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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Manuel García-Pelayo y Alonso, Presidente; don Jerónimo Arozamena Sierra; don Angel Latorre Segura, don Manuel Diez de Velasco Vallejo, don Francisco Rubio Llorente, doña Gloria Begué Cantón, don Luis Diez Picazo, don Francisco Tomás y Valiente, don Rafael Gómez-Ferrer Morant, don Angel Escudero del Corral, don Antonio Truyol Sema y don Francisco Pera Verdaguer, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo número 257/82, promovido por el Procurador don Enrique Sorribes Toma, en nombre de don Antonio Rovira Sastre, don José Roca Pagés, don Miguel Ferrer Calzada, don Juan Luque Núñez, don Gonzalo Sánchez Oliver, don Joaquín Vega Panera, don Antonio Salazar Navarro, doña Montserrat Castro Lenzán, don José Capilla Pujol, don Félix Fisa Massaguer y don Jaime Roura Calls, y con la dirección del Abogado don César Molinero, respecto los actos del Ayuntamiento de Vilassar de Mar, uno procedente de su Alcalde y que es de fecha 24 de febrero de 1982 y el otro del pleno de 6 de abril de 1982, y en el que han comparecido el Ministerio Fiscal, el Abogado del Estado y el Ayuntamiento de Vilassar de Mar, representado por el Procurador don Eduardo Muñoz-Cuéllar Pernia y con la dirección del Abogado don José María Pou de Avilés, siendo ponente el Magistrado don Jerónimo Arozamena Sierra, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. La demanda de amparo, presentada por el Procurador don Enrique Sorribes Toma, en nombre de los demandantes relacionados en el encabezamiento de esta sentencia, demanda que fue presentada el 8 de julio último, dice:

A) Que se dirige contra el decreto del Alcalde de Vilassar de Mar, de 24 de febrero de 1982 y acuerdo del pleno del Ayuntamiento del mismo Vilassar, de 6 de abril de 1982, conforme al artículo 43 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).

B) Que los hechos en que se funda el amparo son:

a) Los comparecientes, presentados por electores del Municipio de Vilassar, solicitaron su proclamación para concurrir a las elecciones municipales, como «Grupo de Vilassar», conforme al artículo 14, c), de la Ley 39/1978, de 17 de julio solicitud que fue aceptada.

b) En las elecciones locales de 1979, fueron elegidos y proclamados concejales don Lorenzo Vila Pons, don Jaime Roura Calls y don José Roca Pagés, y el candidato siguiente en la lista fue don Miguel Ferrer Calzada.

c) Con posterioridad, la conducta política del señor Vila Pons, originó la petición de los otros dos Concejales, al Ayuntamiento, de que aquél fuera cesado como Teniente Alcalde, petición rechazada acertadamente.

d) Los miembros de la candidatura del Grupo Vilassar acordaron por unanimidad el 2 de febrero de 1982 la expulsión del señor Vila del citado Grupo, por no haber seguido las directrices acordadas.

e) Los demandantes solicitaron del Alcalde la aplicación del artículo 11, 5, 6 y 7, de la Ley de 17 de julio de 1978 y que diera traslado a la Junta Electoral de Zona del acuerdo de expulsión, para que la misma resolviera; el Alcalde desestimó la petición porque el señor Vila no pertenecía a partido político y sí a una Agrupación electoral.

f) El Alcalde, no obstante, sometió al pleno municipal la cuestión, y éste decidió enviar a la Junta Electoral la propuesta del Alcalde de que no encontraba base legal para el cese.

g) la Junta Electoral acuerda que en el supuesto de que el Ayuntamiento se dé por enterado del cese del Concejal, debe pedir a la Junta cuál es el candidato siguiente.

h) Como no se convocó pleno para decidir sobre lo dicho por la Junta Electoral, seis Consejales pidieron la convocatoria de pleno que, por fin, se convoca para el día 6 de abril de 1982, en que se rechaza la propuesta por falta de motivación legal que lo justifique.

C) Que los motivos constitucionales en que se funda el amparo, son el principio de igualdad en la Ley y ante la Ley, proclamados en el artículo 14 de la Constitución Española (CE), exponiendo lo que llaman los aspectos jurídicos siguientes:

a) Las competencias de las Juntas Electorales.

b) Las Asociaciones políticas, a lo que equipara los grupos de electores, no deben tener distinto tratamiento que los partidos políticos, y la exclusión del artículo 11, 7, del Proyecto de la Ley citada, de la referencia a las Asociaciones políticas debe entenderse que entraña una discriminación entre Asociaciones y Partidos políticos.

c) Las agrupaciones de electores son también cauce de expresión del electorado, de modo que el respeto de igualdad en la Ley es una exigencia de la igualdad, representación y derechos de todos los ciudadanos.

d) Los demandantes son elegidos libremente, existe una libertad de participación en la lista presentada, son legitimados para el acceso a los cargos públicos con un ideario, por lo que al solicitar la aplicación del artículo 11, 7, son discriminados por el Ayuntamiento, ejerciendo, además, unas facultades de la Junta Electoral.

e) Invoca el principio de igualdad de acceso a los cargos públicos, del articulo 23, 2, de la Constitución.

f) No hay obligatoriedad de pertenecer a un partido político.

E) Que el petitum de la demanda es:

a) La nulidad de los actos municipales por razón de los cuales se formula el amparo.

b) El reconocimiento de que las agrupaciones tienen el mismo trato que los partidos políticos y, por tanto, que es aplicable el artículo 11, 7, de la Ley 30/1978.

c) Se aplique la sustitución que ha pedido la representación política; y

d) En su caso, que se eleve al Pleno la cuestión de inconstitucionalidad del mencionado artículo 11, 7, si así se estima.

2. El Fiscal formuló sus alegaciones, que no concluyó con una petición acerca del otorgamiento o de denegación del amparo. Después de una relación de hechos, bajo la rúbrica de fundamentos de Derecho, comenzó diciendo que ante el Pleno o ante las Salas se siguen otros procesos similares al presente, en todos los cuales late la idea de la eventual inconstitucionalidad del artículo 11, 7, de la Ley 30/1978. Hizo unas consideraciones generales sobre el protagonismo de los Partidos políticos, como manifestación de la voluntad popular e instrumento de participación política, y respecto a los principios que presiden la vida de los municipios, consideraciones que son comunes a todos los procesos en esta materia, y que, según manifiesta el Fiscal, son de aplicación al presente. Añade que el Ayuntamiento produce una interpretación restrictiva en el sentido de no comprender en el artículo 11, 7, las agrupaciones electorales, y que el Fiscal, en el previo proceso judicial, sostuvo una interpretación extensiva, si bien entiende el Fiscal que alega en el presente proceso de amparo que nadie se ha preocupado, hasta el momento, de traer al proceso los Estatutos o Normas por las que se rige el denominado «Grupo de Vilassar». Por todo esto, el Fiscal solicita la acumulación al proceso 374/1931, acumulación que hace extensiva a otros procesos y pide la práctica de pruebas enderezada a lo que antes se ha dicho.

3. En nombre de la Adminstración, se ha opuesto al amparo el Abogado del Estado, quien ha sostenido:

A) Que el recurso de amparo es inadmisible por no haberse agotado la vía judicial previa, pues la sentencia era recurrible en apelación, según lo dispuesto en el articulo 9.° de la Ley 62/1978.

B) Lo que los demandantes pretenden es una declaración de inconstitucionalidad del artículo 11, 7, de la Ley de Elecciones Locales, que tiene el carácter de inconstitucionalidad por omisión, puesto que tendría que integrar en su texto que generalizase para todas las agrupaciones electorales el régimen previsto para los Partidos políticos, tipo de impugnación indirecta que rebasa la legitimación procesal de los recurrentes, por cuanto ésta será posible cuando la Ley sea la causante directa del agravio, y el respeto al derecho fundamental, obligue a anular la Ley.

C) En un plano subsidiario, la cuestión se centra en determinar si el apartado 7 del artículo 11 debe ser aplicado a los recurrentes, por representar su inaplicación un atentado al artículo 14 de la Constitución, y en este punto sostiene el Abogado del Estado que la Ley establece una justificada distinción entre «agrupaciones espontáneas» y «Partidos políticos», extremo sobre el que completa la argumentación marcando el distinto modo como se produce la decisión electoral, sin que el mandato electoral pueda ser desvirtuado por decisiones tomadas por un grupo de Concejales.

4. También compareció en el proceso el Ayuntamiento de Vilassar de Mar para oponerse al amparo y en el escrito de oposición destacó, en primer lugar, los hechos que, a su juicio, son relevantes para la decisión:

a) Que el señor Rovira, diciendo que actuaba por el grupo electoral «Grup de Vilassar Independent», expuso al Ayuntamiento que habían decidido la expulsión del señor Vila, por lo que debía aplicarse el artículo 11, 5, 6 y 7, de la Ley de Elecciones Locales, petición desestimada por el Alcalde el 24 de febrero de 1982, y es que, añade, no se está en presencia de un Partido político por lo que es un imposible la expulsión o cese de la condición de miembro de un Partido político.

b) El pleno municipal, después de otras actuaciones, rechazó la petición.

c) Relata a continuación cuál fue la postura de su parte en el proceso judicial previo, sosteniendo que no existía vulneración del artículo 23 y tampoco del artículo 14, ambos de la Constitución, y lo que decidió la Sentencia, en la línea postulada por el Ayuntamiento.

d) A continuación analiza la argumentación de la demanda, argumentación que se monta sobre la idea equivocada de que los grupos de electores son Partidos políticos, y luego discurre acerca del principio de igualdad, concluyendo que se trata de situaciones –la de los Partidos y las de agrupaciones de electores– desiguales, por lo que no es posible extender la solución propiciada para los Partidos a los indicados grupos.

5. El desarrollo del presente procedimiento de amparo, a partir del planteamiento del amparo el 8 de julio último, fue el siguiente:

a) El 16 de septiembre se admitió la demanda.

b) El 8 de octubre se recibió fotocopia del expediente municipal y en la misma fecha se recibieron las actuaciones del previo proceso judicial.

c) El 27 de octubre se abrió el trámite de alegaciones,

d) Han formulado alegaciones el Fiscal, el Abogado del Estado y el Ayuntamiento de Vilassar de Mar y no lo ha hecho la representación de los recurrentes.

e) El Pleno del Tribunal recabó para sí el conocimiento de este asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10, k), de la LOTC.

f) Solicitada por el Fiscal la acumulación al recurso 374/1981 y la práctica de prueba, después de dar traslado a las otras partes, se resolvió por auto de 17 de febrero actual no haber lugar a la acumulación ni al recibimiento a prueba solicitado.

Por providencia del 23 de febrero se señaló para la deliberación y votación, por el pleno, del presente recurso de amparo el día 1 de marzo siguiente, en que se verificó.

II. Fundamentos jurídicos

1. Dice el artículo 9.º, 1, de la Ley 82/1978 que contra la sentencia recaída en el proceso sumario que regulan los artículos 6.° y siguientes de esta Ley «podrá interponerse, en su caso, recurso de apelación, en un solo efecto, ante el Tribunal Supremo». Atendiendo a esta regla, el Abogado del Estado cuestiona que en el presente recurso de amparo falta uno de los presupuestos de acceso a esta vía constitucional, porque el artículo 43, 1, de la LOTC, entendido en relación con la disposición transitoria segunda de esta misma Ley, sólo abre la posibilidad de acceso al amparo «una vez que se haya agotado la vía judicial procedente». Cabe preguntarse si este proceso sumario se configura, en todo caso, bajo el modelo de la doble instancia o si subsisten las reglas generales que, en este particular, se contienen en el artículo 94 de la LJCA, excepcionadoras de la apelabilidad en los supuestos que dice, preservadas en la regla del artículo 9.°, 1, mediante el modo adverbial que incorpora a su texto, y si, precisamente, el de este proceso es uno de ellos. Esto podría tener interés si los demandantes no hubieran intentado en el proceso judicial precedente la apelación, pero como la interpusieron, y la Sala entendió que la sentencia no era apelable, no puede agravarse la posición procesal de aquéllos cuestionando ahora que debió acudirse a un recurso que fue expresamente negado.

2. El problema específico del presente recurso no se resuelve con el sólo traslado –con ser esto capital– de lo que este Tribunal ha decidido respecto al artículo 11, 7, de la Ley de Elecciones Locales, en los casos en que la pérdida de la afiliación política, provocada por expulsión del partido, determinó el cese en el cargo de Concejal. En las sentencias de 4 y 21 de febrero de 1983 (recursos de amparo números 374/81 y 144/82), en las que se examinó desde la perspectiva indicada el artículo 11, 7, se precisó como doctrina constitucional que la privación del cargo de Concejal con arranque en la expulsión del Partido político que le propuso en la candidatura para las elecciones municipales, y cobertura legal en el indicado artículo 11, 7, entrañaba la violación de un derecho constitucional (el del artículo 23) para cuya defensa está abierta –como defensa última– la vía del amparo, que tiene su fundamento constitucional en el artículo 53, 2, y su articulación legal en los artículos 41 y siguientes de la LOTC. El Tribunal otorgó el amparo en las dos sentencias que hemos dicho y sin necesidad de acudir al mecanismo del articulo 55, 2, de la LOTC, con que la norma legal (la del artículo 11, 7) era anterior a la CE, lo que permitía la técnica derogatoria, en lo opuesto a la norma constitucional, y que resultaba preciso a los efectos del proceso de amparo, que tiene su reconocimiento en la disposición derogatoria tercera, declaró la pérdida de vigencia (nos referimos al artículo 11, 7), relativa al punto que entonces era objeto del debate, que fue el de expulsión de Concejales del Partido político proponente. Como en el presente recurso los demandantes piden la extensión de indicada norma al caso de Concejales presentados por una agrupación electoral, para lo cual invocan, sobre todo, un derecho de rango superior, cual es el de igualdad, que proclama el artículo 14 de la Constitución, es claro que lo decidido en las sentencias mencionadas, vacía de contenido el amparo. Se comprende el interés capital de la doctrina de estas sentencias para dar solución al presente proceso, pero el análisis tiene que afrontar otros aspectos, pues si sobre ellos guardáramos silencio, pudiera entenderse mal algunos puntos que son también principales en cuanto al derecho constitucional del artículo 23 y el sistema de protección mediante el recurso de amparo.

3. La primera observación es que aquí se pretende que opere la revocación del mandato de un Concejal, que fue presentado a las elecciones municipales por una agrupación electoral [artículo 14, 2, c), de la Ley de Elecciones Locales], como cabeza de candidatura y quien asume la potestad revocatoria no es, por supuesto, un Partido político, ni son los electores que le propusieron como candidato, ni –resulta obvio– el cuerpo electoral. La sustitución del Concejal elegido, por el siguiente en la lista de candidatos, se quiere hacer valer por los propios integrantes de la candidatura, candidatos y Concejales unos y candidatos los otros, con el propósito de que el primero de éstos, sea el que se integre como Concejal. El artículo 14, 2, c), de la Ley de Elecciones Locales arbitra la posibilidad de presentación de candidaturas independientes de los partidos políticos, y los electores que así lo hacen constituyen a los efectos electorales, una agrupación que, por su propio carácter, tiene la vida constreñida al concreto proceso electoral, sin que se genere –aunque otra cosa opinan los recurrentes– una asociación política, cuyo órgano de representación y decisión se traslade a los integrantes de la candidatura presentada por los electores. Hay que notar que los candidatos elegidos, o los propuestos y no elegidos, ningún poder de disposición tienen respecto de los otros integrantes de la lista que alcanzaron la concejalía, en este caso como cabeza de candidatura, y tampoco ostentan una representación de los proponentes de la lista, ni una disponibilidad del escaño concejil. Podrá, acaso, invocar titularidades legitimadoras a los efectos procesales el candidato que siguiendo en la lista al último de los que accedieron a la concejalía pudiera resultar favorecido de prosperar la pretensión de cese, mas ni ostentan todos los de la candidatura una suerte de legitimación para todas las vicisitudes relacionadas, de algún modo, con la candidatura, ni el derecho a acceder al cargo concejil podrá hacerse valer por otros distintos de aquel que invoca este derecho.

4. En cualquier caso, tampoco sería legítimo concluir que el derecho del siguiente en la lista, pudiera haber sido violado, y que este derecho se enmarca en el artículo 23, 2 de la Constitución, por cuanto, mientras los candidatos incluidos en una lista presentada por un partido político, se contemplan en el artículo 11, 7 (en relación con la regla precedente), los presentados por una agrupación de electores, no se favorecen de esta regla. Prescindiendo de las diferencias institucionales que median entre el significado de los partidos políticos y de las agrupaciones de electores, que obliga a una extremada cautela a la hora de extensiones analógicas de los preceptos dadas para aquéllos, es lo cierto que el cese del concejal se quiere anudar aquí a una decisión, no del electorado o del conjunto de electores que actuaron como proponentes de la lista, sino de la decisión mayoritaria de los componentes de la candidatura, a los que –desde ningún aspecto– cabe un poder de revocación del mandato que el concejal, cabeza de lista, obtuvo de las urnas. El juicio de semejanza que es la esencia de la tesis de los recurrentes para defender la extensión de la regla del artículo 11, 7, de la Ley de Elecciones Locales a los Concejales propuestos por una agrupación de electores, quiebra, por tanto. Por lo demás –como ya hemos notado en el fundamento segundo– la aplicación del artículo 11, 7, de la Ley de Elecciones Locales a los casos de expulsión del partido político, violenta la norma constitucional. En este punto nos remitimos a las sentencias de 4 y 21 de febrero de 1983 (recursos de amparo 374/1981 y 144/1982).

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido:

Denegar el amparo solicitado por los demandantes que se dicen en el encabezamiento de esta sentencia.

Publíquese en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid a 10 de marzo de 1983.–Firmado: Manuel García-Pelayo y Alonso.–Jerónimo Arozamena Sierra.–Angel Latorre Segura.–Manuel Diez de Velasco Vallejo.–Francisco Rubio Llorente.–Gloria Begué Cantón.–El Sr. Diez Picazo votó en Sala y no pudo firmar.–Firmado: Manuel García-Pelayo y Alonso.–Francisco Tomás y Valiente.–Rafael Gómez-Ferrer Morant.–Angel Escudero del Corral.–Antonio Truyol Serra.–Francisco Pera Verdaguer.–Rubricados.

Voto particular que formulan los Magistrados don Angel Latorre Segura y don Manuel Diez de Velasco Vallejo a la sentencia dictada en el recurso de amparo número 257/82

Nos vemos obligados a disentir de una parte de la fundamentación de la presente sentencia, aunque no con respecto a la decisión o fallo, en consonancia con la posición adoptada anteriormente mediante voto particular en las sentencias de este Tribunal Constitucional de 4 de febrero de 1983 (R. A. número 374/1981), y de 21 de febrero de 1983 (R. A. número 144/1982). Discrepamos de la presente sentencia sólo en tanto en cuanto se remite al cuerpo de las sentencias citadas en lo relativo a la declarada inconstitucionalidad del artículo 11, número 7, de la Ley 39/1978, de 17 de julio, de elecciones locales. En definitiva no compartimos el criterio de considerar que dicho último precepto vulnera un derecho fundamental susceptible de amparo en base al artículo 23 números 1 y 2 de la Constitución Española en los casos de cese de Concejales por expulsión del partido político en cuyas listas electorales fueron elegidos.

Madrid, 10 de marzo de 1983.–Firmado: Angel Latorre Segura.–Manuel Diez de Velasco Vallejo.–Rubricados.