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Con el fin de abordar el problema del cambio indirecto del uso de la tierra (CIUT), la Directiva (UE) 2018/2001 exige a la Comisión que adopte un acto delegado que dicte las disposiciones que establezcan los criterios para determinar cuáles son las materias primas con riesgo elevado de provocar un CIUT de cuya superficie de producción se observa una expansión significativa a tierras con elevadas reservas de carbono, así como para certificar los biocarburantes, los biolíquidos y los combustibles de biomasa con bajo riesgo de provocar un CIUT. Dichas disposiciones deben acompañar al informe sobre la situación de la expansión mundial de la producción de las materias primas en cuestión (en lo sucesivo, «el informe sobre la expansión de las materias primas»), presentado hoy al Parlamento Europeo y al Consejo.

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Puede producirse un CIUT cuando la tierra destinada anteriormente a la producción de alimentos o piensos se transforma para producir biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa. En casos así, la demanda de alimentos y piensos debe seguir satisfaciéndose, lo que puede dar lugar a la expansión de las tierras agrícolas a zonas con elevadas reservas de carbono, como los bosques, los humedales y las turberas, provocando un aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero.

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Los criterios de sostenibilidad y de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero que establecen tanto la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (2) como la Directiva (UE) 2018/2001 no tienen en cuenta las emisiones derivadas del CIUT.

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La Directiva (UE) 2015/1513 del Parlamento Europeo y del Consejo (3) no solo reconoció la existencia de las emisiones derivadas del CIUT, sino que admitió también que, pese a la dificultad para calcularlas, la magnitud de las emisiones de gases de efecto invernadero vinculadas al CIUT puede llegar a anular parcial o totalmente la reducción de gases de efecto invernadero ligada a los diferentes biocarburantes, tal y como se definen en dicha Directiva, y a los biolíquidos. Por consiguiente, introdujo un límite global a la cantidad de dichos combustibles producidos a partir de cereales y otros cultivos ricos en almidón, de azúcares y de oleaginosas, así como de cultivos plantados en tierras agrícolas como cultivos principales fundamentalmente con fines energéticos, que puede contabilizarse a efectos del cumplimiento de los objetivos establecidos en la Directiva 2009/28/CE. Este límite consiste en una contribución máxima de dichos combustibles fijada en un 7 % del consumo final de energía en los sectores del transporte por ferrocarril y por carretera de cada Estado miembro.

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La Directiva (UE) 2018/2001 mantiene la limitación relativa a los biocarburantes, los biolíquidos y los combustibles de biomasa producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros y consumidos en el sector del transporte y la refuerza mediante la introducción de límites nacionales específicos para la contribución total de estos combustibles a la consecución del objetivo de la Unión en materia de energías renovables para 2030. Estos límites se determinan mediante la cuota de dichos combustibles en el consumo nacional final de energía en los sectores del transporte por ferrocarril y por carretera en 2020 en cada Estado miembro, con la posibilidad de incrementarla en un punto porcentual, con un máximo del 7 %.

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La Directiva (UE) 2018/2001 aboga también por establecer un límite específico para los biocarburantes, los biolíquidos y los combustibles de biomasa producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros con riesgo elevado de provocar un CIUT y de cuyas materias primas se observa una expansión significativa de la superficie de producción a tierras con elevadas reservas de carbono, en consonancia con su nivel de consumo en cada Estado miembro en 2019. A partir del 31 de diciembre de 2023, su contribución debe reducirse gradualmente hasta llegar al 0 % en 2030, a más tardar.

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Si bien se admite generalmente que existen riesgos derivados del CIUT relacionados con el uso de cultivos alimentarios y forrajeros para la producción de combustible, la bibliografía científica muestra que el nivel de las emisiones derivadas del CIUT depende de múltiples factores, entre ellos el tipo de materia prima utilizada para la producción de combustibles renovables, el nivel de la nueva demanda de materias primas provocada por el uso de los biocarburantes, los biolíquidos y los combustibles de biomasa, y el grado de protección en todo el mundo de las tierras con elevadas reservas de carbono.

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La bibliografía científica muestra también que las repercusiones del CIUT sobre el potencial de los biocarburantes, los biolíquidos y los combustibles de biomasa para conseguir la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero son especialmente pronunciadas en el caso de las oleaginosas. Por lo tanto, se considera generalmente que los combustibles renovables producidos a partir de dichas materias primas conllevan un riesgo más elevado de provocar un CIUT. Así se refleja en el anexo VIII, parte A, de la Directiva 2009/28/CE y de la Directiva (UE) 2018/2001. El informe sobre la expansión de las materias primas, que refleja los mejores y más recientes datos científicos disponibles relativos a la expansión mundial de la superficie de producción de cultivos alimentarios y forrajeros a tierras con elevadas reservas de carbono, confirma que estos cultivos son también responsables, en una proporción abrumadora, de la mayor parte de la expansión mundial de la superficie de producción de cultivos alimentarios y forrajeros a tierras con elevadas reservas de carbono observada hasta ahora.

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El informe sobre la expansión de las materias primas destaca también que las repercusiones de la expansión de la superficie de producción de oleaginosas a tierras con elevadas reservas de carbono sobre el potencial de los biocarburantes, los biolíquidos y los combustibles de biomasa para conseguir la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero dependen de varios factores. Entre ellos, las magnitudes absoluta y relativa de la expansión de las tierras desde un año de referencia específico en comparación con la superficie total de producción del cultivo en cuestión, la proporción de esta expansión a tierras con elevadas reservas de carbono y el tipo al que pertenezcan dichas tierras desempeñan un papel fundamental a la hora de determinar la importancia de dicha expansión a efectos de la Directiva (UE) 2018/2001. Estos factores, así como los factores de productividad específicos de cada grupo de cultivo, deben, por lo tanto, tenerse en cuenta al establecer los criterios para determinar los biocarburantes, los biolíquidos y los combustibles de biomasa producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros con riesgo elevado de provocar un CIUT y de cuyas materias primas se observa una expansión significativa de la superficie de producción a tierras con elevadas reservas de carbono.

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Teniendo en cuenta todas las consideraciones anteriores, sin olvidar todos los estudios y la información científica pertinentes, las diferencias entre las distintas materias primas, la naturaleza global de los diferentes mercados de productos básicos y la manera en que funcionan, el riesgo asociado de que se produzcan efectos involuntarios o contraproducentes de desviación de recursos, la disponibilidad relativa de datos completos y la revisión periódica y frecuente de dichos datos, así como las obligaciones internacionales pertinentes de la Unión Europea, se considera que el método más apropiado, objetivo y equilibrado en esta fase del proceso regulador debe basarse en la posición general mundial con respecto a cada materia prima concreta, y no en un enfoque que distinga entre países concretos. Este es el mejor enfoque normativo que se puede adoptar teniendo en cuenta los objetivos contrapuestos, aunque complementarios, que persigue el presente Reglamento, y se equilibra, además, gracias a la posibilidad de certificación relativa al bajo riesgo de provocar un CIUT.

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De conformidad con el artículo 26, apartado 2, de la Directiva (UE) 2018/2001, los Estados miembros deben aplicar los criterios establecidos en el presente Reglamento para determinar cuáles son las materias primas con riesgo elevado de provocar un CIUT de cuya superficie de producción se observa una expansión significativa a tierras con elevadas reservas de carbono. Deben hacerlo basándose en la información incluida en un anexo, que debe revisarse de conformidad con el presente Reglamento. La Comisión debe examinar periódicamente el informe sobre la expansión de las materias primas, para tener en cuenta la evolución de las circunstancias y los últimos datos científicos disponibles. El anexo debe modificarse cuando proceda.

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En determinadas circunstancias, pueden impedirse las repercusiones del CIUT de los biocarburantes, los biolíquidos y los combustibles de biomasa considerados generalmente con riesgo elevado de provocar dicho cambio, y el cultivo de la materia prima correspondiente puede incluso resultar beneficioso para las superficies de producción en cuestión. En lo que se refiere a tales casos, es necesario establecer criterios que permitan la identificación de dichos biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa y su certificación como productos con bajo riesgo de provocar un CIUT. Los biocarburantes, los biolíquidos y los combustibles de biomasa certificados con bajo riesgo de provocar un CIUT deben quedar exentos del límite y de la reducción gradual establecidos para los biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros con riesgo elevado de provocar un CIUT, siempre que cumplan los criterios de sostenibilidad y de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero pertinentes establecidos en el artículo 29 de la Directiva (UE) 2018/2001.

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Los biocarburantes, los biolíquidos o los combustibles de biomasa solo deben considerarse con bajo riesgo de provocar un CIUT si la materia prima utilizada para su producción se cultiva a resultas de la aplicación de medidas debidamente verificables para aumentar la productividad más allá de los incrementos que se lograrían normalmente en una hipótesis de statu quo. Además, estas medidas deben garantizar la sostenibilidad de las materias primas a la vista de todos los requisitos establecidos en la Directiva 2009/28/CE o en la Directiva (UE) 2018/2001 en relación con los objetivos en materia de energías renovables.

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Como garantía adicional de los efectos positivos de la certificación relativa al bajo riesgo de provocar un CIUT, la materia prima adicional que debe utilizarse para los combustibles con bajo riesgo de provocar un CIUT solo debe tenerse en cuenta si se produce gracias a determinados tipos de medidas. En particular, solo deben tenerse en cuenta las medidas que resulten atractivas desde el punto de vista financiero porque permiten obtener la prima financiera derivada de dicha certificación, por analogía con los criterios de adicionalidad financiera aplicados en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kioto.

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Además, conviene no aplicar el criterio de adicionalidad financiera a las materias primas adicionales cultivadas en tierras abandonadas o gravemente degradadas o por pequeños agricultores independientes. De hecho, esto supondría una carga administrativa desproporcionada, habida cuenta de su gran potencial para mejorar la productividad y de los obstáculos que se oponen a la financiación de las inversiones necesarias. Por lo tanto, las medidas adoptadas en tierras abandonadas o gravemente degradadas o por pequeños agricultores independientes deben quedar exentas de demostrar el cumplimiento de los criterios de adicionalidad financiera, sin perjuicio del requisito de producir materias primas adicionales y cumplir los criterios de sostenibilidad. A la luz del trabajo estadístico llevado a cabo en diversos análisis, como la descripción de los pequeños agricultores (Smallholders data-portrait) que realiza la FAO, las explotaciones de menos de dos hectáreas deben considerarse pequeñas en este contexto.

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Solo deben tenerse en cuenta los incrementos reales de la productividad conseguidos en proyectos nuevos o ya existentes que resulten de medidas destinadas a lograr rendimientos adicionales. Por lo tanto, el período de certificación debe limitarse razonablemente en su duración y en su alcance, para que se pueda amortizar completamente la inversión en cuestión y puedan existir procedimientos sólidos para controlar la eficacia de la certificación.

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Con el fin de garantizar un proceso de certificación fluido para los biocarburantes, los biolíquidos o los combustibles de biomasa con bajo riesgo de provocar un CIUT, los operadores económicos deben poder basarse en normas de certificación sólidas y fiables. Dichas normas deben tener en cuenta el papel de los regímenes nacionales o internacionales voluntarios, de conformidad con el texto refundido del artículo 30 de la Directiva (UE) 2018/2001, que reforzó la solidez de la verificación que dichos regímenes deben llevar a cabo en comparación con las disposiciones correspondientes establecidas en la Directiva 2009/28/CE. Además de los regímenes nacionales reconocidos por la Comisión de conformidad con el artículo 30, apartado 6, de la Directiva (UE) 2018/2001, los regímenes voluntarios pueden certificar los biocarburantes, los biolíquidos o los combustibles de biomasa con bajo riesgo de provocar un CIUT, como lo hacen ya a efectos de certificar el cumplimiento de los criterios de sostenibilidad establecidos en el artículo 29 de la Directiva (UE) 2018/2001.

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A fin de garantizar que la información facilitada por los operadores económicos sea transparente, exacta y fiable y esté protegida contra el fraude, deben introducirse normas generales relativas a la certificación de los biocarburantes, los biolíquidos o los combustibles de biomasa con bajo riesgo de provocar un cambio indirecto del uso de la tierra que proporcionen un nivel adecuado de auditoría independiente en cuanto a las declaraciones presentadas por los operadores económicos. Dichas normas, incluidas las relativas a la certificación agrupada, podrán seguir concretándose y armonizándose mediante la adopción de actos de ejecución de conformidad con el artículo 30, apartado 8, de la Directiva (UE) 2018/2001.