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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Jerónimo Arozamena Sierra, Vicepresidente, y don Angel Latorre Segura, don Manuel Díez de Velasco Vallejo, don Francisco Rubio Llorente, doña Gloria Begué Cantón, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Francisco Tomás y Valiente, don Rafael Gómez-Ferrer Morant, don Angel Escudero del Corral, don Antonio Truyol Serra y don Francisco Pera Verdaguer, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 29/1983 planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Burgos, por supuesta inconstitucionalidad de la disposición transitoria segunda b) del Real Decreto-ley 11/1979, de 20 de julio, por el que se dictaron medidas urgentes de financiación de las Haciendas Locales. Han sido partes el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, y el Fiscal General del Estado, y ponente el Magistrado don Luis Díez-Picazo, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

Primero. La Caja General de Ahorros y Préstamos de la provincia de Soria, representada por el Procurador don Eugenio Gutiérrez y Díez de Baldeón, interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Audiencia Territorial de Burgos, contra las resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo Provincial de Soria dictadas el 31 de enero de 1980 en las reclamaciones núms. 21, 22, 35 y acumuladas a ésta, 64, 65 y 30, todas del año 1980, que confirmaron diversos acuerdos del Delegado de Hacienda de Soria en cuanto redujeron al 50 por 100 la bonificación del 90 por 100 de la contribución territorial urbana que venía aplicándose a diversas fincas de protección oficial. El recurrente alegó en su demanda, entre otros extremos, el principio de seguridad jurídica, manifestando expresamente con referencia a la disposición transitoria segunda b) del Real Decreto-ley 11/1979, de 20 de julio, aducida en las resoluciones impugnadas, que no se invocaba la inconstitucionalidad de la Ley; pero que se había producido con tales resoluciones una expropiación de derechos contraria al artículo 33.3 de la Constitución y pidió en consecuencia que se decretase la nulidad de las mismas.

El Abogado del Estado, que pidió en la contestación a la demanda la inadmisión del recurso, o subsidiariamente su desestimación, negó que fuera procedente declarar contrarios a Derecho los actos impugnados, salvo que el actor, por los cauces idóneos para ello ‒por ejemplo, a través de la declaración de inconstitucionalidad‒, lograra excluir del ordenamiento el Decreto-ley.

El Procurador don Raúl Gutiérrez Moliner, que se personó en el recurso, en nombre del recurrente, por haber fallecido el que le representaba con anterioridad, insistió en el trámite de conclusiones en las razones anteriormente aducidas, aludiendo a que la disposición transitoria segunda b) del Real Decreto-ley 11/1979 no debería ser considerada como disposición de carácter general, sino como un acto administrativo con pluridad de sujetos, y entendiendo que, con independencia de otros posibles remedios para impugnar el Decreto-ley de referencia, la pretensión deducida podría resolverse en vía contencioso-administrativa. El Abogado del Estado se remitió a sus anteriores consideraciones jurídicas, negando que el Real Decreto-ley 11/1979 fuera un acto administrativo con pluralidad de destinatarios.

Señalado día para votación y fallo, la entidad recurrente dirigió a la Sala un escrito manifestando haber tenido noticia de que se había dictado Auto de 6 de noviembre de 1982 en el recurso 39/1982 acordando promover cuestión de inconstitucionalidad respecto de la disposición transitoria segunda b) del Real Decreto-ley 11/1979; por lo que, entendiendo que el problema de fondo era idéntico en ambos supuestos y apoyándose en lo considerado en dicho Auto, solicitó que se declarase la procedencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad con respecto a la disposición referida.

La Sala acordó, por providencia de 10 de diciembre de 1982, oír a las partes y al Ministerio Fiscal sobre la pertinencia de plantear tal cuestión. La parte recurrente basó su petición de que se fundase la cuestión de inconstitucionalidad en los artículos 86.1 y 9.3 de la Constitución, por los motivos de inconstitucionalidad formal y de inconstitucionalidad material, derivada esta última de la contradicción con los principios de seguridad jurídica, y retroactividad y derechos adquiridos y legalidad y jerarquía normativa. El Abogado del Estado alegó que no procedía suscitar cuestión de inconstitucionalidad y el Fiscal manifestó que estimaba procedente el planteamiento de la misma, por considerar infringidos los artículos 9.1 y 3 en relación con los 81 y siguientes de la Constitución, especialmente con el artículo 86.1, haciendo especial referencia a los principios de irretroactividad, seguridad jurídica y de los derechos adquiridos.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia de Burgos dictó Auto el 14 de enero de 1983, en el cual consideraba que la disposición transitoria segunda b) del Real Decreto-ley 11/1979, de 20 de julio, podía suponer una infracción del art. 86.1 de la Constitución, por afectar a uno de los deberes de los ciudadanos regulados en su título I, concretamente el de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos (artículo 31) materia expresamente excluida del ámbito del Decreto-ley; y, como quiera que el proceso sustanciado tiene por objeto la impugnación de una liquidación girada conforme a la citada disposición transitoria, de suerte que la decisión de tal proceso depende de la referida norma, acordó plantear la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad y elevar la cuestión a este Tribunal.

Segundo. La Sección Cuarta del Tribunal por providencia de 26 de enero de 1983 acordó tener por planteada cuestión de inconstitucionalidad de la disposición transitoria segunda b) del Real Decreto-ley 11/1979, de 20 de julio, y, estando pendiente otra cuestión sustancialmente igual planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Albacete, decidió suspender el presente asunto hasta que se resolviese el anteriormente aludido. Tras dictarse Sentencia en las cuestiones acumuladas 19 y 20 de 1982 se acordó la admisión a trámite de la presente cuestión y, de conformidad con el artículo 37.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), dar traslado de la misma al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno y al Fiscal General del Estado, a fin de que pudieran personarse y formular alegaciones. El Congreso ha anunciado que no haría uso de sus facultades de personación ni de formulación de alegaciones. El Senado se ha personado pero sin formular alegaciones. El Abogado del Estado, en nombre del Gobierno, se ha personado y ha formulado alegaciones el 4 de marzo y el Fiscal General del Estado se ha personado y formulado alegaciones el 9 de marzo.

Tercero. El Abogado del Estado ha alegado que el Auto de planteamiento de la cuestión de constitucionalidad sólo cita el artículo 86.1 de la Constitución, en relación con el 31 de la misma, por lo que la cuestión se limita decidir a si el contenido de la disposición transitoria segunda b) del Real Decreto-ley 11/1979 es de inclusión constitucionalmente lícita en un Decreto-ley, no cabiendo plantear en el presente proceso ningún otro punto de inconstitucionalidad formal, ni menos material. No obstante ad cautelam se refiere el Abogado del Estado a los motivos de inconstitucionalidad aducidos por la parte recurrente en el recurso contencioso-administrativo y no acogidos por el Auto de planteamiento. Estima el Abogado del Estado que la cuestión de si la disposición transitoria segunda b) del Real Decreto-ley 11/1979 viola el artículo 86.1 en relación con el 31.1, ambos de la Constitución, ha sido ya resuelta por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 4 de febrero de 1983, en cuestiones de inconstitucionalidad 19 y 20/1982 acumuladas e idénticas a la actual, por traer causa la presente cuestión de una liquidación correspondiente al ejercicio de 1980. Con una sucinta referencia a las argumentaciones del recurrente en el recurso contencioso-administrativo, niega el Abogado del Estado la infracción de los principios de legalidad, jerarquía normativa, seguridad jurídica e irretroactividad, remitiéndose a la ya citada Sentencia de 4 de febrero de 1983, así como a la doctrina de la Sentencia de 20 de junio de 1981, por todo lo cual el Abogado del Estado solicita que se declare conforme con la Constitución y plenamente válida la mencionada disposición transitoria segunda b).

El Fiscal General del Estado, tras exponer los antecedentes de la presente cuestión de constitucionalidad, señala la relación que existe entre la presente cuestión y las resueltas con los núms. 19 y 20 de 1982, cuya resolución tiene el valor de cosa juzgada. Según el Fiscal, tanto los autos que dieron lugar a las cuestiones 19 y 20/1982 como los que motivan la presente se refieren a la procedencia de reducir la bonificación de la contribución urbana de fincas de protección oficial, tratándose en ambos supuestos de un mismo ejercicio, el de 1980. Dice el Fiscal General del Estado que, en ambos casos, tanto ante los Tribunales ordinarios como en el trámite señalado en el artículo 37.2 de la LOTC, él se ha pronunciado en favor del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, pero que la Sentencia del Tribunal Constitucional de 4 de febrero de 1982 desestimó la cuestión, aunque con matizaciones asentadas en la «provisionalidad» material de los Decretos-leyes y sin perjuicio de que el Tribunal pudiera y debiera en el futuro llegar a una resolución distinta, si sobreviniese una falta de adecuación entre la situación habilitante y la normativa producida, pudiendo suscitar la precedente Sentencia el problema de determinar en qué momento pueda afirmarse que ha faltado la adecuación entre situación habilitante y norma producida. Finaliza su alegato el Fiscal General del Estado interesando del Tribunal que, por aplicación analógica del art. 50.2 c) de la LOTC y en virtud de lo establecido en los artículos 37.1 y 38 de dicha Ley, se acuerde la inadmisión de la cuestión o, en su caso, su desestimación, al haber sido declarado el Real Decreto-ley debatido conforme con el texto constitucional, con las matizaciones señaladas por el Tribunal en la Sentencia de 4 de febrero de 1983.

Cuarto. Por providencia de 31 de mayo de 1983, se señaló el Pleno del día 9 de junio siguiente para la deliberación y votación de la cuestión, fecha en que tuvo lugar.

II. Fundamentos jurídicos

Primero. La presente cuestión de inconstitucionalidad se circunscribe a la determinación de la conformidad o inconformidad con la Constitución de la disposición transitoria segunda b) del Real Decreto-ley 11/1979, de 20 de julio, por el que se dictaron medidas urgentes de financiación de las Haciendas locales. La cuestión que se nos propone es sustancialmente idéntica a las resueltas por el Tribunal Constitucional en las Sentencias de 4 de febrero y 18 de mayo de 1983, pues en todos los casos se trata de concretar si la transformación con efectos para el ejercicio fiscal de 1980 de las reducciones temporales de un 90 por 100 aplicables con anterioridad a las viviendas de protección oficial, en bonificaciones del 50 por 100, dispuesta por la aludida disposición transitoria segunda b) es o no conforme con la Constitución. En atención a la identidad sustancial de la actual cuestión con las resueltas con las anteriores Sentencias, podría ciertamente plantearse el tema de si los efectos de cosa juzgada impide la admisión a trámite del presente proceso. Mas es igualmente cierto, por un lado, que la presente cuestión de inconstitucionalidad fue planteada cuando todavía no habían sido resueltas las anteriores; y, por otro lado, que el Tribunal no dispuso de oficio ni a instancia de parte la acumulación que hubiera permitido la conexión objetiva existente entre el actual proceso y los anteriores, sino que se limitó a acordar por providencia de 26 de enero de 1983 que se tuviera por planteada la cuestión de inconstitucionalidad y que se suspendiera su tramitación en espera de lo que se resolviese en la otra. Ello obliga a que, una vez resuelta la cuestión pendiente, este Tribunal se pronuncie sobre el objeto del presente proceso.

Segundo.  El pronunciamiento que es preciso emitir ahora no debe diferir del que recayó en las anteriores sentencias, pues no existe motivo para considerar que la disposición transitoria segunda b) del Real Decreto-ley 11/1979 adolezca de inconstitucionalidad formal, que pudiera haber derivado de la violación del principio de legalidad ‒en el que debe entenderse incluido el de jerarquía normativa‒ en materia tributaria, formulado en los artículos 31.3 y 133.1 y 3 de la Constitución, o de haberse excedido la disposición cuestionada de los límites fijados al Decreto-ley por el artículo 86.1; ni cabe considerar en este momento, como tampoco se hizo anteriormente, que la disposición transitoria segunda b) del Real Decreto-ley 11/1979 esté viciada de inconstitucionalidad material a causa de la pretendida vulneración de alguno de los principios de carácter material formulados en el artículo 9.º, 1 de la Constitución.

Tercero. Dado que la presente cuestión de inconstitucionalidad se ha planteado en torno a la aplicación de la disposición legal cuestionada durante el mismo ejercicio fiscal de 1980, al que se hacía referencia en las Sentencias anteriores, no existe tampoco en este caso motivo para considerar ni inicialmente existente, ni sobrevenida, una falta de adecuación entre la situación de urgencia habilitante y la normativa producida.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Desestimar la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Burgos, de la disposición transitoria segunda b) del Real Decreto-ley 11/1979, de 20 de julio.

Publíquese en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a catorce de junio de mil novecientos ochenta y tres.

Voto particular que formula el Magistrado don Rafael Gómez-Ferrer Morant a la Sentencia dictada en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 29/1983

Lamento disentir del fallo y de la fundamentación de la presente Sentencia por las siguientes razones:

Primera. La decisión mayoritaria viene a reiterar el contenido del fallo y de la fundamentación de las anteriores Sentencias núms. 6/1983, de 4 de febrero, y 41/1983, de 18 de mayo.

Segunda. El presente voto particular tiene por objeto reiterar mi disconformidad con el parecer mayoritario, para lo que, en aras a la brevedad, doy por reproducidas las razones expuestas con relación a la primera Sentencia 6/1983.

Tercera. De forma sintética me limito ahora a señalar que, a mi juicio, la disposición transitoria de que se trata vulnera los límites del artículo 86 de la Constitución e incurre en inconstitucionalidad formal, ya que ‒contra la prohibición expresa de dicho precepto‒ afecta a los deberes tributarios a que se refiere el artículo 31 de la norma fundamental (no a simples expectativas de que se mantenga la legislación), al revisar retroactivamente beneficios fiscales ya concedidos por actos concretos, que vinieron a fijar el alcance del deber tributario del destinatario durante el tiempo de duración del beneficio. El Decreto-ley contiene en este punto una medida cuya gravedad no puede ser minimizada, porque refleja un criterio de actuación que puede incidir en la confianza de los ciudadanos en el Estado, cuya actuación ha consistido en fijar ‒primero‒ un régimen especial para las viviendas de protección oficial con ventajas y limitaciones, y revisarlo ‒luego‒ de forma retroactiva, pero sólo en la parte favorable para el ciudadano.

Cuarta. Aun suponiendo que una medida de la trascendencia indicada hubiera podido adoptarse por Decreto-ley, siempre resultaría que el mismo se habría dictado en este punto sin concurrir el presupuesto de hecho de la «extraordinaria y urgente necesidad». Pues desde la fecha del Decreto-ley ‒20 de julio de 1979‒ hasta la entrada en vigor de la revisión de las bonificaciones ya concedidas ‒1 de enero de 1980‒ habría tiempo para regular esta materia mediante una Ley de tramitación urgente, que hubiera permitido a las Cortes deliberar sobre punto de tanta trascendencia sin el pie forzado de la votación de totalidad del Decreto-ley por el Congreso de los Diputados (artículo 86.2 de la Constitución), que no permite excluir una parte de la norma por razones de oportunidad o constitucionalidad, sino que ha de votarse el conjunto.

Madrid, a diecisiete de junio de mil novecientos ochenta y tres.