Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 11 de abril de 2024, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por una Orden comunicada de V. E. de 15 de marzo de 2024, cuya entrada se registró el siguiente día 18, el Consejo de Estado ha examinado, con carácter urgente, el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 472/2021, de 29 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva (UE) 2018/958, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, relativa al test de proporcionalidad antes de adoptar nuevas regulaciones de profesiones.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. - El proyecto de real decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, un artículo único y dos disposiciones finales.

El preámbulo comienza por explicar que la libre prestación de servicios, la libertad de establecimiento y la movilidad de los profesionales son tres pilares fundamentales del mercado interior de la Unión Europea. Para la consecución de estos objetivos se han dictado en el ámbito de la Unión múltiples disposiciones normativas, entre las que se incluye la Directiva (UE) 2018/958 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, relativa al test de proporcionalidad antes de adoptar nuevas regulaciones de profesiones (en adelante, "Directiva (UE) 2018/958"). Esta directiva establece un marco común para las evaluaciones de proporcionalidad que deben realizarse antes de adoptar disposiciones legales, reglamentarias o administrativas que restrinjan el acceso a las profesiones reguladas o su ejercicio, o bien antes de modificar las disposiciones vigentes, a fin de asegurar el buen funcionamiento del mercado interior, garantizar la transparencia y proteger a los consumidores.

La Directiva (UE) 2018/958 fue transpuesta al ordenamiento español a través del Real Decreto 472/2021, de 29 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva (UE) 2018/958, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, relativa al test de proporcionalidad antes de adoptar nuevas regulaciones de profesiones (en adelante, "Real Decreto 472/2021").

La técnica del test de proporcionalidad -continúa el preámbulo- obliga a las autoridades a reflexionar antes de adoptar regulaciones en materia de profesiones, de modo que se garantice que las disposiciones sean justificadas y proporcionadas y no el mero fruto de la inercia o de la aplicación de soluciones genéricas. Con este fin, tanto la Directiva (UE) 2018/958 como el Real Decreto 472/2021 exigen que las autoridades competentes para la regulación de las profesiones velen por que la evaluación se realice de manera objetiva e independiente.

Sin embargo, en la transposición de la directiva al ordenamiento español "se ha detectado que los códigos deontológicos de los colegios profesionales de ámbito nacional y de los consejos generales pueden aprobarse por parte de estas corporaciones sin ningún visado ajeno, a pesar de su potencialidad para imponer regulaciones sobre el ejercicio profesional". Por ello, para "mejorar la adecuación normativa a la Directiva (UE) 2018/958", el real decreto proyectado introduce determinadas modificaciones en el Real Decreto 472/2021.

En relación con esta cuestión, el preámbulo explica que la Comisión Europea, en su dictamen motivado de 15 de febrero de 2023, considera que en España los colegios profesionales actúan en cierta medida como autoridades reguladoras y que el vigente artículo 4.5 del Real Decreto 472/2021 no ofrece garantía de que lleven a cabo la evaluación de proporcionalidad de manera objetiva e independiente. Añade que, en la Guía sobre el test de proporcionalidad publicada recientemente por la Comisión, se indica que "[o]btener el dictamen de un organismo independiente puede resultar especialmente importante en aquellos casos en los que la responsabilidad de la evaluación de la proporcionalidad recaiga en las autoridades locales, los organismos reguladores o las organizaciones profesionales".

Por ello, el real decreto proyectado modifica el Real Decreto 472/2021 para incorporar la exigencia de una evaluación de proporcionalidad que deberán realizar los colegios profesionales de ámbito estatal y los consejos generales antes de aprobar los códigos deontológicos. Además, se atribuye a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) la función de elaborar un informe preceptivo y no vinculante sobre las propuestas de códigos deontológicos y las evaluaciones de proporcionalidad que remitan los colegios profesionales de ámbito nacional y los consejos generales. En caso de no aceptar las observaciones de la CNMC, las corporaciones proponentes estarán obligadas a motivar su decisión.

Después de describir brevemente el contenido de la modificación (que afecta fundamentalmente a la redacción de la disposición adicional primera del Real Decreto 472/2021), el preámbulo justifica el cumplimiento de los principios de buena regulación a los que se refiere el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Concurren los principios de necesidad y eficacia, puesto que es indispensable cumplir con el dictamen motivado de la Comisión Europea, relativo al procedimiento de infracción dirigido a España, con arreglo al artículo 258 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, por incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 5, de la Directiva (UE) 2018/958. La norma persigue un interés general, tiene unos fines claramente identificados y es el instrumento idóneo para su consecución.

Además, la norma proyectada respeta el principio de seguridad jurídica (porque introduce una modificación en el vigente Real Decreto 472/2021) y cumple el principio de proporcionalidad, puesto que atribuye a la CNMC la supervisión de las evaluaciones a través de un informe preceptivo y no vinculante, conforme con las directrices de la Comisión Europea. En fin, se respetan los principios de transparencia (porque la tramitación ha respetado lo dispuesto en la Ley 19/2003, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y ha permitido la participación activa de los destinatarios de la norma) y eficiencia (porque evita imponer cargas administrativas innecesarias o accesorias y trata de mejorar el funcionamiento y competitividad del mercado interior único).

La norma proyectada se fundamenta en la competencia exclusiva que el artículo 149.1.30.ª de la Constitución Española atribuye al Estado para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

El proyecto de real decreto se dicta de acuerdo con el artículo 97 de la Constitución y con los artículos 22 y 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Las habilitaciones normativas se contienen en la disposición final tercera de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio; en la disposición final sexta de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, y en la disposición final decimoquinta de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

En fin, la norma proyectada se dicta a propuesta conjunta de los ministerios de Economía, Comercio y Empresa; Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación; Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes; Defensa; Hacienda; Interior; Transportes y Movilidad Sostenible; Educación, Formación Profesional y Deportes; Trabajo y Economía Social; Industria y Turismo; Agricultura, Pesca y Alimentación; Política Territorial y Memoria Democrática; Transición Ecológica y el Reto Demográfico; Vivienda y Agenda Urbana; Sanidad; Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030; Ciencia, Innovación y Universidades; Inclusión, Seguridad Social y Migraciones; Transformación Digital y de la Función Pública y Juventud e Infancia.

El artículo único modifica el Real Decreto 472/2021. Su contenido se divide en tres apartados:

* El apartado uno modifica la disposición adicional primera para incorporar la exigencia de evaluación de proporcionalidad de los códigos deontológicos. En concreto, exige que, antes de su aprobación o modificación, la propuesta se someta a un procedimiento de información y participación de los interesados (de acuerdo con el artículo 8) y a una evaluación de proporcionalidad (de acuerdo con el artículo 7). A continuación, el colegio profesional o consejo general remitirá tanto la propuesta como la evaluación a la CNMC para que los informe. Las propuestas de la CNMC podrán ser aceptadas o rechazadas motivadamente por la corporación. Toda la información se publicará en el portal web de la CNMC.

* El apartado dos traslada sin cambios el contenido de la vigente disposición adicional primera a la disposición adicional segunda.

* El apartado tres modifica parcialmente el contenido de la vigente disposición adicional segunda, relativa a los mecanismos de cooperación, a efectos de actualizar el nombre de la Conferencia Sectorial para la Mejora Regulatoria y el Clima de Negocios.

La disposición final primera invoca como título competencial el previsto en el artículo 149.1.30.ª de la Constitución Española.

La disposición final segunda prevé la entrada en vigor de la norma el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

SEGUNDO. - Al proyecto de real decreto acompaña la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo, fechada el 8 de marzo de 2024.

Después de un resumen ejecutivo, la memoria analiza la oportunidad de la propuesta normativa, con una exposición de sus antecedentes y motivación.

Los antecedentes se remontan al artículo 59 de la Directiva 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, que obligó a los Estados miembros a examinar si en sus respectivos ordenamientos jurídicos los requisitos que limitan el acceso a una profesión o a su ejercicio son compatibles con los principios de no discriminación, necesidad y proporcionalidad. En particular, tales requisitos se refieren a la exigencia de títulos de formación específica y a las actividades profesionales autorizadas sobre la base de ese título.

Posteriormente, el Real Decreto 581/2017, de 9 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, por la que se modifica la Directiva 2005/36/CE relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales y el Reglamento (UE) n.º 1024/2012 relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior (Reglamento IMI), exige en su artículo 81 que cada una de las autoridades competentes elabore un informe respecto de las profesiones reguladas existentes en sus respectivos ámbitos de competencia. El informe debe especificar determinada información (actividades profesionales que comprende, forma de acreditar la cualificación profesional y, en su caso, sometimiento de su ejercicio a las exigencias de verificación previa en los supuestos de desplazamiento) y valorar la compatibilidad de los requisitos que limiten el acceso a la profesión o su ejercicio con la libertad de establecimiento y de prestación de servicios (verificar que no sean discriminatorios, estén justificados por una razón imperiosa de interés general y sean adecuados para alcanzar el objetivo previsto). Por tanto, la memoria concluye que en la actualidad ya existe "la posible carga administrativa" de valorar los requisitos y plasmar esa valoración en un informe.

Sin embargo, la información facilitada por los Estados miembros reveló que faltaba claridad en la aplicación de los criterios de evaluación de la proporcionalidad y existía una desigualdad notable en los distintos niveles de regulación. Por este motivo, la Comisión Europea planteó la necesidad de adoptar un marco común para analizar la proporcionalidad en la Comunicación de 28 de octubre de 2015 dirigida al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, bajo el título "Mejorar el mercado único: más oportunidades para los ciudadanos y las empresas". El resultado fue la aprobación de la Directiva (UE) 2018/958, relativa al test de proporcionalidad antes de adoptar nuevas regulaciones de profesiones.

En España, la transposición de la citada directiva se llevó a cabo a través del Real Decreto 472/2021, de 29 de junio. Sin embargo, la Comisión Europea considera que la norma española no garantiza la objetividad e independencia de las evaluaciones de proporcionalidad en el marco de la aprobación o modificación de los códigos deontológicos. Entiende que estos códigos tienen una "potencialidad regulatoria" y, por ello, no pueden ser los propios colegios profesionales de ámbito nacional y los consejos generales los que efectúen la propuesta de aprobación o modificación, evalúen la proporcionalidad y la aprueben. Por el contrario, la independencia y objetividad de las evaluaciones deben garantizarse a través de la supervisión de otra entidad.

Después de exponer los antecedentes, la memoria explica la motivación de la propuesta normativa sometida a consulta. El objetivo principal es adoptar medidas para cumplir con el dictamen motivado de la Comisión Europea de 15 de febrero de 2023. Aunque el plazo previsto en el propio dictamen motivado era de dos meses desde su recepción, la propuesta fue remitida a la Comisión el 25 de abril de 2023.

Con respecto a la modificación que se introduce en el Real Decreto 472/2021, la memoria formula las siguientes advertencias y manifestaciones:

"No obstante, y en línea con lo manifestado por este Ministerio durante la tramitación del Real Decreto 472/2021 en consonancia con el criterio del Consejo de Estado y en la respuesta a la carta de emplazamiento por la que se abría un procedimiento de infracción por el incumplimiento en la transposición de la Directiva (UE) 2018/958, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, se insiste en que los Colegios Profesionales no son autoridades competentes para la regulación en la medida en que no tienen capacidad para regular el acceso a la profesión o su ejercicio, que es el presupuesto subjetivo para quedar enmarcado en la aplicación de la Directiva presuntamente incumplida.

En la misma línea, se considera plenamente vigente la distinción efectuada en repetidas ocasiones y por múltiples instituciones nacionales entre la regulación y la ordenación de la profesión, siendo esto último lo que verdaderamente efectúan los Colegios Profesionales.

Asimismo, tampoco [se] considera que los códigos deontológicos respondan a la definición de "disposiciones de rango legal o reglamentario que puedan restringir el acceso y/o el ejercicio de profesiones reguladas", ya que los códigos deontológicos presentan una naturaleza sui generis que obliga a sus colegiados como código interno -y de hecho son la máxima expresión del principio de autorregulación corporativa- pero sin tener la eficacia erga omnes que caracteriza a las disposiciones de rango legal o reglamentari[o], las cuales deben asimismo ser aprobadas por Administraciones Públicas, cosa que es patente que los Consejos Generales y Colegios Profesionales no son.

No obstante, esto no implica que, por su ejecutoria y los códigos que redactan, los Consejos Generales y Colegios Profesionales no puedan acabar actuando como autoridades regulatorias debido al potencial impacto que determinadas redacciones de los códigos deontológicos pueden acabar teniendo sobre el ejercicio profesional. Esta visión fue trasladada por la Comisión Europea y ejemplificada en su Dictamen Motivado para el caso del Código Deontológico de la Abogacía Española, que va mucho más allá que el Estatuto General de la Abogacía Española en materia de publicidad.

Así las cosas, el Ministerio proponente siempre ha defendido que los Colegios Profesionales tienen capacidad de ordenar la profesión pero no de regularla. El Ministerio mantiene esta posición y así se le trasladó a la Comisión Europea tanto en la respuesta a la carta de emplazamiento por la que se abría un procedimiento de infracción como en la respuesta al Dictamen Motivado".

La posición del ministerio proponente -continúa la memoria- se basa en las peculiaridades del régimen corporativo español y su principio de autorregulación, cuya exposición "precis[a] de un profundo ejercicio de pedagogía". En virtud del artículo 36 de la Constitución y de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, cualquier regulación del acceso a la profesión o su ejercicio debe adoptar la forma de disposición legal o reglamentaria. El régimen sancionador aplicable en caso de vulneración de los códigos deontológicos se recoge en los estatutos generales, que se someten a un control de legalidad por la necesidad de aprobarse por real decreto. Además, "cualquier desviación es recurrible en vía corporativa y en vía contencioso-administrativa".

A pesar de lo anterior, la memoria admite que los consejos generales y colegios profesionales pueden actuar de hecho como autoridades regulatorias -"sin serlo en ningún caso"- y de ahí que "la apelación a la doctrina del levantamiento del velo para revelar la naturaleza efectiva -y no la legalmente establecida- de las disposiciones de los códigos deontológicos podría ser suficiente para que un tribunal estimase la visión que defiende la Comisión Europea y por ende condenar a España por la incorrecta transposición de la Directiva (UE) 2018/958". Por este motivo, "manteniendo la defensa de la función y la actividad colegial y en la visión jurídica que de ellos tenemos, se considera esta reforma como el mecanismo menos invasivo posible en la autonomía de los Consejos Generales y Colegios Profesionales con vistas a zanjar una controversia con las instituciones europeas que de otro modo podría acabar conduciendo a multas, a una revisión más profunda del modelo colegial, o a ambas".

La memoria identifica como destinatarios de la norma a los colegios profesionales de ámbito nacional y a los consejos generales. El interés público protegido es la mejora regulatoria, a través de la incorporación de la exigencia de evaluación objetiva de la proporcionalidad en el proceso de aprobación o modificación de los códigos deontológicos. Además, la reforma debe adoptarse para cumplir con las exigencias de transposición de la Directiva 2018/958, de acuerdo con los requerimientos de la Comisión Europea.

El examen de la adecuación a los principios de buena regulación se analiza en términos similares a los del preámbulo.

En cuanto al análisis de alternativas, no se ha considerado otra opción que la modificación del Real Decreto 472/2021, habida cuenta de que es obligado adoptar las medidas exigidas en el dictamen motivado de la Comisión Europea (lo contrario podría suponer la apertura de un procedimiento de infracción ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea). Por otro lado, se atribuye a la CNMC la competencia para revisar la evaluación de proporcionalidad por considerar que esta opción es la menos invasiva para la autonomía colegial. Se han descartado otras posibilidades de intervención gubernamental más directa, como exigir la aprobación de los códigos deontológicos mediante real decreto acordado en Consejo de Ministros o atribuir la evaluación a los ministerios de adscripción, a fin de evitar situaciones en las que los consejos generales y colegios profesionales se desvíen de las observaciones del mismo órgano que debe efectuar el control de legalidad sobre sus estatutos generales.

La propuesta normativa no se incluyó en el Plan Anual Normativo de 2023 por estar originada en el cumplimiento de un dictamen motivado de la Comisión Europea.

A continuación, la memoria describe el contenido de la norma proyectada y profundiza en su análisis jurídico. La base legal y la suficiencia de rango se justifican en términos similares a los del preámbulo. Se insiste en que el proyecto se adecua al orden constitucional de distribución de competencias con base en el artículo 149.1.30.ª de la Constitución, cuya mención en la disposición final primera se mantiene -a pesar de resultar redundante- por "el hecho de que este título competencial haya sido disputado en alguna de las alegaciones presentadas durante el trámite de audiencia e información pública".

En cuanto al análisis de impactos, se prevé un efecto positivo en la economía por la mejora en la evaluación de la proporcionalidad de los requisitos que restrinjan el acceso o ejercicio de las profesiones reguladas que pudieran imponerse en los códigos deontológicos. Ello permitirá evitar requisitos desproporcionados e innecesarios y mejorará las condiciones en el sector de los servicios profesionales.

Además, tendrá un impacto positivo en la competencia en el mercado, ya que los "estudios empíricos de organismos nacionales e internacionales coinciden en que una reducción de las barreras de acceso y ejercicio [de] las profesiones reguladas en España tendrá un efecto positivo significativo sobre la productividad y sobre la eficiencia en la asignación de recursos". A estos efectos, la memoria cita la Comunicación de la Comisión de 2 de febrero de 2013 a propósito de los beneficios del sistema del test de proporcionalidad y concluye que estas mismas afirmaciones son aplicables a los códigos deontológicos, "en la medida en que estos pudieran imponer restricciones al acceso o al ejercicio de profesiones reguladas".

Se prevé también un impacto positivo en las pequeñas y medianas empresas (pymes), porque la norma puede reducir los costes de los servicios profesionales al permitir una mayor oferta.

En cambio, la memoria no prevé ningún impacto presupuestario, puesto que no supondrá un incremento del gasto público ni de las dotaciones de personal, adicionales a los que ya introdujo el Real Decreto 472/2021. Sin embargo, se introduce la siguiente matización:

"Como mucho, se podría hablar de un impacto presupuestario por la atribución a la CNMC del deber de evacuación de un informe sobre el test de proporcionalidad elaborado por los Colegios Profesionales de ámbito nacional y los Consejos Generales en lo que respecta a sus códigos deontológicos.

No obstante, dado que no se trata de situaciones muy frecuentes y que no se trata de informes de excesiva complejidad, la elaboración de estos puede incardinarse en una unidad ya existente sin necesidad de aumentar sus efectivos y su retribución".

Tampoco se considera que el proyecto introduzca nuevas cargas administrativas a las empresas y ciudadanos.

El impacto por razón de género se prevé positivo "en la medida en que el resultado de que los códigos deontológicos futuros que se sometan previamente al test de proporcionalidad originará una mayor garantía de la libre competencia al favorecer el movimiento de profesionales en la UE, lo cual redunda en beneficio de los profesionales y puede contribuir a evitar y/o derribar barreras a la libre circulación de servicios profesionales establecidas en normas de los Estados miembros que pudieran tener motivaciones de género". Además, la memoria estima que la mejora de la productividad y del empleo, junto a los beneficios para los consumidores de servicios profesionales, tendrán también un impacto positivo por razón de género.

En cambio, no se esperan impactos sobre la infancia y la adolescencia, la familia, la igualdad de oportunidades, la accesibilidad universal de las personas con discapacidad, el cambio climático o el desarrollo y uso de medios y servicios de la Administración digital.

Tras el análisis de impactos, la memoria se detiene a explicar las fases de la tramitación. La omisión de la consulta previa se justifica por la necesidad de evitar la apertura de un procedimiento de infracción contra España y por la tramitación urgente del expediente, declarada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de diciembre de 2023, de acuerdo con el artículo 27.1.a) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. En cuanto a la evaluación ex post, la memoria explica que la Directiva (UE) 2018/958 prevé expresamente en su artículo 4.6 que los Estados miembros deben hacer un seguimiento del respeto al principio de proporcionalidad de las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, nuevas o modificadas, que restrinjan el acceso a las profesiones reguladas o su ejercicio. En la medida en que la norma proyectada se limita a introducir una modificación del Real Decreto 472/2021, participa de la necesidad de seguimiento que deben hacer las autoridades competentes españolas.

Por último, la memoria recoge en dos anexos un resumen de las alegaciones recibidas en la fase de audiencia e información pública (anexo I) y de las observaciones formuladas por los ministerios coproponentes (anexo II). Junto a las alegaciones y observaciones figura la respuesta del departamento proponente y las razones de la aceptación o rechazo en cada caso.

TERCERO. - El proyecto de real decreto ha sido impulsado por la Dirección General de Política Económica, dependiente de la Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa. En la tramitación se han sucedido las siguientes fases:

a) Carta de emplazamiento y dictamen motivado de la Comisión Europea

El 9 de febrero de 2022, la Comisión Europea remitió a España -a través de su Representación Permanente ante la UE- una carta de emplazamiento, fechada el 22 de diciembre de 2021. Tras examinar el contenido del Real Decreto 472/2021 a la luz de la Directiva (UE) 2018/958, la Comisión solicitaba aclaración sobre los siguientes aspectos:

* Ámbito de aplicación: la Comisión consideraba que se incumplía el artículo 2.1 de la directiva por no incluir las "disposiciones administrativas" que restringen el acceso o ejercicio de una profesión regulada, sino solo las disposiciones legales o reglamentarias. Por ello, "la transposición reduce el ámbito de aplicación del Real Decreto y niega parcialmente el efecto de la Directiva, ya que no se abarcan las disposiciones administrativas que restringen el acceso a las actividades reguladas o su ejercicio", como las normas adoptadas por corporaciones profesionales.

* Garantías procedimentales para las evaluaciones de proporcionalidad: en este punto, la Comisión entendía que España incumplía el artículo 4.5 de la directiva, "en la medida en que no ha establecido ningún mecanismo [para garantizar] la independencia y objetividad de las evaluaciones de proporcionalidad realizadas por las organizaciones profesionales como autoridades para la regulación, por ejemplo, garantizado una supervisión y una reacción activas en caso de que se cuestionase la explicación proporcionada por las asociaciones u organizaciones profesionales que actúen como autoridades para la regulación".

* Tutela judicial efectiva: la Comisión declaraba no haber identificado ninguna disposición del Real Decreto 472/2021 que transpusiera el artículo 9 de la directiva, relativo a la tutela judicial efectiva de las personas físicas o jurídicas afectadas por requisitos desproporcionados que restrinjan el acceso a las profesiones reguladas o su ejercicio.

En respuesta a la carta de emplazamiento, se enviaron a la Comisión sendos informes emitidos por el entonces Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital (de 21 de marzo de 2022) y Justicia (de 28 de marzo de 2022) en los que se defiende la adecuada transposición de la directiva. Fundamentalmente se insiste en que las corporaciones profesionales no pueden ser consideradas autoridades reguladoras, por lo que resulta innecesario establecer mecanismos de control de proporcionalidad. Tampoco es necesario transponer el artículo 9, porque el derecho español garantiza adecuadamente la tutela judicial efectiva y permite acudir a los tribunales para impugnar los actos de las corporaciones de derecho público.

Finalmente, el 15 de febrero de 2023 la Comisión Europea envió un dictamen motivado, con fundamento en el artículo 258 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), por incumplimiento de las obligaciones que incumben a España al amparo del artículo 4.5 de la Directiva (UE) 2018/958.

Considera la Comisión que la norma española no garantiza la objetividad e independencia de las evaluaciones que deben realizar las corporaciones profesionales y "no establece ningún mecanismo para garantizar la eficacia de la norma, por ejemplo mediante un proceso por el que se garantice una supervisión y reacción activas en caso de que se cuestione la explicación proporcionada por asociaciones u organizaciones profesionales que actúen como autoridades reguladoras". Después de analizar las explicaciones de las autoridades españolas a la luz de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, constata que los códigos deontológicos no se someten a la aprobación del Gobierno, lo que supone que pueden incorporar restricciones que no se someten a ningún test de proporcionalidad. A título de ejemplo, el dictamen motivado menciona la regulación de la publicidad en el artículo 25 del Estatuto General de la Abogacía Española, aprobado por Real Decreto 658/2001, de 22 de junio (sic), y el artículo 6 del Código Deontológico de la Abogacía Española, aprobado por el Pleno del Consejo General de la Abogacía Española el 6 de marzo de 2019. Destaca que el Código Deontológico de la Abogacía Española introduce restricciones que entran dentro del ámbito de aplicación de la Directiva (UE) 2018/958 y que deben ser objeto de evaluación de proporcionalidad, puesto que "los organismos profesionales actúan en cierta medida como autoridades reguladoras". Concluye que "en España no existe ningún sistema que garantice que las evaluaciones de proporcionalidad aplicables a los códigos deontológicos se realicen de manera objetiva e independiente" puesto que tales códigos "no están sujetos a la aprobación gubernamental ni a ningún otro tipo de supervisión activa obligatoria que garantice la realización de evaluaciones de proporcionalidad de manera objetiva e independiente (...) por ejemplo mediante un proceso para establecer una supervisión y reacción sistemáticas obligatorias por parte de otra entidad, [ni] una posibilidad clara de que dicha entidad [supervisora] garantice el cumplimiento ex ante, por ejemplo mediante la emisión de instrucciones vinculantes".

b) Respuesta al dictamen motivado: posición del Reino de España

El 26 de abril de 2023, el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital emitió un informe de respuesta al dictamen motivado de la Comisión en el que, después de resumir los antecedentes, concreta la posición del Reino de España. Comienza por subrayar la voluntad de España de dar satisfacción a la exigencia de la Comisión de someter a evaluación previa los códigos deontológicos de las corporaciones profesionales, "pero siempre preservando el enfoque de que los Colegios profesionales y los Consejos no tienen potestad regulatoria del ejercicio de la profesión, sino únicamente la potestad de ordenación y control de la misma", tal y como resulta de la Ley sobre Colegios Profesionales. De ahí que la propuesta sea incorporar una disposición adicional al Real Decreto 472/2021 mediante la que se establecería el deber de someter los códigos deontológicos a una previa evaluación de proporcionalidad y atribuir a la CNMC la competencia para supervisar dicha evaluación. De acuerdo con la Guía de la Comisión Europea sobre el análisis de proporcionalidad, el dictamen de la CNMC no sería vinculante, pero el colegio profesional o consejo debería contestar y explicar las razones por las que, en su caso, no se aceptan las observaciones formuladas. Toda la información relevante sería publicada en el portal web de la CNMC.

En fin, el informe recoge tanto la propuesta de redacción de la nueva disposición como el calendario previsto para la tramitación de la reforma y adjunta una tabla de correspondencias con la Directiva (UE) 2018/958.

c) Declaración de urgencia

El 27 de diciembre de 2023, el Consejo de Ministros autorizó la tramitación urgente del proyecto de real decreto de acuerdo con el artículo 27.1.b) de la Ley del Gobierno.

d) Trámite de audiencia e información pública

Con la redacción propuesta a la Comisión, se elaboró una primera versión del proyecto de real decreto (26 de septiembre de 2023), que fue sometida a trámite de audiencia e información pública entre los días 28 de septiembre y 19 de octubre de 2023. Además, se consultó expresamente a la Unión Profesional por la representación que ostenta de consejos generales y colegios profesionales de ámbito nacional.

En esta fase se recibieron ochenta y ocho escritos de alegaciones. La mayoría manifiesta su oposición a la reforma proyectada y muchos piden la retirada del proyecto. A pesar del considerable volumen de escritos recibidos, las principales alegaciones se refieren a los siguientes aspectos:

(i) Naturaleza de los códigos deontológicos. En primer lugar, señalan que los códigos deontológicos no tienen naturaleza de disposiciones legales ni reglamentarias que regulen el acceso o ejercicio de profesiones reguladas, por lo que no pueden entrar en el ámbito de aplicación de la Directiva (UE) 2018/958. El fundamento de la deontología está en la delegación de potestades públicas a los entes corporativos, delegación querida por el constituyente y desarrollada por el legislador.

(ii) Vulneración de la autonomía de los colegios profesionales. En segundo lugar, consideran que la propuesta normativa vulnera la autonomía de los colegios profesionales para ordenar y controlar el ejercicio de la profesión, de acuerdo con el artículo 36 de la Constitución y la Ley 2/1974. Afirman que la intervención de la CNMC es una intromisión injustificada en esta autonomía, supone una reforma encubierta del régimen colegial y avanza en el proceso de desnaturalización de las profesiones. Además, señalan que vulnera la Ley 2/1974 porque ni siquiera cuando se requiere la participación gubernamental para la aprobación de los estatutos generales, esa intervención va más allá de un control de legalidad.

(iii) Contradicción con el derecho de la UE. En tercer lugar, varios escritos apuntan a una vulneración del derecho de la UE por diversos motivos. En unos casos se indica que los colegios profesionales no pueden ser considerados "autoridades competentes para la regulación" en el sentido de la Directiva (UE) 2018/958, puesto que, en la tramitación del entonces proyecto de Real Decreto 472/2021, tanto el ministerio proponente como el Consejo de Estado lo negaron expresamente tal condición. En otros, se indica que la directiva no requiere la intervención de un tercero para garantizar que la evaluación se haga de manera objetiva e independiente. En fin, otros indican que la Directiva 2018/958 se enmarca en la reglamentación del mercado interior (título IV del TFUE) y no de la competencia (título VII del TFUE), por lo que resulta injustificada la intervención de la CNMC.

(iv) Fundamento competencial de la reforma. En cuarto lugar, algunas entidades han cuestionado el título competencial invocado en la disposición final primera del proyecto. Para la Asociación Intercolegial de Colegios Profesionales de Cataluña, la atribución de competencias a la CNMC para controlar los códigos deontológicos invade la competencia exclusiva de la Generalidad de Cataluña para regular el régimen disciplinario de los colegios profesionales (artículo 125 del Estatuto de Cataluña). Para el Consejo General de la Abogacía Española la reforma proyectada no puede sustentarse en el artículo 149.1.30.ª de la Constitución, sino en el artículo 149.1.18.ª, que se refiere a la competencia del Estado para establecer las bases del régimen jurídico de los colegios profesionales.

(v) Falta de base legal e insuficiencia de rango. En quinto lugar, se han formulado diversas críticas a la legalidad del proyecto; así, se considera que vulnera la reserva de ley del artículo 36 de la Constitución; que introduce un trámite de audiencia e información pública que no tiene base en la Ley 2/1974; que atribuye a la CNMC una nueva competencia de supervisión ex ante que no está prevista en la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia; y que introduce por vía reglamentaria la exigencia de un informe preceptivo, cuando el artículo 79 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, solo permite incorporar al procedimiento aquellos informes que sean preceptivos de acuerdo con las disposiciones legales.

(vi) Inoportunidad de la reforma. En sexto lugar, se ha cuestionado la oportunidad de la reforma por diversos motivos. En muchos casos se pone en duda la capacidad técnica de la CNMC para valorar las normas deontológicas de las distintas profesiones. Otros apuntan a que esta intervención es innecesaria, puesto que ya existen controles previos -a través de la intervención gubernamental en el proceso de aprobación de los estatutos generales- y posteriores -por la posibilidad de acudir a los tribunales-. Un tercer grupo afirma que el control de las profesiones es una antigua aspiración de la autoridad de competencia y considera que sería preferible la intervención del ministerio de adscripción. En fin, se ha apuntado a que esta forma de control puede perjudicar la seguridad jurídica puesto que añade nuevas exigencias procedimentales a las ya previstas lo que, vista la pasividad gubernamental para aprobar los estatutos generales, permite suponer que cualquier reforma de la normativa colegial se demorará considerablemente en el tiempo.

(vii) Vicios del procedimiento normativo. Finalmente, algunos escritos consideran que se ha vulnerado el procedimiento normativo por haber omitido el trámite de consulta previa, haber evacuado el trámite de audiencia sin adjuntar la memoria del análisis de impacto normativo y no haber incluido el proyecto en el Plan Anual Normativo de 2023.

Las distintas alegaciones han sido contestadas en la memoria del análisis normativo por el ministerio proponente. Con carácter general se alude al dictamen motivado de la Comisión como argumento que justifica tanto la necesidad de la reforma, como su adecuación al derecho de la UE y la omisión de algunos trámites del procedimiento (ausencia de consulta previa y falta de inclusión en el Plan Anual Normativo de 2023). En relación a la memoria, el departamento proponente considera que no existe ninguna disposición legal que exija su publicación durante el trámite de audiencia.

Por lo demás, rechaza que el proyecto invada la autonomía colegial o suponga una reforma legal encubierta. Por lo mismo, niega que la norma vulnere la reserva de ley del artículo 36 de la Constitución, puesto que "no altera en absoluto, ni formal ni materialmente, el marco normativo vigente de los Colegios Profesionales". Tampoco considera que contravenga lo dispuesto en el artículo 79 de la Ley 39/2015, ya que la norma proyectada no se refiere a la elaboración de informes en el marco del procedimiento administrativo común. Aclara que el ministerio mantiene su postura de considerar que ni los colegios son autoridades reguladoras ni los códigos deontológicos tienen naturaleza de disposiciones legales o reglamentarias. Lo único que pretende es dar cumplimiento al dictamen motivado de la Comisión a través de la incorporación de una evaluación de proporcionalidad, sin que en ningún caso se prevea que una autoridad ajena al colegio pueda modificar los códigos deontológicos. En todo caso, matiza que el "poder autorregulatorio no comporta la estanqueidad de estas normas con respecto al ordenamiento jurídico" y los códigos deontológicos no son meras guías de buenas prácticas, ya que su inobservancia puede acarrear sanciones.

Justifica la intervención de la CNMC con base en la competencia atribuida por el artículo 5.1 de la Ley 3/2013 y considera que esta fórmula es la menos invasiva para la autonomía. Además, aclara que "no se pretende erigir a la CNMC en un intérprete del contenido sustantivo de la ordenación profesional, que lógicamente queda en manos de los Consejos Generales y Colegios Profesionales por su mayor pericia técnica. Lo que se busca es garantizar que, en este trabajo, estas corporaciones tengan siempre en mente imponer las menores limitaciones posibles que permitan el objetivo de una prestación excelente del servicio".

Con respecto a la alegación de invasión de competencias autonómicas, destaca que la norma se aplica solo a consejos generales y colegios profesionales de ámbito nacional.

e) Informes de la Abogacía del Estado

Tras incorporar algunas modificaciones, una nueva versión del proyecto de real decreto (de fecha 7 de noviembre de 2023) fue sometida a informe de la Abogacía del Estado en la Secretaría del Estado de Economía y Apoyo a la Empresa (15 de diciembre de 2023). Además, se solicitó informe a la Subdirección General de Asuntos de la Unión Europea e Internacionales de la Abogacía General del Estado (14 de diciembre de 2023).

La mayoría de las observaciones fueron aceptadas, salvo la propuesta de incorporar la nueva regulación como disposición adicional tercera, a fin de evitar tener que renumerar las restantes. El departamento proponente considera "que la mayor relevancia de la que será disposición adicional primera del Real Decreto 472/2021, de 29 de junio, justifica que se desplace en orden a las disposiciones adicionales que obran en la redacción en vigor (...). Asimismo, se recuerda que esta modificación normativa se hace en el marco de un Dictamen Motivado, de modo que el diálogo con la Comisión al respecto de esta modificación ha tenido varios hitos a lo largo del tiempo y conocen los cambios aquí introducidos".

f) Informes de otros ministerios

Han emitido informe los ministerios de Vivienda y Agenda Urbana (3 de enero de 2024), Sanidad (5 de enero de 2024), Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (8 de enero de 2024), Educación, Formación Profesional y Deportes (8 de enero de 2024), Defensa (9 de enero de 2024), Interior (12 de enero de 2024), Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030 (15 de enero de 2024), Igualdad (17 de enero de 2024), Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación (17 de enero de 2024), Ciencia, Innovación y Universidades (18 de enero de 2024), Industria y Turismo (18 de enero de 2024), Agricultura, Pesca y Alimentación (19 de enero de 2024), Trabajo y Economía Social (23 de enero de 2024), Política Territorial y Memoria Democrática (23 de enero de 2024), Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes (6 de febrero de 2024), Transportes y Movilidad Sostenible (12 de febrero de 2024), Transformación Digital y de la Función Pública (23 de febrero de 2024), Juventud e Infancia (26 de febrero de 2024) y Transición Ecológica y el Reto Demográfico (5 de marzo de 2024).

La mayoría contenían observaciones de redacción y técnica normativa, así como sugerencias de ampliación de la memoria, que se han sido aceptadas en su práctica totalidad. Por excepción, no se han acogido ni la sugerencia de suprimir la referencia al título competencial -por el debate suscitado en el trámite de audiencia- ni de la de limitar la modificación a la incorporación de una nueva disposición adicional en el apartado uno del artículo único y suprimir los apartados dos y tres.

g) Informe del Consejo Económico y Social

El 24 de enero de 2024, emitió informe el Consejo Económico y Social. En líneas generales, valora positivamente la reforma, si bien cuestiona que el sistema de evaluación de la proporcionalidad basado en el principio "cumplir o explicar" sea idóneo para la aprobación de los códigos deontológicos, debido a la falta de concreción del concepto de "autoridades competentes para la regulación" en el Real Decreto 472/2021.

h) Informe del Consejo de Consumidores y Usuarios

Emitido el 8 de enero de 2024, no contiene observaciones a la propuesta normativa.

i) Informe de la CNMC

El 9 de enero de 2024, informó el expediente la CNMC. Sin perjuicio de valorar positivamente la reforma, insiste en que los colegios profesionales no deben ser considerados como "autoridades competentes para la regulación". Además, sugiere incluir en la evaluación de proporcionalidad a los códigos deontológicos ya aprobados. Finalmente, advierte que el proyecto atribuye nuevas funciones a la CNMC por lo que será necesario dotarla también de recursos adicionales.

j) Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa

En la memoria se hace constar que el 28 de diciembre de 2023 se consultó a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa. A la fecha de remitir el expediente al Consejo de Estado el informe no se había recibido.

k) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía, Comercio y Empresa

El 6 de marzo de 2024, emitió informe la secretaría general técnica del ministerio proponente. Formula varias observaciones al proyecto y la memoria que han sido acogidas, salvo las propuestas de limitar el contenido del artículo único al apartado uno y de suprimir la referencia al título competencial.

Y, en tal estado de tramitación el expediente, V. E. acordó remitirlo al Consejo de Estado para dictamen.

I

Se somete a consulta un proyecto de real decreto por el que se modifica el Real Decreto 472/2021, de 29 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva (UE) 2018/958, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, relativa al test de proporcionalidad antes de adoptar nuevas regulaciones de profesiones.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen con carácter de urgencia al amparo de lo dispuesto en los artículos 19, apartado 1, y 22, apartados 2 y 3, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

II

El procedimiento normativo se ha ajustado, en líneas generales, a lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Constan en el expediente la versión definitiva del proyecto de real decreto y la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo, que cumple con las exigencias del artículo 26.3 de la Ley del Gobierno y el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Así, se examina la oportunidad de la reforma, se resume el contenido de la norma y se aborda el análisis jurídico y de impactos.

Un juicio especialmente positivo merece la labor de síntesis desarrollada por el departamento proponente para resumir las múltiples observaciones formuladas. Dado el volumen de escritos recibidos, este esfuerzo resulta particularmente útil para tener una visión global del expediente y conocer la posición del ministerio frente a las principales cuestiones debatidas.

En cambio, este Consejo considera que podrían revisarse algunos aspectos del análisis de impactos. Por un lado, tanto la CNMC como el Ministerio de Hacienda han llamado la atención sobre el posible impacto presupuestario de la nueva competencia supervisora atribuida a la CNMC. Aunque la memoria considera que este impacto será mínimo -"dado que no se trata de situaciones muy frecuentes y que no se trata de informes de excesiva complejidad"-, parece al Consejo de Estado que deberá tenerse en cuenta la advertencia de la CNMC a propósito de la necesaria dotación de medios.

Por otro lado, aunque no se discute el posible efecto positivo por razón de género, las explicaciones que ofrece la memoria en este punto resultan un tanto genéricas y superficiales. Se sugiere revisarlas para precisar con mayor claridad por qué considera el departamento proponente que la norma propuesta puede tener un impacto positivo por razón de género.

En el expediente se ha prescindido del trámite de consulta previa, lo que resulta justificado tanto por la declaración de urgencia ex artículo 27.2 de la Ley del Gobierno como por la necesidad de dar cumplimiento a las obligaciones de España en virtud de la Directiva 2018/958, a la luz del dictamen motivado remitido por la Comisión Europea el 15 de febrero de 2023.

En cuanto al trámite de audiencia e información pública, algunas entidades han cuestionado su validez por no haberse publicado en el portal web del ministerio proponente la memoria del análisis de impacto normativo. Sobre esta cuestión el departamento proponente ha contestado que "no existe exigencia legal de adjuntar la MAIN al proyecto normativo en la fase de audiencia e información pública".

Es cierto que el artículo 26.6 de la Ley del Gobierno se limita a señalar que "el centro directivo competente publicará el texto [de la norma] en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y obtener cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades". También para el caso de tramitación urgente, el artículo 27.2, letra b), de la Ley del Gobierno se refiere a la necesidad de sustanciar "los trámites de audiencia pública o de información pública sobre el texto a los que se refiere el artículo 26.6, cuyo plazo de realización será de siete días".

Sin embargo, este Consejo considera que la literalidad de la disposición legal no debe esgrimirse como argumento para privar a los interesados del derecho a acceder a la memoria del análisis de impacto normativo. Tanto la jurisprudencia del Tribunal Supremo como la doctrina del Consejo de Estado han insistido hasta la saciedad en la importancia que tienen las memorias en el ejercicio de la potestad normativa, incluso hasta el punto de condicionar la validez de las normas.

Con todo, entiende el Consejo de Estado que en este caso concurren circunstancias especiales que permiten admitir la actuación del departamento proponente. La iniciativa responde a la necesidad de cumplir cuanto antes con las obligaciones señaladas por la Comisión en su dictamen motivado, a fin de evitar un recurso ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Del expediente se deduce que el texto ha sido consensuado con la Comisión para garantizar una adecuada transposición de la directiva y que, una vez redactado, se sometió inmediatamente a trámite de audiencia pública (la primera versión del proyecto está fechada el 26 de septiembre de 2023 y el trámite de audiencia se inició a los dos días). A pesar de la declaración de urgencia, no se han acortado los plazos y se ha garantizado la participación pública en la elaboración del proyecto. En fin, la primera versión de la memoria está fechada el 7 de noviembre de 2023, lo que supone que no se sustrajo a la consideración de las entidades afectadas, sino se redactó después del trámite de audiencia, precisamente para dar respuesta a las alegaciones formuladas y justificar la solución propuesta en cada caso (que es lo que exige el artículo 26.3 de la Ley del Gobierno).

Por lo demás, todos los ministerios figuran como coproponentes menos los de Cultura e Igualdad, que han declinado aparecer como tales "por no tener colegios profesionales adscritos". Esta ha sido la práctica habitual en la materia desde el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, y la Directiva 2006/100/CE, del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales, así como a determinados aspectos del ejercicio de la profesión de abogado, hasta el Real Decreto 472/2021 (dictámenes números 2.333/2007, de 27 de diciembre y 234/2021, de 3 de junio).

Consta el informe competencial emitido por la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Memoria Democrática (artículo 26.5 de la Ley del Gobierno).

Por último, han informado el Consejo Económico y Social (de conformidad con la Ley 21/1991, de 17 de junio, por la que se crea el Consejo Económico y Social) y la CNMC (al amparo del artículo 5.2, letra a) de la Ley 3/2013).

III

La norma proyectada se dicta con fundamento en el título competencial del artículo 149.1.30.ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de "regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia" (preámbulo y disposición final primera).

La referencia al título competencial ha suscitado diversas observaciones durante la tramitación del expediente. En muchos de los informes emitidos por las secretarías generales técnicas de los ministerios -incluido el proponente-, así como en el de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local, se ha sugerido suprimir la cita del artículo 149.1.30.ª en la disposición final primera, puesto que es el mismo que figura en el Real Decreto 472/2021, objeto de modificación. Sin embargo, el centro proponente ha optado por mantenerla porque la competencia del Estado ha sido discutida en el trámite de audiencia.

En efecto, al título competencial se han opuesto dos clases de reparos. Por un lado, el Consejo General de la Abogacía Española ha señalado que la reforma no debe fundamentarse en el artículo 149.1.30.ª, sino en el artículo 149.1.18.ª, en la medida en que afecta al régimen jurídico de organización y funcionamiento de los colegios profesionales. Por otro lado, la Asociación Intercolegial de Colegios Profesionales de Cataluña ha sugerido que la norma puede invadir, "aunque sea de manera tangencial", la competencia exclusiva de la Generalidad de Cataluña para regular el régimen disciplinario de los colegios profesionales (artículo 125 del Estatuto de Autonomía de Cataluña).

El Consejo de Estado considera que la referencia al título competencial ex artículo 149.1.30.ª de la Constitución puede mantenerse en la norma proyectada, si así lo considera el departamento proponente, pero con una matización importante: la reforma debe fundamentarse exclusivamente en la competencia del Estado en materia "regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales" y no en lo que se refiere al desarrollo del artículo 27 de la Constitución. Debe, por ello, suprimirse este último inciso.

Sobre esta materia -y puesto que la suficiencia del título competencial ha sido discutida- procede recordar que existe una consolidada doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional a propósito de la interpretación del artículo 149.1.30.ª, que se expresa en los siguientes términos:

"Sobre la interpretación que haya de darse al precitado precepto constitucional, este Tribunal se ha pronunciado ya en anteriores ocasiones. Así, en la STC 42/1981, de 22 de diciembre, se declaraba que la competencia reservada al Estado por el citado art. 149.1.30.ª de la Constitución comprende como tal ·la competencia para establecer los títulos correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, en sus distintas modalidades, con valor habilitante tanto desde el punto de vista académico como para el ejercicio de las profesiones tituladas, es decir, aquellas cuyo ejercicio exige un título (ad ex: Graduado Escolar, Bachiller, Diplomado, Arquitecto Técnico o Ingeniero Técnico en la especialidad correspondiente, Licenciado, Arquitecto, Ingeniero, Doctor), así como comprende también la competencia para expedir los títulos correspondientes y para homologar los que no sean expedidos por el Estado". Y esta misma doctrina se reitera en la STC 82/1986. Es claro, por tanto, que la competencia que los órganos centrales del Estado tienen para regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos profesionales se vincula directamente a la existencia de las llamadas profesiones tituladas, concepto éste que la propia Constitución utiliza en el art. 36, y que implícitamente admite, como parece obvio, que no todas las actividades laborales, los oficios o las profesiones en sentido lato son o constituyen profesiones tituladas. Como ha declarado este Tribunal en la STC 83/1984, tales profesiones tituladas existen cuando se condicionan determinadas actividades "a la posesión de concretos títulos académicos", y en un sentido todavía más preciso, la STC 42/1986 define las profesiones tituladas como aquellas "para cuyo ejercicio se requieren títulos, entendiendo por tales la posesión de estudios superiores y la ratificación de dichos estudios mediante la consecución del oportuno certificado o licencia"" (STC 122/1989, de 6 de julio, y 154/2005, de 9 de junio, F.J. 8).

La norma proyectada tiene por objeto modificar el Real Decreto 472/2021 a efectos de exigir que los códigos deontológicos se sometan a una evaluación que permita examinar la proporcionalidad de las medidas que afecten al acceso o ejercicio de las profesiones tituladas. Por ello, debe concluirse que la invocación del artículo 149.1.30.ª es adecuada.

Por otro lado, entiende el Consejo de Estado que procede invocar también el artículo 149.1.18.ª de la Constitución en materia de "bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas", puesto que el proyecto de real decreto introduce un trámite obligatorio en el procedimiento de aprobación o modificación de los códigos deontológicos. El Tribunal Constitucional ha declarado reiteradamente que los colegios profesionales participan de la naturaleza jurídica de las Administraciones públicas (v. gr., Sentencias 3/2013, de 17 de enero; 201/2013, de 5 de diciembre, y 84/2014, de 29 de mayo) y que "corresponde al Estado, en virtud del artículo 149.1.18.ª, en relación con el art. 36, ambos de la Constitución, la competencia para establecer las reglas básicas a que los colegios profesionales deben ajustar su organización y competencias" (Sentencias 201/2013, de 5 diciembre, F.J. 3; 3/2013, de 17 de enero, F.J. 5; 144/2013, de 11 de julio, F.J. 2 a); y 84/2014, de 29 de mayo, F.J. 3). Es más, desde la Sentencia 20/1988, el Tribunal Constitucional ha mantenido que "el fundamento constitucional de esta legislación básica estatal no puede encontrarse sino en el mencionado artículo 149.1.18.ª de la Constitución (...) y, en este sentido, la constitución de sus órganos, así como su actividad en los limitados aspectos en que realizan funciones administrativas han de entenderse sujetas a las bases que con respecto a dichas Corporaciones dicte el Estado" (Sentencia 20/1988, de 18 de febrero, F.J. 4).

Por todo ello, a tenor de lo dispuesto en el artículo 149.1 de la Constitución, reglas 18.ª y 30.ª, y de la jurisprudencia constitucional citada, es preciso concluir que el Estado tiene competencia para aprobar la norma proyectada.

IV

El proyecto sometido a consulta se basa en las mismas habilitaciones legales que sirvieron de fundamento al Real Decreto 472/2021 y adopta la forma de real decreto puesto que modifica otra de idéntico rango.

Sin embargo, durante la fase de audiencia se han cuestionado tanto la base legal como la suficiencia del rango de la norma. Algunos escritos señalan que el proyecto reproduce acríticamente las mismas habilitaciones legales de la norma que modifica, que no resultan aplicables en este caso. Otros consideran que el real decreto invade materias reservadas a la ley en virtud del artículo 36 de la Constitución. En fin, se ha apuntado que la reforma proyectada vendría a añadir un informe preceptivo que, de acuerdo con el artículo 79 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, solo puede ser exigido por una norma de rango legal.

A efectos de dar respuesta a las cuestiones planteadas, es preciso diferenciar entre la habilitación legal y el rango de la norma proyectada.

A) Las habilitaciones legales que invoca el preámbulo son las mismas del Real Decreto 472/2021; a saber: la disposición final tercera de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio; la disposición final sexta de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, y la disposición final decimoquinta de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Sobre la suficiencia de estas habilitaciones se pronunció el Consejo de Estado en el dictamen número 234/2021, de 3 de junio:

"Para identificar dónde se encuentran las mencionadas habilitaciones específicas para dictar el Proyecto, debe partirse de lo previsto en los artículos 9 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio; 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado; y 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que prevén que las Administraciones públicas o autoridades competentes que, en el ejercicio de sus respectivas competencias, establezcan medidas o requisitos que exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público, así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias. A la vista del contenido de estos artículos, a juicio del Consejo de Estado, la habilitación específica para dictar el proyectado Real Decreto se encuentra en la disposición final tercera, "habilitación normativa y cumplimiento", de la Ley 17/2009; en la disposición final sexta, "desarrollo normativo", de la Ley 20/2013; y en la disposición final decimoquinta, "desarrollo normativo de la Ley" , que contienen habilitaciones normativas especialmente amplias a favor del Gobierno o del Consejo de Ministros para aprobar las normas de rango reglamentario que resulten necesarias para el desarrollo de dichas leyes".

Estas mismas consideraciones pueden trasladarse a la norma consultada, cuya finalidad es profundizar en la evaluación de proporcionalidad de los requisitos impuestos al acceso y ejercicio de las profesiones reguladas.

Con todo, es cierto que la reforma afecta al procedimiento de aprobación o modificación de los códigos deontológicos y añade una nueva competencia a la CNMC. Por ello, parece al Consejo de Estado que la lista de las habilitaciones debe completarse con las dos siguientes:

- Por un lado, debe citarse la disposición final única de la Ley 2/1974, de Colegios Profesionales, que permite al Gobierno dictar "las disposiciones necesarias para la aplicación de la presente Ley". Con respecto a esta habilitación genérica, el dictamen del Consejo de Estado número 1.201/2010, de 22 de julio, referido al visado colegial obligatorio, formuló las siguientes consideraciones, que pueden extenderse al expediente consultado:

"[A]l amparo de las habilitaciones genéricas contenidas en las Leyes 2/1974 y 25/2009, cabría concretar algunos elementos de dicho régimen jurídico -sin que ello haya de suponer una extralimitación de la norma reglamentaria- imprescindibles para garantizar una correcta y uniforme aplicación del régimen de visados".

La misma conclusión puede aplicarse a la correcta y uniforme aplicación del régimen de evaluación de la proporcionalidad que, en virtud de la Directiva (UE) 2018/958, deben realizar los consejos generales y colegios profesionales de ámbito nacional.

- Por otro lado, debe citarse también el artículo 5.1, letra c), de la Ley 3/2013, que encomienda a la CNMC cualesquiera funciones "que le sean atribuidas por Ley o por Real Decreto" a fin de "garantizar, preservar y promover el correcto funcionamiento, la transparencia y la existencia de una competencia efectiva en todos los mercados y sectores productivos, en beneficio de los consumidores y usuarios".

B) En lo que respecta al rango de la norma, es preciso partir de las consideraciones que formuló el citado dictamen número 234/2021:

"[E]l principio de proporcionalidad y la obligación de revisar la proporcionalidad de normas vigentes ya está contemplado en nuestro ordenamiento jurídico en normas de rango de ley como la Ley 17/2009; la Ley 39/2015; y la Ley 20/2023. El objeto de este real decreto es establecer las normas y criterios aplicables a las evaluaciones de proporcionalidad en el ámbito de las profesiones reguladas, es decir, tiene una finalidad instrumental y de concreción y desarrollo de mandatos recogidos en normas de rango superior".

En sentido similar se pronunciaron los dictámenes del Consejo de Estado números 87/2017, de 25 de mayo, y 2.333/2007, de 27 de diciembre.

Muchas de las entidades intervinientes en el trámite de audiencia han señalado que la norma proyectada no puede imponer una evaluación de proporcionalidad previa a la adopción o modificación de los códigos deontológicos, porque ello atentaría contra la autonomía propia de los colegios profesionales y vulneraría la reserva de ley del artículo 36 de la Constitución.

El Consejo de Estado no comparte esta apreciación. Como afirma gráficamente la memoria, la autonomía colegial no puede concebirse como una suerte de "compartimento estanco", ajeno al resto del ordenamiento jurídico. Como se ha dicho -y se insistirá más adelante-, la evaluación de proporcionalidad es una exigencia del derecho de la UE y encuentra cobertura en distintas normas de rango legal, por lo que no puede invocarse la autonomía como límite infranqueable para el desarrollo de tales disposiciones. Por ello, es preciso concluir que la norma consultada no invade la reserva legal del artículo 36 de la Constitución y respeta la autonomía organizativa de los colegios (en sentido similar, el ya citado dictamen número 1.201/2010 a propósito del visado colegial).

Por último, debe también rechazarse que el proyecto vulnere la reserva de ley del artículo 79 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Este artículo dispone que, "a efectos de la resolución del procedimiento, se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por las disposiciones legales". Sin embargo, es evidente que el precepto se refiere al procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, que no resulta de aplicación a las corporaciones de derecho público, cuya exclusión determina el artículo 2.4 de la propia Ley 39/2015, de 1 de octubre en los siguientes términos:

"Las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley".

Así las cosas, es preciso concluir que la norma cuenta con habilitación legal suficiente y su rango es el adecuado.

V

La reforma proyectada se limita a introducir una nueva disposición adicional en el Real Decreto 472/2021, a efectos de exigir una evaluación de proporcionalidad previa a la adopción o modificación de los códigos deontológicos que adopten los consejos generales o colegios profesionales de ámbito nacional.

El procedimiento se sustancia en dos fases. La primera, en sede colegial, exige someter la propuesta a información de los interesados y evaluar su proporcionalidad. La segunda, ante la CNMC, implica remitir la propuesta y la evaluación de proporcionalidad para que la CNMC emita un informe preceptivo, aunque no vinculante. Solo en el caso de apartarse de las observaciones del informe, la corporación afectada estará obligada a motivar su decisión. Además, toda la información se hará pública en el portal web de la CNMC.

La finalidad de la reforma proyectada es dar cumplimiento al dictamen motivado de 15 de febrero de 2023, en el que la Comisión Europea considera que España ha incumplido las obligaciones de transposición derivadas de la Directiva (UE) 2018/958. En concreto, el dictamen concluye que:

"al no garantizar la independencia y objetividad de las evaluaciones de proporcionalidad en la medida en que no ha establecido ningún mecanismo para garantizar la eficacia de la norma por lo que respecta a las evaluaciones realizadas por organismos profesionales, por ejemplo mediante un proceso para establecer una supervisión y reacción sistemáticas obligatorias por parte de otra entidad, y no ha previsto una posibilidad clara de que dicha entidad garantice el cumplimiento ex ante, por ejemplo mediante la emisión de instrucciones vinculantes, España no ha cumplido sus obligaciones en virtud del artículo 4, apartado 5, de la Directiva 2018/958/UE".

Durante la tramitación del Real Decreto 472/2021, una de las cuestiones más debatidas fue la de si los colegios profesionales y consejos generales podían considerarse "autoridades competentes para la regulación". En contra del criterio que entonces defendieron las corporaciones afectadas, el ministerio proponente -respaldado por el Consejo de Estado y la CNMC- entendió que no se les podía reconocer tal condición, en la medida en que la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, únicamente les asigna funciones de ordenación y control de las profesiones reguladas.

Sin embargo, la Comisión Europea mantiene que la aprobación de los códigos deontológicos -a diferencia de los estatutos generales- no se somete a ninguna forma de control gubernamental, lo que permite a las corporaciones de derecho público actuar como autoridades reguladoras sin someterse a ninguna forma de evaluación de proporcionalidad.

Para ilustrar esta conclusión, el dictamen motivado contrasta la regulación de la publicidad de los profesionales de la abogacía en el Estatuto General de la Abogacía Española con la que resulta del Código Deontológico de la Abogacía Española.

El vigente Estatuto General de la Abogacía Española, que fue aprobado por Real Decreto 135/2021, de 2 de marzo (y sustituyó al Real Decreto 658/2001, de 22 de junio, que cita la Comisión), dispone lo siguiente:

"Arti´culo 20. Publicidad.

1. La publicidad que realicen los profesionales de la Abogacía respetara´ en todo caso la independencia, libertad, dignidad e integridad como principios esenciales y valores superiores de la profesión, así´ como el secreto profesional.

2. La publicidad no podrá suponer:

a) La revelación directa o indirecta de hechos, datos o situaciones amparados por el secreto profesional.

b) La incitación genérica o concreta al pleito o conflicto.

c) La oferta de servicios profesionales, por si´ o mediante terceros, a víctimas directas o indirectas de accidentes o desgracias, así como de catástrofes, calamidades publicas u otros sucesos que hubieran producido un número elevado de víctimas (...).

d) La promesa de obtener resultados que no dependan exclusivamente de la actividad del profesional de la Abogacía.

e) La referencia a clientes del propio profesional de la Abogacía sin su autorización, salvo lo previsto en el artículo 54.

f) La utilización de emblemas o símbolos institucionales o colegiales y de aquellos otros que por su similitud pudieran generar confusión.

g) La mención de actividades realizadas por el profesional de la Abogacía que sean incompatibles con el ejercicio de la Abogacía.

3. Las menciones que a la especialización en determinadas materias incluyan los profesionales de la Abogacía en su publicidad deberán responder a la posesión de títulos académicos o profesionales específicos sobre las materias de que se trate, a la superación de cursos formativos de especialización profesional oficialmente homologados o a una práctica profesional que las avalen".

Por su parte, el Código Deontológico de la Abogacía Española, aprobado por el Pleno del Consejo General de la Abogacía Española el 6 de marzo de 2019, contiene las siguientes previsiones:

- Las menciones que a la especialización en determinadas materias se incluyan en la publicidad deberán responder a la posesión de títulos académicos o profesionales, a la superación de cursos formativos de especialización profesional oficialmente homologados o a una práctica profesional prolongada que las avalen (artículo 6.4).

- Quienes ejerzan con su título profesional de origen y se publiciten deberán hacerlo con mención expresa de tal circunstancia, debiendo utilizarse en cualquier caso la denominación que corresponda de conformidad con lo dispuesto en las normas aplicables, prohibiéndose el uso de los títulos de "Abogado" o "Abogada" expresados en cualquiera de las lenguas oficiales de España para la debida protección de los consumidores de los servicios jurídicos (artículo 6.5).

- Cuando la denominación del título profesional sea coincidente en más de un Estado se añadirá al título profesional una mención expresa del país de origen (artículo 6.6).

- Cuando la regulación de la profesión en el país de origen implique limitaciones o especialidades en cuanto al ámbito de la actividad, se deberá añadir también una mención de la organización profesional a la que pertenezca en dicho país y, en su caso, del órgano u órganos jurisdiccionales ante los que este´ habilitado para ejercer (artículo 6.7).

- Quienes ejerzan la abogacía no podrán traducir su título español a otro idioma cuando esa traducción corresponda a una categoría profesional determinada en otro país (artículo 6.8).

- No se permitirá la publicidad encubierta, debiendo hacerse constar en sitio visible y de modo perfectamente comprensible que se trata de contenido publicitario (artículo 6.9).

A la vista del dictamen motivado enviado por la Comisión, y con el fin de cumplir cuanto antes con las obligaciones de España al amparo de la Directiva (UE) 2018/958, el departamento consultante ha arbitrado un mecanismo de evaluación de la proporcionalidad de los códigos deontológicos que pretende conjugar la supervisión a través de una entidad independiente (el informe preceptivo de la CNMC) con la salvaguarda de la autonomía de los colegios profesionales (el informe no es vinculante y se aplica el principio "cumplir o explicar").

Esta solución se ha discutido por las entidades afectadas desde distintos puntos de vista. Fundamentalmente, se ha señalado que el proyecto supone una reforma encubierta del régimen colegial, que la CNMC carece de especialización técnica, que hubiera sido preferible la intervención del ministerio de adscripción o que puede verse afectada la seguridad jurídica en la regulación de las profesiones.

Las distintas objeciones de oportunidad han sido contestadas en la memoria del análisis de impacto normativo, donde se ha insistido en que la fórmula propuesta -consultada a la Comisión- ha tratado de ser la menos invasiva con la autonomía de los colegios profesionales.

Desde esta perspectiva, el Consejo de Estado no opone reparo a la redacción del artículo único, apartado uno, de la norma proyectada. El artículo 4.5 de la Directiva (UE) 2018/958 se limita a exigir que los Estados miembros velen porque la evaluación de proporcionalidad se realice con objetividad e independencia. Ambas exigencias quedan garantizadas con la intervención de la CNMC que, en su condición de Administración pública, está llamada a servir con objetividad los intereses generales (artículo 103.1 de la Constitución) y a actuar con "plena independencia del Gobierno, de las Administraciones Públicas y de los agentes del mercado" (artículo 2 de la Ley 3/2013), así como "de cualquier interés empresarial o comercial" (artículo 3 de la Ley 3/2013).

Por otro lado, la intervención de un organismo independiente como es la CNMC se acomoda al espíritu de la directiva, cuyo considerando 14 afirma lo siguiente:

"Los Estados miembros deben realizar evaluaciones de proporcionalidad de manera objetiva e independiente, incluso cuando una profesión esté regulada indirectamente por haberse atribuido a un determinado organismo profesional la potestad para regular. Dichas evaluaciones podrían incluir un dictamen de un organismo independiente, incluidos organismos existentes que formen parte del proceso legislativo nacional, a los que los Estados miembros de que se trate confíen la función de emitir dicho dictamen. Ello reviste especial importancia cuando la evaluación la efectúen autoridades locales, órganos reguladores u organizaciones profesionales que, dada su mayor proximidad a la situación local y su conocimiento especializado, podrían en ciertos casos estar en mejor posición para hallar la manera idónea de cumplir los objetivos de interés público, pero cuyas decisiones en la materia podrían resultar ventajosas para los operadores establecidos en detrimento de los que se incorporan al mercado".

La existencia de un dictamen motivado contra España y el riesgo de apertura de un procedimiento por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, justifican la urgencia en la modificación del Real Decreto 472/2021 en los términos expuestos.

Sin embargo, considera el Consejo de Estado que la intervención de los colegios profesionales en este ámbito -como en algún otro- se beneficiaría de una revisión general, a fin de acomodar su régimen jurídico a las categorías y conceptos que en el ámbito de las profesiones reguladas han introducido las directivas europeas. Un buen ejemplo es el concepto de "autoridad competente", cuyos matices en derecho de la UE no siempre coinciden con los de la legislación española (además del expediente consultado, puede citarse el dictamen número 87/2017, de 25 de mayo, a propósito de la regulación para el reconocimiento de las cualificaciones profesionales adquiridas en otros Estados miembros de la Unión Europea a los efectos de acceder y ejercer una profesión regulada en España).

En este punto, no puede dejar de recordarse que desde 2009 está pendiente una reforma del régimen de las profesiones sujetas a colegiación obligatoria que hasta el momento nunca ha llegado a materializarse (disposición transitoria cuarta de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio). Aunque existió un anteproyecto de Ley de servicios y colegios profesionales (examinado por este Consejo en el dictamen número 1.434/2013, de 27 de febrero de 2014), la iniciativa se abandonó y el texto no pasó de la fase de anteproyecto. Sin desconocer la notable dificultad que entraña esta tarea, parece al Consejo de Estado que un desarrollo normativo sobre la materia es indispensable, a la mayor brevedad posible, pues redundaría en beneficio de la seguridad jurídica.

VI

Sin perjuicio de las anteriores consideraciones de carácter general, se formulan a continuación algunas observaciones particulares.

En el apartado III de las consideraciones del presente dictamen se ha hecho referencia a los títulos competenciales que amparan la reforma proyectada. De acuerdo con lo ahí expuesto, deben corregirse las referencias que figuran en el preámbulo y en la disposición final primera.

En el preámbulo, hay un error en el párrafo quinto del apartado II, donde se repite dos veces la denominación "Conferencia Sectorial para la Mejora Regulatoria y el Clima de Negocios". En una de ellas debe hacerse referencia al "Comité para la mejora de la regulación de las actividades de servicios", que es la denominación que se modifica. Además, en el segundo párrafo del apartado III, se cita mal la Directiva (UE) 2018/958 (el año aparece como 2028).

En cuanto al artículo único, muchos de los ministerios coproponentes han señalado que los apartados dos y tres no contienen ninguna modificación de las disposiciones adicionales vigentes, por lo que bastaría con una renumeración (la actual disposición adicional primera pasaría a ser segunda y la segunda, tercera). El Consejo de Estado comparte este parecer. Más allá de las razones de técnica normativa, puede resultar desconcertante para el operador jurídico contrastar el proyecto de real decreto con las disposiciones vigentes y comprobar que el contenido es idéntico. Se sugiere, por ello, limitar los apartados dos y tres a una renumeración de las disposiciones adicionales, con indicación expresa de que se sustituye la denominación del "Comité para la mejora de la regulación de las actividades de servicios" por la de "Conferencia Sectorial para la Mejora Regulatoria y el Clima de Negocios".

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones expuestas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de real decreto por el que se modifica el Real Decreto 472/2021, de 29 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva (UE) 2018/958, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, relativa al test de proporcionalidad antes de adoptar nuevas regulaciones de profesiones".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 11 de abril de 2024

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE ECONOMÍA, COMERCIO Y EMPRESA.