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La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por doña María Emilia Casas Baamonde, Presidenta, don Javier Delgado Barrio, don Roberto García-Calvo y Montiel, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Manuel Aragón Reyes y don Pablo Pérez Tremps, Magistrados, ha pronunciado
la siguiente
En el recurso de amparo núm. 158-2004, promovido por doña Juana María Lozano López, representada por la Procuradora de los Tribunales doña Isabel Cañedo Vega y asistida por el Abogado don José Benítez-Donoso Lozano, contra la Sentencia de 25 de noviembre de 2003 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura en el recurso de apelación núm. 148-2003. Ha comparecido el Letrado de la Junta de Extremadura. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha sido Ponente el Magistrado don Roberto García-Calvo y Montiel, quien expresa el parecer de la Sala.
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 9 de enero de 2004, la Procuradora de los Tribunales doña Isabel Cañedo Vega en nombre y representación de doña Juana María Lozano López, interpuso recurso de amparo constitucional contra la Sentencia citada en el encabezamiento.
2. Los hechos que fundamentan la demanda de amparo son resumidamente los siguientes: a) La demandante de amparo, mediante escrito de fecha 20 de febrero de 2001, presentó reclamación ante la Dirección General de Educación de la Consejería de Educación de la Junta de Extremadura solicitando el abono de las cantidades que le habrían correspondido de haber sido contratada, como entiende que legalmente debió haberlo sido, durante el periodo comprendido entre el 10 de octubre de 2000 y el 21 de enero de 2001, así como el reconocimiento de dicho periodo como tiempo de servicios prestados.
b) Ante el silencio de la Administración, el 24 de abril de 2002, la recurrente presentó nuevo escrito reiterando su anterior solicitud. Contra la desestimación por silencio administrativo de esta segunda solicitud, la recurrente, con fecha de 25 de enero de 2003, interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue admitido para su tramitación por el procedimiento abreviado bajo el número 14-2003. El 6 de mayo de 2003, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Badajoz dictó Sentencia estimando el recurso contencioso interpuesto. c) Contra esta Sentencia la Administración autonómica demandada interpuso recurso de apelación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, alegando, como primer motivo de oposición, la extemporaneidad del recurso contencioso interpuesto en su día por la recurrente, hoy demandante de amparo, por considerar que a la fecha de interposición del recurso contencioso, el 25 de enero de 2003, había transcurrido el plazo de seis meses previsto en el art. 13.3 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, contados desde que se inició el procedimiento con la primera reclamación presentada el 20 de febrero de 2001, y también el siguiente plazo de seis meses que prevé el art. 46 LJCA para interponer el oportuno recurso contencioso-administrativo contra la desestimación por silencio de la citada solicitud de reclamación. d) Con fecha 23 de noviembre de 2003, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura dictó Sentencia estimando el recurso de apelación interpuesto por considerar, según era el planteamiento de la Administración apelante, que, frente a la desestimación por silencio administrativo de su primera solicitud de 20 de febrero de 2001, la recurrente «pudo interponer recurso contencioso-administrativo en el plazo de seis meses, de acuerdo con el art. 46 de la Ley 29/1998, optando por esperar a la resolución expresa de la Administración». En consecuencia, «al haber dejado pasar el primer plazo de seis meses legislativamente establecido contra la tácita denegación, no es admisible que se permita una reiteración [de la solicitud], por lo que el recurso contencioso-administrativo debe declarase inadmisible de acuerdo con el art. 69 e) de la Ley 29/1998, ya que la demanda se presentó el 25 de enero de 2003».
3. En su demanda de amparo, la recurrente denuncia que la Sentencia impugnada traduce una interpretación judicial irrazonable y desproporcionada del régimen del silencio administrativo negativo que no tiene ningún amparo legal y que resulta incompatible con el derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE). Para demostrarlo, después de recordar la doctrina constitucional dictada en otros supuestos semejantes y de subrayar que el silencio negativo no equivale nunca a una resolución expresa, la recurrente razona que el hecho de que no hubiera interpuesto recurso contencioso contra la falta de respuesta administrativa a su primera solicitud no permite concluir en la existencia de un acto presunto consentido y firme que impida al interesado reiterar su primitiva solicitud y reaccionar judicialmente contra la nueva desestimación por silencio de esa segunda solicitud, so pena, en ese caso, de privilegiar injustificadamente la propia inactividad de la Administración y el incumplimiento de la obligación legal que tiene de resolver de forma expresa todas las solicitudes de los administrados.
4. Por providencia de 13 de julio de 2004, la Sección Segunda de la Sala Primera de este Tribunal acordó admitir a trámite la demanda de amparo y, de conformidad con lo dispuesto en el art. 51 LOTC, requerir a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Badajoz y a la Consejería de Educación, Ciencia y Tecnología de la Junta de Extremadura para que respectivamente remitieran testimonio de las actuaciones correspondientes al recurso de apelación núm. 148-2003, recurso Contencioso-Administrativo núm. 14-2003 y expediente administrativo origen del citado procedimiento, interesando al propio tiempo que se emplazase a quienes hubieran sido parte en el citado procedimiento, con excepción de la parte recurrente en amparo, para que en el plazo de diez días pudieran comparecen en este proceso constitucional de amparo. Lo que efectivamente hizo el Abogado del Estado mediante escrito registrado en este Tribunal el 9 de enero de 2007, interesando se le tuviera por personado en el presente recurso de amparo. 5. Por diligencia de ordenación de la Sala de 20 de septiembre de 2004 se acordó tener por recibidos los testimonios reclamados, tener por personado y parte en el procedimiento al Letrado de la Junta de Extremadura, en la representación que ostenta, y, con arreglo a lo dispuesto en el art. 52.1 LOTC, conceder a todas las partes personadas y al Ministerio Fiscal plazo común por veinte días para que, con vista de las actuaciones recibidas, formulasen alegaciones. 6. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 8 de octubre de 2004 el Fiscal presentó su escrito de alegaciones interesando la estimación del amparo solicitado. Tras subrayar que el asunto considerado coincide en lo sustancial con los resueltos por las SSTC 188/2003, de 27 de octubre, y 220/2003, de 15 de diciembre, y recordar lo principal de la doctrina constitucional que sancionan, el Fiscal concluye que la Sentencia impugnada traduce una interpretación irrazonable del art. 46 LJCA que lesiona el derecho de acceso a la jurisdicción que garantiza el art. 24.1 CE, pues la Ley no obliga al ciudadano a recurrir forzosamente un acto presunto y sí, en cambio, a la Administración a dictar resolución expresa. 7. El 21 de octubre de 2004, la recurrente presentó sus alegaciones insistiendo, con apoyo en la STC 220/2003, de 15 de diciembre, en los mismos motivos ya argumentados en su escrito de demanda. 8. El 4 de noviembre de 2004, el Letrado de la Junta de Extremadura presentó sus alegaciones interesando la desestimación del recurso de amparo. A juicio del Letrado autonómico la cuestión a dilucidar refiere un problema de simple legalidad ordinaria sin transcendencia constitucional y, por tanto, ajeno al recurso de amparo. En todo caso, considera que la resolución judicial recurrida no es una decisión desproporcionada dadas las circunstancias del caso enjuiciado, que hablan en particular de la interposición del recurso contencioso no sólo más allá del plazo procesal que contempla el art. 46 LJCA, sino también una vez prescrito el derecho de la recurrente a reclamar la indemnización solicitada. 9. Por providencia de 17 de enero de 2008, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 21 del mismo mes y año.
1. La demandante de amparo impugna la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de 23 de noviembre de 2003, que declaró inadmisible, por extemporáneo, su recurso contencioso-administrativo, al considerar que se trata de una decisión judicial que traduce una interpretación irrazonable y desproporcionada del régimen del silencio administrativo negativo que resulta incompatible con el derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE).
Por parecidos motivos, el Fiscal se pronuncia igualmente a favor del otorgamiento amparo solicitado. Por su parte, el Letrado de la Junta de Extremadura niega que en el presente asunto exista cuestión con relevancia constitucional y, en todo caso, rechaza que la Sentencia recurrida sea, teniendo en cuenta las circunstancias concurrentes, una decisión judicial desproporcionada y, en consecuencia, contraria al derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE.
2. Como con mayor detalle se ha expuesto en los antecedentes de esta resolución, la recurrente en amparo presentó su reclamación el 20 de febrero de 2001 y, ante el silencio de la Administración, la reiteró nuevamente el 24 de abril de 2002, esto es, algo más de un año y dos meses después de presentada la primera solicitud. Contra la desestimación por silencio de esta segunda solicitud, la recurrente interpuso, con fecha 25 de enero de 2003, recurso contencioso-administrativo, que fue estimado por Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Badajoz, de 6 de mayo de 2003. Recurrida en apelación por la Administración demandada, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura dictó Sentencia estimando el recurso, al considerar, como era el criterio de la Administración apelante, que la recurrente, conforme previene el art. 46 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), debió interponer recurso contencioso-administrativo en el plazo de seis meses a contar desde la desestimación por silencio de su primera solicitud, sin que el hecho de que la recurrente reiterara su reclamación una vez transcurrido ya dicho plazo permita reabrir el plazo legal para impugnar en vía judicial la nueva desestimación por silencio administrativo de la segunda solicitud.
Con arreglo a estos antecedentes, la cuestión a dilucidar consiste, pues, en determinar si el criterio que defiende la Sentencia cuestionada en amparo, que obliga a reaccionar jurisdiccionalmente frente a la desestimación presunta por silencio negativo, so riesgo en otro caso de prestar el consentimiento al acto presunto, es, en efecto, como sostienen la demandante de amparo y el Fiscal, una interpretación contraria a la efectividad del derecho fundamental que garantiza el art. 24.1 CE.
3. En relación con el control constitucional de las resoluciones judiciales que declaran la extemporaneidad de recursos contencioso-administrativos interpuestos contra la desestimación por silencio administrativo de solicitudes o reclamaciones de los interesados, existe ya una consolidada doctrina de este Tribunal, que arranca de la STC 6/1986, de 21 de enero, y que confirman y resumen, entre otras, las SSTC 188/2003, de 27 de octubre, y 220/2003, de 15 de diciembre, citada por la recurrente en amparo y por el Fiscal, y las más recientes SSTC 14/2006, de 16 de enero, 39/2006, de 13 de febrero, 186/2006, de 19 de junio, 27/2007, de 12 de febrero, y 64/2007, de 27 de marzo.
Conforme a esta jurisprudencia constitucional, que comienza por subrayar que el silencio administrativo negativo es simplemente una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración, hemos declarado que, frente a las desestimaciones por silencio, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que sin embargo no le es exigible a la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos. Bajo estas premisas, hemos concluido que deducir de ese comportamiento pasivo del interesado su consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido, negando al propio tiempo la posibilidad de reactivar el plazo de impugnación mediante la reiteración de la solicitud desatendida por la Administración, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable -y menos aún, con arreglo al principio pro actione, de más favorable a la efectividad del derecho fundamental del art. 24.1 CE-, al primar injustificadamente la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar la correspondiente resolución expresa.
4. La aplicación de esta doctrina constitucional al presente caso conduce derechamente al otorgamiento del amparo interesado, habida cuenta que la interpretación que defiende la Sentencia recurrida, imponiendo a la demandante la obligación de reaccionar en vía judicial contra la desestimación presunta por silencio administrativo negativo de su solicitud de 20 de febrero de 2001, so pena de convertir esa inactividad en su consentimiento con el acto presunto, supone una interpretación irrazonable que choca frontalmente, conforme acabamos de recordar y confirma, en un asunto sustancialmente idéntico, la STC 39/2006, de 13 de febrero, con la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión del art. 24.1 CE, en su vertiente de acceso a la jurisdicción.
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación Española,
Otorgar el amparo solicitado por doña Juana María Lozano López, y en consecuencia:
1.º Reconocer su derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE).
2.º Declarar la nulidad de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de fecha 25 de noviembre de 2003, dictada en el recurso de apelación núm. 148-2003. 3.º Retrotraer las actuaciones al momento procesal inmediatamente anterior a dictar Sentencia con el fin de que el mencionado Tribunal dicte otra respetuosa con el derecho fundamental reconocido.
Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veintiuno de enero de dos mil ocho.-María Emilia Casas Baamonde.-Javier Delgado Barrio.-Roberto García-Calvo y Montiel.-Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.-Manuel Aragón Reyes.-Pablo Pérez Tremps.-Firmado y rubricado.
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