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En la villa de Madrid, a 20 de diciembre de 1999.
Visto por el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, compuesto por los señores que al final se relacionan, el conflicto de jurisdicción suscitado entre el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 1 de Berja (Almería), en autos de juicio de menor cuantía número 94/1996, seguidos a instancia de don Francisco Fernández Martín, contra don Francisco Maldonado Ruiz, tres policías locales y el Ayuntamiento de Adra, sobre reclamación de cantidad por daños y perjuicios, frente al Ayuntamiento de Adra en el conocimiento de la reclamación contra los tres policías locales.
Antecedentes de hecho
El 28 de marzo de 1996, el Procurador de los Tribunales don Francisco Ruiz Reyes, en nombre y representación de don Francisco Fernández Martín interpone demanda en juicio declarativo ordinario de menor cuantía en reclamación de cantidad y otras responsabilidades contra don Francisco Maldonado Ruiz, y, además, contra los agentes de la Policía Local de Adra, don José Ramón Galdeano López de los Mozos, don Francisco Javier Torres Santiago y don José María Sánchez Pérez y contra el Ayuntamiento de Adra.
En dicha demanda se relata que sobre las dos quince horas del día 6 de octubre de 1990, cuando don Francisco Fernández Martín se encontraba con unos amigos en el pub «Albéniz», de la localidad de Adra, fue golpeado por el dueño del local, don Francisco Maldonado Ruiz, con un palo de madera y gancho de hierro, en el hombro izquierdo y espalda, y que seguidamente acudió a solicitar ayuda policial y formular denuncia a las dependencias de la Policía Municipal de Adra, los agentes don José Ramón Galdeano López de los Mozos, don Francisco Javier Torres Santiago y don José María Sánchez Pérez, que se encontraban de servicio, quienes según el demandante se negaron a recibir la denuncia por no conocer el nombre de la persona que le había agredido, invitándole a marcharse; al insistir en su derecho a presentar la denuncia, lo sacaron a empujones provocando su caída en las escaleras e inmovilización, habiendo de ser trasladado en una ambulancia al ambulatorio de Adra, donde fue atendido, apreciándole contusión en hombro izquierdo y tobillo izquierdo, con pronóstico menos grave. Evacuado al hospital «Torrecárdenas», de Almería, fue reconocido y diagnosticado de lumbalgia traumática y esquince en tobillo derecho (historia clínica número 121199), continuando en tratamiento de sus lesiones por el Servicio de Traumatología del Hospital Provincial de Almería.
El Juzgado de Instrucción número 1 de Berja incoó el 8 de marzo de 1991 actuaciones de juicio de faltas número 2/1991, en virtud del atestado de la Policía Local de Adra, instruido con fecha 6 de octubre de 1990, por falta de lesiones. El procedimiento fue sobreseído libremente por Auto de 11 de mayo de 1991, por extinción por causa de prescripción de la responsabilidad penal.
En el escrito de demanda se razona que la demanda se dirige contra cuatro personas por la condición de causantes de las lesiones, sin que pueda determinarse «el grado de responsabilidad de cada uno de ellos», y contra el Ayuntamiento, en cuanto a la responsabilidad que le es exigible por los daños causados por sus agentes en acto de servicio. En el «suplico» se pide la condena solidaria de los demandados al pago de las cantidades determinadas.
El Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Adra planteó conflicto jurisdiccional al Juzgado de Primera Instancia, en escrito presentado en 6 de mayo de 1996, requiriéndole de inhibición respecto de la pretensión indemnizatoria dirigida contra los tres agentes de la Policía Local y contra la propia Corporación, por estimar, con arreglo a lo dispuesto en la Ley 30/1992, competente a la Administración Local para la formación de procedimiento de responsabilidad patrimonial. Previa audiencia del Fiscal —que estimó la improcedencia del procedimiento seguido para exigir responsabilidad al Ayuntamiento— y del demandante, el Juzgado, por Auto de 15 de junio de 1996, acordó declinar su jurisdicción a favor del órgano administrativo para conocer de la reclamación planteada respecto de todos los demandados. En su único fundamento de derecho no se mencionaba a la persona privada contra la que, asimismo, se promovió la demanda.
Por Auto de la Sección Segunda de la Audiencia Provincial de Almería de 25 de noviembre de 1997, se confirmó el citado Auto sobre conflicto de jurisdicción en lo concerniente a la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Adra, pero estimó el recurso de apelación respecto a la demanda formulada por el actor frente a los tres agentes de la Policía Municipal, con base en el artículo 145.2 de la Ley de Expropiación Forzosa, y, respecto al señor Maldonado, corrige la incongruencia contenida en el fallo al declinar la competencia también respecto a ese demandado.
Por escrito de 7 de febrero de 1999, el demandante solicitó que el procedimiento siguiera su curso legal con la exclusión como demandado del Ayuntamiento de Adra.
El 16 de febrero de 1998, el Alcalde del Ayuntamiento de Adra presenta escrito en el que muestra su disconformidad con el Auto de la Audiencia Provincial de Almería, y en el que sostiene que, al ser los hechos susceptibles de generar una responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento no pueden servir de sostén a una pretensión autónoma de responsabilidad civil por lo que no procede la acción de responsabilidad civil de los funcionarios del artículo 146.1 de la Ley 30/1992, sino la de la responsabilidad patrimonial directa de la Administración del artículo 145.1 de la misma Ley, al ser la demanda consecuencia del funcionamiento de un servicio público o de la actuación de funcionarios o agentes. De acuerdo a la jurisprudencia más reciente la «vis atractiva» de la jurisdicción del orden civil no opera cuando el particular demandado no actúa como particular sino como agente de la Administración, lo que debe llevar a una unidad de procedimiento que abarque los actos de los policías y sus consecuencias jurídicas, procedimiento del que corresponde conocer «prima facie» al Ayuntamiento.
El Juzgado, mediante Auto de 5 de mayo de 1999, manteniendo su jurisdicción acordó tener por planteado el conflicto de jurisdicción, elevando las actuaciones al Presidente del Tribunal de Conflictos de Jurisdicción.
Por providencia de 22 de julio de 1999, se dio cuenta de la recepción de los autos, y se dio un plazo común de diez días al Ministerio Fiscal y a la Administración interviniente para la formulación de alegaciones.
El Ayuntamiento de Adra, a través de su Alcalde Presidente, formula alegaciones que dice complementan las aducidas en el escrito de interposición del conflicto, que obran en los autos, y que básicamente hacen referencia a la dicotomía Ayuntamiento/Policías. Insiste en que, como la actuación de los agentes se integra en la responsabilidad patrimonial de la Administración, difícilmente puede servir de argumento básico a una pretensión de responsabilidad civil, pues si se admitiese la compatibilidad de la reclamación de responsabilidad patrimonial (a enjuiciar por el Ayuntamiento y susceptible de recurso contencioso-administrativo) con la acción de responsabilidad civil de los Agentes de la Policía Local, para conocimiento por el Juzgado de Primera Instancia número 1 de Berja (Almería), se rompería la unidad de la causa y podría dar lugar a resoluciones iguales que podrían incluso duplicar el contenido de la indemnización, si fueren éstas favorables al reclamante. Al tratarse de una reclamación de responsabilidad patrimonial consecuencia del funcionamiento de un servicio público o de la actuación de funcionarios o agentes, resulta de aplicación lo previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y es competente «abinitio» para resolver la Administración, lo que se comprueba también porque el artículo 54 de la Ley 7/1985, al establecer la responsabilidad directa de las entidades locales «de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes...», ha suprimido la anterior responsabilidad subsidiaria. Los hechos de la demanda deben enmarcarse en el artículo 145.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y en el artículo 19 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, y no en el artículo 146.1 de la misma Ley; consecuentemente el procedimiento administrativo ha de abarcar los actos de los Policías (funcionarios o agentes de la Policía Local), ya que en caso contrario no tendría sentido ni base jurídica la reclamación contra el Ayuntamiento. Por todo ello, solicita del Tribunal dicte Sentencia conforme al artículo 17 de la Ley Orgánica 2/1987, de Conflictos Jurisdiccionales, en el sentido de que sea la vía administrativa y contencioso-administrativa la competente para resolver de la responsabilidad patrimonial de los funcionarios al servicio de este Ayuntamiento.
El Ministerio Fiscal considera que para la adecuada resolución del conflicto planteado se debe destacar, en primer término, que las dos acciones agresivas dirigidas contra el lesionado en la madrugada del 6 de octubre de 1990, prácticamente sin solución de continuidad, conformar unitariamente los resultados lesivos sobre su integridad física, sin que sea posible discernir la proporción en que cada una participó en la producción de tales resultados. Por lo que existiría un vínculo colectivo o solidaridad entre los sujetos a quienes alcanza la responsabilidad por el ilícito culposo, con pluralidad de agentes y concurrencia causal única, al no ser posible individualizar los respectivos comportamientos, ni establecer las distintas responsabilidades, doctrina reiterada constantemente por la jurisprudencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo (Sentencias 12 de mayo de 1988, 22 de noviembre de 1993, 21 de febrero de 1994), lo que depende no del voluntarismo del actor, sino de las condiciones objetivas referidas a la naturaleza y extensión de las obligaciones reclamadas (STCJ de 22 de diciembre de 1995 FD-3.o). Tal ocurre en el presente caso al dirigirse la demanda a quienes produjeron el resultado lesivo y a la Corporación Municipal que no vigiló suficientemente el personal a su servicio. Esta exigencia de responsabilidad, sin exclusión alguna en cuanto a los codemandados, debe residenciarse ante los Tribunales ordinarios, habida cuenta de la «vis atractiva» y residual de la jurisdicción civil (art. 9.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y sentencias de 22 de noviembre y 17 de diciembre de 1985), y de la imposibilidad de atribución de cuotas a los partícipes en la producción de resultados lesivos al demandante, evitándose así la división de la continencia del proceso y conjurando el riesgo de resoluciones contradictorias, que podrían resultar de la doble cognición de los hechos por la Administración Local y el Juzgado, doctrina reconocida por ese Tribunal (SSTCJ de 22 de marzo de 1999, 23 de octubre y 17 de diciembre de 1997). La competencia para conocer del asunto a que se refiere el presente conflicto debe por ello corresponder al Juzgado de Primera Instancia número 1 de Berja.
Por providencia de 5 de noviembre de 1999 se señaló para la votación y fallo del conflicto el día 20 de diciembre de 1999, siendo Ponente el designado excelentísimo señor don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer.
Fundamentos de Derecho
El presente conflicto de jurisdicción tiene por objeto determinar cuál es el órgano competente, si el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 1 de Berja o el Ayuntamiento de Adra, para conocer de una demanda de reclamación de cantidad por daños y perjuicios formulada por un particular contra otro particular y tres policías locales, a consecuencia de unas lesiones que sufrió en dos momentos distintos pero sucesivos.
El Ayuntamiento planteó conflicto de jurisdicción, en relación con el Ayuntamiento y los tres policías locales, que el Juzgado aceptó por Auto que, impugnado en apelación, ha dado lugar al Auto de la Sección Segunda de la Audiencia Provincial de Almería de 25 de noviembre de 1997, en el que se confirmó la exclusión de la legitimación pasiva del Ayuntamiento de Adra, pero no la de los tres policías y la del otro particular demandado, frente a los cuatro particulares que el demandante ha deducido con consecuencia su reclamación de responsabilidad civil.
El Ayuntamiento de Adra cuestiona la utilización de la vía del proceso civil para el conocimiento de la reclamación deducida contra los tres policías locales por las alegadas lesiones que el demandante dice que sufrió con ocasión del intento de presentar una denuncia por una agresión sufrida anteriormente. Considera que al tratarse de una actuación de la policía en una función administrativa estaría en juego la responsabilidad patrimonial del propio Ayuntamiento, por lo que la reclamación debería plantearse ante el propio Ayuntamiento a través del correspondiente procedimiento administrativo, que ha de abarcar los actos de los policías (funcionarios o agentes de la Policía Local), ya que en caso contrario no tendría sentido ni base jurídica la reclamación contra el Ayuntamiento.
El Ministerio Fiscal considera que la reclamación sin exclusión alguna en cuanto a los codemandados, debe residenciarse ante los Tribunales ordinarios, habida cuenta de la «vis atractiva» y residual de la jurisdicción civil y de la imposibilidad de atribución de cuotas a los partícipes en la producción de resultados lesivos al demandante, evitándose así la división de la continencia del proceso y conjurando el riesgo de resoluciones contradictorias, que podrían resultar de la doble cognición de los hechos por la Administración Local y el Juzgado, de acuerdo a la doctrina de este Tribunal de Conflictos (SSTCJ de 22 de marzo de 1999, 23 de octubre y 17 de diciembre de 1997).
No corresponde a este Tribunal de Conflictos de Jurisdicción resolver cuál sea el orden jurisdiccional competente para conocer de la reclamación formulada inicialmente ante el Juzgado de Primera Instancia número 4 de Berja, pues si se planteara la cuestión desde esa perspectiva estaría fuera del ámbito de este Tribunal Supremo a que se refiere el artículo 42 de la Ley Orgánica de este Tribunal. Por tanto, este Tribunal no puede solventar un aspecto implícito del conflicto, si es competente el orden jurisdiccional civil o la jurisdicción contencioso-administrativa para resolver de la demanda formulada. Este Tribunal sólo ha de decidir sobre cuál es el órgano judicial o administrativo al que corresponde el conocimiento y la resolución de la reclamación efectuada.
En segundo lugar, para decidir sobre esa competencia ha de partirse de la situación sobre la que se formaliza el conflicto sometido a este Tribunal, tras dos resoluciones judiciales que se han pronunciado ya sobre esa competencia. El Auto de la Audiencia Provincial de Almería de 25 de noviembre de 1997 ha declinado la competencia respecto a la reclamación efectuada por el actor frente al Ayuntamiento de Adra, y posteriormente la parte actora ha solicitado que los autos sigan su curso legal «excluyéndose de los mismos al excelentísimo Ayuntamiento», lo que implica un desistimiento de la acción civil ejercitada liberados de reclamaciones directas dirigidas contra ellos, al margen del supuesto específico de la responsabilidad civil de los jueces, no existe en nuestro ordenamiento un privilegio o fuero especial de los funcionarios públicos que impida dirigir contra ellos reclamaciones de carácter civil, sobre las que no podrá conocer ni decidir, por su propia naturaleza, la Administración correspondiente. En la medida que el justiciable prescinda de la responsabilidad directa o subsidiaria de la Administración, y no está en juego esa responsabilidad, la Administración no podrá conocer del asunto, que habrá de exigirse por las vías propias de la jurisdicción ordinaria.
En consecuencia, el Ayuntamiento de Adra no puede reclamar el conocimiento de una acción de responsabilidad dirigida solamente contra funcionarios del mismo, por lo que procede dirimir el presente conflicto a favor del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 4 de Berja (Almería) y declarar que le corresponde seguir conociendo de la reclamación de responsabilidad de indemnización de daños y perjuicios formulada por don Francisco Fernández Martín.
En su virtud,
Fallamos: Que corresponde al Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 4 de Berja (Almería) la competencia para conocer sobre la reclamación de indemnización por daños y perjuicios objeto del presente conflicto de jurisdicción.–Presidente, excelentísimo señor don Francisco Javier Delgado Barrio.–Vocales, excelentísimos señores don Segundo Menéndez Pérez, don Eladio Escusol Barra, don Landelino Lavilla Alsina, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer y don José Luis Manzanares Samaniego.
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