jefatura de Asuntos Económicos del Mando de Apoyo Logístico del Ejército de Tierra.

De antecedentes resulta:

Primero.- Previa propuesta de la Jefatura de Asuntos Económicos del Mando de Apoyo Logístico del Ejército de Tierra, el 22 de junio de 2020 se acordó la incoación del expediente "Acuerdo Marco adquisición chalecos antibalas-antifragmentos y placas balísticas". El objeto del acuerdo marco se dividió en dos lotes: lote 1, "chalecos anti fragmentos-antibala"; y lote 2, "conjunto de placas balísticas para chaleco anti fragmentos- antibala".

El informe justificativo de la necesidad de celebrar el acuerdo marco que obraba en el expediente señalaba que "los artículos objeto del presente Acuerdo Marco son necesarios para que el personal del Ejército de Tierra disponga de los mismos como parte del Equipo de Combate (NG. 07/12 "Vestuario y Equipo de Personal") para desempeñar con seguridad sus cometidos tanto en territorio nacional como en las diferentes Zonas de Operaciones. Asimismo existe la necesidad de ir sustituyendo los chalecos y placas que se van dando de baja por cumplir su tiempo de vida útil y no superar las pruebas de vigilancia". Para atender esta necesidad se estimaba en el informe que sería precisa la adquisición de 5.000 chalecos al año.

Según la cláusula 6 del pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP), el plazo total de ejecución del suministro finalizaría el 31 de diciembre de 2023, siendo prorrogable para los años 2024 y 2025. De acuerdo con la cláusula 5 del PCAP, el valor estimado del contrato era de 30.915.000 euros.

La cláusula 46 del PCAP, de conformidad con lo previsto en el artículo 204 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), permitía la modificación del acuerdo marco en relación con el "color de los componentes textiles" de los chalecos objeto del suministro, pues señalaba que "la empresa adjudicataria estará en condiciones de modificar el patrón mimetizado "multiescenario" que pueda definir el Ejército de Tierra durante el transcurso del AM". En cuanto a las modificaciones no previstas en los pliegos, la cláusula 46 se remitía a lo dispuesto en el artículo 205 de la LCSP.

Segundo.- Con fecha 12 de febrero de 2021, se adjudicó el acuerdo marco de suministro, mediante un procedimiento negociado con publicidad al que concurrieron dos licitadores. Tanto para el lote 1 como para el lote 2, la adjudicataria fue la empresa Fábrica Española de Confecciones, S. A. El contrato se formalizó el 12 de marzo de 2021.

Tercero.- Con fecha 16 de septiembre de 2021, se llevó a cabo un primer reajuste de anualidades del acuerdo marco, que consistió en transferir el crédito disponible del año 2020 al año 2021.

Posteriormente, el 18 de agosto de 2022, se formalizó un segundo reajuste de anualidades del acuerdo marco, por el que se destinó el crédito disponible del año 2023 al año 2022.

Cuarto.- Por otro lado, con fecha 28 de septiembre de 2022, se formalizó una modificación del acuerdo marco. Esta modificación -referida al color del textil empleado en los chalecos- se encontraba prevista en la cláusula 46 del PCAP y tenía un importe de 2.340.000 euros, lo que suponía un incremento del 15 % del importe de adjudicación del lote 1.

Quinto.- Con fecha 27 de febrero de 2023, se formalizó la prórroga del acuerdo marco para los dos lotes durante las anualidades de 2024 y 2025. La necesidad de la prórroga había sido justificada por la Dirección de Adquisiciones del Mando de Apoyo Logístico del Ejército de Tierra, en un informe de fecha 2 de febrero de 2023, que afirmaba lo siguiente: "De forma generalizada, los chalecos antifragmentos del modelo 2008 se está dando de baja por no pasar las pruebas de vigilancia balísticas. Esto implica que las existencias de chalecos antifragmentos operativos se está reduciendo a un ritmo mayor de lo esperado". Se consideraba necesaria la prórroga del acuerdo marco, lote 1, durante los años 2024 y 2025 "habida cuenta del aumento de la necesidad de éste artículo para que las Unidades del Ejército de Tierra alcancen la capacidad operativa necesaria para poder afrontar cualquier evento consecuencia de la crisis de Ucrania".

Sexto.- Con fecha 25 de abril de 2023, se formalizó un nuevo reajuste de anualidades, de acuerdo con el cual se consumiría en 2023 todo el crédito del expediente.

Séptimo.- Con fecha 5 de diciembre de 2023, la Jefatura de Asuntos Económicos del Mando de Apoyo Logístico del Ejército de Tierra acordó el inicio de un expediente para la modificación no prevista del acuerdo marco respecto del lote 1, por un importe de 7.799.484 euros, más IVA.

Octavo.- Con fecha 28 de diciembre de 2023, la Asesoría Jurídica General de la Defensa informó favorablemente la modificación propuesta. Consideraba necesario recabar en el expediente el dictamen del Consejo de Estado y obtener la autorización del Consejo de Ministros para llevar a cabo la modificación propuesta. Entendía que se cumplían las condiciones exigidas en el artículo 205.2.b) de la LCSP para acometer esa modificación no prevista.

Noveno.- El 5 de marzo de 2024, el Consejo de Ministros autorizó la propuesta de modificación del acuerdo marco correspondiente al lote 1.

Décimo.- El 18 de marzo de 2024, la Intervención General de la Administración del Estado emitió un informe sobre la modificación propuesta. No formulaba objeciones para que se continuase con la tramitación del expediente y consideraba preceptivo solicitar el dictamen del Consejo de Estado, en tanto que el precio inicial del lote 1 era de 15.600.000 euros, más IVA, y la modificación que se pretende llevar a cabo (7.799.484 euros más IVA) supone un incremento del 49,9 % de este precio.

Undécimo.- Remitido el expediente de modificación contractual para dictamen del Consejo de Estado, se observó por este órgano consultivo que no obraba en él la documentación relativa al procedimiento de modificación no prevista del acuerdo marco (a excepción de la autorización del Consejo de Ministros, de fecha 5 de marzo de 2024, y el informe de la Intervención General de la Administración del Estado, fechado el 18 de marzo siguiente). Por ello se devolvió el expediente a la autoridad consultante para que fuera completado "con toda la documentación relativa al procedimiento de modificación del acuerdo marco, entre la que deberá obrar la memoria justificativa de la modificación no prevista, la conformidad del adjudicatario con la modificación propuesta, el informe de la Asesoría Jurídica del Ejército de Tierra y la correspondiente propuesta de resolución".

Duodécimo.- En atención a lo requerido por el Consejo de Estado, se incorporó al expediente la siguiente documentación:

1) Escrito de la empresa contratista, de fecha 5 de diciembre de 2023, en el que se manifestaba la conformidad de la interesada con la modificación contractual propuesta.

2) Informe justificativo de la necesidad de acometer la modificación no prevista en los pliegos. El informe, elaborado por la Jefatura de Asuntos Económicos del Mando de Apoyo Logístico del Ejército de Tierra, en fecha 7 de diciembre de 2023, recordaba que al iniciarse el expediente del acuerdo marco a finales de año 2019 se había estimado necesaria la adquisición en el período 2020-2025 de unos 30.000 chalecos para hacer frente a la sustitución de los que iban dándose de baja por haber cumplido su tiempo de vida útil. Se afirma que "las existencias de chalecos a sustituir en el momento de iniciar el expediente eran de 42.290, por lo que se estimaba que un 30 % de los chalecos superarían las pruebas de vigilancia (pruebas balísticas que permiten ampliar la vida útil del material por encima de los 10 años de caducidad)".

Sin embargo "en 2021, JIMALE [Jefatura de Ingeniería del Mando Logístico del Ejército de Tierra] constata que por un problema de estanqueidad de los paneles balísticos de los chalecos anti-fragmento del modelo 2008 (modelo anterior al de éste A.M.) ninguno de los lotes está superando las pruebas de vigilancia. Esto conlleva a un error del 30 % de la estimación de las necesidades de chalecos a sustituir.

El informe añade que "en 2022, la guerra de Ucrania implica un reajuste de las necesidades de equipos de protección que el actual acuerdo marco no podía tener previsto. Así el EME [Estado Mayor del Ejército de Tierra] en el apartado 5.11. del documento "Ajuste de adquisiciones del ET 2023- 2025" de enero 2023 dice "1. Objetivo: Establecer las previsiones de adquisición en el periodo 2023-2025. Se centran fundamentalmente en la adquisición de material individual de protección balística (cascos, chalecos y placas) para alcanzar el nivel de 72.000 unidades de cada material".

Y concluye el informe que "una vez agotados todas las modificaciones contempladas en el PCAP del A.M. el número de chalecos adquiridos a finales de 2023 será de 34.152 unidades. Lo cual entiende es insuficiente para reponer los chalecos antiguos y, por supuesto, alcanzar el nuevo objetivo del EME para el año 2025".

3) Informe de la Jefe de la Asesoría Jurídica General del Ejército de Tierra, de fecha 18 de diciembre de 2023, que consideraba que la modificación proyectada puede incardinarse en lo previsto en el artículo 205.2.b) de la LCSP, en relación con lo dispuesto en sus artículos 203.1.b) y 205.1.a); y que han quedado "suficientemente acreditadas en el expediente las razones de interés público que aconsejan la modificación del contrato".

4) Propuesta de resolución del expediente, sin fechar, en la que se considera procedente modificar el importe inicial del lote 1 del acuerdo marco, al amparo de lo dispuesto en el artículo 205.2.b) de la LCSP.

Decimotercero.- En este estado de tramitación, el expediente fue remitido de nuevo al Consejo de Estado para dictamen.

Mediante oficio del secretario general técnico del departamento consultante, de fecha 10 de octubre de 2024, se remitió a este Consejo, para su incorporación al expediente, un "informe justificativo complementario de la necesidad" de la modificación, emitido por el general director de Adquisiciones del Mando de Apoyo Logístico del Ejército de Tierra, el 9 de octubre de 2024. A este informe acompañaba copia del documento "Ajuste de adquisiciones del ET 2023- 2025" de enero 2023.

El informe más arriba citado comenzaba con una descripción de las características de los chalecos de protección balística objeto del lote 1, en los siguientes términos:

"Junto con el casco, el chaleco constituye el elemento primario de protección balística y anti- fragmentos del soldado y por tanto está íntimamente ligado a la seguridad de la fuerza. Su empleo es obligatorio en cualquier tipo de operaciones en el exterior y también es obligado su empleo en cualquier actividad que suponga riesgo en Territorio Nacional. Además, dentro de los programas anuales de preparación del Ejercito, el adiestramiento general y especifico de las unidades se realizan con el personal portando el citado chaleco al objeto de realizar esta preparación con el equipo completo que llevaran operaciones reales. Por otra parte, por higiene y control de inventario es conveniente que esta prenda de protección se considere de uso individual no compartido.

Las pruebas de validación, homologación de este equipo son muy exigentes debido al alto nivel de protección exigido (frente a calibres de 7,62 cuando se incluyen las placas balísticas) e incluyen pruebas en condiciones ambientales normales, calor extremo, frío extremo, tras inmersión en agua y tras envejecimiento del producto. Además, se deben realizar pruebas de vigilancia (similares a las de validación) del producto a los diez años de vida y, si son aptas y se prorroga su vida útil, cada 2 años por personal técnico (Dirección de Ingeniería del Ejercito) para asegurar que sus propiedades de protección permanecen inalteradas".

En lo que respecta a los motivos imprevisibles que hacen necesaria la modificación del lote 1 del acuerdo marco, el informe razonaba lo siguiente:

"El segundo jefe del Estado Mayor del Ejército en su documento "ajuste de adquisiciones del ET 2023-2025", debido a la nueva situación geopolítica y financiera, determinó que el objetivo a alcanzar en el menor plazo posible era que cada soldado dispusiera de su propio equipo individual de protección, lo que incluye chaleco y casco (completar la plantilla orgánica de las unidades).

Paralelamente se ha comprobado que a fecha de 09 de Oct 2024 ninguno de los lotes de chalecos anteriores a este AM ha superado las pruebas de vigilancia lo que ha reducido la disponibilidad actual de chalecos a 34.152 siendo la Plantilla Orgánica del Ejército de 72.000".

Esto supone una reducción muy significativa de la disponibilidad de chalecos en el Ejercito en un momento que los despliegues en el exterior han aumentado en un contingente de 822 en SVK [Eslovaquia] y de 33 en condiciones de alerta para ser desplegados "on call", lo que supone un aumento total de 1.710 al año desde la redacción de la memoria justificativa del citado expediente".

Para finalizar, el informe explicaba que "en la actualidad el Ejército se encuentra desarrollando un nuevo AM para cubrir las necesidades de chalecos (...) del Ejercito y para renovar aquéllos que no superen las pruebas de vigilancia, pero se estima que este nuevo acuerdo no esté disponible hasta dentro de 2 años".

A la vista de tales antecedentes, se formulan las siguientes consideraciones:

I. Se somete a consulta un expediente de modificación de un acuerdo marco de suministro de material individual de protección balística para el Ejército de Tierra. La modificación afecta a uno de los lotes que constituyen su objeto (lote 1, chalecos anti fragmentos-antibala).

El Consejo de Estado emite su dictamen, de solicitud preceptiva, con fundamento en lo previsto en el artículo 22.11 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, que establece que la Comisión Permanente ha de ser consultada "en todo caso, en los supuestos previstos en la legislación de contratos del Estado".

El artículo 191.3.c) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, establece como preceptivo el dictamen del Consejo de Estado en el caso de "[l]as modificaciones de los contratos cuando no estuvieran previstas en el pliego de cláusulas administrativas particulares y su cuantía, aislada o conjuntamente, sea superior a un 20 por ciento del precio inicial del contrato, IVA excluido, y su precio sea igual o superior a 6.000.000 de euros".

Así sucede en el caso del expediente sometido a consulta, cuyo objeto es una modificación del acuerdo marco no prevista en el PCAP, que consiste en ampliar el importe del lote 1 en 7.799,484 euros (IVA excluido), lo que supone un incremento del 49,9 % del importe inicial del lote 1 (que era de 15.600.000 euros, (IVA excluido).

Como ha señalado el Consejo de Estado en anteriores ocasiones, su función en expedientes como el ahora sometido a consulta "no consiste en una mera diligencia rutinaria que apostilla una resolución preconcebida, sino que tiene por objeto que una instancia jurídica externa y objetiva vele por el respeto a la legalidad e incluso la oportunidad y conveniencia de la medida que se va a tomar" (entre otros, dictámenes números 376/2021, de 4 de noviembre, 828/2023, de 11 de octubre, y 362/2024, de 23 de mayo, todos ellos con cita del dictamen número 4.709/98, de 4 de febrero de 1999); máxime si se tiene en cuenta que la correcta aplicación de los procedimientos de modificación de los contratos resulta imprescindible para preservar las condiciones en que se llevó a cabo la licitación y garantizar el respeto a los principios de igualdad y concurrencia en la contratación (dictamen número 1.355/2022, de 10 de noviembre).

El acuerdo marco objeto del expediente se rige por la Ley 24/2011, de 1 de agosto, de contratos del sector público en los ámbitos de la defensa y de la seguridad. El artículo 4.1 de esta ley dispone que, en todo lo no previsto en ella -como sucede en relación con el régimen de modificaciones contractuales-, será de aplicación la Ley de Contratos del Sector Público. Por tanto, para analizar la procedencia de la modificación proyectada debe partirse del artículo 203 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), que dispone que "los contratos administrativos solo podrán ser modificados por razones de interés público en los casos y en la forma previstos" en la propia LCSP (artículo 203.1); y que -artículo 203.2- "los contratos administrativos celebrados por los órganos de contratación solo podrán modificarse durante su vigencia cuando se dé alguno de los siguientes supuestos:

a) Cuando así se haya previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares, en los términos y condiciones establecidos en el artículo 204;

b) Excepcionalmente, cuando sea necesario realizar una modificación que no esté prevista en el pliego de cláusulas administrativas particulares, siempre y cuando se cumplan las condiciones que establece el artículo 205".

En el presente caso, el PCAP que rige el acuerdo marco únicamente prevé como posible modificación la variación en el color del textil utilizado en los chalecos objeto de suministro (cláusula 46, a cuyo amparo se llevó a cabo la modificación a la que alude el antecedente cuarto del presente dictamen).

No se prevé en cambio en los pliegos la posibilidad de modificar el importe inicial del acuerdo marco o de sus lotes, que es precisamente lo que se pretende con la modificación propuesta.

II. Al no estar contemplada en el PCAP la modificación objeto del expediente habrá de ajustarse a lo dispuesto en el artículo 205 de la LCSP, cuyo apartado 1 dispone que "las modificaciones no previstas en el pliego de cláusulas administrativas particulares (...) solo podrán realizarse cuando la modificación en cuestión cumpla los siguientes requisitos:

a) Que encuentre su justificación en alguno de los supuestos que se relacionan en el apartado segundo de este artículo.

b) Que se limite a introducir las variaciones estrictamente indispensables para responder a la causa objetiva que la haga necesaria".

El apartado 2 del artículo 205 de la LCSP distingue tres supuestos que podrían justificar una modificación no prevista en el PCAP. De entre ellos, el expediente sometido a consulta se basa el contemplado en la letra b) del citado artículo 205.2 de la LCSP, que se refiere a los casos en los que "la necesidad de modificar el contrato se derive de circunstancias sobrevenidas y que fueran imprevisibles en el momento en que tuvo lugar la licitación, siempre y cuando se cumplan las tres condiciones siguientes:

1.º Que la necesidad de la modificación se derive de circunstancias que una Administración diligente no hubiera podido prever.

2.º Que la modificación no altere la naturaleza global del contrato.

3.º Que la modificación del contrato implique una alteración en su cuantía que no exceda, aislada o conjuntamente con otras modificaciones acordadas conforme a este artículo, del 50 por ciento de su precio inicial, IVA excluido".

A juicio de este Consejo -cuyo parecer coincide con los órganos que previamente han informado- en el presente caso concurren todos los requisitos previstos en el artículo 205.2 b) que acaba de reproducirse:

1) En primer lugar, ha quedado justificado en el expediente que la necesidad de modificar el contrato se deriva de circunstancias sobrevenidas, imprevisibles en el momento de la licitación para una Administración diligente.

Esas circunstancias sobrevenidas e imprevisibles han sido identificadas en los informes de la Jefatura de Asuntos Económicos del Mando de Apoyo Logístico del Ejército de Tierra, de 7 de diciembre de 2023 (antecedente duodécimo, apartado 2) y de 9 de octubre de 2024 (antecedente decimotercero). Estos informes se refieren a una doble circunstancia:

a) Por una parte, se ha producido una desviación con respecto a la estimación inicial del número de chalecos que era preciso sustituir en el período 2020-2025 por finalización de su vida útil. De acuerdo con esa estimación inicial, al menos un 30 % de los chalecos con los que contaba el Ejército de Tierra podrían prolongar esa vida útil. Sin embargo, con posterioridad a la adjudicación del acuerdo marco se constató que "por un problema de estanqueidad de los paneles balísticos de los chalecos anti-fragmento del modelo 2008 (modelo anterior al de éste A.M.) ninguno de los lotes está superando las pruebas de vigilancia. Esto conlleva a un error del 30% de la estimación de las necesidades de chalecos a sustituir" (informe de 7 de diciembre de 2023), lo cual a su vez su pone una reducción "de la disponibilidad actual de chalecos a 34.152 siendo la Plantilla Orgánica del Ejército de 72.000" (informe de 9 de octubre de 2024).

b) Por otra parte, el informe de necesidad de 7 de diciembre de 2023 señala que "en 2022, la guerra de Ucrania implica un reajuste de las necesidades de equipos de protección que el actual acuerdo marco no podía tener previsto". A este respecto, el informe complementario, de 9 de octubre de 2024, especifica que "los despliegues en el exterior han aumentado en un contingente de 822 en SVK [Eslovaquia] y de 33 en condiciones de alerta para ser desplegados "on call"".

A la vista de estas circunstancias, las necesidades de adquisición de material individual de protección balística para el período 2023-2025 se han cifrado por el Ejército de Tierra en 72.000 unidades de cada material (documento "Ajuste de adquisiciones del ET 2023- 2025" de enero 2023). Como ya se ha apuntado, los dos informes justificativos explican que, en ausencia de la modificación contractual, el número de chalecos adquiridos sería únicamente de 34.152 unidades.

A juicio de este Consejo, las dos circunstancias reseñadas en el informe justificativo del Mando de Apoyo Logístico del Ejército de Tierra resultan, no solo sobrevenidas, sino también imprevisibles.

En cuanto a la primera de ellas, el desvío del 30 % en las necesidades de sustitución de chalecos con respecto a lo inicialmente estimado obedeció a un defecto "en la estanqueidad de los paneles balísticos de los chalecos anti-fragmento del modelo 2008". Se trató de un defecto que únicamente se detectó con posterioridad a la formalización del acuerdo marco, cuando se llevaron a cabo las denominadas "pruebas de vigilancia" (que permiten valorar si es posible prorrogar la vida útil del material). La estimación inicial se hizo teniendo en cuenta el resultado que normalmente arrojan este tipo de pruebas; aun siendo previsible un cierto desvío con respecto a esos resultados normales, no lo era sin embargo el hecho de que ninguno de los chalecos superase las pruebas de vigilancia, haciendo necesaria una sustitución íntegra del material.

En cuanto a la segunda de las circunstancias que motivan la modificación propuesta, se encuentra vinculada al refuerzo que en 2024 han desplegado los aliados de la OTAN en el flanco Este de Europa ante el escenario actual de la guerra de Ucrania. España lidera un Grupo de Combate de la OTAN en la misión Presencia Avanzada Reforzada en Eslovaquia, lo que se ha traducido tanto en el envío de efectivos como en la necesaria disponibilidad de capacidades para ser desplegadas de inmediato si fuera necesario. Resulta evidente que el incremento de las necesidades de equipos de protección derivado de un contexto internacional como el presente era imprevisible en el momento en que se planificaron las necesidades de suministro de chalecos de protección balística y en la fecha de formalización del acuerdo marco (12 de febrero de 2021), más de un año antes de que se produjera la invasión de Ucrania por parte de Rusia.

2) Por otro lado, en lo que hace a la segunda de las condiciones exigidas por el artículo 205.2.b) de la LCSP, la modificación propuesta no altera la naturaleza global del acuerdo marco de suministro inicialmente formalizado. Lo que se persigue es un incremento del precio para la adquisición de un mayor número de unidades de los mismos chalecos objeto del lote 1 contemplados en el acuerdo marco.

3) Por último, el artículo 205.2.b) de la LCSP exige que la modificación no implique una alteración en su cuantía que exceda -aislada o conjuntamente con otras modificaciones acordadas- "del 50 por ciento de su precio inicial, IVA excluido". Este precepto alude a la modificación de los contratos, con referencia a su "precio inicial". Sucede que el acuerdo marco no es un contrato, sino un sistema de racionalización de la contratación, bajo cuya cobertura se celebran después una serie de contratos basados en él. Por tanto, por la propia naturaleza del acuerdo marco, no existe un "precio inicial" del acuerdo.

Como recordara el dictamen número 362/2024, de 23 de mayo, aunque la LCSP no contempla ninguna regla específica para los acuerdos marco en este punto, sí lo hace el artículo 72.1.c) de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE. A diferencia del artículo 205.2.b) de la LCSP, el citado precepto de la directiva sí contiene una mención expresa a las modificaciones no previstas de los acuerdos marco, exigiendo para que sea posible acordarlas que "el incremento del precio resultante de la modificación del contrato no exceda del 50 % del valor del contrato o acuerdo marco inicial".

En línea con lo informado por la Intervención General de la Administración del Estado, entiende este Consejo que cabría identificar ese "valor del acuerdo marco inicial" con el precio inicial del lote 1 (IVA excluido), puesto que la modificación afecta únicamente a ese primer lote.

En el presente caso, el precio inicial del lote 1 era de 15.600.000 euros, más IVA. La modificación que se pretende llevar a cabo supone un incremento del 49,9 % de este precio, puesto que asciende a 7.799.484 euros más IVA.

Con esta modificación no se rebasa el límite del 50 % establecido en el artículo 205.2.b) de la LCSP. Con carácter previo se había operado una modificación contractual que implicó un incremento del importe del lote 1 en un 15 % (antecedente cuarto). Sin embargo, esa primera modificación se encontraba prevista en el artículo 46 del PCAP y se acordó con fundamento en el artículo 204 de la LCSP (y no de acuerdo con el artículo 205 de la misma ley, siendo únicamente las modificaciones operadas según este precepto las que han de tomarse en cuenta a la hora de aplicar el límite del 50 % del precio inicial).

III. Sentada la concurrencia de los requisitos exigidos por el artículo 205.2.b) para que proceda la modificación del acuerdo marco que se propone, cabe añadir que esa modificación resulta oportuna desde el punto de vista del interés público que debe encontrarse en la base de cualquier modificación contractual de acuerdo con el artículo 203.1 de la LCSP.

Resulta del expediente la necesidad de sustitución de la totalidad de los chalecos de protección balística con los que en la actualidad cuenta el Ejército de Tierra, por finalización de su vida útil en el período 2020-2025, así como la necesidad de incrementar el número de equipos de protección como consecuencia de la mayor disponibilidad que exige el contexto desencadenado tras la invasión de Ucrania. Se trata de necesidades concurrentes que, además, precisan ser atendidas con premura, lo que no ocurriría de tramitarse un nuevo expediente de contratación, ajeno al acuerdo marco, en el que la adjudicación de nuevo contrato o acuerdo marco podría demorarse durante un período excesivo. Frente a la convocatoria de una nueva licitación para la adjudicación de nuevos contratos ajenos al acuerdo marco -cuya adjudicación podría demorarse, según el expediente, hasta dos años-, la modificación propuesta permitiría responder con la agilidad que demanda el contexto internacional referido (que está requiriendo por parte de las Fuerzas Armadas españolas en este momento una mayor disponibilidad de recursos y una capacidad de respuesta superior); y también atender cuanto antes las necesidades de sustitución de equipos individuales de protección que, de demorarse, podrían redundar en perjuicio de la seguridad de los efectivos del Ejército de Tierra.

Por lo demás, el informe complementario, de 9 de octubre de 2024, afirma que se encuentra ya en preparación un nuevo acuerdo marco para el suministro de equipos individuales de protección balística. Ha de tenerse en cuenta que, en efecto, una nueva licitación será necesaria en todo caso para el suministro de los correspondientes elementos de protección a partir del año 2026, abriéndose al mercado la satisfacción de las necesidades del Ejército de Tierra en este ámbito.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede la modificación, no prevista en el pliego de cláusulas administrativas particulares, del lote 1 del acuerdo marco al que se refiere la presente consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 24 de octubre de 2024

EL SECRETARIO GENERAL ACCTAL.,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE DEFENSA.