Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

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La Federación de Rusia, principal proveedor externo de gas de la Unión, ha iniciado una agresión militar contra Ucrania, Parte contratante de la Comunidad de la Energía. La escalada de la agresión militar de Rusia contra Ucrania desde febrero de 2022 ha llevado a una fuerte disminución del suministro de gas, en un intento deliberado por utilizar el suministro de gas como arma política. Los flujos de gas de gasoducto procedentes de Rusia a través de Bielorrusia han cesado, y el suministro a través de Ucrania no ha dejado de disminuir. Los flujos globales de gas procedentes de Rusia son actualmente inferiores al 30 % de la media de los flujos de gas en el período 2016-2021. Dicha reducción del suministro ha dado lugar a unos precios de la energía históricamente elevados y volátiles, que contribuyen a la inflación y crean un riesgo de nueva recesión económica en Europa.

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En este contexto, la Comisión, además de su Comunicación de 8 de marzo de 2022 titulada «REPowerEU: Acción conjunta para una energía más asequible, segura y sostenible», presentó el plan REPowerEU el 18 de mayo de 2022, con el objetivo de poner fin a su dependencia de los combustibles fósiles rusos lo antes posible y, a más tardar, en 2027. Para lograr dicho objetivo, el plan REPowerEU establece medidas relacionadas con el ahorro energético y la eficiencia energética, y propone un despliegue acelerado de las energías limpias para sustituir a los combustibles fósiles en los hogares, la industria y la generación de electricidad. Entre las nuevas medidas en materia de suministro se podrían incluir, entre otras, una mejor coordinación de las compras de gas, facilitar las compras conjuntas por parte de los operadores del mercado del gas europeos en el mercado internacional del gas, así como mayores esfuerzos para preservar las capacidades de producción de electricidad que no dependan del suministro de gas importado.

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La Unión ha adoptado nuevas medidas para aumentar su nivel de preparación en lo relativo a las perturbaciones del suministro de gas. El Reglamento (UE) 2022/1032 del Parlamento Europeo y del Consejo (1) se adoptó para garantizar el llenado de las instalaciones de almacenamiento subterráneo para los próximos inviernos.

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Por otro lado, en febrero y mayo de 2022, la Comisión volvió a estudiar en profundidad todos los planes de emergencia nacionales; además, ha llevado a cabo un seguimiento minucioso de la situación de la seguridad del suministro. Las medidas adoptadas por la Unión desde febrero de 2022 se diseñaron para permitir la eliminación gradual y total de la dependencia del gas ruso de aquí a 2027 y la reducción de los riesgos derivados de una nueva perturbación importante del suministro.

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Sin embargo, la reciente escalada de las perturbaciones del suministro de gas procedente de Rusia apunta a un riesgo importante de que en un futuro próximo este cese totalmente de manera brusca y unilateral. Por tanto, la Unión debe anticiparse a este riesgo y prepararse, conforme al espíritu de solidaridad, a la posibilidad de que en cualquier momento se detenga completamente el suministro de gas procedente de Rusia. Con el fin de anticiparse a nuevas interrupciones y reforzar la resiliencia de la Unión ante futuras perturbaciones, es necesario actuar de manera proactiva e inmediata. Una acción coordinada a escala de la Unión puede evitar daños graves derivados de la posible interrupción del suministro de gas tanto para la economía como para los ciudadanos.

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El marco jurídico vigente para la seguridad del suministro de gas establecido por el Reglamento (UE) 2017/1938 del Parlamento Europeo y del Consejo (2) no atiende adecuadamente las perturbaciones del suministro procedente de un proveedor de gas importante que duren más de treinta días. La ausencia de un marco jurídico para este tipo de perturbaciones conlleva un riesgo de actuación descoordinada por parte de los Estados miembros, lo que supondría una amenaza para la seguridad del suministro en los Estados miembros vecinos y podría dar lugar a una carga adicional para la industria y los consumidores de la Unión.

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El Parlamento Europeo, en su Resolución de 7 de abril de 2022 sobre las Conclusiones de la reunión del Consejo Europeo de los días 24 y 25 de marzo de 2022, pidió que se presentara un plan para seguir garantizando la seguridad del abastecimiento energético de la Unión a corto plazo. El Consejo Europeo, en sus reuniones de los días 31 de mayo y 23 de junio de 2022, pidió a la Comisión que presentara propuestas para la mejora urgente de la preparación ante posibles perturbaciones importantes del suministro, a fin de garantizar el abastecimiento de energía a precios asequibles. A raíz de dicha petición del Consejo Europeo, la Comisión está explorando junto con los socios internacionales de la Unión maneras de frenar el aumento de los precios de la energía, entre ellas la viabilidad de introducir límites temporales de precios de importación cuando proceda. Además de esa petición, la Comisión también está prosiguiendo los trabajos sobre la optimización del mercado europeo de la electricidad, incluido el efecto de los precios del gas sobre este, a fin de estar mejor preparados para aguantar una volatilidad de precios excesiva en el futuro, conseguir una electricidad asequible y ajustarse plenamente a un sistema energético descarbonizado, preservando al mismo tiempo la integridad del mercado único, manteniendo incentivos para la transición ecológica, preservando la seguridad del suministro y evitando costes presupuestarios desproporcionados.

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De conformidad con el artículo 122, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, el Consejo, a propuesta de la Comisión, puede decidir, conforme al espíritu de solidaridad entre Estados miembros, medidas adecuadas para la situación económica, en particular en caso de que surjan dificultades graves en el suministro de determinados productos, especialmente en el ámbito de la energía. El riesgo de que a finales de 2022 haya cesado totalmente el suministro de gas ruso es uno de esos casos.

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Habida cuenta del riesgo inminente de perturbación del suministro de gas a la Unión, los Estados miembros deben adoptar medidas para reducir su demanda ahora, antes de la llegada del invierno 2022-23. Esta reducción voluntaria de la demanda contribuiría, en particular, al llenado de las capacidades de almacenamiento, de manera que no estén agotadas de aquí al final del invierno 2022-23, y posibilitaría por tanto que los Estados miembros hicieran frente a posibles olas de frío en febrero y marzo de 2023 y facilitaría el llenado de las capacidades de almacenamiento para garantizar unos niveles adecuados de seguridad del suministro de cara al invierno 2023-24. Reducir la demanda de gas también contribuirá a garantizar un suministro adecuado y a reducir los precios de la energía, para beneficio de los consumidores de la Unión. Por consiguiente, las medidas adoptadas a escala de la Unión para reducir la demanda beneficiarían a todos los Estados miembros, al disminuir el riesgo de repercusiones más importantes en sus economías.

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El volumen de la reducción voluntaria de la demanda tiene en cuenta el volumen de la demanda de gas que correría el riesgo de no ser entregado en caso de cese total del suministro de gas ruso. El esfuerzo de reducción debe ser el mismo para todos los Estados miembros, partiendo de una comparación con el consumo medio de cada Estado miembro en los últimos cinco años.

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Las medidas voluntarias para la reducción de la demanda pueden no ser suficientes por sí solas para garantizar la seguridad del suministro y el funcionamiento del mercado. Por tanto, a fin de atender rápidamente los retos específicos que plantea el grave empeoramiento, en curso y previsto, de la escasez de suministro de gas y evitar distorsiones entre Estados miembros, debe establecerse un nuevo instrumento que introduzca la posibilidad de reducción obligatoria de la demanda de gas para todos los Estados miembros. Dicho instrumento debe estar operativo con suficiente antelación al otoño de 2022. Con arreglo a dicho instrumento, el Consejo podría declarar, a propuesta de la Comisión, una alerta de la Unión mediante una decisión de ejecución. La atribución de una competencia de ejecución al Consejo tiene debidamente en cuenta el carácter político de la decisión de accionar la obligación preceptiva de reducir la demanda a escala de la Unión y sus consecuencias horizontales para los Estados miembros. Antes de presentar tal propuesta, la Comisión debe consultar a los grupos de riesgo pertinentes recogidos en el anexo I del Reglamento (UE) 2017/1938 (en lo sucesivo, «grupos de riesgo») y al Grupo de Coordinación del Gas (GCG) establecido por dicho Reglamento. Solo debe declararse una alerta de la Unión en caso de que las medidas voluntarias para la reducción de la demanda resulten insuficientes para hacer frente a un riesgo grave de escasez de suministro. Debe darse a cinco o más autoridades competentes de los Estados miembros que hayan declarado alertas nacionales en virtud del artículo 11, apartado 1, letra b), del Reglamento (UE) 2017/1938, la posibilidad de pedir a la Comisión que presente una propuesta al Consejo para declarar una alerta de la Unión.

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La alerta de la Unión debe servir como nivel de crisis específico de la Unión y debe dar lugar a una reducción obligatoria de la demanda, con independencia de los niveles nacionales de crisis del artículo 11, apartado 1, del Reglamento (UE) 2017/1938. Una vez declarada una alerta de la Unión, los Estados miembros deben reducir su consumo de gas en un plazo predefinido. El volumen necesario de reducción obligatoria de la demanda tiene en cuenta el volumen de la demanda de gas que podría estar en riesgo en caso de cese total del suministro de gas ruso a la Unión y debe tener plenamente en cuenta cualquier reducción voluntaria de la demanda ya lograda. El volumen de la reducción obligatoria de la demanda también debe tener en cuenta el nivel de llenado de las instalaciones de almacenamiento notificado con arreglo al artículo 6 quinquies, apartados 1 y 2, del Reglamento (UE) 2017/1938, la evolución de la diversificación de las fuentes de suministro de gas, incluido el suministro de gas natural licuado (GNL), y los avances en cuanto al carácter sustituible de los combustibles en la Unión.

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Las reducciones de demanda logradas por los Estados miembros antes de que se declare una alerta de la Unión se reflejarán en el volumen de la reducción obligatoria de la demanda.

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Habida cuenta de las distorsiones importantes del mercado interior que probablemente se produzcan si los Estados miembros reaccionan de manera descoordinada ante una nueva perturbación, posible o real, del suministro de gas ruso, es fundamental que todos ellos reduzcan su demanda de gas conforme al espíritu de solidaridad. Por tanto, todos los Estados miembros deben alcanzar los objetivos voluntarios y obligatorios de reducción de la demanda. Si bien algunos Estados miembros podrían estar más expuestos a los efectos de una perturbación del suministro de gas ruso, todos ellos podrían resultar afectados negativamente y podrían contribuir a limitar el perjuicio económico que esta causaría, bien liberando volúmenes adicionales de gas de gasoducto o de cargamentos de GNL que puedan ser utilizados por los Estados miembros con déficits significativos de gas, bien gracias al efecto positivo sobre los precios del gas que probablemente tendría la reducción de la demanda, o bien evitando las distorsiones del mercado derivadas de unas medidas para la reducción de la demanda descoordinadas y contradictorias. El presente Reglamento refleja, por tanto, el principio de solidaridad energética, que ha sido confirmado recientemente por el Tribunal de Justicia como uno de los principios fundamentales del Derecho de la Unión (3).

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Sin embargo, algunos Estados miembros, debido a su situación geográfica o física específica, como no estar sincronizados con el sistema eléctrico europeo o la falta de interconexión directa al sistema interconectado de gas de otro Estado miembro, no pueden liberar volúmenes significativos de gas de gasoducto en beneficio de otros Estado miembros. Los Estados miembros deben disponer por tanto de la posibilidad de recurrir a uno o varios motivos para limitar sus obligaciones de reducción de la demanda. Los Estados miembros afectados deben comprometerse a hacer todo lo posible para suprimir las carencias de interconexión cuanto antes.

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El Reglamento (UE) n.o 347/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo (4) establece un marco para que los Estados miembros y los interesados pertinentes colaboren a escala regional para desarrollar unas redes energéticas mejor conectadas con el objetivo, en particular, de conectar regiones actualmente aisladas de los mercados energéticos europeos y reforzar interconexiones transfronterizas existentes y crear otras nuevas. Las conexiones transfronterizas contribuyen notablemente a la seguridad del suministro. A la luz de la interrupción actual del suministro de gas ruso, estas conexiones transfronterizas son esenciales para garantizar el funcionamiento del mercado interior de la energía y la distribución de gas a otros Estados miembros conforme al espíritu de solidaridad. En este contexto, los Estados miembros deben proseguir sus esfuerzos por mejorar la integración de sus redes, evaluando también la posibilidad de aumentar las nuevas capacidades de interconexión transfronteriza en consonancia con los objetivos del Reglamento (UE) 2022/869 del Parlamento Europeo y del Consejo (5).

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A fin de facilitar los esfuerzos de los Estados miembros para cumplir los objetivos del Reglamento (UE) 2022/1032 relativos al almacenamiento de gas, el volumen de gas utilizado por estos para almacenamiento que supere el objetivo intermedio establecido para el 1 de agosto de 2022 también se tendrá en cuenta a los efectos de determinar su volumen de reducción obligatoria de la demanda.

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Además, para tener debidamente en cuenta la elevada dependencia del gas de las industrias críticas de los Estados miembros, estos deberán poder excluir el consumo de gas en dichas industrias al determinar su volumen de reducción obligatoria de la demanda. El seguimiento de la Comisión deberá velar por que las limitaciones nacionales no creen distorsiones indebidas del mercado interior. Los Estados miembros también deberán poder limitar el volumen de su reducción obligatoria de la demanda cuando tal limitación sea necesaria para maximizar el suministro de gas a otros Estados miembros y cuando puedan probar que sus capacidades de exportación comercial mediante interconexión a otros Estados miembros o su infraestructura nacional de GNL se utilizan para reorientar el gas a otros Estados miembros en la mayor medida posible. La Comisión supervisará que se cumplan las condiciones para la aplicación de estas excepciones.

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Por lo que respecta a las circunstancias específicas de la demanda de los Estados miembros interconectados, los Estados miembros deben poder limitar temporalmente la reducción obligatoria de la demanda cuando sea necesario para garantizar la seguridad del suministro de energía, también en caso de que un Estado miembro se enfrente a una crisis de electricidad como se contempla en el Reglamento (UE) 2019/941 del Parlamento Europeo y del Consejo (6). También deben tenerse en cuenta la capacidad de almacenamiento y el nivel de almacenamiento que supere el objetivo intermedio establecido el anexo I bis del Reglamento (UE) 2017/1938.

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Los Estados miembros deben tener libertad para elegir las medidas adecuadas para lograr la reducción de la demanda. A la hora de determinar qué medidas son adecuadas para la reducción de la demanda y establecer las prioridades entre grupos de clientes, los Estados miembros deben plantearse recurrir a las medidas definidas por la Comisión en su Comunicación de 20 de julio de 2022 titulada «Ahorrar gas para un invierno seguro». En particular, los Estados miembros deben considerar medidas económicamente eficientes, como subastas o licitaciones, que les permitan incentivar la reducción del consumo de manera eficiente desde el punto de vista económico. Las medidas adoptadas en el ámbito nacional también pueden incluir incentivos financieros o compensaciones para los participantes en el mercado afectados.

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Toda medida adoptada por los Estados miembros para lograr la reducción de la demanda deberá cumplir la legislación de la Unión y, en especial, el Reglamento (UE) 2017/1938. En particular, tales medidas deben estar claramente definidas y ser necesarias, transparentes, proporcionadas, no discriminatorias y verificables y no deben alterar indebidamente la competencia ni el correcto funcionamiento del mercado interior del gas ni poner en peligro la seguridad del suministro de gas de otros Estados miembros o de la Unión. Es necesario tener en cuenta los intereses de los clientes protegidos también en relación con el suministro de gas a los sistemas de calefacción centralizados en caso de crisis de seguridad de suministro.

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A fin de garantizar la ejecución coordinada de las medidas de reducción de la demanda, los Estados miembros deben establecer una cooperación periódica dentro de cada uno de los grupos de riesgo pertinentes. Los Estados miembros tienen libertad para acordar las medidas de coordinación más idóneas en una región determinada. La Comisión y el GCG deben poder disponer de un resumen de las medidas nacionales implantadas por los Estados miembros y compartir las mejores prácticas para la coordinación de las medidas dentro de los grupos de riesgo. Los Estados miembros también deben recurrir a otros organismos para coordinar sus acciones.

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A fin de garantizar que los planes de emergencia nacionales reflejen las medidas voluntarias u obligatorias para la reducción de la demanda establecida en el presente Reglamento, la autoridad competente de cada Estado miembro debe adoptar las medidas necesarias para actualizar el plan de emergencia nacional establecido en virtud artículo 8 del Reglamento (UE) 2017/1938 a más tardar el 31 de octubre de 2022. Habida cuenta de la brevedad del plazo para dicha actualización, no deben aplicarse los procedimientos de coordinación del artículo 8, apartados 6 a 11, del Reglamento (UE) 2017/1938. No obstante, cada Estado miembro debe consultar a otros Estados miembros sobre la actualización de su plan nacional de emergencia. La Comisión debe convocar a los grupos de riesgo, al GCG y a otros organismos pertinentes para debatir posibles cuestiones relacionadas con las medidas de reducción de la demanda.

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El seguimiento y la notificación con carácter periódico y efectivo son fundamentales para evaluar los progresos realizados por los Estados miembros en la ejecución de las medidas voluntarias y obligatorias para la reducción de la demanda, así como para medir las repercusiones sociales y económicas de dichas medidas y sus consecuencias en el empleo. La autoridad competente de cada Estado miembro u otra entidad designada por el Estado miembro en cuestión debe hacer un seguimiento de la reducción de la demanda lograda en su territorio e informar periódicamente de los resultados a la Comisión. El GCG debe asistir a la Comisión en el control del cumplimiento de las obligaciones en materia de reducción de la demanda.

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A fin de evitar daños económicos importantes al conjunto de la Unión, es fundamental que cada Estado miembro reduzca su demanda una vez se haya declarado una alerta de la Unión. Dicha reducción garantizará que haya gas suficiente para todos, incluso durante el invierno. La reducción de la demanda en toda la Unión es una expresión del principio de solidaridad consagrado en el Tratado. Así pues, está justificado que la Comisión vigile rigurosamente que los Estados miembros cumplen la obligación de reducción de la demanda. En caso de que la Comisión detecte que existe el riesgo de que un Estado miembro no pueda cumplir su obligación de reducción de la demanda, la Comisión debe poder pedirle que presente un plan en el que exponga una estrategia y las medidas para lograr de manera efectiva la reducción obligatoria de la demanda. Dicho Estado miembro debe tener debidamente en cuenta toda observación y sugerencia que realice la Comisión con respecto a dicho plan.

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Habida cuenta de que el principio de solidaridad otorga a todos los Estados miembros el derecho a obtener el apoyo de los Estados miembros vecinos en determinadas circunstancias, los Estados miembros que soliciten este apoyo también deben actuar conforme al espíritu de solidaridad a la hora de reducir su demanda interna de gas. Por consiguiente, cuando soliciten una medida de solidaridad con arreglo al artículo 13 del Reglamento (UE) 2017/1938, los Estados miembros deberán haber implantado todas las medidas oportunas para la reducción de la demanda de gas. La Comisión debe poder pedir al Estado miembro que solicite una medida de solidaridad que presente un plan con medidas para lograr posibles reducciones adicionales de la demanda. Dicho Estado miembro debe tener debidamente en cuenta el dictamen de la Comisión.

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La Comisión debe informar periódicamente al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la ejecución del presente Reglamento.

Teniendo en cuenta el peligro inminente para la seguridad del suministro de gas que supone la agresión militar de Rusia contra Ucrania, el presente Reglamento debe entrar en vigor con carácter de urgencia.

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Habida cuenta del carácter excepcional de las medidas establecidas en el presente Reglamento, este debe aplicarse durante un año a partir de su entrada en vigor. A más tardar el 1 de mayo de 2023, la Comisión debe informar al Consejo sobre su funcionamiento y, llegado el caso, podrá proponer que se prorrogue su período de aplicación.

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Dado que el objetivo del presente Reglamento no puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros, sino que puede alcanzarse mejor a escala de la Unión, esta puede adoptar medidas, de conformidad con el principio de subsidiariedad establecido en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea. De conformidad con el principio de proporcionalidad establecido en el mismo artículo, el presente Reglamento no excede de lo necesario para alcanzar dicho objetivo.