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En las actuaciones sobre cambio de apellidos, remitidas a este Centro en trámite de recurso en virtud del entablado por el Ministerio Fiscal contra auto del Juez Encargado del Registro Civil de B.

Hechos

1. Mediante comparecencia efectuada en el Registro Civil de B. el 12 de diciembre de 2003, don A., de nacionalidad española, manifestó que su hija, nacida en B. en 2003, fue inscrita como I. S. de C., pero el apellido que le correspondía de la madre era C., ya que como se acreditaba mediante certificación del Consulado de Portugal, de donde era oriunda su esposa, la partícula «de» únicamente sirve para unir los apellidos, por lo que solicitaba que en la inscripción de su hija constara solo como segundo apellido «C. o» en lugar de «de C. Se adjuntaba la siguiente documentación: certificado del Consulado General de Portugal en Barcelona, indicando que en el nombre de la ciudadana portuguesa A. M. dos S. G. de C., las partículas «dos» y «de» son de ligación entre los vocablos que constituyen sus apellidos; inscripción de nacimiento de la menor interesada, en la que consta que es hija del promotor y de doña A. M. dos S. G. de C., de nacionalidad portuguesa; y cuestionario para la declaración de nacimiento en el Registro Civil. 2. Por requerimiento del Ministerio Fiscal, compareció la madre de la menor, manifestando que estaba de acuerdo con la petición del promotor, indicando que su apellido paterno es G. de C., siendo el primer apellido el de su abuela, y el segundo el de su abuelo, presentando certificado de nacimiento. El Ministerio Fiscal informó que la normativa española establecía que si la filiación estaba determinada por ambas líneas y a salvo la opción prevista en el artículo 109 del Código civil, el primer apellido de un español es el primero del padre, y el segundo apellido el primero de los personales de la madre, aunque sea extranjera, por lo que el segundo apellido de la menor tendría que ser «M. dos S.». Por consiguiente, se oponía a lo solicitado, interesando incoar el oportuno expediente de error registral a fin de que la inscrita pase a llamarse I. S. M. dos S., ya que la madre tiene por primer apellido «M. dos S.». 3. El Juez Encargado dictó auto con fecha 30 de junio de 2004, autorizando la modificación del segundo apellido de la menor «De C.» por el de «C.», que era el que legalmente le correspondía, ya que una interpretación finalista del artículo 194 del Código civil, llevaba a la consideración de que lo que el legislador perseguía con la expresión «personales» era la desestimación de los apellidos que la madre hubiera adquirido por razón de matrimonio, y por otro lado cabría interpretar que con la expresión «primero», se estaba refiriendo al apellido de la línea paterna. 4. Notificada la resolución a los promotores y al Ministerio Fiscal, éste interpuso recurso ante la Dirección General de los Registros y del Notariado, solicitando que se revocase el auto, y se incoase el oportuno expediente de error registral, a fin de que la inscrita pasase a llamarse I. S. M. dos S., por ser un error que se deducía de la propia inscripción, en base al contenido de su anterior informe. 5. De la interposición del recurso se dio traslado al promotor, que solicitó la confirmación del auto. El Encargada del Registro Civil remitió las actuaciones a la Dirección General de los Registros y del Notariado, informando que se ratificaba en la resolución impugnada.

Fundamentos de Derecho

I. Vistos los artículos 109 del Código civil (Cc); 57 y 59 de la Ley del Registro Civil (LRC); 195, 205, 209 y 365 del Reglamento del Registro Civil (RRC), y la Resolución de 31 de marzo de 1995. II. Se pretende por la interesada la supresión de la partícula «de» en el segundo apellido, «de C.», de la menor inscrita, porque al ser portugués, la madre alega que, dicha partícula no forma parte del apellido, sino que se utiliza sólo como unión entre los apellidos. Pero el Ministerio Fiscal en su informe planteó una cuestión distinta, cual fue la relativa al apellido con el que debió ser inscrita la menor. El que le correspondía como segundo, según su criterio, era el primero de la madre, de nacionalidad portuguesa, «M. dos S.», en lugar del segundo «de C.» y, por tanto, en su informe sostuvo que siendo el padre y la inscrita de nacionalidad española, la atribución de apellidos a ésta debió hacerse conforme al sistema español (cfr. art. 194 RRC). Por ello, interesó el archivo del expediente y la incoación de otro de error registral. El Juez Encargado desestimó la petición del Ministerio Fiscal y dictó auto accediendo a lo solicitado, esto es, suprimiendo la partícula «de» del apellido «C.», el cual mantuvo. El Encargado, pese a tratarse de materia de apellidos, ha conocido del expediente por entender que la atribución del apellido a la menor se hizo con infracción de las normas establecidas (cfr. art. 59.2 LRC y 209.2 RRC). III. El criterio del Encargado se ha basado en una interpretación finalista del artículo 194 del Reglamento del Registro Civil, según la cual la expresión «primero» que utiliza dicho artículo se está refiriendo al apellido de la línea paterna o patronímico, que es el que en nuestro Ordenamiento jurídico figura tradicionalmente en primer lugar, pero que en Portugal ocupa el segundo. Por tanto, al inscribir a la menor con el segundo apellido de la madre portuguesa se está transmitiendo el apellido paterno de ésta, que es lo que, salvo inversión del orden de los apellidos, establece nuestra legislación. Criterio del que discrepa el Ministerio Fiscal que formula el correspondiente recurso de apelación contra el auto del Encargado. IV. El nombre y apellidos de la persona física ha venido desempeñando históricamente una función de control público de la identidad del individuo. Por ello, en Derecho Internacional Privado ha habido autores que han sostenido la aplicación de la Lex Fori al nombre de las personas físicas, ya que, se trata de una materia muy vinculada al Derecho Público o «regulada por leyes de policía o seguridad» en razón de su aludida funcionalidad. Sin necesidad de negar la función identificadora o individualizadora del nombre y apellidos, función que hoy se mantiene (vid. art. 12 R.R.C.) en concurrencia con otros elementos de identificación como el Documento Nacional de Identidad para los nacionales o el pasaporte o permiso de residencia para los extranjeros (o incluso con el algoritmo matemático de la firma electrónica o los modernos medios de identificación biométricos), en la actualidad está claramente asentada en la doctrina la consideración del nombre y apellidos como un derecho subjetivo de carácter privado vinculado a toda persona. Esta postura es la que sigue el art. 7 de la Convención de los derechos del niño: «el niño (.) tendrá derecho desde que nace a un nombre»; en el mismo sentido se pronuncia el art. 24.2 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 16 diciembre de 1966. A su vez, dentro de la categoría de los derechos subjetivos, hoy es pacífica la tesis que califica tal derecho como un derecho de la personalidad, ya sostenida en el siglo XIX por autores clásicos, debiendo entenderse definitivamente superada su asimilación a los derechos de familia o de propiedad. Igualmente deben entenderse hoy superadas las reticencias para la aceptación del carácter de auténticos derechos subjetivos de los derechos de la personalidad, y en consecuencia del derecho al nombre y apellidos, que la dogmática alemana del siglo XIX negaba bajo el argumento de la imposibilidad de convertir a la persona en sujeto y objeto de un mismo derecho. V. En función de esta caracterización jurídica del derecho al nombre y a los apellidos éstos reciben el trato común de los derechos vinculados al estatuto personal en la mayor parte de los países de nuestro entorno europeo, y así en el caso concreto del Derecho español quedan sometidos a la ley nacional del individuo, conforme al artículo 9 n.º 1 del Código civil. Por ello, el nombre y los apellidos de los españoles se hayan regulados por la ley española, básicamente integrada en la materia por los artículos 109 del Código civil y 55 de la Ley del Registro Civil y sus concordantes del Reglamento del Registro Civil. Pero no sólo los nombres y apellidos de los españoles constan en el Registro Civil español. En ocasiones, el nombre y apellidos de un extranjero deben acceder también al Registro Civil español, por ejemplo en caso de que el extranjero haya nacido en España o en el caso de los binacionales. En dichos casos, la competencia de las autoridades registrales españolas deriva del art. 15 de la Ley del Registro Civil. Es por ello que tales autoridades, esto es, los Encargados de los Registros civiles municipales y consulares españoles y también la Dirección General de los Registros y del Notariado tienen necesidad de conocer la ley aplicable en tales casos internacionales. VI. En en materia de nombre y apellidos de las personas la Comisión Internacional del Estado Civil ha realizado una importante labor normativa internacional a través de diversos Convenios, alguno de los cuales rebasa el ámbito de aplicación definido por el conjunto de los Estados miembros, bien por quedar abierto a la firma de terceros Estados, bien por presentar un carácter «erga omnes». El primer paso en este proceso se dio con el Convenio n° 4 (hecho en Estambul, el 4 de septiembre de 1958), relativo a los cambios de apellidos y de nombres que obliga a cada Estado contratante a «no conceder cambios de apellidos o de nombres a los naturales de otro Estado contratante, salvo si también son sus propios naturales». Posteriormente, el Convenio n° 19 (hecho en Munich, el 5 de septiembre de 1980, en vigor para España desde el 1 de enero de 1990) sobre la ley aplicable a los apellidos y los nombres quiso establecer reglas comúnes de Derecho Internacional Privado en la materia y sometió la determinación de los apellidos y de los nombres de una persona a la ley (incluido de un Derecho Internacional Privado), del Estado del que es natural. Este Convenio, no obstante, reglamenta sólo el conflicto de leyes y no contiene ninguna regla sobre el reconocimiento de los apellidos, por lo que no da solución en las situaciones, cada vez más frecuentes hoy, de plurinacionalidad. Cuando las leyes nacionales de una misma persona contienen soluciones divergentes o, en la hipótesis también frecuentes de esposos de nacionalidades distintas, cuando la ley nacional de cada uno de ellos reglamenta de modo diferente las consecuencias del matrimonio o del divorcio sobre los apellidos de los cónyuges o excónyuges, las personas concernidas experimentan dificultades para probar su identidad, por ejemplo si el pasaporte y el carné de conducir no indican el mismo apellido. Por su parte, el Convenio n° 21 (La Haya, el 8 de septiembre de 1982, en vigor para España desde el 1 de julio de 1988) relativo a la expedición de un certificado de diversidad de apellidos quiso facilitar a estas personas la prueba de su identidad, pero dejó subsistir las causas de estas divergencias. De hecho, el Convenio no obliga a cambiar el apellido de una persona que consta en un Registro público ni regula la Ley aplicable al cambio de apellidos. El citado certificado de diversidad de apellidos «tendrá como único objeto hacer constar que los diversos apellidos que en él figuran, designan, según legislaciones diferentes, a una persona» (art. 1.2 Convenio). Son competentes para expedir el certificado las autoridades del Estado parte del que el sujeto es nacional, y las autoridades del Estado parte por cuyas leyes se le atribuye, aunque sea nacional de otro Estado, un apellido diferente del que resulta de la aplicación de su ley nacional. VII. El Convenio de Munich fija la Ley aplicable al nombre y apellidos de las personas físicas incluyendo todas las personas físicas, ya sean hijos «legítimos» o no, matrimoniales o extramatrimoniales, adoptivos o no. El art. 1 del Convenio de Munich establece a este respecto que el nombre y apellidos de una persona se regirán por la Ley nacional de la misma. Así, por ejemplo, si la Ley nacional del sujeto permite que éste ostente sólo un apellido, como sucede en el caso de la Ley marroquí o de la Ley china, así se hará constar en el Registro Civil español en caso de que respecto del mismo resulte competente para practicar alguna inscripción, sin que a ello oponga obstáculo alguno la legislación española (cfr. Resolución de 16-7.ª septiembre 2002). La solución dada en cuanto al punto de conexión acogido por el Convenio de Munich no planteaba dificultad alguna para el Derecho español pues nuestras normas de conflicto parten del mismo criterio basado en la ley personal del individuo. En efecto, antes de la entrada en vigor del Convenio para España la jurisprudencia y especialmente la Dirección General de los Registros y del Notariado había establecido este criterio, fundándose para ello en el art. 9, n.º 1 Código civil y art. 219 Reglamento del Registro Civil: vid. Resoluciones de 7 de abril de 1952, 6 de junio de 1991, 27 de noviembre de 1990, etc. Desde un punto de vista crítico, se ha afirmado que el punto de conexión retenido por el art. 1 del Convenio de Munich, nacionalidad de la persona física, es criticable al prescindir de la aplicación de Derechos correspondientes a países que pueden estar más vinculados con la situación, pero como después se indicará tampoco la solución a la que llega el TJCE en el caso «García Avello» pasa por la aplicación de la ley más vinculada al caso, pues hace prevalecer en supuestos de binacionalidad la ley en conflicto menos conectada al supuesto de hecho, esto es, la de la nacionalidad no coincidente con la de la residencia habitual. De hecho la solución del Tribunal tampoco se adapta a los Derechos que acogen el denominado principio de la autonomía conflictual, permitiendo al interesado optar entre la Ley de la nacionalidad y la de la residencia habitual (cfr. art. 37 de la Ley de Derecho Internacional Privado de Suiza de 1987). VIII. Se ha de destacar el dato de que el Convenio de Munich de 1980 es de los llamados Convenios «erga omnes», es decir, se aplica en relación a todos los sujetos, cualquiera sea su nacionalidad y domicilio, ya que conforme al art. 2 del mismo la ley nacional indicada se aplicará incluso aunque se trate de la ley de un Estado no contratante. En este sentido resulta intranscendente a los efectos del Derecho español que los únicos países que han ratificado el Convenio sean, además de España, Italia, Holanda y Portugal. La Ley designada por el Convenio de Munich sólo puede dejar de aplicarse en dos casos: 1.º si la ley estatal designada resulta ser manifiestamente incompatible con el orden público (art. 4 convenio); y 2.º en caso de que resulte imposible conocer el Derecho extranjero aplicable (art. 5 Convenio). IX. El Convenio de Munich no contempla directamente el supuesto cada vez más frecuente de las personas plurinacionales, lo que plantea el interrogante de ¿qué nacionalidad prevalece en caso de múltiple nacionalidad del sujeto a los efectos de determinar su nombre y apellidos? Al respecto, y dada la ausencia hasta la fecha actual de Tratados Internacionales en la materia, se han sostenido diversas soluciones:

La primera está basada en la aplicación del art. 9.9, párrafo segundo Código civil. Esta postura es la seguida tradicionalmente por la Dirección General de los Registros y del Notariado, que ya seguía esta tesis antes de la entrada en vigor del Convenio de Munich. El art. 9.9 Cc. lleva a preferir, en todo caso, la nacionalidad española cuando el sujeto ostenta varias nacionalidades y una de ellas es la nacionalidad española: 15 febrero 1988, RDGRN 19 noviembre 2002 y RDGRN (1.ª) 27 febrero 2003, entre otras muchas, que con frecuencia hacen referencia a dobles nacionales español y portugués. Afirma la Dirección General en tales Resoluciones que: «II. Para unos españoles con filiación determinada que se inscriben dentro o fuera de plazo, hay que consignar, en principio, los correspondientes apellidos paterno y materno (cfr. art. 109 C.c.; 55 L.R.C. y 194 y 213, regla 1.ª, R.R.C.), siendo, pues, el primer apellido el primero de los del padre aunque sea extranjero. No ha de importar que los nacidos, además de la nacionalidad española por filiación materna, tengan también la nacionalidad portuguesa por filiación paterna y que esta legislación establezca otro orden de apellidos, porque en estas situaciones de doble nacionalidad de hecho, no previstas en las leyes españolas, prevalece siempre la nacionalidad española (cfr. art. 9-9 C.c.)».

Se trata, además, de una solución que viene a coincidir con la asumida por el artículo 3 del Convenio de La Haya de 12 de abril de 1930, sobre conflictos de ley en materia de nacionalidad, según el cual «un individuo que posea dos o más nacionalidades podrá ser considerado por cada uno de los Estados de los que posee su nacionalidad como ciudadano propio.»

Esta tesis presenta, sin embargo, el inconveniente de que el interesado se ve avocado a una situación en la que es identificado con apellidos distintos según el Estado de que se trate. Los inconvenientes derivados de tal situación, se ha afirmado, dificultan la libertad de circulación de los individuos que ostentan la ciudadanía de la Unión Europea, esto es, nacionales de un Estado miembro.

Este planteamiento de la cuestión, sin embargo, ha sido contrastado por la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 2 octubre de 2003, en el asunto García Avello, habiendo fallado el Tribunal en el sentido de estimar contraria al Derecho Comunitario (arts. 17 y 18 TCE) la normativa del Estado belga que establecía que en caso de doble nacionalidad de un belga, debía prevalecer siempre la nacionalidad belga a efectos de imposición de los apellidos (coincidente, pues, en este punto con la ley española). En el supuesto de dicha sentencia, dos menores hispano-belgas fueron obligados a inscribirse en el Registro Civil belga con los apellidos que establecía el Derecho belga (García Avello, patronímico del padre), desestimándose la petición del padre español que había solicitado que se inscribiesen con los apellidos que les correspondían según el Derecho español (García como primer apellido paterno y Weber como primero materno). Esta jurisprudencia impide que se aplique sistemáticamente el art. 9.9 Código civil, y que se impongan, por ejemplo, al doble nacional hispano-portugués, los apellidos correspondientes según la Ley española. Habrá que dejar a los sujetos «libertad» para elegir la Ley estatal que desean que rija los nombres y apellidos de los dobles nacionales comunitarios. Con ello se llega a una solución que ya había sido postulada por parte de la doctrina moderna en un sentido favorable a la denominada «autonomía del la voluntad conflictual», por virtud de la cual se reconoce a los interesados plurinacionales, o a sus representantes legales, el derecho de elegir libremente cualquiera de las leyes nacionales concurrentes como fuero electivo, sin necesidad siquiera de que la ley elegida coincida con la nacionalidad más efectiva (de hecho en el caso García Avello la elegida es la nacionalidad no coincidente con la residencia habitual). Todo lo anterior no implica, sin embargo, a juicio de este Centro Directivo, que la jurisprudencia registral antes citada se haya visto afectada por la sentencia del Tribunal de Justicia, ya que, a diferencia del Derecho belga que impidió el cambio de apellidos solicitado de «García Avello» a «García Weber», este cambio en España sí hubiese sido posible al pertenecer ambos apellidos legítimamente al hijo del matrimonio interesado. En efecto, frente a la negativa de las autoridades belgas a acceder a la modificación de los apellidos solicitados, en España cuando el interesado está inscrito en otro Registro Civil extranjero de su nacimiento con otros apellidos, se admite que este hecho, que afecta al estado civil de un español según una ley extranjera, pueda ser objeto de anotación registral conforme al artículo 38-3.º de la Ley del Registro Civil. Esta anotación sirve para poner en relación el contenido de los Registros español y extranjero y para disipar dudas en cuanto a la identidad del interesado, máxime si como resultado de esta anotación se expide a los interesados el certificado plurilingüe de diversidad de apellidos previsto en el Convenio n.º 21 de la C.I.E.C. hecho en La Haya en 1982. Igualmente, queda a salvo la posibilidad, y este aspecto es fundamental, de que los interesados promuevan el oportuno expediente de cambio de apellidos de la competencia del Ministerio de Justicia. Con ello se salvan los inconvenientes a los que la rigidez del sistema belga conduce y que la citada Sentencia del TJCE comentada pretende evitar. Todo ello sin perjuicio de la necesidad de interpretar las normas que rigen los expedientes registrales de cambio de apellidos en España (arts. 57 y siguientes de la Ley del Registro Civil) en forma tal que en ningún caso cabrá denegar el cambio pretendido cuando ello se oponga a la doctrina sentada por la citada sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea. De hecho, ésta es la interpretación oficial de la Dirección General de los Registros y del Notariado expuesta en contestación de 22 de abril de 2004 a la consulta formulada por la Dirección General de Política Legislativa y Cooperación Jurídica Internacional del propio Ministerio de Justicia, y que de hecho ya ha generado una nueva práctica administrativa por la que se vienen concediendo sin dificultad alguna la autorización para la modificación de los apellidos en los casos citados de binacionalidad (siempre que se trate de personas con ciudadanía de la Unión Europea), en aplicación de los citados criterios, habiéndose resuelto a fecha de hoy diversos expedientes de cambios de apellidos de niños que ostentan la doble nacionalidad española y portuguesa. X. En este contexto se ha de centrar el concreto tema de debate del presente recurso que gira en torno a la concreta interpretación y alcance del artículo 194 del Reglamento del Registro Civil que al fijar la determinación de los apellidos de los españoles establece que «el apellido materno es el primero de los personales de la madre». Se ha afirmado incorrectamente que el artículo 194 del Reglamento del Registro Civil constituye una norma de conflicto que excepciona lo dispuesto por el artículo 9 n.º 1 del Código civil al someter el estado civil de las personas a su ley personal y su trasunto registral en materia de apellidos localizado en el artículo 219 del Reglamento del Registro Civil que, de forma congruente con el precepto citado del Código civil, prescribe que «El nombre y apellidos de un extranjero se rigen por su ley personal». Decimos que se ha afirmado tal cosa incorrectamente porque el artículo 194 del Reglamento registral es una norma de Derecho interno destinada a su aplicación exclusiva a personas de nacionalidad española, por lo que la determinación de que el primer apellido materno es el primero de los personales de la madre se ha de entender en relación con la composición de los apellidos del hijo español de madre extranjera, previsión que hace referencia a aquellos supuestos en que los apellidos de la madre, conforme a su ley personal, se hubieren perdido o alterado por razón de su matrimonio (cfr. art. 137.2 R.R.C.). Por otra parte, la claridad del sentido de la norma incorporada al artículo 194 del Reglamento del Registro Civil, de la misma forma que no puede verse alterada por el hecho de que las normas por las que se rija conservación o alteración de los apellidos de la mujer por razón de matrimonio sean diferentes a las españolas, tampoco puede verse afectada por la circunstancia de que las reglas legales relativas a la transmisión de los apellidos conforme a la legislación extranjera de la nacionalidad de la madre puedan diferir de las españolas. Así lo indicó ya esta Dirección General para el primer caso mencionado en su Resolución de 31 de marzo de 1995, que considera obligatoria la consignación de los apellidos que, según las leyes españolas, resulten de la filiación determinada (art. 213, 1.ª, R.R.C.), y así lo hemos de confirmar ahora para el supuesto ahora contemplado en que la divergencia entre la norma foránea y la nacional se produce en sede de determinación de orden de transmisión de los respectivos apellidos paterno y materno.

Esta Dirección General ha acordado, de conformidad con la propuesta reglamentaria, estimar el recurso y revocar la calificación recurrida.

Madrid, 30 de mayo de 2006.-La Directora General de los Registros y del Notariado. Pilar Blanco-Morales Limones.