Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 25 de junio de 2013, a la vista del Informe remitido por ese Alto Tribunal acerca del Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara, ejercicios 2005 a 2007, acuerda:
Instar al Ayuntamiento de Guadalajara a que cumpla las recomendaciones emitidas por el Tribunal de Cuentas sobre los ejercicios presupuestarios 2005, 2006 y 2007, con el fin de subsanar las deficiencias puestas de manifiesto en la fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara para los años sucesivos a los que hace referencia el informe.
Palacio del Congreso de los Diputados, 25 de junio de 2013.—El Presidente de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, Ricardo Tarno Blanco.—La Secretaria Primera de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, Celia Alberto Pérez.
INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL AYUNTAMIENTO DE GUADALAJARA, EJERCICIOS 2005 A 2007
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en sesión de 24 de noviembre de 2011, el Informe de Fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara, ejercicios 2005 a 2007 y ha acordado su elevación a las Cortes Generales y al Pleno del Ayuntamiento de Guadalajara, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.
ÍNDICE
I. INICIATIVA, OBJETIVOS, ALCANCE Y LIMITACIONES AL ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN.
II. MARCO NORMATIVO.
III. TRATAMIENTO DE ALEGACIONES.
IV. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN.
IV.1 CARACTERÍSTICAS DEL MUNICIPIO Y ORGANIZACIÓN DEL AYUNTAMIENTO
IV.2 CUENTAS GENERALES DE LOS EJERCICIOS 2005 A 2007.
IV.3 ELABORACIÓN, APROBACIÓN, EJECUCIÓN Y LIQUIDACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS DE LOS EJERCICIOS 2005 A 2007.
IV.3.1 Elaboración y aprobación del presupuesto.
IV.3.2 Modificaciones presupuestarias.
IV.3.3 Ejecución de los presupuestos.
IV.3.3.1 Ejecución de los presupuestos de ingresos.
IV.3.3.2 Ejecución de los presupuestos de gastos.
IV.4 PLAN DE SANEAMIENTO FINANCIERO.
IV.5 INGRESOS.
IV.5.1 Impuestos directos, impuestos indirectos, tasas y otros ingresos.
IV.5.1.1 Tributos devengados en la tramitación y concesión de las licencias urbanísticas.
IV.5.1.2 Monetarización de aprovechamientos urbanísticos.
IV.5.2 Enajenación de inversiones reales.
IV.5.2.1 Operación realizada.
IV.5.3 Transferencias y subvenciones recibidas.
IV.6 GASTOS.
IV.6.1 Gastos de personal.
IV.6.2 Gastos en bienes corrientes y servicios.
IV.6.3 Transferencias y subvenciones concedidas.
IV.7 BALANCES DE SITUACIÓN.
IV.7.1 Inmovilizado.
IV.7.2 Deudores.
IV.7.3 Tesorería.
IV.7.4 Acreedores, endeudamiento y convenios de pago.
IV.7.5. Otros pasivos contingentes.
IV.8. RESULTADOS PRESUPUESTARIOS.
IV.9 REMANENTES DE TESORERÍA.
IV.10 DE LA CONTRATACIÓN.
IV.10.1 De la contratación administrativa.
IV.10.1.1 De las actuaciones administrativas preparatorias de los contratos y de la tramitación de los expedientes de contratación.
IV.10.1.2 De la adjudicación de los contratos.
IV.10.1.3 De la ejecución y la modificación de los contratos.
IV.10.1.4 Análisis particularizado de expedientes.
IV.10.2 Encomienda de obra a TRAGSA y convenio de colaboración.
V. CONCLUSIONES.
V.1 REFERIDAS A LA ORGANIZACIÓN (EPÍGRAFE IV.I).
V.2 REFERIDAS A LA ELABORACIÓN, APROBACIÓN, EJECUCIÓN Y LIQUIDACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS DE LOS EJERCICIOS 2005 A 2007 (EPÍGRAFE IV.3).
V.3 REFERIDAS AL PLAN DE SANEAMIENTO FINANCIERO (EPÍGRAFE IV.4).
V.4 REFERIDAS A LOS INGRESOS (EPÍGRAFE IV.5).
V.5 REFERIDAS AL PERSONAL (EPÍGRAFE IV.6.1).
V.6 REFERIDAS AL INMOVILIZADO (EPÍGRAFE IV.7.1).
V.7 REFERIDAS A LOS DEUDORES (EPÍGRAFE IV.7.2).
V.8 REFERIDAS A LA TESORERÍA (EPÍGRAFE IV.7.3).
V.9 REFERIDAS A LOS ACREEDORES, EL ENDEUDAMIENTO Y LOS CONVENIOS DE PAGO (EPÍGRAFE IV.7.4).
V.10 REFERIDAS A OTROS PASIVOS CONTINGENTES (EPÍGRAFE IV.7.5).
V.11 REFERIDAS A LOS RESULTADOS PRESUPUESTARIOS (EPÍGRAFE IV.8)
V.12 REFERIDAS A LOS REMANENTES DE TESORERÍA (EPÍGRAFE IV.9).
V.13 REFERIDAS A LA REPRESENTATIVIDAD DE LAS CUENTAS (EPÍGRAFES IV.5, IV.6 Y IV.7).
V.14 REFERIDAS A LA CONTRATACIÓN (EPÍGRAFE IV.10).
VI. RECOMENDACIONES.
ANEXOS.
SIGLAS, ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS
BEP: Bases de ejecución de los presupuestos.
BOE: Boletín Oficial del Estado.
CD: Créditos definitivos.
CI: Créditos iniciales.
DGPE: Dirección General del Patrimonio del Estado.
DOUE: Diario Oficial de la Unión Europea.
DR: Derechos reconocidos.
GFA: Gastos con financiación afectada.
IAE: Impuesto sobre Actividades Económicas.
IBI: Impuesto sobre Bienes Inmuebles.
ICAL: Instrucción de Contabilidad para la Administración Local.
ICIO: Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras.
IIVTNU: Impuesto de Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.
IVTM: Impuesto de Vehículos de Tracción Mecánica.
LGEP: Ley General de Estabilidad Presupuestaria.
LGT: Ley General Tributaria.
LRBRL: Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local.
OR: Obligaciones reconocidas.
PG: Presupuesto de gastos.
PI: Presupuesto de ingresos.
PMS: Patrimonio Municipal del Suelo.
PSF: Plan de Saneamiento Financiero.
RBEL: Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.
RD: Real Decreto.
RGLCAP: Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
ROF: Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.
RSCL: Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.
TR: Texto Refundido.
TRLCAP: Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
TRLOTAU: Texto Refundido de la Ley de Castilla-La Mancha de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbana.
TRLRHL: Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales.
TRRL: Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local.
El Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2011, dentro del apartado III.6. Fiscalizaciones en los Sectores públicos autonómico y local, recoge la «Fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara, ejercicios 2005 a 2007».
Los objetivos de la fiscalización de conformidad con las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno de 22 de diciembre de 2009, han sido los siguientes:
1. Evaluar los procedimientos de control interno aplicados por la Entidad con el fin de determinar si son adecuados y suficientes para garantizar una correcta gestión económico-financiera.
2. Analizar si la gestión económico-financiera del Ayuntamiento se ha realizado de conformidad con la normativa.
3. Comprobar que los estados contables y cuentas anuales de los ejercicios fiscalizados representan la situación financiera y patrimonial del Ayuntamiento, el resultado de sus operaciones y la ejecución de sus presupuestos, de acuerdo a los principios y normas contables de aplicación.
El ámbito temporal de la fiscalización, se ha extendido a los ejercicios 2005 a 2007, sin perjuicio de que cuando se ha considerado necesario para el cumplimiento de los objetivos señalados, se hayan realizado comprobaciones sobre operaciones anteriores o posteriores al periodo fiscalizado.
Los procedimientos han incluido todas las pruebas y actuaciones que se han estimado necesarias para el adecuado cumplimiento de los objetivos y se han centrado en la gestión realizada por la Entidad. Por su escasa representatividad en el conjunto de la actuación municipal, la fiscalización no se ha extendido al análisis de las actuaciones de sus organismos autónomos. La obtención de datos, así como las comprobaciones y verificaciones se han realizado sobre los estados, registros y documentos de la Entidad, utilizando los procedimientos y técnicas habituales de auditoría, aplicando particularmente las Normas Internas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas en los términos señalados por el Pleno en su reunión de 23 de enero de 1997.
En el transcurso de la fiscalización se han aplicado los procedimientos necesarios para la consecución de los objetivos marcados en las Directrices Técnicas.
La normativa que regulaba la actividad económica, financiera, presupuestaria, contable y contractual del Ayuntamiento de Guadalajara en los ejercicios fiscalizados, fue fundamentalmente la siguiente:
— Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL).
— Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local (TRRL).
— Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (TRLCAP).
— Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP).
— Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS).
— Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local.
— Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT).
— Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL).
— Ley 8/2004, de 21 de diciembre, de Cortes de Castilla-La Mancha, para la Aplicación al Municipio de Guadalajara del Régimen de Organización de los Municipios de Gran Población.
— Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (LCSP).
— Decreto de 17 junio 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL).
— Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RBEL).
— Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF).
— Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo Primero del Título Sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en Materia de Presupuestos (RD 500/90).
— Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RGLCAP).
— Orden de 20 de septiembre de 1989 por la que se establece la Estructura de los Presupuestos de las Entidades Locales.
— Orden de 17 de julio de 1990 (Economía y Hacienda) por la que se aprueba la Instrucción de Contabilidad para la Administración Local (ICAL).
— Orden EHA 4041/2004, de 23 de noviembre, por la que se aprueba la Instrucción del modelo Normal de Contabilidad Local.
El régimen jurídico aplicable al personal al servicio del Ayuntamiento se contiene básicamente en las siguientes normas:
— Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.
— Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas.
— Ley 7/2007, de 12 de abril del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP). Entrada en vigor el 12 de mayo de 2007, salvo determinadas disposiciones.
— Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, de Régimen de Retribuciones de los Funcionarios de la Administración Local.
— Real Decreto 33/1986, de 10 de enero por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado.
— Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado.
— Real Decreto 365/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Situaciones Administrativas de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado.
— Orden de 2 de diciembre de 1988 sobre relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado.
— Orden de 6 de febrero de 1989 por la que se dispone la publicación de la Resolución conjunta de las Secretarías de Estado de Hacienda y para la Administración Pública por la que se aprueba el modelo de relaciones de puestos de trabajo de personal funcionario y se dictan normas para su elaboración.
El marco normativo aplicable en materia de urbanismo y de ordenación del territorio, está configurado por la normativa estatal, tanto de aplicación plena como básica y por la normativa de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha en materia de ordenación del territorio y actividad urbanística, principalmente:
— Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones, vigente hasta el 1 de julio de 2007.
— Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, que deroga la anterior.
— Los preceptos no derogados del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
— Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha (TRLOTAU), modificada por las Leyes 7/2005 y 12/2005.
En cumplimiento del artículo 44.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, el Anteproyecto de Informe de esta fiscalización fue remitido al actual Alcalde del Ayuntamiento de Guadalajara, que viene ocupando este cargo desde mayo de 2007 y al anterior Alcalde, que ocupó dicho cargo durante parte del periodo fiscalizado, para que alegasen y presentasen los documentos y justificantes que estimasen pertinentes. Dentro del plazo legal concedido, se recibieron alegaciones del anterior Alcalde que, en virtud de lo dispuesto en el mencionado artículo 44, se incorporan a este Informe, cuyo contenido no contradice el texto del Informe.
IV.1 CARACTERÍSTICAS DEL MUNICIPIO Y ORGANIZACIÓN DEL AYUNTAMIENTO
El Municipio de Guadalajara ocupa una extensión de 267,5 km2, y su población de derecho osciló, en el periodo fiscalizado, entre 73.719 habitantes en el año 2005 y 77.925 en el 2007.
El Ayuntamiento contó a lo largo del periodo fiscalizado, para el desarrollo de sus actividades, con dos organismos autónomos, el Patronato Municipal de Cultura y el Patronato Deportivo Municipal. El primero de ellos gestiona directamente los servicios públicos de cultura y patrimonio histórico-artístico de competencia local, atribuidos al municipio en virtud del artículo 25.2 e) y m) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL). Se creó en 1982 con personalidad jurídica propia y autonomía económica, financiera y funcional, quedando adscrito a la Concejalía de Cultura, Turismo y Patrimonio Histórico-Artístico. El presupuesto definitivo del mismo varió de 2,36 millones de euros en 2005 a 2,86 millones de euros en 2007.
El Patronato Deportivo Municipal, por su parte, se constituyó en 1980 y gestiona los servicios públicos de deportes de competencia local, atribuidos al municipio en virtud del apartado m) del artículo señalado, y está adscrito a la Concejalía de Deportes. Su presupuesto definitivo pasó de 3,74 millones de euros en 2005 a 4,94 en 2007.
Durante el periodo fiscalizado el Ayuntamiento de Guadalajara contó con dos Corporaciones municipales, produciéndose el cambio de Corporación en mayo de 2007 como consecuencia del resultado de las elecciones municipales celebradas en ese año.
El análisis de la estructura organizativa del Ayuntamiento, así como de los procedimientos administrativos aplicados en las distintas áreas con relevancia en la gestión económico- financiera ha evidenciado una serie de carencias, deficiencias e irregularidades con incidencia en la gestión municipal, y, en particular, las derivadas de los siguientes aspectos:
1. Falta de adecuación a la estructura organizativa establecida por el Título X de la LRBRL
Las Cortes de Castilla-La Mancha reconocieron, mediante Ley 8/2004, de 21 de diciembre, a solicitud del Pleno del Ayuntamiento de Guadalajara, la existencia objetiva de las circunstancias especiales necesarias para la consideración de la ciudad de Guadalajara como municipio de gran población, en virtud de lo establecido en el apartado c) del artículo 121.1 de la LRBRL para las capitales de provincia, disponiendo la aplicación a la ciudad de Guadalajara del régimen de organización de los municipios de gran población.
A pesar de esta disposición, el Ayuntamiento de Guadalajara no ha aplicado el régimen organizativo y competencial establecido en el Título X de la LRBRL, al interpretar que éste se encuentra supeditado a un acuerdo del Pleno que determine su aplicación al Ayuntamiento, acuerdo que a fecha de finalización de los trabajos de fiscalización no se ha producido.
2. Inexistencia de procedimientos administrativos y de gestión normalizados
Aunque las Bases de ejecución incluidas en los Presupuestos aprobados en el periodo fiscalizado contienen la regulación de las materias señaladas en el artículo 9 del RD 500/90, recogiéndose en los títulos II a IV las normas generales para la ejecución de los gastos, de los ingresos y las de control y fiscalización, la Corporación no contó, con carácter general, con manuales de procedimientos normalizados, y en los casos en los que éstos existieron (Secciones de Intervención y Compras y Servicio de Tesorería), fueron insuficientes para garantizar el adecuado seguimiento, control y supervisión de las actuaciones realizadas (al margen del control interno de legalidad realizado por la Intervención municipal), así como la salvaguarda de los bienes y derechos de la Entidad y el oportuno registro contable de todos los hechos con incidencia económica de la Entidad. En especial:
— No se dispuso de manuales ni normas escritas en la mayoría de los servicios responsables de la gestión municipal, tales como contabilidad, personal, contratación, gestión urbanística o patrimonio.
— Si bien la Intervención desarrolló por escrito algunos procedimientos de las Bases de ejecución de los presupuestos con el objeto de normalizarlos, se desconoce la fecha de elaboración de los mismos y no consta que hayan sido objeto de modificaciones periódicas para su adaptación a los cambios legislativos.
— No se exigió el cumplimiento de los procedimientos previstos por el departamento de compras, habiendo permitido el fraccionamiento de algunos contratos, tal y como se analiza en el epígrafe IV.6.2 de este Informe.
— Ninguna de las normas escritas o manuales existentes incluyeron procedimientos reguladores del intercambio de documentación administrativa y de gestión entre las distintas secciones.
La falta de normalización de funciones y procedimientos en muchos de los servicios municipales y de procedimientos de comunicación de documentación administrativa y de gestión entre ellos, supuso que el personal del Ayuntamiento careciera de una definición clara de sus funciones.
Además, aunque la Corporación contó con una Relación de puestos de trabajo, cuya última modificación fue aprobada por el Pleno de 10 de junio de 2005, ésta no contiene la totalidad de determinaciones exigidas por las Órdenes de 2 de diciembre de 1988 sobre relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado y de 6 de febrero de 1989 por la que se dispone la publicación de la Resolución conjunta de las Secretarías de Estado de Hacienda y para la Administración Pública por la que se aprueba el modelo de relaciones de puestos de trabajo de personal funcionario y se dictan normas para su elaboración y, en especial, las atribuciones y responsabilidades asignadas a cada puesto de trabajo.
IV.2 CUENTAS GENERALES DE LOS EJERCICIOS 2005 A 2007
Las Cuentas Generales del Ayuntamiento de Guadalajara, relativas a cada uno de los ejercicios fiscalizados, integradas por la cuenta de la propia Entidad, así como por las de los Patronatos Municipal de Cultura y Deportivo Municipal, fueron objeto de aprobación por el Pleno municipal y rendición al Tribunal de Cuentas, con posterioridad al plazo legalmente establecido.
El retraso en la elaboración, aprobación y rendición de la cuenta a este Tribunal, para cada uno de los ejercicios fiscalizados, respecto de los plazos legales, se detalla a continuación:
(En número de días)
|
Fecha límite – Ejercicio |
1/06/ejercicio siguiente – Retraso en la formación |
1/10/ejercicio siguiente – Retraso en la aprobación |
15/10/ejercicio siguiente – Retraso en la rendición |
|---|---|---|---|
|
2005 |
192 |
142 |
206 |
|
2006 |
225 |
180 |
538 |
|
2007 |
294 |
226 |
298 |
Se observa que el retraso en la formación de la cuenta es cada vez mayor a lo largo del periodo analizado, y también lo es el retraso en la aprobación.
La Cuenta General correspondiente al ejercicio 2005 fue la última cuenta rendida al Tribunal de Cuentas en soporte papel. A partir del ejercicio 2006, la Corporación, atendiendo a la obligación establecida por la Instrucción que regula el formato de la Cuenta General de las Entidades Locales en soporte informático y el procedimiento telemático para la rendición de cuentas, aprobado por Acuerdo del Pleno del Tribunal de Cuentas de 29 de marzo de 2007, procedió al envío telemático de las correspondientes Cuentas Generales. En relación con el ejercicio 2006, debe tenerse en cuenta que el mayor retraso en la rendición se vio condicionado, en parte, por dicho cambio en el procedimiento de rendición y por el cambio de modelo contable a partir de la entrada en vigor en 2006 de la Instrucción del Modelo Normal de Contabilidad Local, aprobado por Orden EHA/4041/2004, de 23 de noviembre.
IV.3 ELABORACIÓN, APROBACIÓN, EJECUCIÓN Y LIQUIDACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS DE LOS EJERCICIOS 2005 A 2007
IV.3.1 Elaboración y aprobación del presupuesto
El contenido de los Presupuestos se adecuó, en términos generales, a lo previsto en la normativa aplicable pero no se incluyó como anexo el «Estado de previsión de movimientos y situación de la deuda» comprensivo del detalle de operaciones de crédito o de endeudamiento pendientes de reembolso al principio del ejercicio, de las nuevas operaciones previstas a realizar a lo largo del ejercicio y del volumen de endeudamiento al cierre del ejercicio económico, establecido en la letra d) del apartado 1 del artículo 166 del TRLRHL.
Los Presupuestos Generales de la Entidad Local, integrados por los de la propia Entidad y los de los organismos autónomos dependientes de la misma, fueron presentados al Pleno con posterioridad al 15 de octubre, fecha señalada en el TRLRHL como último día para tal presentación, y aprobados por éste también fuera del plazo señalado legalmente, en los tres ejercicios del periodo fiscalizado. Así, los presupuestos para el ejercicio 2005 se aprobaron definitivamente el 31 de enero de 2005, los de 2006 el 3 de febrero de dicho año y los de 2007, el 16 de enero del mismo. En todos los casos, la Corporación se vio obligada a comenzar la gestión de su actividad con un presupuesto prorrogado durante los primeros días del ejercicio.
Los presupuestos para los ejercicios 2005 y 2006 se aprobaron con superávit, suponiendo las modificaciones en ambos ejercicios casi un 59% del crédito inicialmente aprobado. En 2007 el presupuesto se aprobó equilibrado y se realizaron modificaciones por el 48% del presupuesto inicialmente aprobado.
El presupuesto para el ejercicio 2005 se aprobó con un superávit de 1,34 millones de euros, si bien el mismo era insuficiente para cubrir el Remanente de tesorería negativo del ejercicio 2003 de 4,96 millones de euros, con incumplimiento del artículo 193 del TRLRHL, tal y como quedó reflejado en el Informe de Intervención emitido con ocasión de la aprobación de los presupuestos.
En aplicación del artículo 22 de la Ley de Estabilidad Presupuestaria 18/2001, que regula la corrección de las situaciones de incumplimiento del objetivo de estabilidad, y dada la situación de desequilibrio financiero que venía arrastrando desde el ejercicio 1996 con sucesivos remanentes de tesorería negativos, el Pleno de la Corporación de 22 de diciembre de 2003 aprobó un Plan de saneamiento financiero con vigencia en el periodo 2004 a 2007. Los efectos de dicho Plan de saneamiento serán objeto de análisis en el epígrafe IV.4 de este Informe.
IV.3.2 Modificaciones presupuestarias
En el período fiscalizado se aprobaron modificaciones de crédito por importe de 34,15 millones de euros, 37,16 y 33,08 millones de euros, que supusieron incrementos en los respectivos presupuestos del 59% en 2005 y 2006 y del 48% en 2007.
La aprobación de los presupuestos fuera del plazo legal, así como el volumen de las modificaciones realizadas a los créditos presupuestarios, evidencian carencias en la planificación de la actividad municipal, limitando, por tanto, la utilidad del presupuesto como instrumento necesario para la ejecución de una gestión municipal ordenada, transparente y sujeta al ordenamiento jurídico.
Durante el período fiscalizado, los créditos iniciales para gastos, por capítulos, y las modificaciones tramitadas y aprobadas fueron las que se muestran a continuación:
(En miles de euros)
|
Capítulo |
2005 |
2006 |
2007 |
|||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Créditos iniciales |
Modificaciones de crédito |
%M. crédito/Créditos iniciales |
Créditos definitivos |
Créditos iniciales |
Modificaciones de crédito |
%M. crédito/Créditos iniciales |
Créditos definitivos |
Créditos iniciales |
Modificaciones de crédito |
%M. crédito/Créditos iniciales |
Créditos definitivos |
|
|
1. G. personal. |
17.719,87 |
911,36 |
5 |
18.631,23 |
19.324,64 |
1.746,78 |
9 |
21.071,42 |
20.866,06 |
1.829,07 |
9 |
22.695,13 |
|
2. G. bienes corrientes. y serv. |
20.772,82 |
3.332,11 |
16 |
24.104,93 |
22.790,85 |
1.790,54 |
8 |
24.581,39 |
23.663,21 |
3.328,28 |
14 |
26.991,49 |
|
3. G. financieros. |
1.143,17 |
(62,08) |
(5) |
1.081,09 |
1.079,53 |
5,98 |
1 |
1.085,51 |
1.446,88 |
(13,38) |
(1) |
1.433,50 |
|
4. Transf. corrientes. |
5.817,02 |
283,81 |
5 |
6.100,83 |
6.490,54 |
489,99 |
8 |
6.980,53 |
6.991,96 |
591,54 |
8 |
7.583,50 |
|
6. Inversiones reales |
8.852,33 |
27.561,94 |
311 |
36.414,27 |
9.758,13 |
30.582,77 |
313 |
40.340,90 |
11.933,40 |
22.446,11 |
188 |
34.379,51 |
|
7. Transf. de capital. |
1.809,90 |
2.116,25 |
117 |
3.926,15 |
1.554,73 |
2.549,53 |
164 |
4.104,26 |
1.647,88 |
4.833,93 |
293 |
6.481,81 |
|
9. Pasivos financieros. |
2.252,00 |
10,00 |
0 |
2.262,00 |
2.284,38 |
0,00 |
0 |
2.284,38 |
2.364,05 |
70,38 |
3 |
2.434,43 |
|
Total |
58.367,11 |
34.153,39 |
59 |
92.520,50 |
63.282,80 |
37.165,59 |
59 |
100.448,39 |
68.913,44 |
33.085,93 |
48 |
101.999,37 |
La evolución de los créditos definitivos para gastos, en el periodo analizado, fue la que se muestra en el siguiente cuadro, en el que se observa una tendencia a la baja en el incremento global de los presupuestos definitivos de cada ejercicio respecto de los del ejercicio anterior, que pasó de un incremento de un 22% en el ejercicio 2005 respecto del 2004 a un incremento de sólo un 2% del presupuesto de 2007 respecto de 2006, principalmente por el efecto de la disminución del capítulo 6 (inversiones reales).
VARIACIONES RELATIVAS DE LOS CRÉDITOS DEFINITIVOS
|
Capítulo |
Variación relativa |
||
|---|---|---|---|
|
2005/2004 |
2006/2005 |
2007/2006 |
|
|
1. Gastos de personal. |
3 |
13 |
8 |
|
2. Gastos en bienes corrientes y servicios. |
28 |
2 |
10 |
|
3. Gastos financieros. |
24 |
0 |
32 |
|
4. Transferencias corrientes. |
22 |
14 |
9 |
|
Operaciones corrientes. |
17 |
8 |
9 |
|
6. Inversiones reales. |
75 |
11 |
(15) |
|
7. Transferencias de capital. |
31 |
5 |
58 |
|
Operaciones de capital. |
69 |
10 |
(8) |
|
8. Activos financieros. |
- |
- |
- |
|
9. Pasivos financieros. |
(76) |
1 |
7 |
|
Operaciones financieras. |
(76) |
1 |
7 |
|
Total gastos. |
22 |
9 |
2 |
Por otro lado, las variaciones porcentuales de las previsiones definitivas de los presupuestos de ingresos fueron las que se muestran a continuación, observándose que en todos los casos, la variación porcentual es inferior en las previsiones definitivas de ingresos que en los créditos definitivos para gastos; esto se debe a que, aunque los presupuestos de los ejercicios 2004 a 2006 fueron aprobados con superávit, éste se fue reduciendo, y el presupuesto de 2007 se aprobó equilibrado.
VARIACIONES RELATIVAS DE LAS PREVISIONES DEFINITIVAS
|
Capítulo |
Variación relativa |
||
|---|---|---|---|
|
2005/2004 |
2006/2005 |
2007/2006 |
|
|
1. Impuestos directos. |
20 |
8 |
3 |
|
2. Impuestos indirectos. |
109 |
(11) |
5 |
|
3. Tasas y otros ingresos. |
66 |
(23) |
6 |
|
4. Transferencias corrientes. |
(14) |
7 |
14 |
|
5. Ingresos patrimoniales. |
(10) |
20 |
9 |
|
Operaciones corrientes. |
27 |
(4) |
7 |
|
6. Enajenación inversiones reales. |
- |
- |
- |
|
7. Transferencias de capital. |
161 |
(5) |
(21) |
|
Operaciones de capital. |
153 |
(12) |
(15) |
|
8. Activos financieros. |
- |
- |
- |
|
9. Pasivos financieros. |
(58) |
13 |
2 |
|
Operaciones financieras. |
(41) |
81 |
(2) |
|
Total ingresos. |
17 |
7 |
1 |
A continuación se analizan las distintas fases de la ejecución presupuestaria, desde la elaboración y aprobación de los presupuestos, hasta su ejecución y posterior liquidación.
Las modificaciones de crédito aprobadas para el ejercicio 2005, por capítulo y tipo de modificación fueron las siguientes:
MODIFICACIONES DEL PRESUPUESTO DE GASTOS
EJERCICIO 2005
(en miles de euros)
|
Capítulo |
Créditos iniciales |
Créditos extraord |
Suplemen. de crédito |
Transferencias de crédito |
Incorp. rem. crédito |
Créditos gen. por ingresos |
Bajas por anulación |
Total modificac. |
% mod/CI |
%Mod. cap/total mod |
|
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Positivas |
Negativas |
||||||||||
|
1. Gastos de personal. |
17.719,87 |
0,00 |
0,00 |
500,65 |
(920,51) |
6,00 |
1.325,22 |
0,00 |
911,36 |
5 |
3 |
|
2. Gastos en bienes corrientes y servicios. |
20.772,82 |
1.331,05 |
1.378,55 |
884,23 |
(479,63) |
230,77 |
527,07 |
(539,93) |
3.332,11 |
16 |
10 |
|
3. Gastos financieros. |
1.143,17 |
0,00 |
0,00 |
3,92 |
(10,00) |
0,00 |
0,00 |
(56,00) |
(62,08) |
(5) |
0 |
|
4. Transferencias corrientes. |
5.817,02 |
43,80 |
114,90 |
96,55 |
(161,22) |
27,68 |
241,85 |
(79,75) |
283,81 |
5 |
1 |
|
6. Inversiones reales. |
8.852,33 |
1.513,83 |
6.372,18 |
112,36 |
(130,62) |
10.100,38 |
10.963,72 |
(1.369,91) |
27.561,94 |
311 |
81 |
|
7. Transferencias de capital. |
1.809,90 |
288,11 |
0,00 |
94,27 |
0,00 |
1.575,52 |
158,39 |
(0,04) |
2.116,25 |
117 |
6 |
|
9. Pasivos financieros. |
2.252,00 |
0,00 |
0,00 |
10,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
10,00 |
0 |
0 |
|
Totales |
58.367,11 |
3.176,79 |
7.865,63 |
1.701,98 |
(1.701,98) |
11.940,35 |
13.216,25 |
(2.045,63) |
34.153,39 |
59 |
100 |
|
% Tipo modificación/ total modificaciones. |
|
9 |
23 |
5 |
(5) |
35 |
39 |
(6) |
100 |
|
|
El análisis de una muestra representativa de expedientes de modificaciones de crédito, permite señalar que, en términos generales, éstos se tramitaron con adecuación a lo establecido en la normativa presupuestaria aplicable y a las Bases de ejecución de los presupuestos de la Corporación.
El 81% de las modificaciones de crédito aprobadas en el ejercicio 2005, se produjeron en el capítulo relativo a inversiones reales (capítulo 6) con un incremento de crédito sobre el inicialmente previsto de un 311%, y tuvieron su origen fundamentalmente en la incorporación de remanentes de crédito de proyectos de gasto con financiación afectada, así como en la generación de créditos por mayores ingresos.
El resto de las modificaciones aprobadas para este capítulo fueron, principalmente, créditos extraordinarios y suplementos de crédito, figuras previstas para atender a necesidades nuevas e imprevistas.
El segundo capítulo que sufrió más modificaciones respecto del presupuesto inicialmente aprobado fue el relativo a las transferencias de capital (capítulo 7), con un 117% de incremento sobre el crédito inicialmente aprobado, que supusieron un 6% de las modificaciones tramitadas en el ejercicio, en su mayor parte derivadas de incorporaciones de remanente de crédito, al igual que sucede con el capítulo 6.
El tercer capítulo mas modificado en el ejercicio fue el capítulo 2 (gastos en bienes corrientes y servicios), fundamentalmente por nuevas necesidades tramitadas con los correspondientes créditos extraordinarios o suplementos de crédito, suponiendo el 16% de los créditos inicialmente aprobados para dicho capítulo.
Desde el punto de vista de la financiación de tales modificaciones, los créditos extraordinarios y suplementos de crédito se financiaron, en primer lugar con bajas por anulación, que afectaron fundamentalmente a los capítulos 6 (67% de dichas bajas) y 2 (26%) del presupuesto de gastos. El resto de la financiación de este tipo de modificaciones se debió a mayores ingresos en los capítulos 2, 3, 6 y 9, y al remanente de tesorería. En cuanto a las generaciones de crédito, se financiaron fundamentalmente con transferencias corrientes y de capital por aportaciones o compromisos firmes de aportación de los entes concedentes.
Las modificaciones presupuestarias aprobadas para el ejercicio 2006, por capítulo y por tipo de modificación, fueron las siguientes:
MODIFICACIONES DEL PRESUPUESTO DE GASTOS
EJERCICIO 2006
(En miles de euros)
|
Capítulo |
Créditos Iniciales |
Créditos extraord |
Suplem. de crédito |
Transferencias de crédito |
Incorp. rem. crédito |
Créditos generados por ingresos |
Bajas por anulación |
Total modificac. |
% mod/CI |
%Mod. cap/total mod. |
|
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Positivas |
Negativas |
||||||||||
|
1. Gastos de personal. |
19.324,64 |
7,80 |
88,00 |
575,60 |
(694,44) |
96,67 |
1.673,15 |
0,00 |
1.746,78 |
9 |
5 |
|
2. Gastos en bienes corrientes y servicios. |
22.790,85 |
38,92 |
769,47 |
482,28 |
(672,32) |
213,06 |
960,68 |
(1,56) |
1.790,53 |
8 |
5 |
|
3. Gastos financieros. |
1.079,53 |
0,00 |
0,00 |
6,48 |
(0,50) |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
5,98 |
1 |
0 |
|
4. Transferencias corrientes. |
6.490,54 |
26,14 |
86,66 |
53,89 |
(19,78) |
88,10 |
273,36 |
(18,38) |
489,99 |
8 |
1 |
|
6. Inversiones reales. |
9.758,13 |
3.749,43 |
6.236,08 |
472,04 |
(203,25) |
21.549,59 |
2.518,03 |
(3.739,14) |
30.582,78 |
313 |
82 |
|
7. Transferencias de capital. |
1.554,73 |
44,00 |
282,25 |
0,00 |
0,00 |
1.883,09 |
340,19 |
0,00 |
2.549,53 |
164 |
7 |
|
9. Pasivos financieros. |
2.284,38 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0 |
|
|
Totales |
63.282,80 |
3.866,29 |
7.462,46 |
1.590,29 |
(1.590,29) |
23.830,51 |
5.765,41 |
(3.759,08) |
37.165,59 |
59 |
100 |
|
% Tipo modificación/ total modificaciones. |
|
10 |
20 |
4 |
(4) |
64 |
16 |
(10) |
100 |
|
|
El total de modificaciones presupuestarias aprobadas en el ejercicio 2006 supuso casi un 60% del importe inicialmente aprobado. Al igual que sucedió en 2005, el capítulo que fue objeto de más modificaciones fue el relativo a las inversiones reales (capítulo 6), incrementándose un 313% respecto del presupuesto inicialmente aprobado. El 70% de las modificaciones aprobadas para dicho capítulo fueron incorporaciones de remanente de crédito de carácter obligatorio por tratarse de financiación afectada, debiendo no obstante señalarse de nuevo el elevado volumen de créditos extraordinarios y suplementos de crédito aprobados para este capítulo, el 32% de las modificaciones aprobadas. También en este ejercicio el capítulo 7 (transferencias de capital) fue el segundo más modificado, pero en este caso las modificaciones fueron prácticamente en su totalidad incorporaciones de remanentes de crédito previstas en el artículo 182 del TRLRHL.
Por su parte, la financiación en este ejercicio, además de las bajas por anulación, en su mayor parte realizadas en el capítulo 6 de gastos (99% de las bajas), tuvo su origen en incorporaciones de remanente, obligatorias en el caso del capítulo 8 por tratarse de recursos afectados. Las generaciones de crédito se financiaron, como en el ejercicio anterior, con transferencias tanto corrientes como de capital.
Los créditos extraordinarios y suplementos de crédito se financiaron principalmente con mayores ingresos en los capítulos 2 y 3, aunque en menor medida que en el ejercicio 2005 y con remanente líquido de tesorería por 2,54 millones de euros. No obstante, tal y como se analiza posteriormente en el epígrafe IV.9 de este Informe, dicho remanente no refleja la realidad financiera de la Corporación a 31 de diciembre de 2005 debido a la incorrecta contabilización de la deuda que el Ayuntamiento mantiene con 3 acreedores con los que se firmaron convenios de aplazamiento de pago. Por ello, si se considera el efecto que tendría sobre el cálculo del remanente de tesorería la correcta contabilización de estas deudas, el remanente de tesorería para gastos generales del ejercicio 2005 pasaría de ser positivo por importe de 2,63 millones de euros a ser negativo por importe de 0,88 millones de euros, por lo que las modificaciones presupuestarias financiadas con este remanente por importe de 2,54 millones de euros, carecerían de financiación real.
Las modificaciones aprobadas para el ejercicio 2007, por tipo de modificación y por capítulo, fueron las que se muestran en el siguiente cuadro:
MODIFICACIONES DEL PRESUPUESTO DE GASTOS
EJERCICIO 2007
(en miles de euros)
|
Capítulo |
Créditos Iniciales |
Créditos extraord. |
Suplemen. de crédito |
Ampliac de crédito |
Transferencias de crédito |
Incorp. rem. crédito |
Créditos gen. por ingresos |
Bajas por anulac. |
Total modificac. |
% mod/CI |
%Mod. cap/total mod. |
|
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Positivas |
Negativas |
|||||||||||
|
1. Gastos de personal. |
20.866,06 |
20,00 |
167,99 |
0,00 |
1.096,45 |
(1.504,95) |
3,54 |
2.046,04 |
0,00 |
1.829,07 |
9 |
5 |
|
2. Gastos en bienes corrientes y servicios. |
23.663,21 |
329,75 |
1.283,42 |
331,93 |
615,06 |
(509,50) |
241,99 |
1.035,63 |
0,00 |
3.328,28 |
14 |
10 |
|
3. Gastos financieros. |
1.446,88 |
0,00 |
57,00 |
0,00 |
0,00 |
(70,38) |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
(13,38) |
(1) |
0 |
|
4. Transferencias corrientes. |
6.991,96 |
52,55 |
182,50 |
0,00 |
51,92 |
(47,60) |
120,46 |
231,71 |
0,00 |
591,54 |
8 |
2 |
|
6. Inversiones reales. |
11.933,40 |
2.784,10 |
2.375,51 |
0,00 |
318,62 |
0,00 |
16.486,33 |
1.929,39 |
(1.447,83) |
22.446,12 |
188 |
68 |
|
7. Transferencias de capital. |
1.647,88 |
40,86 |
436,65 |
0,00 |
0,00 |
(20,00) |
3.407,31 |
985,96 |
(16,86) |
4.833,92 |
293 |
15 |
|
9. Pasivos financieros. |
2.364,05 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
70,38 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
70,38 |
3 |
0 |
|
Totales |
68.913,44 |
3.227,26 |
4.503,07 |
331,93 |
2.152,43 |
(2.152,43) |
20.259,63 |
6.228,73 |
(1.464,69) |
33.085,93 |
48 |
100 |
|
% Tipo modificación/total modificaciones. |
|
10 |
14 |
1 |
7 |
(7) |
61 |
19 |
(5) |
100 |
|
|
El volumen de modificaciones aprobadas para este ejercicio fue de un 48%, observándose una ligera reducción respecto de las producidas en los anteriores ejercicios. De nuevo, el capítulo más modificado fue el 6 (inversiones reales), con un 73% de incorporación de remanentes, un 8% de generaciones de crédito por mayores ingresos y un 23% de créditos extraordinarios y suplementos de crédito. El segundo capítulo más afectado por las modificaciones fue el 7 (transferencias de capital), en el que un 70% de las modificaciones fueron incorporaciones de remanente y un 20% se debieron a mayores ingresos.
Al igual que en 2006, parte de los créditos extraordinarios y suplementos de crédito se financiaron con remanente de tesorería para gastos generales del ejercicio 2006, por importe de 4,30 millones de euros, en cuyo cálculo no se tuvo en cuenta la deuda real frente a los acreedores con los que se firman los convenios de aplazamiento de pago que se analizan en el epígrafe IV.7.4, por lo que su importe ascendería a 1,59 millones de euros y no a los 4,47 millones de euros reflejados en las cuentas anuales, y por tanto, en este caso, 2,71 millones de euros de modificaciones de crédito carecerían de la necesaria financiación.
IV.3.3 Ejecución de los presupuestos
IV.3.3.1 Ejecución de los presupuestos de ingresos
La evolución de los derechos reconocidos netos a lo largo del periodo fiscalizado, así como de los índices de ejecución del presupuesto de ingresos y de cumplimiento de los derechos reconocidos fue la siguiente:
EVOLUCIÓN LIQUIDACIÓN PRESUPUESTO DE INGRESOS 2005 A 2007
(En miles de euros)
|
Capítulo |
Derechos reconocidos netos (DRN) |
% Ejecución (DRN/Previsiones definitivas) |
% Cumplimiento (Recaudación/DRN) |
||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
2005 |
2006 |
2007 |
2005 |
2006 |
2007 |
2005 |
2006 |
2007 |
|
|
1. Impuestos directos. |
21.050,09 |
21.951,53 |
25.129,71 |
105 |
102 |
113 |
90 |
91 |
90 |
|
2. Impuestos indirectos. |
10.031,25 |
7.938,61 |
7.026,30 |
118 |
106 |
89 |
100 |
99 |
100 |
|
3. Tasas y otros ingresos. |
17.066,64 |
13.311,00 |
13.736,34 |
94 |
95 |
93 |
82 |
82 |
75 |
|
4. Transferencias corrientes. |
13.409,08 |
13.917,33 |
16.518,77 |
98 |
95 |
99 |
98 |
97 |
96 |
|
5. Ingresos patrimoniales. |
697,03 |
1.034,44 |
1.380,53 |
116 |
143 |
174 |
94 |
96 |
97 |
|
Total operaciones corrientes. |
62.254,09 |
58.152,91 |
63.791,65 |
102 |
100 |
102 |
91 |
91 |
90 |
|
6. Enajenación inversiones reales. |
4.601,57 |
3.106,39 |
3.449,94 |
100 |
100 |
100 |
19 |
100 |
100 |
|
7. Transferencias de capital. |
5.273,13 |
9.656,54 |
9.254,68 |
37 |
72 |
87 |
95 |
63 |
84 |
|
Total operaciones de capital. |
9.874,70 |
12.762,93 |
12.704,62 |
53 |
77 |
90 |
60 |
72 |
88 |
|
8. Activos financieros. |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
9. Pasivos financieros. |
1.694,92 |
2.102,67 |
3.728,47 |
32 |
35 |
61 |
83 |
100 |
100 |
|
Total operaciones financieras. |
1.694,92 |
2.102,67 |
3.728,47 |
12 |
8 |
15 |
83 |
100 |
100 |
|
TOTAL |
73.823,71 |
73.018,51 |
80.224,74 |
87 |
90 |
97 |
87 |
88 |
90 |
La ejecución del presupuesto de ingresos de la Corporación, por capítulos, para cada uno de los ejercicios fiscalizados, se recoge en los Anexos I.1.c, I.2.c y I.3.c.
Los derechos reconocidos netos se mantuvieron a un nivel muy similar en los ejercicios 2005 y 2006, experimentando un incremento de un 10% en 2007 respecto de 2006, debido, fundamentalmente, al incremento de reconocimiento de derechos en los capítulos 1 (impuestos directos), de un 14% y en el capítulo 9 (pasivos financieros), de un 77%. Se observa que el grado de ejecución del presupuesto de ingresos fue de un 87% en el ejercicio 2005, correspondiendo los mayores niveles de ejecución a ingresos por operaciones corrientes. Dentro de las operaciones de capital, el mayor grado de ejecución correspondió a la enajenación de inversiones reales.
En el año 2006 el grado de ejecución fue ligeramente superior al del año anterior, superando el 90%. Al igual que sucedía en el ejercicio 2005, el mayor grado de ejecución correspondió a las operaciones corrientes, aumentando considerablemente el de las transferencias de capital y situándose a un nivel muy parecido al de los pasivos financieros.
Se observa que el grado de ejecución del presupuesto para el año 2007, último del periodo fiscalizado, alcanzó casi el 97%. Una vez más, el mayor grado de ejecución se da en las operaciones corrientes, mejorando respecto al año anterior en las operaciones de capital, y sufriendo una disminución en los pasivos financieros.
El grado de cumplimiento del presupuesto de ingresos en 2005 fue también muy próximo al 87%, correspondiendo el mayor grado de cumplimiento a los ingresos por operaciones corrientes. En cuanto a las operaciones de capital, a pesar del elevado grado de ejecución de la enajenación de inversiones reales, el grado de cumplimiento fue tan sólo de un 18,78%.
En 2006 el grado de cumplimiento de las operaciones corrientes se mantuvo a un nivel muy similar al del ejercicio anterior, aumentando aproximadamente en un 15% tanto el de las operaciones de capital como el de las financieras.
En 2007 el grado de cumplimiento global del presupuesto fue muy próximo al 90%, revelando una evolución favorable a lo largo del periodo fiscalizado de los niveles de recaudación.
En el siguiente cuadro se observa la composición de la ejecución del presupuesto de ingresos para cada uno de los ejercicios fiscalizados, detallándose la importancia relativa de los derechos reconocidos netos para cada uno de los capítulos, así como la importancia de los ingresos corrientes, los de capital y las operaciones financieras en relación al total ingresos.
(En miles de euros)
|
2005 |
2006 |
2007 |
|
|---|---|---|---|
|
%DRN s/total |
%DRN s/total |
%DRN s/total |
|
|
1. Impuestos directos |
29 |
30 |
31 |
|
2. Impuestos indirectos |
14 |
11 |
9 |
|
3. Tasas y otros ingresos |
23 |
18 |
17 |
|
4. Transferencias corrientes |
18 |
19 |
20 |
|
5. Ingresos patrimoniales |
1 |
1 |
2 |
|
Total operaciones corrientes |
84 |
80 |
79 |
|
6. Inversiones reales |
7 |
4 |
4 |
|
7. Transferencias de capital |
7 |
13 |
12 |
|
Total operaciones de capital |
14 |
17 |
16 |
|
8. Activos financieros |
0 |
0 |
0 |
|
9. Pasivos financieros |
2 |
3 |
5 |
|
Total presupuesto de ingresos |
100 |
100 |
100 |
En todos los ejercicios el capítulo de mayor relevancia global fue el 1 (impuestos directos) que supone aproximadamente el 30% de los ingresos del Ayuntamiento. Los capítulos 3 (tasas y otros ingresos) y 4 (transferencias corrientes) supusieron cerca del 20% de los ingresos municipales en todos los ejercicios.
Las operaciones corrientes disminuyeron pasando de suponer el 84% de los ingresos del ejercicio 2005 al 79% en el ejercicio 2007. Por el contrario, las operaciones de capital aumentaron en el periodo pasando de representar el 14% de los ingresos en el ejercicio 2005 al 16% en el ejercicio 2007. Por su parte, los pasivos financieros aumentaron en el periodo pasando del 2% al 5%.
IV.3.3.2 Ejecución de los presupuestos de gastos
Por su parte, la ejecución del presupuesto de gastos para los ejercicios 2005 a 2007 fue la que se refleja en los Anexos I.1.c, I.2.c y I.3.c. En el siguiente cuadro se muestra, en miles de euros, la evolución de las obligaciones reconocidas netas en el periodo fiscalizado, así como los grados de ejecución y cumplimiento del presupuesto de gastos:
EVOLUCIÓN LIQUIDACIÓN PRESUPUESTO DE GASTOS 2005 A 2007
(En miles de euros)
|
Capítulo |
Obligaciones reconocidas netas |
% Ejecución |
% Cumplimiento |
||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
2005 |
2006 |
2007 |
2005 |
2006 |
2007 |
2005 |
2006 |
2007 |
|
|
1. Gastos de personal |
17.042,32 |
18.875,00 |
20.113,72 |
91 |
90 |
89 |
97 |
97 |
97 |
|
2. Gastos en bienes corrientes y servicios |
21.932,54 |
22.340,15 |
23.894,89 |
91 |
91 |
88 |
58 |
66 |
71 |
|
3. Gastos financieros |
872,21 |
1.000,45 |
1.243,69 |
81 |
92 |
87 |
62 |
55 |
64 |
|
4. Transferencias corrientes |
5.816,38 |
6.672,71 |
7.173,97 |
95 |
96 |
95 |
91 |
87 |
92 |
|
Total operaciones corrientes |
45.663,45 |
48.888,31 |
52.426,27 |
91 |
91 |
89 |
77 |
81 |
84 |
|
6. Inversiones reales |
10.233,45 |
20.310,78 |
19.691,86 |
28 |
50 |
57 |
91 |
77 |
88 |
|
7. Transferencias de capital |
293,17 |
500,69 |
1.835,75 |
7 |
12 |
28 |
96 |
65 |
90 |
|
Total operaciones de capital |
10.526,62 |
20.811,47 |
21.527,61 |
26 |
47 |
53 |
91 |
77 |
88 |
|
8. Activos financieros |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
9. Pasivos financieros |
2.256,23 |
2.260,61 |
2.386,43 |
100 |
99 |
98 |
100 |
100 |
100 |
|
Total operaciones financieras |
2.256,23 |
2.260,61 |
2.386,43 |
100 |
99 |
98 |
100 |
100 |
100 |
|
TOTAL |
58.446,30 |
71.960,39 |
76.340,31 |
63 |
72 |
75 |
80 |
80 |
85 |
Paralelamente a la evolución de los derechos reconocidos en el periodo fiscalizado, la evolución de las obligaciones fue creciente, debiendo destacarse el incremento del capítulo 6 (inversiones reales) entre los años 2005 y 2006, manteniéndose el importe de las obligaciones reconocidas en el capítulo 6 en el año 2007, siendo sin embargo, uno de los de menor grado de ejecución. Destaca igualmente el bajo grado de ejecución del capítulo 7, el cual, no obstante, fue incrementándose a lo largo del periodo fiscalizado.
El grado de cumplimiento fue muy próximo al 90% en todos los capítulos en el año 2005, salvo en los capítulos relativos a los gastos corrientes y a los gastos financieros en los que se aproximó al 60%. En 2006 el grado de cumplimiento global del presupuesto se mantuvo al mismo nivel que en el ejercicio anterior, incrementándose en el capítulo destinado a los gastos corrientes, manteniéndose a un nivel próximo al 100% en personal y sufriendo ligeras disminuciones en el resto de capítulos. En 2007 continuó la favorable evolución del grado de cumplimiento global de la ejecución del presupuesto, alcanzando para este ejercicio algo más del 85%, destacando los incrementos en los niveles de cumplimiento de los capítulos relativos a los gastos financieros y a las inversiones reales.
En el siguiente cuadro se muestra la composición por capítulos de las obligaciones reconocidas netas en cada uno de los ejercicios fiscalizados, así como la importancia relativa de las operaciones corrientes, las de capital y las financieras, observándose la mayor importancia cuantitativa de los capítulos 1, 2 y 6.
|
2005 |
2006 |
2007 |
|
|---|---|---|---|
|
%ORNs/total |
%ORNs/total |
%ORNs/total |
|
|
1. Gastos de personal |
29 |
26 |
26 |
|
2. Gastos en bienes corrientes y servicios |
38 |
31 |
31 |
|
3. Gastos financieros |
1 |
1 |
2 |
|
4. Transferencias corrientes |
10 |
9 |
9 |
|
Total operaciones corrientes |
78 |
68 |
69 |
|
6. Inversiones financieras |
18 |
28 |
26 |
|
7. Transferencias de capital |
1 |
1 |
2 |
|
Total operaciones de capital |
18 |
29 |
28 |
|
8. Activos financieros |
0 |
0 |
0 |
|
9. Pasivos financieros |
4 |
3 |
3 |
|
Total operaciones financieras |
4 |
3 |
3 |
|
Total presupuesto de gastos |
100 |
100 |
100 |
Los gastos en bienes corrientes y servicios son los de mayor relevancia en todos los ejercicios, aunque su importancia dentro del total gastos disminuye en el periodo fiscalizado al pasar del 38% al 31%. También se reduce la importancia cuantitativa de los gastos de personal, segundos en importancia relativa, que pasan de representar un 29% a un 26% del total gastos. El total operaciones corrientes pasó de suponer el 78% de los gastos en 2005 al 69% en 2007, mientras que los gastos por operaciones de capital pasaron de suponer un 18% de los gastos en 2005 a un 28% en 2007.
La creciente evolución del gasto a lo largo del periodo fiscalizado, a pesar de las medidas de contención incluidas en el Plan de saneamiento financiero, al ir acompañada, tal y como se ha señalado, de una superior evolución favorable de los ingresos, permitió alcanzar los objetivos económicos contenidos en el mismo, como se detalla en el epígrafe siguiente.
La aprobación de reconocimientos extrajudiciales de crédito por el Pleno municipal por importe de 1,50 millones de euros en 2005, 44.836 euros en 2006 y 0,89 millones de euros en 2007, representativos del 2,6%, 0,1% y 1,2% de las obligaciones reconocidas en los respectivos ejercicios, supusieron sendos incumplimientos del principio de anualidad presupuestaria. Además, se aprobaron reconocimientos extrajudiciales de crédito de gastos devengados en el periodo fiscalizado por importe de 0,62 millones de euros que se aplicaron al presupuesto del ejercicio 2008.
IV.4 PLAN DE SANEAMIENTO FINANCIERO
La Corporación aprobó, en sesión plenaria de 22 de diciembre de 2003, un Plan de saneamiento financiero en cumplimiento de lo previsto en el artículo 174 de la entonces vigente Ley 39/1988 de Haciendas Locales, en relación con el 54 de la misma Ley y con la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, como consecuencia de la liquidación del presupuesto de 2002 con un Remanente de tesorería negativo por importe de 4,92 millones de euros y un ahorro neto, también negativo, por importe de 0,29 millones de euros.
Dicho plan fijó las líneas de actuación a seguir por la Entidad en los ejercicios 2003 a 2007 para corregir dicha situación de desequilibrio financiero, líneas que se concretan en medidas normativas, organizativas y procedimentales dirigidas a incrementar los ingresos corrientes, a contener los gastos y a refinanciar la deuda del Ayuntamiento, para concertar nuevos préstamos sin conculcar los límites legales.
El análisis y revisión de estas líneas de actuación y de las medidas previstas para su consecución, así como de su efectiva ejecución e incidencia en el saneamiento de la situación de insolvencia financiera de la Entidad a corto plazo, ha evidenciado las siguientes carencias e incumplimientos del mencionado Plan:
Respecto a las medidas de gestión y de contabilización previstas en el Plan de saneamiento:
El Plan, en el apartado denominado «Manifestación de nuevos ingresos estructurales y de gestión de los servicios», enumera una serie de criterios de diversa índole a los que se deberá ajustar la gestión económico-financiera de la Entidad.
Algunos de estos criterios, tales como el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria o el sometimiento a fiscalización por la Intervención de todos los actos, documentos y expedientes de la Administración de los que se deriven obligaciones de contenido económico, son previsiones normativas y por tanto de obligado cumplimiento por la Entidad.
Otras medidas de gestión previstas, tales como el seguimiento puntual del coste de los servicios, la comunicación de instrucciones a los concejales responsables de la gestión de gastos de los procedimientos de contratación, la creación de una unidad especializada de gestión presupuestaria y otras relativas a tributos no llegaron a concretarse en la realidad.
En cuanto a la contabilidad municipal y con el objeto de que ésta muestre la imagen fiel de la gestión presupuestaria y económica de la Entidad, se contemplan una serie de medidas tales como el desarrollo de una contabilidad de costes y actualización de inventarios que, a pesar de su relevancia y su importancia evidente, no llegaron a implementarse.
Respecto de las medidas tributarias y fiscales dirigidas a incrementar los ingresos corrientes de la Entidad:
Entre las medidas fiscales incluidas en el Plan, llegaron a ejecutarse, entre otras, la modificación de las ordenanzas fiscales, la elaboración de un calendario fiscal y la depuración de domicilios fiscales.
No llegaron a implementarse, sin embargo, otra serie de medidas relacionadas con el incremento de ingresos corrientes, tales como el establecimiento de un sistema de control mediante ratios o la adquisición de un programa informático que permitiera la realización de actuaciones por parte de los sujetos pasivos de los distintos conceptos tributarios. Tampoco llegó a firmarse un convenio con la Agencia Estatal de Administración Tributaria para encomendarle el cobro de los ingresos en fase ejecutiva, que estaba previsto en el Plan.
Además, aunque el Plan prevé la organización de un servicio de inspección tributaria con los medios disponibles en el Ayuntamiento y por tanto con escaso coste adicional para la Entidad, dicho servicio se contrató con una empresa externa.
A pesar de no haber llegado a implementar la totalidad de medidas previstas en el Plan y a la falta de control sobre determinados ingresos tributarios, principalmente los impuestos y las tasas derivadas de la concesión de licencias urbanísticas, tal y como se analiza en el epígrafe IV.5.1.1, las estimaciones teóricas respecto del importe de los ingresos a alcanzar por operaciones corrientes se superaron en un 39%, 26% y 34% en los ejercicios 2005, 2006 y 2007 respectivamente, según el detalle del siguiente cuadro:
DERECHOS RECONOCIDOS CAPÍTULOS 1 A 5
(En miles de euros)
|
|
2005 |
2006 |
2007 |
|---|---|---|---|
|
Teórico |
44.774,90 |
46.118,15 |
47.501,69 |
|
Real |
62.254,58 |
58.152,92 |
63.791,64 |
|
% Exceso/Defecto real sobre teórico |
39 |
26 |
34 |
Respecto a las medidas presupuestarias de control del gasto corriente:
No se logró el objetivo de contención del gasto fijado en el Plan de saneamiento, y a pesar de que los presupuestos inicialmente aprobados se ajustaban a los niveles de contención del gasto planificados, los gastos corrientes finalmente ejecutados en los capítulos 1 a 4 superaron ampliamente las previsiones del plan, observándose una tendencia creciente del volumen de obligaciones reconocidas reales respecto a las previsiones del Plan de saneamiento financiero, tal y como se detalla en el siguiente cuadro:
OBLIGACIONES RECONOCIDAS CAPÍTULOS 1 A 4
(En miles de euros)
|
|
2005 |
2006 |
2007 |
|---|---|---|---|
|
Teórico |
39.934,25 |
41.531,62 |
43.192,89 |
|
Real |
45.663,46 |
48.888,31 |
52.426,27 |
|
% Exceso/Defecto real sobre teórico |
14 |
18 |
21 |
En el momento de aprobación del Plan tres acreedores concentraban el 50% de la deuda municipal, si bien dicha deuda no se encontraba contabilizada y carecía, en su mayoría, de consignación presupuestaria. El Ayuntamiento de Guadalajara suscribió, en noviembre de 2002, un convenio de aplazamiento de pago con uno de dichos acreedores y alegando la imposibilidad de cancelar las deudas en un plazo corto de tiempo, decidió la firma de otros dos convenios de aplazamiento, en el ejercicio 2004, para el pago de las deudas correspondientes. El importe total de la deuda reconocida en estos convenios asciende a 4,56 millones de euros y su contabilización se analiza con detalle en el epígrafe IV.7.4 de este Informe.
La firma de estos convenios, conforme con los criterios de contabilización de la Intervención municipal, determinó que no se reconociera presupuestaria ni patrimonialmente la deuda convenida y que por tanto las obligaciones reconocidas por gastos corrientes en cada uno de los ejercicios en que se firmaron los correspondientes convenios no lo fueran por el importe total reconocido por el Pleno de la Corporación como adeudado a cada uno de los acreedores, lo que ha determinado que el capítulo 2 se vea afectado por estas deudas y también se vea afectado el ahorro interno real de la Corporación, tal y como se detalla al final de este epígrafe.
El Plan preveía, asimismo, con objeto de controlar el gasto corriente la limitación de las horas extraordinarias. Sin embargo, como se analiza en el epígrafe IV.6.1, no se produjo un control efectivo de las mismas, produciéndose de hecho aumentos paulatinos de la realización de horas extraordinarios a lo largo del periodo analizado.
También se preveía en el Plan la reducción de los gastos por transferencias a los organismos autónomos dependientes de la Corporación; por el contrario, la evolución de estas transferencias fue creciente a lo largo del periodo fiscalizado, incrementándose en un 11,87% entre el ejercicio 2005 y el 2006 y en un 6,16% entre 2006 y 2007.
Respecto a la renegociación de las condiciones de la deuda y al saneamiento de los gastos de inversión, mediante la concertación de una operación de préstamo anual hasta el límite legal:
La base fundamental del Plan de saneamiento se centró en el ahorro corriente, así como en la ejecución de inversiones financiadas con ingresos extraordinarios provenientes de transferencias de capital y de un mayor endeudamiento.
El cálculo del importe anual a concertar para financiar nuevas inversiones e inversiones realizadas y comprometidas sin consignación presupuestaria, queda establecido en el Plan de saneamiento en 2,40 millones de euros. En cumplimiento de dicha previsión la Entidad contrató en los ejercicios fiscalizados sendos préstamos de disposición gradual y con una carencia de dos años, por importes respectivos de 2,25 millones de euros, 2,28 millones de euros y 2,36 millones de euros, sin que conste, sin embargo, la realización de estudios valorativos y justificativos, con ocasión de la concertación de dichos préstamos, de la necesidad financiera de endeudarse en dicho importe, más allá de la nominativa previsión de la misma en el Plan de saneamiento.
La renegociación de la deuda, necesaria para soportar el incremento del gasto financiero, consistió en la cancelación de cinco operaciones de préstamo cuyas últimas anualidades se pagarían en los años 2008, 2009, 2011, 2017 y 2019 respectivamente, con un saldo vivo a 31 de diciembre de 2003 de 7,76 millones de euros y la concertación de una nueva operación por importe de 7,40 millones de euros, con tres años de carencia, con cuotas de amortización anuales, siendo la primera cuota la de abril de 2008, con un periodo de amortización de diez años a partir de ese momento.
Respecto a la incidencia global del Plan de saneamiento en la situación de insolvencia financiera de la Entidad a corto plazo:
La incidencia del Plan de saneamiento en la situación financiera de la Entidad ha sido positiva, habiéndose conseguido una mayor solvencia de la prevista, fundamentalmente por la obtención de mayores ingresos respecto de los inicialmente previstos y ello a pesar, como ya se ha comentado, de no haberse ejecutado la totalidad de medidas aprobadas, en especial las referidas a la contención del gasto.
Los ahorros internos teóricos para el escenario temporal del Plan, en miles de euros, así como los datos efectivamente obtenidos, se detallan a continuación:
TEÓRICOS, PLAN DE SANEAMIENTO FINANCIERO
(En miles de euros)
|
|
2005 |
2006 |
2007 |
|---|---|---|---|
|
Derechos reconocidos caps. 1 a 5 |
44.774,90 |
46.118,15 |
47.501,69 |
|
Obligaciones reconocidas caps. 1 a 4 |
39.934,25 |
41.531,62 |
43.192,89 |
|
Obligaciones reconocidas cap. 9 |
2.400,00 |
2.400,00 |
2.400,00 |
|
Ahorro interno teórico |
2.440,65 |
2.186,53 |
1.908,80 |
|
PRESUPUESTO EJECUTADO |
|||
|
|
2005 |
2006 |
2007 |
|
Derechos reconocidos caps. 1 a 5 |
62.254,09 |
58.152,92 |
63.791,64 |
|
Obligaciones reconocidas caps. 1 a 4 |
45.663,46 |
48.888,31 |
52.426,27 |
|
Obligaciones reconocidas cap. 9 |
2.256,23 |
2.260,61 |
2.386,43 |
|
Ahorro interno liquidado |
14.334,40 |
7.004,00 |
8.978,94 |
No obstante, debe tenerse en cuenta, en la evaluación final de este Plan, el efecto de las incorrectas contabilizaciones e imputaciones presupuestarias de las operaciones analizadas a lo largo de este informe. La incorrecta contabilización de las enajenaciones de inversiones reales, de las monetarizaciones de los aprovechamientos urbanísticos y sobre todo, de las deudas con los acreedores con los que se firmaron los convenios de aplazamiento de pago, supone que los remanentes de tesorería de los ejercicios de vigencia del Plan de saneamiento, estén sobrevalorados en los importes que se señalan en el epígrafe IV.9.
Por último destacar que, a pesar de que en la aprobación del Plan se preveía la elaboración de informes periódicos sobre su cumplimiento, dichos informes no llegaron a elaborarse. La situación económico-financiera de la Entidad sí fue objeto de informes de la Intervención con ocasión de la aprobación de las Cuentas de cada uno de los ejercicios fiscalizados, pero no se aprobaron informes específicos de análisis de cumplimiento de los objetivos concretos señalados en el Plan de saneamiento financiero.
IV.5 INGRESOS
El análisis de los distintos ingresos con los que se ha financiado la actividad de la Corporación durante el período fiscalizado ha mostrado los resultados que se exponen en los epígrafes siguientes.
IV.5.1 Impuestos directos, impuestos indirectos, tasas y otros ingresos
La importancia cuantitativa de los derechos reconocidos netos y de la recaudación de este tipo de ingresos respecto del total del presupuesto de ingresos en el periodo fiscalizado fue la que se muestra en el cuadro siguiente:
(En miles de euros)
|
Derechos reconocidos netos |
% s/Total PI |
Recaudación neta |
% s/Total PI |
||
|---|---|---|---|---|---|
|
2005 |
Capítulos 1 a 3 (*) |
48.147,97 |
65 |
42.950,20 |
67 |
|
Total Presupuesto Ingresos (PI) |
73.823,71 |
100 |
63.991,27 |
100 |
|
|
2006 |
Capítulos 1 a 3(1) |
43.201,14 |
59 |
38.734,59 |
60 |
|
Total Presupuesto Ingresos (PI) |
73.018,51 |
100 |
64.506,22 |
100 |
|
|
2007 |
Capítulos 1 a 3(1) |
45.892,35 |
57 |
39.860,48 |
55 |
|
Total Presupuesto Ingresos (PI) |
80.224,74 |
100 |
72.090,24 |
100 |
|
(*) Capítulo 1: impuestos directos; Capítulo 2: impuestos indirectos; Capítulo 3: tasas y otros ingresos.
El porcentaje de recaudación en fase voluntaria osciló entre el 70% y el 90% en los ejercicios fiscalizados, en relación con los principales impuestos municipales que se gestionan mediante padrones o listas cobratorias (IAE, IBI e IVTM) tal y como se muestra en el siguiente cuadro. Los porcentajes de cobro para el resto de impuestos municipales fueron muy próximos al 100% dado que la mayoría se correspondían con autoliquidaciones.
|
Concepto presupuestario de ingresos |
% de recaudación en voluntaria |
||
|---|---|---|---|
|
|
2005 |
2006 |
2007 |
|
Impuesto de actividades económicas (IAE) |
85 |
87 |
89 |
|
Impuesto sobre bienes inmuebles urb. (IBI URBANA) |
86 |
87 |
86 |
|
Impuesto de vehículos de tracción mecánica (IVTM) |
76 |
82 |
80 |
|
Impuesto de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana (IIVTNU) |
92 |
92 |
94 |
|
Impuesto de construcciones, instalaciones y obras (ICIO) |
100 |
99 |
100 |
|
Tasa de Licencias |
95 |
94 |
100 |
La Corporación contó, durante el periodo fiscalizado, con dos unidades administrativas encargadas de la gestión de los tributos y una encargada de la gestión recaudatoria, dependiente orgánicamente esta última del Servicio de Tesorería. Una de las unidades de gestión de tributos se encargaba de la gestión del IAE, el IVTM, y las tasas de aguas, basuras y alcantarillado. La otra, fue la responsable de la gestión del ICIO, Impuesto de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana, el IBI y la tasa de paso de vehículos.
El análisis de la gestión tributaria y recaudatoria, tanto en voluntaria como en ejecutiva, realizada por la Corporación, ha evidenciado las debilidades e irregularidades, que se exponen a continuación:
— Las distintas unidades intervinientes en la liquidación y cobro de los tributos no contaron con procedimientos adecuados y sistemáticos para las distintas fases, ni con una clara definición de funciones y de sistemas de intercambio de documentación administrativa y de comunicación.
— No existieron procedimientos de coordinación entre las unidades de rentas, ni entre éstas y la encargada de la gestión recaudatoria, utilizando aplicaciones informáticas de gestión diferentes, sin conexión entre ellas, y sin referencias coincidentes, que permitieran el adecuado control del cobro de los derechos reconocidos por los diferentes conceptos tributarios. Esta situación, no obstante, fue objeto de mejoras en los ejercicios posteriores al periodo fiscalizado, integrándose la gestión y cobro de los tributos en una única aplicación con módulos diferenciados.
— Las deficiencias en los registros auxiliares de los recibos y liquidaciones del periodo fiscalizado dificultaron su seguimiento y adecuado control, así como la explotación de la información por la Entidad. Para un mismo recibo se llegaron a utilizar hasta tres registros independientes con tres códigos diferentes, lo que dificulta su adecuado seguimiento: en su liquidación (tanto por padrón como por recibo), se asignaba un primer código; en el cargo en «fase voluntaria», recibía un nuevo código y en su registro contable se le asignaba un tercer código. Incluso, en los casos de pase a «fase ejecutiva», la propia aplicación informática utilizada por el Servicio de gestión recaudatoria, asignaba un nuevo código. Esta multiplicidad de registros provocó además numerosos errores de conciliación en la migración de datos entre las aplicaciones informáticas, que se llevó a cabo en el ejercicio 2008.
— No se realizaron conciliaciones periódicas entre los registros contables y los de gestión tributaria y de tesorería, lo que ha determinado que si bien se remitían a la Intervención municipal, para su registro contable, los padrones aprobados y las liquidaciones dictadas, así como una hoja resumen quincenal con el importe de las autoliquidaciones ingresadas agrupadas por concepto, y hojas resumen con la información de los derechos recaudados, éstos no siempre han sido íntegra y oportunamente contabilizados.
— La Corporación no siguió planes ni contó con procedimientos sistemáticos de recaudación ejecutiva.
— La unidad de recaudación ejecutiva no dispuso de medios suficientes y adecuados para efectuar un adecuado control y seguimiento de los recursos no recaudados en periodo voluntario y a pesar de que ya en 2003, con ocasión de la aprobación del Plan de saneamiento a que se hace referencia en el epígrafe IV.4 de este Informe, se adoptó la decisión de proceder a la firma de un convenio con la Agencia Estatal de Administración Tributaria para encomendarle el cobro de los ingresos en fase ejecutiva, aunque el mismo no llegó a firmarse.
— El registro en las cuentas de recaudación de los saldos pendientes en ejecutiva no se realizó de manera sistemática. Existen divergencias entre los datos registrados en la contabilidad presupuestaria de la Entidad y los que constan en las cuentas de recaudación en relación con los deudores de ejercicios cerrados, sin que haya sido posible la determinación de su origen.
— Las actuaciones encaminadas a la recaudación de los derechos fueron escasas, heterogéneas y asistemáticas. No se dictaron las providencias de apremio por los totales pendientes de cobro y en muchas de las ocasiones, además, la Entidad no efectuó actuaciones ulteriores a la notificación de las mismas.
— Los embargos en cuentas corrientes, nóminas o bienes, no respondieron a un protocolo de actuaciones y se realizaron sobre muestras discrecionales según criterios del responsable de la unidad de recaudación, tratando de forma heterogénea a un mismo tipo de deudores y sin alcanzar en ningún caso la totalidad de impagados en ejecutiva.
— La prescripción, tal y como señala el artículo 69.2 de la LGT, desarrollado en el artículo 41.2 de la Ordenanza que regula la Gestión, Inspección y Recaudación de los tributos municipales, debe declararse de oficio transcurridos 4 años desde el momento de inicio del cómputo del plazo según las reglas señaladas en el artículo 67 de la mencionada LGT, salvo que la misma se interrumpa por las acciones enumeradas en el artículo 68 de la mencionada Ley. Durante el periodo fiscalizado se aprobaron por el Pleno de la Corporación tres expedientes de prescripción, uno para cada uno de los ejercicios fiscalizados, dándose de baja en cada uno de los respectivos ejercicios el 2,57%, 15,39% y 6,72% del total de derechos pendientes de cobro al comienzo de cada uno de los ejercicios, con antigüedad igual o superior a 4 años. El análisis de los mencionados expedientes ha evidenciado que éstos no incluyeron la totalidad de los derechos, que por su antigüedad y falta de actuaciones dirigidas a su cobro, deberían haber sido declarados prescritos, incumpliéndose por tanto la determinación legal de declarar prescritos todos los derechos que se encuentren en tal situación.
Se ha realizado un análisis de los ingresos de la gestión urbanística de la Entidad obtenidos por la concesión de licencias urbanísticas (Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras y las correspondientes tasas por concesión de licencias) y por la monetarización de aprovechamientos urbanísticos de cesión obligatoria. Los resultados obtenidos al respecto han sido los siguientes:
IV.5.1.1 Tributos devengados en la tramitación y concesión de las licencias urbanísticas
En el periodo fiscalizado se concedieron un total de 1.125 licencias de obra mayor, con un agregado de presupuestos de ejecución material de 675,52 millones de euros.
Los derechos reconocidos netos y la recaudación por este tipo de ingresos, así como su importancia cuantitativa dentro del capítulo al que pertenecen, y respecto del total del presupuesto de ingresos, fueron para cada uno de los ejercicios fiscalizados los siguientes:
(En miles de euros)
|
Ejercicio |
Derechos reconocidos netos |
Recaudación neta |
||||
|---|---|---|---|---|---|---|
|
ICIO (A) |
Capítulo 2 (B) |
A/B (%) |
ICIO (A) |
Capítulo 2 (B) |
A/B (%) |
|
|
2005 |
8.721,99 |
10.031,25 |
86,95 |
8.715,12 |
10.024,38 |
86,94 |
|
2006 |
6.526,51 |
7.938,61 |
82,21 |
6.449,56 |
7.861,49 |
82,04 |
|
2007 |
5.425,55 |
7.026,30 |
77,22 |
5.425,55 |
7.026,30 |
77,22 |
|
Ejercicio |
Derechos reconocidos netos |
Recaudación neta |
||||
|---|---|---|---|---|---|---|
|
Tasa concesión licencias (A) |
Capítulo 3 (B) |
A/B (%) |
Tasa concesión licencias (A) |
Capítulo 3 (B) |
A/B (%) |
|
|
2005 |
754,32 |
17.067,10 |
4,42 |
717,15 |
14.038,51 |
5,11 |
|
2006 |
583,01 |
13.311,00 |
4,38 |
550,07 |
10.907,36 |
5,04 |
|
2007 |
505,51 |
13.736,34 |
3,68 |
505,51 |
10.264,09 |
4,93 |
|
Ejercicio |
Derechos reconocidos netos |
Recaudación neta |
||||
|---|---|---|---|---|---|---|
|
Total ICIO y tasa (A) |
Total Presupuesto de Ingresos (B) |
A/B (%) |
Total ICIO y tasa (A) |
Total Presupuesto de Ingresos (B) |
A/B (%) |
|
|
2005 |
9.476,31 |
73.824,20 |
12,84 |
9.432,28 |
63.991,27 |
14,74 |
|
2006 |
7.109,52 |
73.018,51 |
9,74 |
6.999,63 |
64.506,22 |
10,85 |
|
2007 |
5.931,06 |
80.224,74 |
7,39 |
5.931,06 |
72.090,24 |
8,23 |
Se observa una evolución decreciente de este tipo de ingresos a lo largo del periodo fiscalizado, tanto en valores absolutos como en el porcentaje que representaron sobre el total del presupuesto de ingresos. Incluso la participación de cada uno de los dos conceptos tributarios en su correspondiente capítulo del presupuesto de ingresos, también sufrió una evolución decreciente a lo largo del periodo fiscalizado.
El impuesto y la tasa se exigieron en régimen de autoliquidación, pero la Sección de Rentas realizó también tanto liquidaciones complementarias provisionales, derivadas de correcciones efectuadas sobre autoliquidaciones, como liquidaciones definitivas con ocasión de la concesión de licencias de primera ocupación. Las liquidaciones derivadas del Impuesto y la tasa giradas por la Sección de Rentas en el periodo fiscalizado y el importe de las mismas, se muestra en el cuadro siguiente:
(En miles de euros)
|
2005 |
2006 |
2007 |
TOTALES |
|||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
N.º Exptes |
Importe |
N.º Exptes |
Importe |
N.º Exptes |
Importe |
N.º Exptes |
Importe |
|
|
ICIO. |
34 |
77,20 |
91 |
401,94 |
0 |
0 |
125 |
479,15 |
|
TASA. |
122 |
80,30 |
173 |
119,74 |
0 |
0 |
295 |
200,03 |
|
TOTAL. |
156 |
157,50 |
264 |
521,68 |
0 |
0 |
420 |
679,18 |
El 80 por ciento del importe de las liquidaciones por ICIO realizadas en 2005, se deriva de la realización de liquidaciones complementarias a las autoliquidaciones practicadas en el periodo 2000-2004, mientras que el 20 por ciento restante se derivó de liquidaciones definitivas.
En el ejercicio 2006 la totalidad de las liquidaciones por ICIO se realizó en base a liquidaciones complementarias a las autoliquidaciones realizadas en el periodo 2002-2005.
Durante el ejercicio 2007 por los conceptos de ICIO y tasa por la concesión de licencias, no se practicó ninguna liquidación complementaria ni definitiva.
El análisis de los procedimientos específicos de gestión de este tipo de licencias, así como las comprobaciones, tanto globales, sobre la totalidad de las licencias concedidas en el periodo, como sobre una muestra representativa de licencias (el 46% del importe de los presupuestos de ejecución material correspondiente al 10% de los expedientes), han puesto de manifiesto, además de las ya señaladas con carácter general en relación con la gestión tributaria y recaudatoria del resto de ingresos tributarios, las siguientes debilidades e incumplimientos de la normativa aplicable:
— Las distintas bases de datos empleadas por cada uno de los departamentos intervinientes en la gestión de este tipo de ingresos utilizaron criterios y códigos diferentes para el registro de las operaciones, de forma que no fue posible la realización de ningún tipo de conciliación de la información por parte de la Corporación, y ha obligado a la realización de bases específicas para la realización de los trabajos de fiscalización.
— La falta de coordinación entre las distintas áreas, servicios y secciones del Ayuntamiento intervinientes en la gestión de estos tributos, principalmente las secciones de urbanismo y de rentas y el Servicio de Tesorería, determinó que no se controlase el cobro de las autoliquidaciones con ocasión de la concesión de licencias de obra ni se realizaran actuaciones encaminadas a practicar liquidaciones por estos conceptos en caso de que las autoliquidaciones no se hubieran ingresado, habiéndose concedido licencias sin que la Entidad tenga acreditación de que el impuesto y la tasa correspondiente llegaran a pagarse por el obligado tributario. Del análisis global de las licencias concedidas en el periodo fiscalizado se ha detectado la concesión de algunas sin que el Ayuntamiento haya acreditado el cobro del impuesto de construcciones, instalaciones y obras, ni de la tasa correspondiente por su concesión, por un importe de 0,41 millones de euros y de 31.908,23 euros respectivamente, según el detalle del Anexo IV.1 a este Informe.
— La Intervención del Ayuntamiento tampoco realizó comprobaciones encaminadas a verificar el ingreso efectivo de los impuestos y las tasas de las licencias concedidas por el Área de urbanismo.
— Si bien la Sección de Rentas realizó algunas comprobaciones dirigidas a verificar la adecuación de las autoliquidaciones presentadas con ocasión de la concesión de las licencias, la inexistencia de procedimientos normalizados y de planificaciones y programaciones adecuadas determinó que no se practicaran revisiones de forma sistemática, que las revisiones se realizaran con mucho retraso, encontrándose incluso alguna de las liquidaciones practicadas como consecuencia de la detección por esta sección del impago del impuesto y la tasa correspondiente en riesgo de prescripción.
— La falta de revisión de las autoliquidaciones practicadas y de coordinación entre los distintos servicios implicados en la gestión de este tipo de tributos, para la muestra analizada puede estimarse en unos menores ingresos de, al menos 0,38 millones de euros por el ICIO y 28.951,43 euros por la tasa, según el detalle individualizado del Anexo IV.2 a este Informe y por los motivos que se detallan a continuación:
— En primer lugar porque, aunque el artículo 63 de la Normas Urbanísticas del POM, sobre viviendas mínimas o apartamentos, establece de forma genérica la revisión por los servicios técnicos municipales de los presupuestos de ejecución visados colegialmente, a fin de que éstos se ajusten al coste real y efectivo de la construcción, en ninguno de los casos analizados en los que los servicios técnicos revisaron los presupuestos, recalculando la base imponible del ICIO y de la tasa, llegó a girarse la necesaria liquidación complementaria a las autoliquidaciones presentadas por los sujetos pasivos.
— En segundo lugar porque a pesar de haberse detectado errores por la falta de inclusión del importe del proyecto de telecomunicaciones en el cálculo del coste real y efectivo de la construcción, instalación u obra, que constituye la base imponible del ICIO en las autoliquidaciones practicadas por los sujetos pasivos, la Corporación no advirtió tal circunstancia y, por tanto, no practicó las oportunas liquidaciones.
— Las liquidaciones definitivas del ICIO que deberían practicarse, en su caso, con ocasión de la concesión de licencias de primera ocupación, tampoco se realizaron de forma sistemática, no habiéndose girado ninguna liquidación por dicho concepto ni en el ejercicio 2006 ni en el 2007. Si bien no en todos los casos en los que se liquida la tasa por licencia de primera ocupación procedería la liquidación definitiva del ICIO, dado que algunas tan sólo conllevan cambios de uso, sin incrementos de presupuesto de ejecución material, en todos los casos en los que sí hubo aumento de dichos presupuestos, debería haberse practicado la liquidación definitiva del impuesto.
— Así, en el periodo fiscalizado, existiendo 23 liquidaciones de la tasa por la concesión de licencias de primera ocupación en el ejercicio 2005, tan solo en una ocasión se practicó la correspondiente liquidación definitiva del ICIO. En el ejercicio 2006 fueron 39 las liquidaciones de tasa de primera ocupación, sin que se realizara ninguna liquidación definitiva del ICIO. En el ejercicio 2007, tal y como se ha señalado, no se realizaron liquidaciones de ningún tipo. El análisis de la muestra de expedientes ha evidenciado un importe estimado de 0,32 millones de euros de ICIO no liquidado, derivado de los tres expedientes de concesión de licencia de primera ocupación analizados con modificaciones en el presupuesto de ejecución material (Anexo IV.3).
— En ningún caso se practicaron liquidaciones del impuesto derivadas de la comprobación del hecho imponible sin previa declaración del sujeto pasivo.
IV.5.1.2 Monetarización de aprovechamientos urbanísticos
En el siguiente cuadro se muestran las operaciones de sustitución del aprovechamiento urbanístico por su equivalente en metálico llevadas a cabo en el periodo fiscalizado o con repercusión económica en el mismo, así como la existencia, en su caso, del correspondiente convenio:
(En miles de euros)
|
Operación realizada |
Convenio |
Año operación |
Importe |
Año exigibilidad derecho |
Año ingreso |
Año imputación a presupuesto |
Importe ingresado en el periodo fiscalizado (*) |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Convenio monetarización 10% ampliación Aguas Vivas. |
SÍ |
2002 |
8.741,91 |
2005 |
2005 |
2005 |
4.818,62 |
|
2006 |
2006 |
2006 |
660,38 |
||||
|
2007 |
2007 |
2007 |
500 |
||||
|
Convenio cambio uso residencial a comercial SP 04. |
SÍ |
2003 |
828,21 |
2007 |
2007 |
2007 |
828,21 |
|
Monetarización 10% SUE 12. |
NO |
2004 |
47,23 |
2004 |
2005 |
2005 |
47,23 |
|
Monetarización 10% SP 06. |
NO |
2004 |
366,84 |
2004 |
2005 |
2006 |
366,84 |
|
Convenio monetarización 10% SP 02. |
SÍ |
2004 |
862,31 |
2006 |
2006 |
2006 |
330,59 |
|
Convenio urb. permuta de parcelas en B. Manantiales. |
SÍ |
2005 |
632,83 |
2007 |
2007 |
2007 |
632,83 |
|
Convenio urbanístico plusvalías SUE 10, fincas 22, 24 y 26. |
SÍ |
2005 |
91,34 |
2005 |
2005 |
2005 |
91,34 |
|
Monetarización 10% SUE 15. |
NO |
2005 |
233,58 |
2005 |
2005 |
2005 |
233,58 |
|
Monetarización 10% SUE 09. |
NO |
2006 |
915,74 |
2006 |
2006 |
2006 |
915,74 |
|
Monetarización 10% SUE 74. |
NO |
2007 |
45,85 |
2007 |
2007 |
2007 |
45,85 |
|
TOTAL |
|
|
12.765,84 |
|
|
|
9.471,21 |
(*) En las operaciones relativas a la monetarización del 10% de la ampliación Aguas Vivas y del SP 02, la diferencia entre el importe de la operación y el importe ingresado en el periodo fiscalizado, fue ingresado e imputado al presupuesto con anterioridad al periodo fiscalizado.
Se han examinado todos los convenios de monetarización ratificados durante el periodo fiscalizado y aquellos que, ratificados con anterioridad, tuvieran repercusión económica en dicho periodo. Además, han sido objeto de análisis otras sustituciones por el equivalente en metálico de aprovechamientos urbanísticos de cesión obligatoria en la aprobación de los proyectos de reparcelación, aunque las mismas no se formalizaran en el correspondiente convenio, habiéndose verificado, además, que en todos los casos en los que el aprovechamiento no se monetarizó, la cesión obligatoria de aprovechamientos urbanísticos se realizó en terrenos. De las comprobaciones realizadas se han puesto de manifiesto las siguientes incidencias:
— En el TRLOTAU se regulan los principios, objeto y análisis de los convenios urbanísticos, señalando el artículo 11, entre otros aspectos, la necesidad de que el cumplimiento del deber legal de cesión del aprovechamiento susceptible de apropiación mediante el pago de cantidad sustitutoria en metálico se acuerde en convenio urbanístico. Se ha podido constatar la firma de dos convenios de monetarización en el periodo fiscalizado, habiéndose procedido a la monetarización del aprovechamiento en tres proyectos de reparcelación más sin que se firmase el correspondiente convenio, vulnerándose con ello tanto el artículo 11 como el artículo 12 del TRLOTAU, al no respetarse los principios de transparencia y publicidad que deben regir estos procedimientos.
— En todos los casos en los que se llevó a cabo la sustitución por el equivalente en metálico, se incorporó un informe técnico de valoración, respetando lo señalado en el artículo 11 del TRLOTAU en el que se establecen los principios, el objeto y los límites de los convenios, si bien en ningún caso se justificó documentalmente la referencia a unos valores objetivos que sirvieran de base a dichas valoraciones.
— Todos estos recursos, procedentes de las conversiones por los equivalentes en metálico de los aprovechamientos urbanísticos de propiedad municipal, resultantes de los proyectos de reparcelación, forman parte del Patrimonio Municipal del Suelo el cual, tal y como se expone en el epígrafe IV.7.1 no fue objeto de la oportuna creación y control por parte de la Corporación.
— No se dio estricto cumplimiento al artículo 76.2 del TRLOTAU, que señala el destino que debe darse a los ingresos obtenidos mediante enajenación de terrenos incluidos en los patrimonios públicos del suelo (analizadas en el siguiente epígrafe) o la sustitución por el equivalente en metálico de los aprovechamientos, ya que los destinos dados a los recursos del Patrimonio Municipal del Suelo respetan lo señalado en la Ley tan solo en aproximadamente el 80 por ciento de los importes.
— La Sección de Patrimonio, encargada del control de este conjunto de recursos, no procedió a la verificación y archivo de las inscripciones registrales de todos los terrenos asignados al Ayuntamiento derivados de los proyectos de reparcelación, habiéndose verificado, no obstante, la inscripción en los correspondientes Registros de la Propiedad de todos los terrenos adjudicados durante el periodo fiscalizado a instancia del agente urbanizador.
— Todas estas operaciones se registraron contablemente de forma indebida pues no se imputaron al concepto presupuestario de aprovechamientos urbanísticos, contabilizándose patrimonialmente como partidas pendientes de aplicación hasta que, por acuerdo plenario, se decidía el destino que se daría a dichos recursos, como recursos integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo. Esta forma de proceder no es conforme al principio presupuestario de anualidad y al contable de devengo y de imputación a la transacción, ya que la naturaleza del recurso es desde su origen un aprovechamiento urbanístico monetarizado y como tal debería recogerse en el presupuesto de la Corporación, independientemente de que su destino se decida con posterioridad, y siempre con respeto a los límites señalados en la legislación aplicable, por lo que el reconocimiento del derecho debe coincidir con el momento de su exigibilidad.
La incorrecta imputación al presupuesto de los aprovechamientos urbanísticos ha supuesto que los resultados presupuestarios de los ejercicios 2005 y 2006 se encuentren sobrevalorados en el importe de los recursos cuyos destinos se decidieron en esos ejercicios, por 47.233,11 euros en 2005 y 0,37 millones de euros en 2006, tal y como se muestra en el Anexo VIII. De igual forma, el remanente de tesorería del ejercicio 2005 está infravalorado por la permanencia en la partida de ingresos pendientes de aplicación de la monetarización del 10% del SP 06, por importe de 0,37 millones de euros, cuyo destino fue acordado por el Pleno en el ejercicio 2006 (Anexo IX).
Los balances de situación y las cuentas de resultados económico patrimoniales de todos los ejercicios en los que se produce tanto el devengo de los derechos correspondientes, como los movimientos de ingreso derivados de los mismos y los acuerdos de destino de los fondos, resultan afectados, asimismo, por esta incorrecta forma de contabilización de los derechos. Así, como consecuencia de la incorrecta contabilización de la monetarización del 10% del aprovechamiento de las operaciones relativas a la Unidad de Actuación SUE 12 y SP 06, ambas realizadas en el ejercicio 2004, las cuentas de «otros acreedores», «resultados del ejercicio» y resultados de ejercicios anteriores» de los balances de situación de los ejercicios 2005 y 2006 se verían afectadas en la forma que se detalla en el Anexo V. Por su parte las cuentas de resultados económico patrimoniales deberían corregirse en ambos ejercicios, ya que el beneficio correspondiente derivado de estas operaciones se debió contabilizar en el ejercicio 2004 en el que el derecho correspondiente era exigible (Anexo V).
El resto de operaciones de monetarización no produce efectos sobre las cuentas de la Entidad, dado que, en todos los casos, los cobros y sus correspondientes destinos se acordaron dentro del ejercicio económico en que resultaron exigibles.
IV.5.2 Enajenación de inversiones reales
Durante el periodo fiscalizado se realizaron las operaciones de enajenación de inversiones reales, por un importe total de 11,61 millones de euros, con el detalle de fechas e importes, que se exponen a continuación:
(En miles de euros)
|
IV.5.2.1 Operación realizada |
Fecha operación |
Importe |
|---|---|---|
|
Enajenación parcelas 19.1 y 19.2 del P. de Reparcelación de la SUE 19. |
31/01/05 |
1.214,00 |
|
Enajenación sobrante vía pública c/ Río Henares nº 17. |
04/03/05 |
41,08 |
|
Enajenación de parcela para construcción de VPO y ejecución de las obras de urbanización del PERI de la SUE 32. |
06/05/05 |
3.737,19 |
|
Enajenación de sobrante de vía pública de la c/ Circunvalación del Barrio de Usanos. |
02/12/05 |
13,17 |
|
Enajenación de la parcela P-2.3 del P. de Reparcelación del Sector SP 11. |
03/02/06 |
5.434,85 |
|
Enajenación de sobrante de vía pública en c/ Río Sorbe c/v a c/ Río Henares. |
29/09/06 |
9,03 |
|
Enajenación de parcela de la SUE 85. |
28/10/05 |
1.161,24 |
|
Total |
11.610,56 |
|
El análisis de las operaciones anteriores ha evidenciado las siguientes deficiencias e irregularidades:
— En la enajenación de la parcela para la construcción de VPO y ejecución de las obras de urbanización del PERI de la SUE 32, tercera de las incluidas en el cuadro anterior, la Entidad acordó la compensación del importe a ingresar por la enajenación, con los gastos de urbanización correspondientes a la actuación. No obstante, el importe total certificado por dichas obras fue inferior al importe por el que se valoró la parcela enajenada, por lo que la empresa adjudicataria debió proceder al pago en metálico de la diferencia entre ambos importes, 0,51 millones de euros a favor de la Corporación, sin que éste se llevara a cabo y sin que la Entidad haya realizado actuaciones dirigidas a exigir su pago hasta el ejercicio 2009, permaneciendo pendiente de cobro la deuda contabilizada, en la fecha de emisión de este Informe.
— En la enajenación de la parcela P-2.3 del Sector SP 11 y en la de las parcelas 19.1 y 19.2 de la SUE 19, los informes técnicos emplearon el método residual para la valoración de las ofertas sin que conste soporte técnico del origen de los valores de venta ni de los costes de producción empleados en la utilización de dicho método, ni por tanto queden suficientemente justificadas las correspondientes valoraciones. Además en el caso de las parcelas 19.1 y 19.2 de la SUE 19, el mencionado informe fue emitido con posterioridad a la adjudicación de la subasta.
— En la enajenación de la parcela de la Unidad de Ejecución SUE 85, que se resolvió en el año 2007 por impago del adjudicatario, no quedan suficientemente justificados los costes de urbanización tenidos en cuenta para el cálculo del precio de licitación.
— Tal y como se ha señalado en el epígrafe anterior, no se dio estricto cumplimiento al artículo 76.2 del TRLOTAU, dado que tan sólo el 80 por ciento de los ingresos obtenidos tanto de estas enajenaciones como de las sustituciones por el equivalente en metálico de los aprovechamientos urbanísticos, se destinaron a los fines previstos en dicho precepto.
En cuanto al registro contable de las operaciones, salvo la operación relativa a la SUE 32 que se registró adecuadamente, se han detectado las siguientes incidencias y deficiencias:
— Las operaciones se registraron siguiendo un criterio de caja, realizándose las anotaciones contables una vez que se produjeron los ingresos correspondientes, registrándose como ingresos pendientes de aplicación.
— La imputación presupuestaria de las operaciones se realizó una vez que el Pleno decidió el destino dado a los recursos correspondientes y no el momento del devengo de las mismas.
— Desde el punto de vista patrimonial, las únicas operaciones que produjeron anotación en las correspondientes cuentas de terrenos, fueron las relativas al SP 11, la SUE 19 y la SUE 32, con incidencia en los saldos de inmovilizado del balance según se detalla en el epígrafe IV.7.1 de este informe.
Esta incorrecta forma de registrar las operaciones tuvo efectos en las liquidaciones de los presupuestos de ingresos, los resultados presupuestarios y los remanentes de tesorería, tanto del ejercicio en el que se realizaron las operaciones, como de los ejercicios posteriores en los que se fue produciendo su cobro e imputación presupuestaria, con los efectos que se detallan en los Anexos VIII y IX.
También resultan afectados los balances de situación y las cuentas de resultados económico patrimoniales en los ejercicios e importes que se muestran en el Anexo VI.1. En los balances de situación sería preciso disminuir la cuenta «otros acreedores» por importe de 0,45 millones de euros en 2005 y por 9.027 en 2006 y 2007. La cuenta de resultados del ejercicio debería corregirse al alza en 0,45 millones de euros en 2005 y disminuirse en 0,44 millones de euros en 2006, aumentando la cuenta de resultados de ejercicios anteriores en 0,45 millones de euros en 2006 y 9.027 en 2007, registrándose en la cuenta de resultados, en la partida correspondiente de resultados extraordinarios, los beneficios imputables a cada ejercicio.
Por último, debe precisarse que durante el periodo fiscalizado se produjeron ingresos por operaciones de enajenación aprobadas con anterioridad al ejercicio 2005, y se acordaron los destinos de parte de los fondos procedentes también de dichas enajenaciones. De esta forma, y dada la incorrecta contabilización de las operaciones, tanto las liquidaciones presupuestarias como los balances de situación y las cuentas de resultados de los ejercicios fiscalizados se vieron también afectado según el detalle que se muestra en los Anexos VI.2, VIII y IX.
IV.5.3 Transferencias y subvenciones recibidas
Durante el periodo fiscalizado, los derechos reconocidos por transferencias y subvenciones corrientes y de capital fueron las que se muestran en el siguiente cuadro:
(En miles de euros)
|
Capítulo |
2005 |
2006 |
2007 |
|---|---|---|---|
|
4. Transferencias corrientes. |
13.409,08 |
13.917,33 |
16.518,77 |
|
7. Transferencias de capital. |
5.273,13 |
9.656,54 |
9.254,68 |
|
Total |
18.682,21 |
23.573,87 |
25.773,45 |
Dichas transferencias y subvenciones, en conjunto, representaron, respecto del total de derechos reconocidos en cada uno de los ejercicios fiscalizados, un 25% en 2005 y un 32% en 2006 y 2007.
Por su parte, la composición de los derechos reconocidos por transferencias corrientes fue la que se muestra en el siguiente cuadro, por orden de importancia respecto del total del capítulo 4:
DETALLE DE LAS TRANSFERENCIAS CORRIENTES RECIBIDAS
(En miles de euros)
|
2005 |
2006 |
2007 |
||||
|---|---|---|---|---|---|---|
|
Importe |
% |
Importe |
% |
Importe |
% |
|
|
Participación tributos Estado. |
8.768,25 |
65 |
8.997,22 |
65 |
10.192,14 |
62 |
|
De la Comunidad Autónoma. |
2.988,99 |
22 |
3.398,74 |
24 |
3.777,94 |
23 |
|
Del Estado (distinto de tributos). |
954,63 |
7 |
743,71 |
5 |
1.726,81 |
10 |
|
De familias e instituciones sin fines de lucro. |
571,16 |
4 |
698,67 |
5 |
578,17 |
4 |
|
De empresas. |
67,24 |
1 |
51,99 |
0 |
200,90 |
1 |
|
De Entidades Locales. |
58,81 |
0 |
27,00 |
0 |
42,80 |
0 |
|
Total |
13.409,08 |
100 |
13.917,33 |
100 |
16.518,77 |
100 |
El mayor porcentaje de transferencias corrientes recibidas, 65% en 2005 y 2006 y 62% en 2007, se corresponde con la participación en tributos del Estado, según la financiación de los municipios prevista en el artículo 142 de la Constitución española y el 39 del TRLRHL.
Por su parte, las transferencias corrientes recibidas de la Comunidad Autónoma supusieron un 22%, 24% y 23% del total de transferencias corrientes, en los ejercicios 2005, 2006 y 2007, respectivamente. Dentro de ellas, destacan por su importancia cuantitativa, las relativas al Fondo Regional de Cooperación Local (FORCOL) con unos importes de 0,70 millones de euros en 2005, 0,73 millones de euros en 2006 y 0,76 millones de euros en 2007, y las del Servicio Público de Empleo (SEPECAM) con importes de 2,99 millones euros en 2005, 0,56 millones de euros en 2006 y 0,47 millones de euros en 2007.
Se ha verificado la correcta imputación presupuestaria de las transferencias corrientes y de capital recibidas, registrándose los derechos correspondientes una vez que los mismos resultaron vencidos y exigibles, con la única excepción en el ejercicio 2007, de las subvenciones de capital recibidas relativas al Plan Avanza, incorrectamente registradas como transferencias corrientes por importe de 0,30 millones de euros.
El detalle de las transferencias de capital recibidas por la Entidad en el periodo fiscalizado se muestra en el cuadro siguiente, por orden de importancia respecto del total de transferencias de capital recibidas:
DETALLE DE LAS TRANSFERENCIAS DE CAPITAL RECIBIDAS
(En miles de euros)
|
|
2005 |
2006 |
2007 |
|||
|---|---|---|---|---|---|---|
|
|
Importe |
% |
Importe |
% |
Importe |
% |
|
De la Comunidad Autónoma |
3.247,96 |
62 |
3.199,42 |
33 |
4.199,98 |
45 |
|
De particulares |
1.611,26 |
31 |
1.906,91 |
20 |
2.985,50 |
32 |
|
Fondos europeos |
242,44 |
5 |
3.016,17 |
31 |
229,01 |
2 |
|
De Entidades Locales |
142,69 |
3 |
|
0 |
|
0 |
|
De empresas |
28,78 |
1 |
527,50 |
5 |
227,50 |
2 |
|
Mancomunidad Aguas del Sorbe |
|
0 |
|
0 |
134,23 |
1 |
|
Del Estado |
|
0 |
1.006,54 |
10 |
1.478,46 |
16 |
|
Total |
5.273,13 |
100 |
9.656,54 |
100 |
9.254,68 |
100 |
El mayor volumen de transferencias de capital recibidas procede de la Comunidad Autónoma, ascendiendo a un 62%, un 33% y a un 45% del total de transferencias de capital recibidas, en los ejercicios 2005, 2006 y 2007, respectivamente. El siguiente concepto de mayor importancia cuantitativa se correspondió con las transferencias de capital procedentes de particulares, que supusieron un 31%, 20% y 32% del total de transferencias de capital recibidas en los respectivos ejercicios.
IV.6 GASTOS
El análisis de los distintos destinos dados a los fondos obtenidos por la Corporación durante el período fiscalizado, ha evidenciado las deficiencias, debilidades e irregularidades que se exponen en los epígrafes siguientes.
IV.6.1 Gastos de personal
Los gastos de personal oscilaron en el periodo fiscalizado entre los 17 millones de euros en 2005 y los 20 millones de euros en el 2007, pero su representatividad en el total de gastos del presupuesto disminuyó, pasando de representar un 29% en 2005 a un 26% en 2007.
En el cuadro siguiente se muestra el detalle, en miles de euros, de las obligaciones reconocidas por gastos de personal, tanto del capítulo 1 como del artículo 23 (indemnizaciones por razón del servicio), en el periodo 2005 a 2007.
|
Ejercicio |
Obligaciones Reconocidas Netas |
||
|---|---|---|---|
|
Gastos personal |
Total presupuesto |
% Gastos personal/ total presupuesto |
|
|
2005 |
17.110,61 |
58.446,30 |
29 |
|
2006 |
18.932,84 |
71.960,40 |
26 |
|
2007 |
20.170,56 |
76.340,31 |
26 |
La regulación de las condiciones laborales y de la relación del personal funcionario con el Ayuntamiento se encontraba recogida en el Acuerdo económico y social, aprobado por el Pleno de la Corporación de 29 de julio de 2005, aplicable también al ejercicio 2006 por prórroga automática y al 2007 por acuerdo plenario de 29 de enero del mismo año. Tras la aprobación del Estatuto Básico del Empleado Público por Ley 7/2007, de 12 de abril, se aplicaron en el Ayuntamiento de Guadalajara determinadas normas contenidas en dicho Estatuto en materia de vacaciones, trienios y permisos de paternidad y maternidad, sin incorporarse formalmente al citado Acuerdo económico y social.
En el articulado de dicho Acuerdo se recogen determinadas condiciones laborales contrarias a la normativa aplicable, y en concreto las siguientes:
— La jornada laboral se fija en 35 horas semanales en lugar de las 37 y media previstas en la Resolución de 20 de diciembre de 2005, de la Secretaría de Estado para la Administración Pública, por la que se dictan instrucciones sobre jornada y horarios de trabajo del personal civil al Servicio de la Administración General del Estado, aplicable a la Administración Local.
— Contempla la concesión de hasta 4 días más de vacaciones, en función del número de años de servicio prestados, que los señalados en la Resolución de 20 de diciembre de 2005, aplicable en virtud del artículo 142 del TRRL.
— En la concesión de licencias por enfermedades y fallecimientos de familiares, no se distingue entre misma y diferente localidad. Se conceden, además, licencias por conceptos no incluidos en la Ley 30/1984, tales como separaciones o divorcios.
— Contempla la concesión de un día adicional al señalado en la Ley 30/1984 para el caso de traslado de domicilio habitual.
— Contempla la reducción de la jornada para los casos de guarda legal de un menor de hasta 9 años, en lugar de los 6 años señalados en el artículo 30 de la Ley 30/1984. No obstante, dicho artículo se modificó por Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, estableciendo dicha edad en los 12 años, por lo que a partir de dicha fecha el Acuerdo se adecuaría a la legalidad, pero no así con anterioridad a dicha Ley Orgánica.
— Se conceden tres días adicionales a los señalados en la Ley 30/1984, por asuntos propios.
Las comprobaciones y análisis realizados en el curso de la fiscalización han evidenciado las siguientes incidencias, debilidades e incumplimientos de la normativa aplicable en materia de gestión de personal:
— La Corporación contó con una Relación de puestos de trabajo cuya última modificación fue aprobada por el Pleno de 10 de junio de 2005. No obstante, la misma carecía de determinaciones exigidas por las Órdenes de 2 de diciembre de 1988 y de 6 de febrero de 1989, al no señalar, entre otros, la forma de provisión de puestos de trabajo, distinción entre puestos singularizados y no singularizados, puestos susceptibles de ser ocupados por personal eventual, requisitos para el desempeño de cada puesto de trabajo, y en especial, las atribuciones y responsabilidades asignadas a cada uno de los puestos. Estas determinaciones son esenciales para poder utilizar dicha Relación como instrumento de organización y gestión del personal y adecuar así los medios personales a las necesidades del Ayuntamiento.
— La Relación de puestos de trabajo, además, no contempla la totalidad de los puestos reservados al personal al servicio del Ayuntamiento, siendo incluso las plantillas aprobadas anualmente junto al presupuesto, en todos los ejercicios, superiores a aquella.
— En los ejercicios 2005 y 2006 se dotaron presupuestariamente un número superior de puestos de trabajos que los contemplados en la plantilla para dichos ejercicios, contraviniendo lo preceptuado por el artículo 90 de la LRBRL, ya que dicha plantilla debe ser el soporte de los créditos aprobados.
— La oferta de empleo público fue inferior, en todos lo ejercicios, al número de puestos vacantes previstos en plantilla.
— El cuadro resumen de personal se enmarcó en todos los casos dentro de la plantilla aprobada, salvo en el ejercicio 2007 en el que, a pesar de que el total de puestos de trabajo estaban enmarcados dentro del número total de puestos en plantilla, hubo un puesto de trabajo más de personal eventual efectivamente ocupado, que los incluidos en plantilla.
— En la sección de personal no se dispuso de manuales internos de procedimiento que recogieran las distintas labores a desempeñar por cada una de las personas intervinientes en la gestión de los gastos relacionados con este área, ni las directrices adecuadas para el establecimiento de los controles necesarios de contención del gasto, en el abono de conceptos extraordinarios, tales como gratificaciones por trabajos realizados fuera de la jornada de trabajo. Sí existió, no obstante, una adecuada segregación de funciones en las distintas fases intervinientes en el proceso de ejecución del gasto de esta naturaleza.
— No se realizaron controles sobre la efectiva realización de las horas extraordinarias realizadas por determinado personal, aprobándose además por mayor número del máximo de 80 horas anuales fijado en el Acuerdo económico y social para el personal funcionario y en el Convenio colectivo aplicable al personal laboral. Además, a pesar de que en el ejercicio 2005 se produjo una reducción de horas extra de un 42% respecto al ejercicio anterior, en los sucesivos ejercicios se produjeron aumentos del 51% en 2006 respecto de 2005 y del 16% en 2007 respecto de 2006.
— Las nóminas se cerraron el día 24 de cada mes, en contra de lo establecido en la Orden de 30 de julio de 1992 del Ministerio de Relaciones de las Cortes y la Secretaría de Gobierno, sobre instrucciones para la confección de nóminas, que señala que deben cerrarse el día 5. No se elaboraron resúmenes mensuales de nómina, lo que supone una limitación al control del gasto puesta de manifiesto por la Intervención en sus informes de fiscalización. Además, en las nóminas, no se totalizaron los listados de incidencias.
— Se abonaron anticipos reintegrables por importes y plazos de devolución fijos, en contra de lo señalado en el Real Decreto Ley 2608, de 16 de diciembre de 1929, sobre Anticipos a los Funcionarios Públicos. El exceso sobre el importe que correspondería ascendió a 48.879,04 euros en 2005, 35.325,99 euros en 2006 y 22.723,70 en 2007.
Respecto de estos anticipos, es preciso señalar, además, la incorrecta contabilización de los mismos, dado que se registraron como operaciones no presupuestarias, por lo que los resultados presupuestarios de los ejercicios fiscalizados resultan afectados en el importe resultante de la diferencia entre los derechos reconocidos por la concesión y las obligaciones reconocidas por los reintegros. La imputación al presupuesto de estos anticipos supondría que el resultado presupuestario fuera inferior al registrado en cuentas en 7.225,53 euros en 2005, 31.523,67 euros en 2006 y 23.510,30 euros en 2007, con el detalle que se muestra en el Anexo VIII.
— Se abonaron en nómina productividades fijas y variables que incumplen la legalidad, por no recoger las previsiones establecidas en el artículo 5º del RD 861/1986, al no retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés e iniciativa con que los funcionarios desempeñan su trabajo. Los importes abonados por este concepto, durante el periodo fiscalizado ascendieron a 62.102,96 euros, 89.649,27 y 95.748,23 euros en los ejercicios 2005, 2006 y 2007 respectivamente.
— Las retribuciones básicas de los funcionarios de carrera que desempeñaban puestos de trabajo reservados a personal eventual no fueron, en algunos casos, las correspondientes a su grupo de clasificación, en contra de lo establecido en el artículo 4.2 de la Resolución de 30 de diciembre de 2005 de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, aplicable a los funcionarios de la Administración Local en virtud de lo señalado en el artículo 142 del TRRL. Por este concepto se pagaron en el periodo fiscalizado 17.678,41 euros de forma indebida.
— Se incumplió el artículo 64 del RD 364/1995 que señala que la duración máxima de la comisión de servicios será de un año prorrogable por otro, al existir personal desempeñando puestos en comisión de servicios por periodo superior a 2 años. Durante el periodo fiscalizado esta situación se produjo en 7 trabajadores.
— Además, el puesto de Jefe de Sección de Fiscalización, catalogado en la Relación de puestos de trabajo como del grupo A, nivel 26 (A1 desde la entrada en vigor del EBEP) fue desempeñado desde el 24 de junio de 2004, hasta el 31 de enero de 2006 en comisión de servicios, por un funcionario, auxiliar administrativo, perteneciente al grupo D (C2 desde la entrada en vigor del EBEP), incumpliendo con ello lo establecido en el artículo 64 del RD 364/1995 por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de puestos de trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, aplicable a la Administración Local, que señala que para cubrir un puesto en comisión de servicios deben reunirse los requisitos establecidos para su desempeño en la relación de puestos de trabajo, y el artículo 71 de dicho RD, en el que se establecen los intervalos de niveles de cada cuerpo o escala.
Respecto al cumplimiento por parte de los aparejadores y arquitectos municipales, de la normativa relativa a las incompatibilidades recogida en la Ley 53/1984 de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, así como en su Reglamento de desarrollo aprobado por Real Decreto 598/1985, se ha verificado que tres aparejadores y un arquitecto destinados en el Área de Disciplina Urbanística, un aparejador y dos arquitectas (una de ellas funcionaria desde abril de 2006) destinados en el Área de Obras Públicas e Infraestructura, y un arquitecto del Área de Planeamiento y Gestión, desarrollaron actividades privadas fuera del término municipal directamente relacionadas con las desarrolladas en el Ayuntamiento, con incumplimiento del artículo 11 de la mencionada Ley 53/1984, en relación con el artículo 1.3 de la misma.
Por último es preciso mencionar la especial situación por la que atravesó la aprobación del Presupuesto general de la Entidad aprobado para el ejercicio 2005, por la inclusión en el mismo de la modificación de la relación de puestos de trabajo de la Entidad mediante la creación de nuevos puestos de trabajo.
La ausencia de negociación colectiva dio lugar a la interposición de tres recursos contencioso administrativos, por parte de sendos Sindicatos ya que tal creación debe realizarse a través de las Relaciones de puestos de trabajo, como establece la Disposición Final Tercera de la Orden de 2 de diciembre de 1988 sobre relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado.
El Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, mediante sentencias 350/2008 y 168/2009 estimó parcialmente dos de dichos recursos. El Pleno de 10 de junio de 2005 aprobó una modificación de la relación de puestos de trabajo, tras la preceptiva previa negociación colectiva, en la que se incluyeron los puestos de trabajo que se habían creado de manera incorrecta en la aprobación de los presupuestos de 2005.
IV.6.2 Gastos en bienes corrientes y servicios
La evolución del capítulo 2 a lo largo del periodo fiscalizado fue la que se muestra en el siguiente cuadro, en miles de euros:
|
|
Créditos definitivos |
Obligaciones reconocidas |
Pagos realizados |
|---|---|---|---|
|
2005 |
24.104,92 |
21.932,54 |
12.745,44 |
|
2006 |
24.581,39 |
22.340,15 |
14.853,62 |
|
2007 |
26.991,49 |
23.894,89 |
16.906,26 |
En el epígrafe IV.10.1 se realiza un análisis detallado de la contratación llevada a cabo por la Corporación durante el periodo fiscalizado, entendiéndose que parte de la ejecución de los contratos examinados conllevan anotaciones contables en este capítulo 2 por la naturaleza del gasto derivado de los mismos.
Las Bases de ejecución del presupuesto (BEP) del Ayuntamiento de Guadalajara atribuyen al departamento de compras la gestión de los contratos menores que deba celebrar la Corporación. Dicha unidad administrativa contó durante el periodo fiscalizado con manuales internos y procedimientos y documentos normalizados.
Los procedimientos regulados en los manuales del departamento de compras fueron, en términos generales, conformes con los mínimos exigidos en la normativa general reguladora de los contratos menores, en el artículo 56 del TRLCAP, y coherentes con las normas de procedimiento administrativo del Ayuntamiento contenidas en las BEP.
Este departamento elaboraba también una Memoria anual con un resumen de las actuaciones realizadas en el ejercicio, destacando las relativas al control de gastos de fin de ejercicio y la programación de necesidades para el ejercicio siguiente. Respecto de los gastos de fin de ejercicio, desde esta unidad se realizaban comunicaciones a las distintas unidades administrativas del Ayuntamiento, estableciendo una fecha límite de recepción de propuestas de gasto e incluyendo además la solicitud de remisión de la programación de necesidades relativas a materiales consumibles no inventariables para el ejercicio siguiente.
Se ha analizado la gestión llevada a cabo por la Corporación para la ejecución de los contratos menores, habiéndose verificado, con carácter general, que la tramitación y contabilización de los mismos se ajusta a los principios y normas de contabilidad que les son de aplicación.
No obstante, se ha detectado la falta de especificación del tipo de gasto a realizar, a pesar de constar en el documento normalizado el apartado correspondiente, lo que dificulta en ocasiones la determinación de la exigibilidad o no de presupuesto o proyecto de obras, y el incumplimiento del procedimiento normalizado establecido en cuanto a la iniciativa del Servicio Gestor correspondiente, dado que en la mayoría de expedientes examinados no constaba la «petición de suministro».
Se ha verificado asimismo que, no ha existido fraccionamiento de contratos como práctica generalizada, si bien sí se ha detectado falta de programación adecuada por parte de algunos servicios, así como alguna actuación aislada realizada al margen del procedimiento establecido en los manuales de procedimiento del departamento de compras.
Además, se ha podido comprobar que se realizaron actuaciones específicas de control interno por parte de la Intervención, tendentes a evitar la infracción de la normativa de contratación en la gestión de gastos menores.
IV.6.3 Transferencias y subvenciones concedidas
Las obligaciones reconocidas por transferencias y subvenciones concedidas durante el periodo fiscalizado fueron las siguientes:
(En miles de euros)
|
Capítulo |
2005 |
2006 |
2007 |
|---|---|---|---|
|
4. Transferencias corrientes. |
5.816,38 |
6.672,71 |
7.173,97 |
|
7. Transferencias de capital. |
293,17 |
500,69 |
1.835,74 |
|
Total |
6.109,55 |
7.173,40 |
9.009,71 |
El 73% de las transferencias corrientes concedidas en 2005, el 75% en 2006 y el 76% en 2007 se destinaron a los organismos autónomos del Ayuntamiento de Guadalajara, el Patronato Deportivo Municipal que recibió transferencias por importes de 2,53 millones de euros en 2005, 2,86 millones de euros en 2006 y 3,13 millones de euros en 2007, y el Patronato Municipal de Cultura que recibió transferencias por 1,74 millones de euros en 2005, 2,13 millones de euros en 2006 y 2,31 millones de euros en 2007. Se ha verificado el reconocimiento del derecho de la correspondiente transferencia en dichos organismos de forma correcta en la contabilidad de cada uno de ellos.
El resto de transferencias corrientes se destinaron fundamentalmente a instituciones sin fines lucrativos, destinadas a atender diversas necesidades tales como el tercer mundo, la tercera edad, promoción de la mujer, la juventud, la educación y la cultura.
Las transferencias de capital se destinaron a instituciones sin fines lucrativos para la atención, con carácter general, de las mismas necesidades señaladas para las transferencias corrientes.
IV.7 BALANCES DE SITUACIÓN
Los balances de situación a 31 de diciembre de cada uno de los ejercicios fiscalizados fueron los que se muestran en el siguiente cuadro:
Aquí aparece una imagen en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
El análisis de los distintos epígrafes de los balances de situación que se han considerado más relevantes ha evidenciado los resultados de fiscalización que se exponen a continuación por masas patrimoniales.
IV.7.1 Inmovilizado
La composición del inmovilizado reflejado en las cuentas de la Corporación, así como el detalle de altas y bajas contabilizadas en los subgrupos en los que éste se estructura, durante los tres ejercicios del periodo fiscalizado, fue la que se detalla en el cuadro siguiente:
(En miles de euros)
|
|
1/1/05 |
Altas |
Bajas |
1/1/06 |
Altas |
Bajas |
1/1/07 |
Altas |
Bajas |
31/12/07 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Inversiones destinadas al uso general. |
28.844,13 |
5.879,00 |
0,00 |
34.723,13 |
13.387,63 |
0,00 |
48.110,75 |
8.447,84 |
0,00 |
56.558,59 |
|
Inmovilizaciones inmateriales. |
226,80 |
14,49 |
0,00 |
241,29 |
274,45 |
0,00 |
515,74 |
215,98 |
0,00 |
731,72 |
|
Inmovilizaciones materiales. |
41.590,65 |
8.934,77 |
4.594,82 |
45.930,60 |
7.806,69 |
706,74 |
53.030,56 |
12.840,68 |
527,56 |
65.343,68 |
|
Patrimonio público del Suelo. |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
20,88 |
0,00 |
20,88 |
|
Inversiones financieras permanentes. |
970,05 |
0,00 |
7,82 |
962,23 |
0,00 |
8,14 |
954,09 |
0,00 |
8,46 |
945,63 |
|
Total inmovilizado |
71.631,62 |
14.828,26 |
4.602,64 |
81.857,25 |
21.468,77 |
714,88 |
102.611,14 |
21.525,38 |
536,02 |
123.600,50 |
El inmovilizado representa el 67%, 71% y 76% del total activo de la Entidad a 31 de diciembre de 2005, 2006 y 2007, respectivamente. Las inmovilizaciones materiales, representativas de más del 50% del total inmovilizado, y las inversiones destinadas al uso general, representan conjuntamente el 98% del total de inmovilizado en cada uno de los tres ejercicios.
Durante el periodo fiscalizado se contabilizaron altas por importe de 57,82 millones de euros y bajas por importe de 5,85 millones de euros, incrementándose en un 50% el saldo en cuentas del inmovilizado durante el periodo fiscalizado, que valorado en 71,63 millones de euros a 1 de enero de 2005, ascendía a 123,60 millones de euros a la finalización del periodo. Se reconocieron obligaciones en el capítulo 6 del presupuesto de gastos (inversiones reales) por importes de 10,23 millones de euros, 20,31 millones de euros y 19,70 millones de euros en los ejercicios 2005, 2006 y 2007 respectivamente, activados en las respectivas cuentas del inmovilizado. El análisis de la gestión contractual soporte de estas operaciones se realiza en el epígrafe IV.10.1 de la contratación administrativa.
El análisis de los procedimientos de gestión del inmovilizado de la Corporación, así como las comprobaciones realizadas dirigidas a verificar si los saldos reflejan la imagen fiel del inmovilizado de la Entidad en el periodo analizado, han evidenciado las deficiencias e irregularidades que se exponen a continuación:
— La Corporación no formó un inventario general que reflejara debidamente clasificados y valorados los bienes y derechos de la Entidad, incumpliendo la obligación prevista en el artículo 86 del TRRL y lo previsto en el artículo 17 del RBEL, situación que persiste en la actualidad. Tampoco contó con el inventario específico, de carácter contable, previsto en la regla 16 de la Instrucción del modelo normal de contabilidad local, que detalle y valore individualmente el inmovilizado, ni con otros registros auxiliares ni fichas individuales de los elementos que lo integran, por lo que no ha sido posible verificar ni la composición, ni la integridad, ni la correcta valoración de los bienes y derechos que figuraban contabilizados a 1 de enero de 2005, por importe de 71,63 millones de euros, con incidencia en los saldos contables a 31 de diciembre de cada uno de los ejercicios fiscalizados. La Sección de Patrimonio no contó con cauces de comunicación adecuados con las restantes Secciones del Ayuntamiento, de forma que se le notificaran, en tiempo y forma, las altas, modificaciones y bajas de los distintos elementos patrimoniales de su propiedad, con objeto de que ésta pudiera realizar el control de los distintos bienes, derechos y acciones de la Entidad, y que la Sección de Contabilidad pudiera proceder al adecuado registro de los mismos.
— La Corporación tampoco contó con un inventario separado de los bienes que integraban el Patrimonio Municipal del Suelo (PMS), incumpliendo con ello el artículo 276 del TR de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y el artículo 76 del TRLOTAU y careció de un instrumento adecuado que permitiera asegurar el destino que para dichos bienes establece el artículo 79 del TRLOTAU, habiéndose verificado, tal y como se ha señalado en los epígrafes IV.5.1.2 y IV.5.2 que sólo se destinaron a los fines previstos en dicho artículo el 80 por ciento de los recursos del PMS.
— Mediante Decreto de la Alcaldía de 23 de marzo de 2006 se constituyó el PMS del Ayuntamiento de Guadalajara, pero dicha constitución fue puramente nominativa, sin que se procediera a la formalización de dicha constitución, ni a la identificación de los bienes que lo integran así como la naturaleza de los mismos.
Aunque dicho Patrimonio está integrado por los bienes enumerados en el artículo 77 del TRLOTAU, sin que se requiera de un acuerdo expreso de adscripción al mismo de los bienes y derechos que lo integran en virtud de la ley, el grupo de cuentas de patrimonio público del suelo no presentaba saldo en los balances de situación de la Corporación, a 31 de diciembre de 2005 y 2006, y el único movimiento registrado en el periodo fiscalizado, reflejado en el saldo de dichas cuentas a 31 de diciembre de 2007, se refiere a un arrendamiento de terrenos por 20.880 euros, activado incorrectamente como inmovilizado.
— La Entidad no ha reclasificado en las cuentas de patrimonio, en el momento de su entrada en funcionamiento, el importe por el que figuran contabilizados los bienes adquiridos o construidos para ser entregados al uso general, por lo que estas inversiones no se encuentran registradas ni valoradas conforme a las normas de valoración contenidas en la quinta parte del Plan contable del modelo normal de contabilidad local.
— No se registraron contablemente las cesiones obligatorias de terrenos al Ayuntamiento, no monetarizadas, materializadas en los Proyectos de reparcelación aprobados en el periodo fiscalizado, lo que determina que las cuentas de terrenos del Patrimonio Público del suelo se encuentren infravaloradas, al menos, y ante la falta de informes técnicos de valoración de los mismos, en el importe del valor catastral de los terrenos adjudicados. Durante el periodo fiscalizado se adjudicaron al Ayuntamiento de Guadalajara, por este concepto, terrenos con un total de 194.974,79 unidades de aprovechamiento. De conformidad con la información facilitada por Catastro, que sin embargo no ofrece el valor total de 7 parcelas con un aprovechamiento conjunto de 21.979 unidades (11% del total adjudicado) que no figuran en dicho Catastro, los terrenos se encontraban infravalorados en, al menos, 8,49 millones de euros a 31 de diciembre de 2006 y en 10,19 millones de euros a 31 de diciembre de 2007, no habiéndose registrado tampoco en cuentas el correspondiente beneficio de 8,49 y 1,70 millones de euros, en los ejercicios 2006 y 2007, respectivamente.
— La aplicación uniforme del criterio de contabilización a que hace referencia el punto anterior, determina que el saldo contable del inmovilizado de la Entidad tampoco recoja el valor de los terrenos cedidos al Ayuntamiento como consecuencia de la ejecución urbanística en los ejercicios previos al periodo fiscalizado, sin que se disponga de información para valorar su importe.
— La Corporación no dotó, ni en el periodo fiscalizado ni en los ejercicios anteriores, ningún tipo de amortización de los elementos de su inmovilizado, como expresión contable de la depreciación que normalmente sufren los bienes del inmovilizado no financiero, por lo que los bienes registrados contablemente se encuentran sobrevalorados en esta depreciación irreversible, sin que pueda cuantificarse dicho efecto en las cuentas de la Entidad.
Las anteriores irregularidades, deficiencias y debilidades de control, verificadas en el curso de los trabajos de fiscalización, suponen que los saldos finales del inmovilizado reflejados en el balance de situación de cada uno de los ejercicios fiscalizados no representen la imagen fiel del inmovilizado de la Entidad.
IV.7.2 Deudores
Los saldos de deudores al cierre de cada uno de los ejercicios fiscalizados fueron los que se muestran en el siguiente cuadro:
(En miles de euros)
|
|
31/12/2005 |
31/12/2006 |
31/12/2007 |
|---|---|---|---|
|
Deudores presupuestarios. |
17.705,79 |
17.506,94 |
16.584,99 |
|
Deudores no presupuestarios. |
233,65 |
158,80 |
177,24 |
|
Deudores por administración de ROEP. |
332,23 |
270,94 |
185,41 |
|
Administraciones Públicas. |
14,37 |
25,56 |
77,95 |
|
Otros deudores. |
0,00 |
6,09 |
1,90 |
|
Provisiones. |
(5.391,92) |
(4.623,03) |
(5.213,96) |
|
Total |
12.894,12 |
13.345,30 |
11.813,53 |
La composición de los deudores presupuestarios a 31 de diciembre de cada uno de los ejercicios fiscalizados, en función de la antigüedad del reconocimiento del derecho de cobro, fue bastante homogénea, en especial a 31 de diciembre de los ejercicios 2006 y 2007, tal y como se evidencia en el siguiente cuadro:
% Representatividad de la deuda en función de su antigüedad
|
Antigüedad |
31/12/2005 |
31/12/2006 |
31/12/2007 |
|---|---|---|---|
|
Corriente. |
56 |
49 |
49 |
|
1 año. |
9 |
19 |
13 |
|
2 años. |
5 |
6 |
12 |
|
3 años. |
6 |
4 |
5 |
|
4 años. |
5 |
6 |
4 |
|
5 años. |
4 |
3 |
4 |
|
6 o más. |
15 |
13 |
13 |
El porcentaje correspondiente a deudores por derechos reconocidos de ejercicio corriente ascendió al 56% en el año 2005, por importe de 9,8 millones de euros y al 49% en los ejercicios 2006 y 2007, por importes respectivos de 8,51 y 8,13 millones de euros. El 14% de los deudores presupuestarios a 31 de diciembre de 2005 tenía una antigüedad de uno o dos años; el 15% de entre tres y cinco años, y el 15%, seis o más años de antigüedad. A 31 de diciembre de 2006 y 2007 los deudores de entre uno y dos años de antigüedad suponían el 25%; el 13% los de entre tres y cinco años, y el 13% restante se configuraban por deudas de seis o más años de antigüedad.
En el siguiente cuadro se muestran los importes, en miles de euros, de los saldos de derechos reconocidos pendientes de cobro al inicio de cada uno de los ejercicios fiscalizados y el porcentaje de dichos derechos que se logró recaudar en cada uno de ellos, así como el porcentaje de derechos pendientes de cobro que causaron baja por insolvencia u otras causas.
Aquí aparece una imagen en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Destaca la elevada antigüedad de algunos de los saldos pendientes de cobro, llegando en ocasiones a tener una antigüedad superior a 15 años. Aunque se produce la recaudación de parte de los derechos y ésta aumenta a medida que el ejercicio de referencia tiene menor antigüedad, el porcentaje de recaudación, salvo el correspondiente al ejercicio 2005 respecto de los derechos del ejercicio 2000, no alcanzó el 8% en ningún caso, por lo que al final del periodo fiscalizado siguen existiendo saldos pendientes de cobro de una gran antigüedad.
Se han realizado comprobaciones dirigidas a verificar la adecuación a la normativa contable de aplicación de los criterios de contabilización de deudores, así como a determinar si los saldos de deudores del balance de situación de la Entidad a 31 de diciembre de cada uno de los ejercicios fiscalizados reflejan su imagen fiel, con los siguientes resultados:
— La contabilización de las enajenaciones de inversiones reales y las sustituciones por el equivalente en metálico de los aprovechamientos urbanísticos, tal y como se detalla en los epígrafes IV.5.2 y IV.5.1.2 de este Informe, respectivamente, se realizó incorrectamente siguiendo un criterio de caja. Además, la imputación presupuestaria de estos ingresos y de las subvenciones recibidas por la Corporación se demoró hasta el momento de decidirse por el Pleno el destino de los fondos correspondientes. Dichos criterios de contabilización, contrarios al principio de devengo, no tuvieron, sin embargo, incidencia en el importe del saldo de deudores a 31 de diciembre de cada uno de los ejercicios fiscalizados, dado que los cobros e imputaciones a presupuesto de estos ingresos se produjeron dentro del mismo ejercicio.
— El criterio utilizado por la Corporación para la consideración de determinados saldos como de dudoso cobro y la contabilización de la provisión por insolvencias correspondiente, fue aprobado por acuerdo de Pleno de 18 de diciembre de 2002. En virtud de este criterio la Corporación realiza una cuantificación progresiva de los saldos de dudoso cobro, de manera que en las liquidaciones presupuestarias de cada año se van considerando de dudoso cobro los derechos reconocidos con una antigüedad cada vez menor; en la liquidación de 2001 se consideraron de dudoso cobro los saldos con antigüedad superior a 7 años, y a partir de entonces, en la liquidación de cada año se consideran de dudoso cobro los saldos con un año menos de antigüedad (6 años para la liquidación de 2002, 5 para la de 2003 y así sucesivamente). En la liquidación presupuestaria de 2005 se consideraron de dudoso cobro los derechos presupuestarios debidamente reconocidos que tuvieran una antigüedad superior a tres años y medio; en 2006, los de antigüedad superior a tres años, y en 2007 a dos años. Este criterio responde a un modelo global de dotación para los ejercicios 2005 y 2006, utilizándose en el ejercicio 2007 una combinación de dicho criterio con una dotación individual para determinados derechos considerados de difícil o imposible recaudación. El procedimiento de cálculo empleado por la Corporación es conforme a lo señalado en el artículo 103 del RD 500/90 y a los criterios recomendados por la IGAE en su Resolución de 26 de noviembre de 2003.
— Un volumen significativo de los deudores permanece de alta en contabilidad sin que se declare prescrito, ni se cancele por insolvencia, ni se realicen acciones para lograr su cobro. Utilizando un criterio de prudencia, se considera, teniendo en cuenta el análisis de la gestión recaudatoria en ejecutiva de la Corporación realizado en el epígrafe IV.5.1 de este Informe, que parte de los derechos con antigüedad igual o superior a 6 años, podrían estar prescritos, dado que si bien, la prescripción legal se produce a los 4 años, el cómputo del plazo para la misma comienza cuando se realiza la última acción encaminada al cobro de los mismos, incluyéndose las notificaciones de las providencias de apremio y embargo.
IV.7.3 Tesorería
El saldo de los fondos líquidos ascendió a 27,17 millones de euros a 31 de diciembre de 2005, a 27,52 millones de euros a 31 de diciembre de 2006 y a 27,87 millones de euros al final del periodo fiscalizado, con unos saldos medios que oscilaron entre los 26 y los 27 millones de euros a lo largo de los tres ejercicios. Este elevado saldo se distribuyó en cuentas corrientes y cuentas de alta remuneración, siendo la rentabilidad obtenida en dichas cuentas siempre inferior al 2%.
El análisis de los procedimientos del Servicio de Tesorería del Ayuntamiento de Guadalajara ha puesto de manifiesto las siguientes deficiencias e irregularidades:
— El Servicio de Tesorería no contó con manuales internos que regularan las distintas funciones y competencias asignadas a las distintas personas destinadas en la misma. Tampoco constaban por escrito los procedimientos de intercambio de documentación administrativa y de gestión que de hecho funcionaban: con la oficina presupuestaria para el conocimiento de las previsiones de tesorería y con la Intervención para recibir las órdenes de pago y comunicar los pagos y cobros realizados. Tan solo contaron en dicho Servicio con instrucciones escritas elaboradas ex profeso para normalizar determinados procedimientos tales como constitución de avales y fianzas, cobros de liquidaciones con un código específico u ordenación de pagos.
— Se realizaron arqueos y conciliaciones mensuales, sin que los mismos fueran objeto de supervisión ni consten firmados.
— La Corporación careció del Plan de disposición de fondos señalado en el artículo 187 del TRLRHL hasta el 18 de mayo de 2007, fecha en que lo firma el Alcalde saliente y el 2 de julio de 2007 el entrante. Sí contó la Corporación durante todo el periodo fiscalizado con un plan de pagos elaborado por Tesorería, que no constó firmado, pero que respetó, en esencia, las prioridades de gasto señaladas en el mencionado artículo 187 del TRLRHL.
— La apertura de las cuentas careció de una tramitación mínima: justificación de la necesidad de apertura de cuentas, pliegos de prescripciones, solicitud de ofertas y comunicación a las Comisiones de Hacienda o Contratación. No obstante, tanto la apertura de las cuentas, como la disposición de fondos requerían la firma de los tres claveros, Alcalde, Interventor y Tesorero.
— Durante el periodo fiscalizado el número de cuentas a nombre de la Corporación fue muy elevado, ya que se mantuvieron más de treinta cuentas en todos los ejercicios, de las cuales, diez no figuran en los estados de tesorería presentados por la Corporación, careciendo de saldo ocho de ellas y contando las otras dos, con saldos próximos a 50 euros y ningún movimiento en los ejercicios fiscalizados.
— Tres cuentas de la Entidad, con saldos vivos durante el periodo fiscalizado, mantienen firma autorizada de antiguos Alcaldes de la Entidad.
— La Tesorería no conserva en sus archivos los contratos de muchas de las cuentas que mantiene operativas.
— La Caja de la Corporación se utilizó fundamentalmente para la realización de pequeños ingresos, realizándose traspasos periódicos a la cuenta bancaria y utilizando también la misma para pagos a justificar, pagos a la AEAT, derechos pasivos y avales.
En cuanto a la utilización de los sistemas de pagos a justificar y anticipos de caja fija, debe señalarse:
— Se autorizó la apertura de dos anticipos de caja fija con sus respectivas cuentas bancarias y habilitados. También existieron dos cuentas abiertas para pagos a justificar, si bien, también desde la caja se libran fondos a justificar, designando en estos casos como habilitado al responsable del Servicio que hubiera de emplear dichos fondos.
— En general se observa una escasa utilización del sistema de anticipos de caja fija, acudiendo a la figura del pago a justificar por la deficiente utilización de los primeros, fundamentalmente por retrasos en la reposición de fondos. Sin embargo, esta situación fue mejorando a lo largo del periodo fiscalizado.
— Del análisis de las cuentas justificativas de los pagos a justificar, se ha verificado que en términos generales la documentación es completa y adecuada, observándose, no obstante, las siguientes deficiencias:
a) Incluyen justificantes emitidos con dos y tres meses de retraso a la percepción del pago a justificar, sin que en tal caso quede justificada la utilización de esta figura, en lugar de acudir a la tramitación ordinaria del gasto. En ocasiones los justificantes incorporados son anteriores a la expedición del pago a justificar, incumpliendo por tanto la normativa reguladora. Estas circunstancias fueron puestas de manifiesto en numerosas ocasiones por la Intervención en los informes emitidos con ocasión de la aprobación de las cuentas justificativas, sin que se adoptase ninguna medida dirigida a corregir dichas deficiencias.
b) Los decretos de aprobación debieron incorporar los importes efectivamente gastados y los reintegros, en su caso, en lugar de aprobar la totalidad del pago a justificar. Además, dichos decretos agrupaban la aprobación de varios libramientos de forma conjunta.
c) El sistema de control empleado por la Corporación sobre los fondos librados por el sistema de pagos a justificar y la presentación de las cuentas justificativas no permite conocer el momento de presentación de la cuenta por el habilitado. No obstante, de los informes de fiscalización incorporados a las mismas, se concluye que aproximadamente el 20% de las cuentas de cada uno de los ejercicios se presentaron con posterioridad a los 3 meses señalados en los artículos 190 del TRLRHL y 70 del RD 500/90.
IV.7.4 Acreedores, endeudamiento y convenios de pago
Las cifras de acreedores a largo y corto plazo, reflejadas en los balances de situación a 31 de diciembre de cada uno de los ejercicios del periodo fiscalizado, fueron las siguientes:
(En miles de euros)
|
|
|
31/12/2005 |
31/12/2006 |
31/12/2007 |
|---|---|---|---|---|
|
Acreedores a largo plazo. |
Deudas con entidades de crédito. |
23.284,56 |
23.046,93 |
24.241,32 |
|
Acreedores a corto plazo. |
Deudas con entidades de crédito. |
2.284,38 |
2.643,43 |
6.653,99 |
|
|
Otros acreedores. |
20.111,82 |
21.115,91 |
17.906,57 |
Los acreedores a largo plazo, representaron el 54% del total acreedores en 2005, el 49% del 2006 y el 51% del 2007, así como el 15%, 16% y 19% del total pasivo en los ejercicios 2005, 2006 y 2007, respectivamente. Dichos acreedores a largo plazo están compuestos exclusivamente por el endeudamiento con entidades de crédito.
La Entidad tenía contraída deuda, tanto a largo plazo como a corto plazo, con entidades de crédito por importe de 25,57 millones de euros a 31 de diciembre de 2005, de 25,41 millones de euros al 31 de diciembre de 2006 y de 26,75 millones de euros a 31 de diciembre de 2007, deuda que suponía el 16% del total pasivo en 2005, el 18% en 2006 y el 22% en 2007.
La posición deudora de la Entidad se mantiene constante a lo largo del periodo fiscalizado, teniendo su origen en la política de endeudamiento fijada por el Pleno, según la cual, las operaciones de crédito funcionan como créditos de disposición gradual durante los dos primeros años, ingresándose en las cuentas de la Entidad el importe no dispuesto, al cabo de dichos años. Esta política de endeudamiento tiene su origen en las directrices establecidas en el Plan de saneamiento financiero, al que se ha hecho referencia en el epígrafe IV.4.
La carga financiera global de la Entidad, entendida como el cociente entre las obligaciones reconocidas netas en los capítulos 3 y 9 y los derechos reconocidos por operaciones corrientes, ascendió a un 5% en el ejercicio 2005 y un 6% en 2006 y 2007, manteniéndose por tanto a un nivel muy inferior al 25%, establecido como límite máximo en el artículo 177.5 del TRLRHL de cara a la concertación de nuevas operaciones de crédito para la financiación de créditos extraordinarios y suplementos de crédito.
En el siguiente cuadro se muestran, en miles de euros, los derechos reconocidos en el capítulo 9 en el que se refleja el incremento del endeudamiento anual y las obligaciones reconocidas tanto por intereses, recogidas en el capítulo 3 (1), como por amortización de capital, recogidas en el capítulo 9.
(1) Las obligaciones reconocidas en el capítulo 3 incluyen los intereses de demora, así como los intereses por aplazamiento de la deuda con los tres acreedores con los que se firman convenios, incluidos en el epígrafe IV.7.4.
INFORMACIÓN PRESUPUESTARIA
(En miles de euros)
|
|
Cap. |
2005 |
2006 |
2007 |
|---|---|---|---|---|
|
Derechos reconocidos. |
9 |
1.694,92 |
2.102,67 |
3.728,47 |
|
Obligaciones reconocidas. |
3 |
872,21 |
1.000,45 |
1.246,69 |
|
9 |
2.256,23 |
2.260,61 |
2.386,43 |
La información contenida en la Memoria de las Cuentas Anuales de la Entidad sobre el endeudamiento, es completa y coincidente con la ofrecida por el resto de los estados contables, realizándose de forma adecuada la reclasificación del largo plazo al corto plazo de la deuda a amortizar en cada uno de los ejercicios. Sin embargo, los intereses se contabilizaron siguiendo un criterio de caja, incumpliendo con ello el principio contable del devengo.
La composición de los acreedores a corto plazo presentó el siguiente detalle, a 31 de diciembre de los ejercicios 2005, 2006 y 2007:
(En miles de euros)
|
|
31/12/2005 |
31/12/2006 |
31/12/2007 |
|---|---|---|---|
|
Otras deudas a corto plazo (Deudas con entidades de crédito). |
2.284,38 |
2.643,43 |
2.653,99 |
|
Acreedores (Otras deudas a c.p). |
20.111,82 |
21.115,91 |
17.906,57 |
|
Acreedores presupuestarios. |
12.337,90 |
14.859,60 |
11.697,89 |
|
Acreedores no presupuestarios. |
2.595,27 |
3.815,69 |
3.181,95 |
|
Acreedores por administración de ROEP. |
871,79 |
565,80 |
590,15 |
|
Administraciones Públicas. |
1.049,94 |
381,44 |
445,24 |
|
Otros acreedores. |
3.256,92 |
1.493,38 |
1.991,34 |
|
Total acreedores a corto plazo |
22.396,20 |
23.759,34 |
20.560,56 |
Las comprobaciones realizadas dirigidas a verificar la realidad de los saldos de acreedores reflejados en los estados contables, han puesto de manifiesto las siguientes deficiencias:
— Los acreedores presupuestarios no reflejaron la realidad de la deuda de esta naturaleza de la Corporación a 31 de diciembre de cada uno de los ejercicios fiscalizados, debido a la inadecuada forma de proceder al registro contable de las deudas reconocidas frente a tres acreedores con los que se firmaron convenios de aplazamiento de pago. La incorrecta contabilización de estas deudas supone que los acreedores presupuestarios reflejados en las cuentas anuales de cada uno de los ejercicios presupuestarios estén infravalorados en 3,51, 2,88 y 2,37 millones de euros, por lo que su importe pasaría de 12,34 millones de euros a 15,85 millones de euros en 2005, de 14,86 millones de euros a 17,74 millones de euros en 2006 y de 11,70 millones de euros a 14,07 millones de euros en 2007.
En la aprobación del Plan de saneamiento financiero por el Pleno municipal de 22 de diciembre de 2003, se señalaba que existían tres acreedores (Cespa GTR, TRAPSA y Antares de Seguridad, S.A) que concentraban el 50% de la deuda municipal a dicha fecha, careciendo incluso parte de la deuda de consignación presupuestaria. Con la aprobación del Plan, se decidió proceder a la firma de convenios de aplazamiento de pago con dos de dichos acreedores (TRAPSA y Antares de Seguridad, S.A.), de forma similar al convenio firmado anteriormente con el tercer acreedor (CESPA). La firma de estos convenios en los ejercicios 2002 y 2004, conforme con los criterios de contabilización de la Intervención municipal, determinó que no se reconociera presupuestaria ni patrimonialmente la deuda convenida y que por tanto las obligaciones reconocidas por gastos corrientes en cada uno de los ejercicios en que se firmaron los correspondientes convenios no lo fueran por el importe total reconocido por el Pleno de la Corporación como adeudado a cada uno de los acreedores.
En los tres convenios de aplazamiento el Pleno reconoció la existencia de una deuda, lo que debió llevar a aprobar un reconocimiento extrajudicial de crédito. Dicho reconocimiento debió imputarse al presupuesto del año en que se reconoció la existencia de dicha deuda y en caso de carecer de consignación presupuestaria, debió dar origen a la tramitación de los correspondientes expedientes de modificación de créditos, recurriendo a las distintas fuentes de financiación previstas en el ordenamiento jurídico para cada uno de los tipos de modificación.
Sin embargo, la Corporación no imputó las cantidades adeudadas al presupuesto de gastos del ejercicio en que se firmaron los convenios (uno en 2002 y dos en 2004), sino que fue imputando las cantidades aplazadas en función de los pagos efectivamente satisfechos en cada uno de los ejercicios, aplicando de forma indebida un criterio de contabilización de caja.
Esta forma de proceder desvirtúa tanto la información presupuestaria de la Entidad, a saber, los resultados presupuestarios y remanentes de tesorería de todos los ejercicios afectados por las operaciones, como la información económico-patrimonial, contenida en los balances de situación y en las cuentas de resultados económico patrimoniales.
Como resultado de reconocer el gasto según se ha ido pagando y no de acuerdo con su devengo, los gastos de los ejercicios 2005 a 2007 se han incrementado indebidamente y, por tanto el resultado del ejercicio se ha visto disminuido por igual cuantía, mientras que en el Balance no han aparecido registradas estas deudas, por las siguientes cuantías, cuyo detalle figura en los Anexos VII, VIII y IX:
a) Los resultados presupuestarios (Anexo VIII) y las cuentas de resultados económico patrimoniales (Anexo VII) aumentarían por las obligaciones indebidamente reconocidas en cada uno de los ejercicios, por importes de 0,62 millones de euros en 2005, 0,63 en 2006 y 0,51 millones de euros en 2007.
b) En los balances de situación (Anexo VII) los resultados de ejercicios anteriores disminuiría en 4,13 millones de euros en 2005, 3,51 millones de euros en 2006 y 2,88 millones de euros en 2007; la cuenta de resultados del ejercicio aumentaría en 0,62 millones de euros en 2005, 0,63 millones de euros en 2006 y 0,51 millones de euros en 2007; y la cuenta de acreedores presupuestarios aumentaría en 3,51 millones de euros en 2005, 2,88 millones de euros en 2006 y 2,37 millones de euros en 2008.
c) Los remanentes de tesorería (Anexo IX) disminuirían al incluir las obligaciones pendientes de pago a cada uno de estos acreedores, por importes de 3,51 millones de euros en 2005, 2,88 millones de euros en 2006 y 2,37 millones de euros en 2007.
— En la rúbrica «otros acreedores» la Entidad contabilizó inadecuadamente las enajenaciones de inmovilizado y las conversiones por los equivalentes en metálico de los aprovechamientos urbanísticos resultantes de las actuaciones urbanizadoras, tal y como se expone en detalle en los epígrafes IV.5.2 y IV.5.1.2 de este Informe respectivamente, incluyéndose como ingresos pendientes de aplicación las cantidades ingresadas por cualquiera de los conceptos anteriores cuyo destino no se hubiera acordado por el Pleno al cierre de cada uno de los ejercicios. Como consecuencia de estas operaciones, la rúbrica «otros acreedores» estaría sobrevalorada por importe de 0,83 millones de euros en 2005.
Teniendo en cuenta estas operaciones la partida de «otros acreedores» de los balances de situación de los ejercicios fiscalizados, pasaría de 3,26 millones de euros a 2,43 millones de euros en 2005.
IV.7.5 Otros pasivos contingentes
La Entidad no dotó provisiones para riesgos y gastos en ninguno de los ejercicios fiscalizados, presentando dicha rúbrica saldo nulo en los balances de situación a 31 de diciembre de cada uno de los ejercicios fiscalizados.
Las actuaciones realizadas para determinar la existencia de posibles pasivos contingentes u otros riesgos no contemplados por la Entidad en sus cuentas, han determinado la existencia de contingencias no provisionadas por la Entidad como consecuencia de cuatro recursos contencioso-administrativos presentados ante el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha contra el justiprecio fijado, el 20 de junio de 2005, por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Guadalajara en 2,36 millones de euros, por la expropiación de 74.263 m2 de terrenos realizada por La Confederación Hidrográfica del Tajo en 2003, siendo el Ayuntamiento de Guadalajara la entidad beneficiaria de la expropiación.
El Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, entre julio y noviembre de 2009, dictó sendas sentencias condenando al Ayuntamiento de Guadalajara a indemnizar a los expropiados por un importe total de 21,86 millones de euros.
Si bien el Ayuntamiento de Guadalajara procedió en su momento a abonar el justiprecio fijado por el Jurado Provincial a los expropiados, las cuentas de los ejercicios fiscalizados debieron incluir también la correspondiente provisión para responsabilidades derivada de esta contingencia.
IV.8 RESULTADOS PRESUPUESTARIOS
La evolución del Resultado presupuestario en los ejercicios 2005, 2006 y 2007 fue la siguiente:
(En miles de euros)
|
|
2005 |
2006 |
2006-05 |
%2006/05 |
2007 |
2007-06 |
%2007/06 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Resultado presupuestario del ejercicio. |
15.377,40 |
1.058,11 |
(14.319,29) |
(93) |
3.884,42 |
2.826,31 |
267 |
|
Créditos gastados financiados con remanente de tesorería para gastos generales. |
0,00 |
1.267,30 |
1.267,30 |
|
2.701,10 |
1.433,80 |
113 |
|
(+) Desviaciones de financiación negativas del ejercicio. |
4.440,22 |
8.693,72 |
4.253,50 |
96 |
7.964,81 |
(728,91) |
(8) |
|
(-) Desviaciones de financiación positivas del ejercicio. |
13.368,25 |
6.713,33 |
(6.654,92) |
(50) |
7.937,19 |
1.223,86 |
18 |
|
Resultado presupuestario ajustado. |
6.449,37 |
4.305,80 |
(2.143,57) |
(33) |
6.613,14 |
2.307,34 |
54 |
El Resultado presupuestario fue positivo en todos los ejercicios analizados, sufriendo una apreciable disminución en el ejercicio 2006 respecto al 2005, ya que pasó de 15,38 millones de euros en el ejercicio 2005 a 1,06 millones de euros en 2006, volviéndose a incrementar en el ejercicio 2007, al alcanzar la cifra de 3,88 millones de euros. El Resultado presupuestario ajustado ascendió a 6,45 millones de euros en el ejercicio 2005, a 4,31 millones de euros en 2006 y a 6,61 millones de euros en el ejercicio 2007.
A lo largo de este informe se han ido analizando los efectos sobre los resultados presupuestarios de cada uno de los ejercicios fiscalizados derivados, por un lado de la falta de contabilización de los derechos derivados de las enajenaciones de inmovilizado, de las conversiones por el equivalente en metálico de los aprovechamientos urbanísticos resultantes de los proyectos de reparcelación y de los anticipos reintegrables concedidos, efectos que supondrían el aumento de los derechos reconocidos en 2005 en 0,50 millones de euros, la disminución de dichos derechos en 0,74 millones de euros en 2006 y el aumento de nuevo en 2007 en 64.925,27 y, por otro, de las obligaciones que debieron contabilizarse para reflejar la deuda real de la Entidad con los acreedores con los que se firmaron convenios de aplazamiento de pago y de los derivados de los reintegros de los anticipos a personal que supondrían la disminución de las obligaciones reconocidas en los ejercicios fiscalizados en 0,51 millones de euros en 2005, 0,52 millones de euros en 2006 y 0,42 millones de euros en 2007.
En el Anexo VIII se detalla el origen de los efectos señalados en el resultado presupuestario, así como el epígrafe del Informe en el que se analiza en detalle el mismo.
Los resultados presupuestarios ajustados de cada uno de los ejercicios fiscalizados, tras la inclusión del efecto neto derivado de las correcciones a los derechos y las obligaciones anteriormente señaladas, serían los siguientes:
(En miles de euros)
|
|
2005 |
2006 |
2007 |
|---|---|---|---|
|
Resultado presupuestario ajustado (RPA) según cuentas. |
6.449,37 |
4.305,80 |
6.613,14 |
|
Efectos de imputaciones incorrectas. |
1.006,91 |
(213,71) |
485,33 |
|
RPA corregido. |
7.456,28 |
4.092,09 |
7.098,47 |
IV.9 REMANENTES DE TESORERÍA
La evolución del remanente de tesorería a 31 de diciembre de los ejercicios 2005 a 2007, fue la siguiente:
(En miles de euros)
|
|
2005(*) |
2006 |
2007 |
|---|---|---|---|
|
(+) Fondos líquidos. |
27.174,95 |
27.499,53 |
27.848,04 |
|
(+) Derechos pendientes de cobro. |
14.696,87 |
16.197,91 |
14.848,83 |
|
(-) Obligaciones pendientes de pago. |
16.499,39 |
18.941,33 |
15.226,44 |
|
Remanente de tesorería total. |
25.372,43 |
24.756,11 |
27.470,43 |
|
(-) Saldos de dudoso cobro. |
5.391,91 |
4.623,03 |
5.213,96 |
|
(-) Exceso de financiación afectada. |
17.349,43 |
15.660,55 |
15.611,37 |
|
Remanente de tesorería para gastos generales. |
2.631,09 |
4.472,53 |
6.645,10 |
(*) A efectos de homogeneizar la información facilitada, el remanente de tesorería se muestra según el formato de la nueva Instrucción de Contabilidad Local aprobada por Orden EHA/4041/2004, de 23 de noviembre. Por ello, los datos no coinciden con los ofrecidos en el Anexo I.1.e.
El remanente de tesorería para gastos generales ascendió a 2,63 millones de euros en el ejercicio 2005, a 4,47 millones de euros en el ejercicio 2006 y a 6,64 millones de euros en el ejercicio 2007. Destaca el elevado grado de liquidez de la Entidad, ascendiendo los fondos líquidos a más de 27 millones de euros en todos los ejercicios. Dicha situación positiva se alcanzó tras un periodo de remanentes de tesorería negativos.
No obstante, y al igual que en el resultado presupuestario, es preciso tener en cuenta el efecto que sobre el remanente de tesorería aprobado por la Corporación tiene la incorrecta contabilización de los derechos derivados de las monetarizaciones de aprovechamientos urbanísticos, enajenaciones de terrenos y las obligaciones relativas a las deudas reales frente a terceros. Los efectos que sobre el remanente de tesorería de cada uno de los ejercicios fiscalizados provocan estas incorrectas contabilizaciones, originan que los saldos de los derechos pendientes de cobro al final de cada uno de los ejercicios deban aumentarse en 0,83 millones de euros en 2005 y 9.027 euros en 2006 y 2007. Por su parte los saldos de las obligaciones pendientes de pago deberían aumentarse en 3,51 millones de euros en 2005, 2,88 millones de euros en 2006 y 2,37 millones de euros en 2007.
Estas correcciones tienen incidencia, a su vez, en el exceso de financiación afectada (antiguo remanente de tesorería para gastos con financiación afectada) y en el remanente de tesorería para gastos generales, con el siguiente detalle:
(En miles de euros)
|
|
2005 |
2006 |
2007 |
|---|---|---|---|
|
Exceso de financiación afectada. |
17.349,43 |
15.660,55 |
15.611,37 |
|
Efecto de operaciones incorrectamente registradas. |
825,72 |
9,03 |
9,03 |
|
Exceso de financiación afectada corregido. |
18.175,15 |
15.669,58 |
15.620,40 |
|
Remanente de tesorería para gastos generales. |
2.631,09 |
4.472,53 |
6.645,10 |
|
Efecto de operaciones incorrectamente registradas. |
(3.511,89) |
(2.877,38) |
(2.368,53) |
|
Remanente de tesorería para gastos generales corregido. |
(880,80) |
1.595,15 |
4.276,57 |
Tal y como se observa en el cuadro anterior, el componente de remanente de tesorería referido al exceso de derechos reconocidos afectados, sobre las obligaciones relacionadas con ellos, en este caso, de proyectos relativos al PMS, mejoraría en todos los ejercicios.
Sin embargo, el remanente de tesorería para gastos generales disminuye considerablemente, pasando incluso a ser negativo en el año 2005. Es importante señalar en este punto, tal y como se expone en el epígrafe IV.3.2 que dicho remanente es utilizado como fuente de financiación de las modificaciones presupuestarias del ejercicio siguiente, en los siguientes importes: 2,54 millones de euros en 2006, 4,30 millones de euros en 2007 y 2,77 millones de euros en 2008. Las modificaciones realizadas en los ejercicios 2006 y 2007 financiados con este remanente carecieron por tanto de la debida financiación por importes de 2,54 millones de euros y 2,71 millones de euros respectivamente, sin que suceda lo mismo en 2008, dado que a pesar de los ajustes realizados, el remanente de tesorería para gastos generales seguía siendo suficiente para financiar las modificaciones realizadas.
IV.10 DE LA CONTRATACIÓN
La Corporación dio adecuado cumplimiento a la obligación de la remisión de la relación anual de contratos al Tribunal de Cuentas correspondiente a los ejercicios 2006 y 2007, omitiéndose la correspondiente al ejercicio 2005.
Por su parte, el grado de cumplimiento de la obligación de remisión de los extractos de los expedientes de contratos celebrados en el periodo fiscalizado derivada del artículo 57 del TRLCAP alcanzó el 78% del número de expedientes a remitir. En el curso de los trabajos de fiscalización han sido aportados, no obstante, la totalidad de los que deberían haber sido remitidos a este Tribunal.
IV.10.1 De la contratación administrativa
Durante el período fiscalizado, la Corporación suscribió 215 contratos por un importe de 46,77 millones de euros, con el siguiente detalle por tipo de contrato:
(En miles de euros)
|
|
|
2005 |
2006 |
2007 |
Total general |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Importe. |
11.664,43 |
15.592,40 |
10.131,63 |
37.388,46 |
|
|
N.º |
25 |
19 |
23 |
67 |
|
Suministros. |
Importe. |
1.006,68 |
1.726,87 |
1.629,70 |
4.363,25 |
|
|
N.º |
24 |
26 |
22 |
72 |
|
Consultoría y asistencia y de Servicios. |
Importe. |
1.308,41 |
2.032,41 |
1.680,15 |
5.020,97 |
|
N.º |
30 |
25 |
21 |
76 |
|
|
Total Importe. |
|
13.979,52 |
19.351,68 |
13.441,48 |
46.772,68 |
|
N.º total contratos. |
|
79 |
70 |
66 |
215 |
Los contratos de consultoría, asistencia técnica y servicios representaron el mayor número de expedientes adjudicados, un 35%, pero sólo el 11% del importe de adjudicación declarado por la Entidad; por su parte, el importe adjudicado declarado de los contratos de obras supuso el 80% para el 31% del número total de expedientes.
El detalle de la forma de adjudicación de los contratos celebrados se muestra a continuación:
(En miles de euros)
|
|
|
2005 |
2006 |
2007 |
Total general |
|---|---|---|---|---|---|
|
Subasta. |
Importe. |
1.456,52 |
1.721,18 |
871,48 |
4.049,18 |
|
|
N.º |
10 |
6 |
3 |
19 |
|
Concurso. |
Importe. |
10.159,38 |
14.978,01 |
10.303,22 |
35.440,61 |
|
|
N.º |
27 |
20 |
25 |
72 |
|
P Negociado. |
Importe. |
2.363,62 |
2.652,49 |
2.266,78 |
7.282,89 |
|
|
N.º |
42 |
44 |
38 |
124 |
|
Total Importe. |
|
13.979,52 |
19.351,68 |
13.441,48 |
46.772,68 |
|
Total N.º |
|
79 |
70 |
66 |
215 |
El procedimiento de adjudicación más utilizado fue el ordinario, empleado en el 92% de los expedientes, representativos del 95% del importe total adjudicado.
La tramitación mediante el procedimiento de urgencia se utilizó en el 3% de los expedientes, equivalentes a un 3% del importe adjudicado. La tramitación de emergencia se limita a obras, aplicándose en 10 de los 215 contratos adjudicados en el periodo fiscalizado, representativos del 2% del total importe adjudicado.
No se realizó la adjudicación de ningún contrato de gestión de servicios públicos que generara gastos o ingresos para el Ayuntamiento, ni se utilizó el procedimiento restringido en las licitaciones celebradas.
Se acudió en cuatro ocasiones a la adquisición de bienes en virtud del convenio con la Dirección General de Patrimonio del Estado (DGPE) por un importe total de 0,79 millones de euros, habiéndose adherido la Corporación a este sistema de bienes de adquisición centralizada de la Subdirección General de Compras dependiente de la DGPE en 2001.
Con el objeto de evaluar la adecuación de la gestión contractual llevada a cabo por la Corporación a la normativa vigente así como a los principios de eficacia, economía y eficiencia, se ha realizado un análisis global de las relaciones de contratos adjudicados en cada uno de los ejercicios fiscalizados, un estudio de los procedimientos empleados por la Corporación y un análisis detallado de una muestra de 35 expedientes. El importe total adjudicado de esta muestra asciende a 22,99 millones de euros, lo que supone un 49% del total importe de adjudicaciones del periodo fiscalizado y el 16% del número total de adjudicaciones. En el Anexo X.1 se detallan los contratos analizados en la muestra ordenados por tipo de contrato, mostrándose a continuación un resumen de los mismos:
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Nº exptes. |
% s/ Total |
Importe Adjudicado |
% s/ Total |
|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
15 |
22 |
19.195,50 |
51 |
|
Servicios y Asistencias T. |
8 |
11 |
2.235,43 |
45 |
|
Suministros. |
12 |
17 |
1.557,68 |
36 |
|
Totales. |
35 |
16 |
22.988,61 |
49 |
Se han analizado asimismo modificaciones de los contratos de la muestra, habiendo sido necesario extender el análisis a una serie de actuaciones llevadas a cabo fuera del periodo fiscalizado, con objeto de realizar un adecuado análisis de la ejecución de los contratos adjudicados en el periodo. En el Anexo X.2 se muestra el detalle de las modificaciones y contratos complementarios a los contratos de obra de la muestra. En el Anexo X.3.a figura el detalle de las deficiencias observadas en el análisis de los mismos y en el Anexo X.4.a las anomalías en los criterios de adjudicación de los concursos.
Las comprobaciones realizadas sobre la gestión contractual llevada a cabo por la Corporación, así como el análisis de una muestra de contratos adjudicados en el periodo fiscalizado, han puesto de manifiesto las siguientes debilidades, deficiencias e irregularidades.
IV.10.1.1 De las actuaciones administrativas preparatorias de los contratos y de la tramitación de los expedientes de contratación
El análisis de las actuaciones administrativas preparatorias de los contratos y de la tramitación de los expedientes de contratación, ha evidenciado lo siguiente:
— La tramitación de los contratos administrativos se llevó a cabo por la Sección de Contratación (salvo los menores tramitados en el departamento de compras y los patrimoniales en la Sección de Patrimonio). El principal cometido de la Sección de Contratación fue el impulso y formación de expedientes y la emisión de informes jurídicos y propuestas, funcionando además como oficina receptora de proposiciones. Careció, sin embargo, de un registro interno descentralizado del General del Ayuntamiento y de medios materiales para la adecuada custodia de las plicas dentro de las dependencias de la Sección. No contó tampoco con manuales internos de procedimiento ni se establecieron formularios ni documentos normalizados.
No obstante, se ha verificado que a pesar de la inexistencia de manuales de procedimiento, los expedientes analizados están bien formados, ordenados y son completos, con carácter general, reflejando procedimientos conformes a rutinas preestablecidas.
— Se omitió en el 100% de los contratos analizados la realización de la orden de inicio del expediente por el órgano de contratación, preceptuada en los artículos 67 del TRLCAP y 73.1 del RGLCAP, que se ha traducido en la insuficiente definición previa de algunos contratos, especialmente los adjudicados por concurso. De esta forma, la definición de los contratos queda frecuentemente abierta, al introducir, como criterio de selección de las ofertas, mejoras no definidas, dándose esta circunstancia en el 60% de los concursos celebrados, tal y como se detalla en el Anexo X.4.a. Además, en ocasiones, la propia ejecución de los contratos de obras resultó condicionada a determinaciones posteriores a la adjudicación, sin tratarse de supuestos en que tales determinaciones se consideraran admisibles según la definición de las prestaciones condicionadas regulada en el artículo 2 del RGLCAP y sin responder a necesidades nuevas, ni a circunstancias sobrevenidas, por lo que debieron ser incorporadas a la definición del objeto del contrato, según lo preceptuado en el artículo 13 del TRLCAP.
— En el 100% de los contratos de servicios analizados se omitió el sometimiento a informe de fiscalización de la propuesta de adjudicación.
— La Corporación no aprobó pliegos tipo, sino que se aprobaron los correspondientes pliegos particulares de manera específica para cada contratación, respecto de los cuales es preciso destacar las siguientes deficiencias e irregularidades:
a) El Jefe de Sección que elabora los pliegos de cláusulas administrativas particulares, realiza asimismo valoraciones sobre éstos en los informes que emite con ocasión de la propuesta de aprobación o en relación con modificaciones o complementarios, sin que por tanto se dé una adecuada segregación de funciones.
b) Los pliegos técnicos se elaboraron por los servicios gestores del gasto, existiendo en este caso una adecuada separación de funciones respecto de la Sección de Contratación, si bien, en el 60% de los concursos, dichos pliegos técnicos contienen prescripciones propias de los pliegos administrativos, llegando incluso a elaborarse pliegos únicos de prescripciones técnicas, jurídicas y económicas, con infracción del artículo 68.3 en relación con el 67.1 k) del RGLCAP.
c) En los procedimientos negociados sin publicidad también se elaboraron pliegos, utilizando, por regla general, un proceso de selección de ofertas similar al de las licitaciones, operando procedimentalmente como subastas o concursos.
d) En la determinación de los requisitos de capacidad y solvencia técnica exigida a las empresas en los contratos de consultoría y asistencia y en los de servicios se omitió la exigencia del cumplimiento de los requisitos de capacidad y compatibilidad específicos exigidos por el artículo 197 del TRLCAP.
e) No resulta justificada la previsión de la presentación de la documentación exigida a los licitadores en tres sobres, dado que no se establece fase de valoración en que operen los criterios de adjudicación, diferenciada de la valoración de las proposiciones económicas, tal y como prevé el artículo 80.1 del RGLCAP en relación con el 86.2 del TRLCAP. Además, no se determina el momento de apertura del sobre que contiene las referencias técnicas de la oferta, sin excluir por tanto la posibilidad de valoración simultánea a la relativa a los requisitos de capacidad y solvencia de los licitadores, lo que supondría mezclar, improcedentemente, los procesos de valoración de aptitud de los licitadores con los de las proposiciones económicas.
f) Los criterios de adjudicación de los concursos están previamente baremados, pero en el 80% de los casos, tal y como se observa en el Anexo X.4.a se incluyen requisitos relativos a la solvencia de los licitadores, introduciendo elementos improcedentes de valoración de las proposiciones económicas.
g) En el 60% de los concursos realizados (Anexo X.4.a), la utilización de las «mejoras gratuitas» como criterio de adjudicación, que opera como una baja sobre el precio, o no están definidas o lo están de manera insuficiente o no se asocian de manera inequívoca al objeto del contrato, lo que además de poder comprometer la determinación del mismo de conformidad con los artículos 13 del TRLCAP y 2.2 del RGLCAP, impide la más eficaz formulación por los licitadores de ofertas adaptadas a la necesidad que se pretende satisfacer.
h) En el 20% de los concursos objeto de análisis (Anexo X.4.a), el precio no se incluye entre los criterios a considerar, sin razonar tal exclusión.
i) En el 100% de los casos en los que los pliegos excluyen la revisión de precios, no consta la resolución motivada, preceptiva de conformidad con lo señalado en el artículo 103.3 del TRLCAP.
j) En el 100% de los casos en que se prevé la posibilidad de prorrogar la duración del contrato, se establece que la misma operará con carácter tácito, en contra de lo señalado con carácter general en el artículo 67.1 del TRLCAP y en particular en el 67.2 del RGLCAP.
— Los informes técnico-jurídicos emitidos por el Jefe de la Sección de Contratación, con independencia de su contenido, no dan cumplimiento a la prescripción sobre la obligatoriedad de emisión de informes jurídicos que la ley asigna al Secretario de la Corporación en los artículos 113.1.º y 114.3 del TRRL, en relación con la Disposición Adicional 9.ª del TRLCAP.
— Por su parte, los preceptivos informes de fiscalización, emitidos por el Interventor o por funcionario de la Sección de Fiscalización a su cargo, no oponen reparo al respecto de dichos informes jurídicos, dándolos por emitidos.
IV.10.1.2 De la adjudicación de los contratos
En relación con la adjudicación de los contratos, el análisis de la gestión general realizada por la Corporación, así como de la muestra de contratos, ha puesto de manifiesto las siguientes debilidades, deficiencias e irregularidades:
— Se realizaron las publicaciones de las licitaciones en boletines oficiales de difusión territorial, pero no se dio cumplimiento en el 60% de los expedientes examinados en los que hubiera procedido, a la publicidad en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE), conjunta con la del Boletín Oficial del Estado (BOE), en contra de lo señalado en el artículo 78.1 del TRLCAP.
— El Ayuntamiento no constituyó Mesa de Contratación con carácter permanente, previendo las Bases de ejecución de los presupuestos que la Comisión Informativa de Contratación actúe como tal en las contrataciones administrativas que sean competencia del Pleno y en los contratos de obras, gestión de servicios públicos, suministros, consultoría y asistencia y de servicios cuyos importes se corresponda con los supuestos de procedimiento negociado por razón de cuantía.
— Esta previsión no resulta procedente, pues la composición y naturaleza de una Comisión informativa es diferente a la de la Mesa de contratación, a la que la ley atribuye, como órgano especializado, una serie de actuaciones que culminan con la formulación de la propuesta de adjudicación con carácter obligatorio en los procedimientos abiertos o restringidos, y potestativo en los procedimientos negociados.
— Con respecto a la actuación de la Mesa de contratación, se constituyó para la apertura de documentación administrativa y la apertura de proposiciones en todo tipo de procedimientos, realizando la formulación de propuestas de adjudicación tan solo en el 47% de las licitaciones, siendo la Comisión informativa la que realizó dicha propuesta en el 53% de casos restante tal y como se detalla en el Anexo X.3.a. Además, en los casos en los que se constituyó la Mesa, no se hizo conforme a lo preceptuado en la DA 9.ª del TRLCAP, ya que en la mayoría de los casos en los que intervinieron el Secretario y el Interventor no quedó acreditado que lo hicieran en condición de vocales.
— El Jefe de la Sección de Contratación, que fue también el Jefe de la oficina receptora de proposiciones emitiendo la certificación de recepción de las mismas, actuó en todos los casos como Secretario tanto de la Comisión informativa, ejerciendo las funciones de Mesa, como de la Mesa constituida como tal, infringiendo la separación de funciones implícita en el artículo 80.5 del RGLCAP.
— En los procedimientos abiertos se omitió, en el 95% de los casos, la justificación de la forma de contratación, por subasta o concurso, en contra de lo exigido en el artículo 75.2 del TRLCAP. Por su parte, la mayor parte de los casos en los que se utilizó el procedimiento negociado, se refirió a supuestos de los previstos por razón de cuantía para cada tipo de contrato, descartándose la práctica de concentraciones de contratos similares en los mismos adjudicatarios.
— En ninguno de los tres supuestos en los que se empleó el procedimiento negociado sin publicidad previsto en el artículo 141.d) del TRCLAP para la realización de obras complementarias («Contrato complementario del de ejecución de las obras de construcción de edificio para la Policía Local y Protección Civil», «Contrato complementario n.º 1 del de ejecución de las obras incluidas en el proyecto de construcción de nuevo puente sobre el río Henares junto al puente Árabe existente en Guadalajara», «Obras complementarias del de instalación de contenedores soterrados dentro del casco histórico de Guadalajara»), dentro del periodo fiscalizado, las circunstancias en que se fundamentó su necesidad, revestían el carácter de imprevisto exigido por dicho artículo.
— En el 96% de los contratos analizados, las actas de apertura de la documentación administrativa no reflejaron el resultado de la documentación presentada a la que se refiere el artículo 79.2 del TRLCAP, de forma que no quedó certificada la relación de documentos aportados a los efectos de la calificación de la documentación sobre capacidad y aptitud de las empresas, en los términos previstos en el artículo 81 del RGLCAP. No obstante, la Intervención realizó controles específicos a posteriori, en los informes previos a la adjudicación.
— En tres licitaciones, los anuncios dejan a una determinación futura no especificada la fecha de apertura de las proposiciones, y en las restantes, aunque se respetaba el plazo para la presentación de ofertas, en ocasiones se pospuso un número variable de días, la fecha previamente fijada.
— En el 26% de las licitaciones se produjo demora en la adjudicación, sobrepasando los plazos legalmente previstos en los artículos 83.1 y 89.1 del TRLCAP para subastas y concursos. En uno de ellos («Instalación de contenedores soterrados dentro del casco histórico de Guadalajara»), dicha demora dio lugar a la retirada de la oferta que había obtenido la mayor puntuación en el informe técnico de valoración. En otro de los expedientes («Ejecución de las obras incluidas en el proyecto de glorieta en la intersección de la avenida del Doctor Pedro Sanz Vázquez y calle Méjico»), en el que se produjo el mayor retraso en la adjudicación, 1 año y 5 meses, la demora dio lugar a una actualización de precios del 5% a aplicar a todo el contrato y, además, fue necesaria la introducción de modificaciones al proyecto contratado por alteración del entorno en que se desarrolló la obra.
— Con carácter general, no se realizó la preceptiva publicación de las adjudicaciones por importe superior a 60.101,21 euros en Diarios o Boletines Oficiales, siendo excepcional la doble publicidad adicional que debió darse en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE) y en el Boletín Oficial del Estado (BOE) para aquellos contratos que superaban los umbrales del artículo 93.2 del TRLCAP.
— Las comunicaciones y la remisión de documentación a la Junta Consultiva de Contratación y al Tribunal de Cuentas, previstas en los artículos 118 y 57.3 del TRLCAP y 40.2 de la LFTCu, se centralizaron en la Sección de Contratación, sin que el Ayuntamiento optara por la constitución de un Registro Público de Contratos de acuerdo con la previsión del artículo 115.3 del RGLCP.
IV.10.1.3 De la ejecución y la modificación de los contratos
Las incidencias más significativas derivadas del análisis de la ejecución de los contratos de la muestra se expondrán de forma particular para cada uno de ellos. No obstante, deben señalarse las siguientes incidencias de carácter general:
— Durante la ejecución de los contratos se produjeron ampliaciones de plazo y sobrecostes con respecto a las condiciones resultantes de la adjudicación en todos los contratos de obras que fueron objeto de licitación y en el 37% de los contratos de asistencia técnica y servicios, derivados fundamentalmente de modificaciones, contratos complementarios o ampliaciones durante la vigencia de los mismos.
— En relación a las modificaciones de los contratos, si bien su motivación se describió y valoró como necesaria, en el 67% de los casos no quedó suficientemente justificado el carácter nuevo o imprevisto de dichas causas y necesidades tal y como exige el artículo 101.1 del TRLCAP, incorporando incluso en ocasiones modificaciones de hecho previamente realizadas, que en un caso llegaron a tramitarse como obras complementarias.
— De las ocho modificaciones de contratos de obras que se tramitaron a través del correspondiente expediente, si bien en todas se acordó autorización previa a solicitud de la dirección facultativa tal y como exige el artículo 146.4 del TRLCAP, en el 37% de los casos, la misma fue extemporánea, una vez cumplido el plazo de ejecución del contrato principal. Además, en los casos en que la solicitud de tramitación de la modificación implicaba acuerdo de suspensión, no se levantó el acta procedente de acuerdo con el artículo 103 del RGLCAP.
— Respecto del preceptivo informe jurídico, debe señalarse que tampoco en la tramitación de estas modificaciones se dio cumplimiento a la emisión del mismo, contando todos los casos, salvo uno, con el informe propuesta de la Sección de Contratación.
— La Sección de Fiscalización de la Intervención municipal realizó un control exhaustivo tanto de los justificantes presentados en ejecución de los contratos, como en las modificaciones y complementarios tramitados, devolviendo a los servicios correspondientes, aquellos que no se ajustaran a los términos de las respectivas adjudicaciones y emitiendo en ocasiones informes de disconformidad.
— Las certificaciones de obra se emitieron en modelos normalizados incluyendo un módulo específico para dejar constancia de dicho control interno, siendo frecuente la emisión de informes adicionales.
— En cinco de los treinta y cinco expedientes examinados se aprobaron reconocimientos extrajudiciales de crédito, por importes de 88.037,24 euros en 2007, 0,13 millones de euros en 2008 y 1,22 millones de euros en 2009, para aprobar algunos pagos de ejecución de los contratos, tanto por falta de consignación presupuestaria, por un total de 66.596,94 euros, como por prestaciones realizadas sin autorización fuera del contrato (modificaciones de hecho), por un total de 1,37 millones de euros.
— Por su parte, las modificaciones de los contratos de servicios no se formalizaron en documento administrativo, incumpliendo con ello lo preceptuado en el artículo 101.2 del TRLCAP.
— Los expedientes de contratación finalizaron con la incorporación de expediente normalizado para la devolución de las garantías o la incautación, en su caso. No obstante, en ningún caso se aprobó previamente la liquidación de los contratos según establecen los artículos 47 y 110.4 del TRLCAP, una vez efectuada la recepción, y los artículos 147.3 del TRLCAP y 169 del RGLCAP, una vez transcurrido el periodo de garantía en las obras. Además, en ocasiones, se utilizó inadecuadamente la denominación de certificaciones de obra de «liquidación» para referirse a las últimas certificaciones emitidas o a las certificaciones finales, en su caso.
IV.10.1.4 Análisis particularizado de expedientes
IV.10.1.4.1 De los contratos de obras
Los contratos de obras examinados suponen el 22% del total de obras adjudicadas en el periodo y el 43% de los expedientes analizados en la muestra.
En el Anexo X.3.b se recogen las incidencias de cada uno de los contratos analizados.
Destacan por lo significativo de las incidencias detectadas en su análisis, los siguientes contratos:
Ejecución de las obras incluidas en el proyecto de construcción de polideportivo en Aguas Vivas (Expediente 095-280).
La construcción del polideportivo en Aguas Vivas, adjudicada el 20 de junio de 2006 en 5,98 millones de euros, fue objeto de un proyecto modificado adjudicado en 8,78 millones de euros, lo que supuso un incremento del 46,63% respecto del importe de adjudicación. Esta modificación no dio lugar, no obstante, al planteamiento de la posible resolución del contrato en virtud del artículo 149.e) del TRLCAP, ni se fundamentó la conveniencia de la continuación de la obra por el adjudicatario de la ejecución del primer contrato. La modificación fue aprobada por el Pleno de la Corporación en octubre de 2009, cuatro meses después de la aprobación del proyecto modificado, con informe de fiscalización de disconformidad, encomendando su ejecución al contratista de la obra principal y admitiendo que se trata, al menos en una parte indeterminada, de obras ya realizadas.
Las causas expuestas en el proyecto modificado denominadas como «nuevas, causas técnicas imprevistas» carecían de tal carácter, respondiendo en realidad a cambios de criterio en el desarrollo del proyecto, en parte por órdenes de las sucesivas Corporaciones municipales y, en parte, a propuesta de la Dirección facultativa de las obras, ejercida por un técnico de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (Jefe del Servicio de Instalaciones Deportivas de la Viceconsejería del Deporte de la Junta de Comunidades), cofinanciadora del proyecto, junto con el Consejo Superior de Deportes del Estado español.
Las alteraciones al proyecto se conocían desde julio de 2007, sin que la aprobación de la modificación se acordara hasta octubre de 2009, habiéndose constatado la realización de modificaciones de hecho al contrato durante la ejecución del mismo, puestas de manifiesto por la Sección de Fiscalización en el informe de carácter suspensivo emitido con ocasión de una certificación de obras en diciembre de 2009. Esta certificación se aprobó mediante reconocimiento extrajudicial de créditos en Pleno de 29 de diciembre de 2009, por un importe de 1,21 millones de euros.
En las sucesivas certificaciones de obra, aprobadas por la Junta de Gobierno Local o por Decreto de la Alcaldía, la Sección de Fiscalización se remitió a ese mismo reparo, no obstante contar con la conformidad de los técnicos municipales.
Las observaciones que de forma reiterada se incluyeron en los informes de control interno de las certificaciones de obra se refirieron fundamentalmente a retrasos en la ejecución, periodos certificados superiores a la mensualidad, falta de conformidad de los técnicos municipales, imposibilidad de asegurar la correspondencia real de las obras certificadas con las ejecutadas, o emisión de certificaciones fuera del plazo contractual, llegando a causar la paralización transitoria de la aprobación de certificaciones.
A fecha de redacción de este Informe no se ha emitido el acta de recepción de las obras, a pesar de que las instalaciones se encuentran en uso desde junio de 2010, dado que la ocupación efectiva y puesta en servicio se autorizó previamente por órgano incompetente, sin que resultara acreditada la concurrencia de las razones de interés público que exige este supuesto excepcional previsto en el artículo 147.6 del TRLCAP, una vez levantada acta de comprobación material de las obras según establece el artículo 168.2 del RGCAP.
Igualmente, está pendiente la emisión de la certificación final de obras que refleje las realmente ejecutadas de acuerdo con el proyecto, a partir de la medición general y la relación valorada correspondiente, actuación legalmente prevista a partir de la recepción de las obras.
Construcción de edificio para la Policía Local y Protección Civil (Expediente 087-232).
El contrato para las obras de construcción del edificio para la Policía Local y Protección Civil se adjudicó el 17 de noviembre de 2005, presentando una desviación del 32% respecto del importe de 1,73 millones de euros por el que fue adjudicado. La desviación derivó de una modificación en la que no concurrieron las circunstancias requeridas en el artículo 101 del TRLCAP para que el órgano de contratación modifique el contrato, y de un contrato complementario cuya necesidad de realización carecía del carácter de imprevisto que justificara la adjudicación del mismo al contratista de la obra principal sin nueva licitación, con independencia de la posible concurrencia del resto de requisitos señalados en el artículo 141.d) del TRLCAP.
Se incumplieron los plazos de ejecución de las obras tanto del contrato principal, recibiéndose las obras más de un año después de lo inicialmente previsto, lo que supuso que se duplicara el plazo inicialmente pactado, como del complementario, al recibirse las obras seis meses después de lo estipulado. Ambos incumplimientos conllevaron la imposición de penalidades al contratista.
Ejecución de obras incluidas en el proyecto de construcción de nuevo puente sobre el río Henares junto al puente Árabe existente en Guadalajara (Expediente 093-259).
El contrato para la ejecución de las obras incluidas en el proyecto de construcción de un nuevo puente sobre el río Henares fue adjudicado el 7 de febrero de 2006, con un importe inicial de adjudicación de 3,65 millones de euros. Además, se aprobaron una modificación, dos complementarios y una revisión de precios no prevista, dando lugar a un incremento total con respecto al importe inicial adjudicado del 46,46 %.
El planteamiento inicial de las actuaciones preparatorias del contrato y de los criterios en el pliego, pudieron ser, en gran parte, las condicionantes de los problemas que acontecieron en la ejecución.
Así, el carácter poco concreto de algunos de los criterios de adjudicación, abocó a un proceso de valoración afectado por la heterogeneidad de las ofertas presentadas y la subjetividad en la valoración, detectándose incongruencias en cuanto a la evaluación realizada sobre la documentación técnica soporte de los méritos alegados y las mejoras propuestas, lo que se puso de manifiesto por la Intervención municipal en el informe de fiscalización a la propuesta de adjudicación, no obstante haber fiscalizado de conformidad los criterios previstos en pliego en el control interno realizado al expediente.
Además, a pesar de que el proyecto previó un plazo de 11 meses para su ejecución y de que los técnicos municipales consideraron que el plazo inicialmente estimado podía ser insuficiente, en el pliego de cláusulas administrativas particulares se admitían rebajas justificadas en el mismo pero sin limitación, adjudicándose finalmente en 10 meses.
Tanto el plazo previsto en el proyecto como el contratado resultaron finalmente desvirtuados, no sólo porque la ejecución del contrato se llevó a cabo con reiterados incumplimientos de plazo, sino también porque se aprobó una modificación con un plazo de ejecución de 11 meses adicionales, una vez agotado el plazo de ejecución inicialmente aprobado, acordándose dos nuevas ampliaciones de plazo y produciéndose finalmente la recepción de las obras también con retraso, de forma que las obras finalmente se recibieron a los 22 meses de la adjudicación.
En cuanto a la modificación aprobada sobre el contrato inicial, la comunicación al órgano de contratación de la necesidad de redacción de un proyecto modificado, se realizó prácticamente a fecha de término del contrato. Para dicha modificación la Dirección de las obras alegó como causa principal, más que circunstancias nuevas o imprevistas, los resultados de estudios y sondeos de cimentaciones y excavaciones, necesarios según el proyecto técnico original, pero de los que no se acreditaba falta de conveniencia o imposibilidad de su realización antes de la contratación de las obras o en las primeras fases de su ejecución, lo que demuestra carencias del proyecto original. Además se omitió el dictamen del Órgano Consultivo de la Comunidad Autónoma, preceptivo de conformidad con el artículo 59.3 a) del TRLCAP, al plantearse la necesidad de interpretación del contrato a causa de la oposición del contratista a la aprobación de la modificación, dado que solicita que en la misma se incluya revisión de precios, inicialmente excluida en el contrato sin motivación.
En relación con las obras complementarias y en relación con el primer proyecto complementario, un informe técnico municipal puso de manifiesto que se trataba de obras que se habían realizado previamente, al margen de los procedimientos de contratación, obedeciendo su tramitación a la pretensión de regularizar una situación de hecho. Respecto a las obras incluidas en el objeto del segundo complementario, no se acredita en el expediente que no estuvieran previstas, ni su carácter complementario, ni las circunstancias imprevistas a las que respondían.
Instalación de contenedores soterrados dentro del casco histórico de Guadalajara (Expediente 340-001).
El contrato para la instalación de contenedores soterrados dentro del casco histórico fue adjudicado el 23 de septiembre de 2005 en 1,16 millones de euros, aprobándose incrementos acumulados de un 21,21% de su importe.
La oferta seleccionada como adjudicataria, aunque fue la propuesta por la Comisión de Contratación y por un informe técnico de valoración de ofertas, no fue la que resultaba mejor valorada de acuerdo con las puntuaciones otorgadas a las ofertas en aplicación del baremo del concurso, con infracción del artículo 74.3 del TRLCAP. Además, el primer informe técnico se emitió después de cumplirse el plazo de 3 meses legalmente previsto para la adjudicación de los concursos del artículo 89 del TRLCAP, lo que provocó la retirada de la oferta que obtuvo la mayor puntuación. En la valoración de las ofertas se introdujeron elementos de valoración que no fueron preestablecidos en el pliego, desconocidos por tanto por los licitadores.
Las necesidades nuevas o causas imprevistas que se alegaron con ocasión de la aprobación del proyecto modificado, resultan contradictorias con algunos de los criterios que se emplearon para la adjudicación, relativas al real conocimiento del proyecto y su entorno atribuido a la adjudicataria.
Por último se aprobó un proyecto de obras complementarias para dar cobertura, al menos en parte, a obra ya realizada en exceso respecto del proyecto modificado aprobado, pero que no fue admitido a trámite. En todo caso, no se justificó su carácter complementario, ni que respondiera a circunstancias imprevistas, ni el cumplimiento de los requisitos que habilitan para su adjudicación al mismo contratista mediante procedimiento negociado sin publicidad, salvo que no superaba el 20 por ciento del precio primitivo del contrato.
Construcción de centro social en el Sector SP-02 (Expediente 038-247).
La obra para la construcción de un centro social en el Sector SP-02 se adjudicó el 15 de noviembre de 2005 en 0,86 millones de euros. En la realización de esta obra, se acudió al supuesto excepcional de presentación de proyecto por el empresario del artículo 125 del TRLCAP, si bien, no se motivaron ni explicaron las causas justificadas ni las razones de interés público que hicieran conveniente omitir la redacción previa de anteproyecto o documento similar por la Administración, tal y como señala el apartado 2 de dicho artículo. Tampoco se elaboró un documento independiente de bases técnicas, dando por cumplido dicho requisito con las normas contenidas en el pliego único de condiciones técnicas, jurídicas, económicas y administrativas, incumpliendo, por tanto, la prohibición de mezclar los dos tipos de disposiciones como prescribe el artículo 68.3 del RGLCAP.
Además del incumplimiento del artículo 67 del TRLCAP de orden de inicio del expediente señalado, con carácter general, para todos los contratos, en este caso se incumplió la específicamente prevista para este sistema en el apartado 4 del artículo 125 del TRLCAP, en la que debió indicarse el importe estimado máximo que el futuro contrato podría alcanzar y que solo puede resultar de los necesarios estudios previos que la Administración debería realizar.
Se realizaron modificaciones de hecho durante la ejecución, con pretensión por parte de la dirección facultativa municipal de regularizar la situación mediante un proyecto modificado que no llegó a tramitarse por incumplimiento de la tramitación legalmente exigida a las modificaciones de los contratos, según pusieron de manifiesto varios de los servicios municipales. Finalmente, la última certificación se aprobó en julio de 2008 mediante un reconocimiento extrajudicial de créditos por un importe de 0,13 millones de euros, resultando un incremento del importe del proyecto contratado del 9,96%.
Ejecución de las obras por emergencia del alcantarillado de la calle Sinagoga (Expediente 341-009), de las obras de reparación de la tubería y viales afectados de la calle Miguel Fluiters (Expediente 289-004), y estación de bombeo a Usanos (Expediente 083-331).
En ninguna de estas tres obras examinadas, tramitadas por el procedimiento de emergencia, se acreditó adecuadamente que su ejecución se limitara a la atención inmediata de una situación excepcional, teniendo en cuenta que el artículo 72.2 del TRLCAP obliga a que la gestión del resto de la actividad necesaria para completar el objetivo propuesto, y que no tenga carácter de emergencia, se contrate de acuerdo con las normas generales de contratación.
En las obras por emergencia del alcantarillado de la calle Sinagoga, ejecutadas por importe de 39.616,51 euros, los 5 meses de duración de la actuación desvirtúan la tramitación de emergencia. Se aprobó un reconocimiento extrajudicial de créditos, en mayo de 2007, por 4.996,94 euros, debido a la disconformidad del órgano de fiscalización, tanto por la inexistencia de crédito como por la demora en la ejecución de una obra que reviste el carácter de emergencia.
En las obras de la estación de bombeo a Usanos, con un coste de ejecución de 0,39 millones de euros, la justificación de la tramitación del gasto como de emergencia se refiere al RD 1265/2005, de 21 de octubre, por el que se adoptan medidas administrativas excepcionales para la gestión de los recursos hidráulicos y para corregir los efectos de la sequía en las cuencas hidrográficas de los ríos Júcar, Segura y Tajo. La vigencia inicial de este Real Decreto finalizaba el 30 de noviembre 2006, y fue objeto de dos prórrogas, hasta el 30 de noviembre de 2008. No queda acreditado que la actuación de la Administración municipal tuviera cobertura en dicha norma, cuyo objetivo es dotar a las Confederaciones Hidrográficas de instrumentos legales para atender la situación de sequía.
Las obras de reparación de tubería y viales afectados en la calle Miguel Fluiters se ejecutaron por un importe de 34.990,26 euros, sin que en las facturas conste la fecha de realización de las mismas.
IV.10.1.4.2 De los contratos de suministros
Los doce contratos de suministros examinados suponen el 17% del total de este tipo de contratos adjudicados en el periodo y el 34% de los expedientes analizados en la muestra. En el Anexo X.3.c se recogen las incidencias de cada uno de los contratos analizados.
Por la relevancia de las debilidades e irregularidades en su tramitación y ejecución se destacan los siguientes contratos:
El contrato de reparación del depósito de gasóleo C situado en el Colegio Público Isidro Almazán (Expediente 297-007) con un coste de 14.241,81 euros, se aprobó por el procedimiento de urgencia con omisión de trámites esenciales, tales como la aprobación de pliegos y la declaración establecida en el artículo 71.1 del TRLCAP, sin que resultase por tanto acreditada tal urgencia. El concurso para la adjudicación del contrato de Suministro de una aplicación informática de gestión del padrón municipal de habitantes, gestión tributaria y recaudación (Expediente 102-349) presentó una deficiente definición de los elementos de selección de la oferta más ventajosa, incluyendo criterios de solvencia en los pliegos técnicos, en contra de la prohibición del artículo 68.3 en relación con el 67.2 k) del RGLCAP. Se adjudicó el 2 de mayo de 2007 en 0,26 millones de euros. La adjudicación del concurso para el Suministro, instalaciones, puesta en marcha y legalización del alumbrado del parque de las Lomas (Expediente350-002) por un importe de 0,15 millones de euros se motivó en la selección de la oferta mejor valorada aplicando criterios de solvencia técnica (incluyendo experiencia en Guadalajara) a la proposición económica, e incluyendo mejoras relativas a un objeto correspondiente a un proyecto ajeno a este contrato, pero sin que el precio estuviera previsto entre ellos. En la subasta para la adjudicación del contrato de Suministro e instalación de mobiliario urbano y juegos infantiles para la ciudad de Guadalajara (Expediente 293-001) la adjudicación en 42.899 euros se realizó incumpliendo el plazo establecido en el artículo 83.1 del TRLCAP. Además se incumplió el plazo de ejecución tanto de este contrato, como de otros dos de los suministros examinados: Suministro de equipamiento para el Centro Social situado en el Sector SP-02 (Expediente 357-003) y Suministro e instalación de los equipos de control, visualización y gestión de la sala de control de tráfico a instalar en las dependencias de la Policía Local del Ayuntamiento de Guadalajara, así como cámaras de control de tráfico e infraestructuras de telecomunicaciones necesarias (Expediente 105-392).
IV.10.1.4.3 De los contratos de consultoría y asistencia y de los de servicios
Los ocho contratos de este tipo examinados suponen el 10% del total de este tipo de contratos adjudicados en el periodo y el 23% de los expedientes analizados en la muestra. En el Anexo X.3.d se recogen las incidencias de cada uno de los contratos analizados.
De ellos, los tres contratos de servicios examinados se cuantifican en las relaciones de contratos elaboradas por el Ayuntamiento, por importes inferiores a los que corresponden al importe total de los mismos, teniendo en cuenta su duración, o no se cuantifican. En el siguiente cuadro se muestran los precios finales, en euros, según la relación elaborada por el Ayuntamiento y la estimación del precio mínimo de adjudicación teniendo en cuenta la duración del contrato:
(En euros)
|
Objeto del contrato |
Precio |
Plazo (meses) |
Precio Estimado |
|---|---|---|---|
|
Prestación del servicio público de inmovilización, retirada y depósito de vehículos en la vía pública, grúa (080-178). |
156.037,40 |
24 |
312.074,80 |
|
Prestación del servicio de ayuda a domicilio dentro del término municipal de Guadalajara y Barrios Anexionados (017-246) (*). |
11,39 euros/hora |
24 |
1.435.140,00 |
|
Prestación del servicio de limpieza de colegios públicos y otras dependencias municipales (011-262). |
933.800,00 |
24 |
1.867.600,00 |
(*) El importe de adjudicación es una aproximación realizada en función de las condiciones del pliego: 63.000 horas al año, si bien la modificación introducida durante la licitación aumenta, sin determinar ni limitar, el número total de horas a facturar dentro del objeto del contrato.
De ninguno de estos tres contratos de servicios se dio cumplimiento a la obligación de remisión del extracto del expediente señalado en el artículo 57 del TRLCAP, teniendo además todos ellos una deficiente definición del objeto del contrato y ausencia de informe de control interno previo a la adjudicación del expediente.
De los ocho contratos de consultoría y asistencia y de servicios examinados, destacan por la relevancia de las incidencias e irregularidades en la tramitación y ejecución de los mismos, además de las ya señaladas para los tres contratos de servicios, las que se exponen a continuación, así como una de las consultorías:
El contrato para la Prestación del servicio público de inmovilización, retirada y depósito de vehículos en la vía pública, grúa (Expediente 080-178) se aprobó sin informe propuesta de la Sección de Contratación, sin el preceptivo informe de control interno y sin que se sometiera a informe de fiscalización de la propuesta de adjudicación. Esta última incidencia, tal y como se explica en el epígrafe IV.10.1.1 se produjo en los tres contratos de servicios.
Prestación del servicio de ayuda a domicilio dentro del término municipal de Guadalajara y barrios anexionados (Expediente 017-246).
Se produjo un exceso de facturación en la ejecución del contrato para los tres años de vigencia del mismo, con respecto al número de horas aproximado previsto en el expediente de contratación aprobado, por importe superior al de una anualidad completa, estimada en 0,72 millones de euros para una previsión de 63.000 horas al año.
Se determinaron indebidamente en el pliego técnico criterios improcedentes de adjudicación, que se referían, en su totalidad, a requisitos de aptitud o características de los licitadores y a otros aspectos definidos de forma ambigua o indeterminada. Además, no se incluyó el precio entre los criterios, sin justificarse tal circunstancia.
Durante la celebración del concurso y tras la apertura de las proposiciones económicas, se aprobó por la Junta de Gobierno Local, una modificación de una cláusula del pliego técnico, que implicaba aumentar en cantidad no determinada, el número de horas a facturar al Ayuntamiento con cargo al contrato, en concepto de desplazamientos, concepto excluido de forma expresa en el expediente aprobado, sin que la cuestión se sometiera a los servicios técnicos o jurídicos municipales, sin una estimación del gasto correspondiente y sin suspensión de la licitación, comunicando la incidencia tan solo a la empresa cuya oferta resultó mejor valorada. Esta omisión de comunicación también se produjo cuando una de las empresas solicitó los motivos de rechazo de su oferta, con clara infracción del principio de igualdad, además de omitirse información esencial para el planteamiento adecuado de una posible pretensión de impugnación de la adjudicación.
Por otro lado, un informe técnico de valoración señaló que la empresa con mayor número de puntos, que resultó ser finalmente la adjudicataria, no acreditó ningún tipo de experiencia en el sector, lo que podría suponer el incumplimiento de los requisitos de solvencia establecidos para participar en el concurso pudiendo implicar que su oferta quedara fuera del proceso de valoración. No se hace mención además, a la exigencia del artículo 197 del TRLCAP, según el cual, la finalidad o actividad de las empresas adjudicatarias debe tener relación directa con el objeto del contrato.
La adjudicación del contrato se llevó a cabo directamente por la Junta de Gobierno Local sin previo control interno de la Intervención municipal, lo que motivó reparos a varias de las facturas de la ejecución del contrato. Dicha adjudicación se llevó a cabo a un precio unitario inferior al establecido en el pliego, que por tanto no era el que resultaba de las condiciones de la licitación, y sin cuantificarse el número total de horas, al menos aproximado, que integraría una anualidad. Todo esto conllevó la imposibilidad de determinación precisa de las anualidades y por tanto de garantizar la consignación presupuestaria suficiente al comienzo de cada ejercicio, circunstancia señalada de forma reiterada tanto por la Sección de Contabilidad como por la de Fiscalización. Así, un informe de fiscalización sobre la segunda regularización trimestral del año 2008 advierte de los incrementos progresivos en los importes de este tipo de facturas, sin poder determinar la causa de los mismos. Además se aprobaron mediante reconocimiento extrajudicial de créditos la última mensualidad del ejercicio 2006, por importe de 56.950 euros en 2007 y una revisión de precios por importe de 4.650 euros en 2008. El importe total facturado correspondiente a los ejercicios 2006, 2007 y 2008 ascendió a 3,09 millones de euros.
Prestación del servicio de limpieza de colegios públicos y otras dependencias municipales (Expediente 011-262).
Este contrato también se desarrolló de forma irregular, fundamentalmente debido a imprevisiones en la definición del objeto del contrato y la deficiente configuración de las condiciones previas de licitación. Así, tras un primer concurso que se declaró desierto, se aprobó un nuevo expediente de contratación que adolecía de algunas deficiencias presentes en el anterior que, no obstante las rectificaciones realizadas, no se resolvieron adecuadamente, como la ausencia de pronunciamiento expreso en el pliego de cláusulas administrativas particulares del sistema de determinación del precio, en contra de lo establecido en el artículo 202.2 del TRLCAP, estableciendo como tipo de licitación un tanto alzado anual sin acreditar falta de conveniencia ni imposibilidad para la descomposición unitaria del precio del contrato. Por su parte, el pliego de condiciones técnicas no totalizaba las horas necesarias para la prestación del servicio, ni de forma global ni por dependencias, sin que del detalle de dependencias, superficies y horas que anexaba, resultara justificado el presupuesto del contrato. Tampoco establecía la forma de facturación del servicio, incluía improcedentemente los criterios de adjudicación y regulaba la valoración de posibles ampliaciones del servicio.
La mitad de la puntuación a otorgar en la valoración de las ofertas se atribuía a criterios de adjudicación ambiguos o improcedentes, de los que no se concretaba el contenido y alcance, dificultando la comparación entre ofertas y su interpretación, y favoreciendo la subjetividad en la valoración, así como la presentación de mejoras no relacionadas con el objeto del contrato. Destaca la aceptación de una mejora consistente en una aportación económica anual de 600 euros para la financiación de fiestas patronales.
La primera facturación del servicio, correspondiente a mayo de 2006, fue objeto de reparo no suspensivo por la Intervención municipal, reparo que hizo extensivo a toda la facturación que se realizase con cargo al contrato por la falta de fiscalización de la propuesta de adjudicación.
Además, durante la ejecución del contrato, el Servicio técnico municipal propuso en numerosas ocasiones, la ampliación del servicio refiriéndose generalmente en todo o en parte, a servicios previamente prestados que, debido a la disconformidad manifestada de forma recurrente por la Intervención, con observación de nulidad de pleno derecho por incumplimiento de la legislación de contratación pública, se recondujeron parcialmente a la aprobación del Pleno mediante reconocimientos extrajudiciales de crédito por importes de 26.090,30 euros en 2007 y de 12.853,29 euros en 2009 y el resto, a aprobación por la Junta de Gobierno Local.
Estas modificaciones de hecho ponen de manifiesto la falta de conocimiento por el Servicio gestor responsable de las necesidades reales a que debió responder el contrato, a pesar de los reajustes previos al expediente adjudicado, así como la ausencia de procedimientos adecuados de control de la ejecución, sin justificar las causas de las modificaciones en cada caso, ni tener en cuenta con suficiente antelación la previsibles mayores necesidades de prestación del servicio.
Prestación de asistencia técnica para la inserción de publicidad en televisiones de ámbito local del municipio de Guadalajara (Expediente 006-311).
La tramitación del expediente referido al contrato de prestación de asistencia técnica para la inserción de publicidad en televisiones de ámbito local supuso la regularización de una facturación previa fija mensual y continuada (1.500 euros mensuales), que venía produciéndose desde al menos 20 meses antes.
El contrato fue adjudicado por la Alcaldía el 20 de septiembre de 2006. El único antecedente del mismo es un convenio firmado por la Alcaldía con la mercantil a finales de mayo de 2005, sin intervención del Secretario General. Las facturas abonadas con carácter previo a la aprobación del expediente de contratación se realizaron a propuesta del departamento de compras con el conforme de Intervención.
No se tramitó ningún expediente de contratación ni se realizó gasto alguno cuyo objeto fuera la elaboración de los contenidos cuya emisión es objeto de la asistencia técnica examinada, de forma que no queda acreditada la existencia de los contenidos a emitir.
Además no se justificó la valoración de la facturación mensual previa al contrato por 1.500 euros, ni el precio del mismo una vez firmado con un presupuesto anual de 18.000 euros.
Por último, salvo en un caso, las facturas emitidas no adjuntaban detalle justificativo del número de emisiones realizadas, o el detalle certificado no se correspondía con el mes de facturación.
IV.10.2. Encomienda de obra a TRAGSA y convenio de colaboración
El Pleno del Ayuntamiento de Guadalajara acordó, en sesión de 29 de septiembre de 2006, encomendar a TRAGSA y sus filiales la gestión de actuaciones dentro de su ámbito competencial relativas a «Mejoras de infraestructuras rurales y protección y conservación del medio ambiente» que para cada caso acordara el Ayuntamiento y aprobar un convenio de cooperación con dicha sociedad pública estatal en desarrollo de la encomienda de gestión.
Previo a la firma del convenio el Ayuntamiento obtuvo autorización de la Comunidad Autónoma, en orden a proceder por el Ayuntamiento al empleo de los medios personales y materiales de la sociedad estatal «Empresa de transformación agraria, S.A. (TRAGSA)» y sus filiales en la ejecución de la obra denominada «mejoras de infraestructuras rurales y protección y conservación del medio ambiente».
Durante el periodo fiscalizado la única actuación de TRAGSA en ejecución del convenio se refirió a la ejecución de las obras incluidas en el proyecto de restauración de las bóvedas y muros del alzado del Alamín del Alcázar Real de Guadalajara por importe de 0,55 millones de euros.
De la cláusula tercera de las del convenio de colaboración suscrito en 2006 con la empresa TRAGSA, se desprende que ésta pasa a actuar como medio propio del Ayuntamiento percibiendo el importe de los costes en que hubiera incurrido con la aplicación del sistema de tarifas vigente para la Comunidad Autónoma. La empresa, de acuerdo con la cláusula segunda, está obligada a realizar las actuaciones que le sean ordenadas por el Ayuntamiento de Guadalajara (...) ya sean obras, trabajos, prestación de servicios, asistencias técnicas, consultorías, o suministros en materia de infraestructuras, equipamiento y desarrollo rural, así como de protección de medio ambiente y del uso racional de los recursos.
La empresa TRAGSA es una Empresa Pública Estatal en cuyo capital social participa la Administración General del Estado, de forma ampliamente mayoritaria, y varias Comunidades Autónomas, entre las que se encuentra Castilla-La Mancha, pero no el Ayuntamiento de Guadalajara.
Por ello, comoquiera que la capacidad de control que el Ayuntamiento puede ejercer sobre la actividad de esa empresa no es similar a la que ostenta sobre sus propios servicios y no resultando acreditado que esa empresa realice la parte esencial de su actividad con el Ayuntamiento, la actuación municipal contraviene el artículo 3 del RD legislativo 2/2000, de 16 de junio, TRLCAP, que excluye del ámbito de los convenios de colaboración aquellas materias susceptibles de constituir el objeto de contratos públicos y la normativa europea sobre contratación publica, en la doctrina que recoge la Sentencia del TJCE de 11 de mayo de 2006 (C/340-04). Igualmente, esa actuación carece de amparo en la normativa reguladora de esa empresa pública, vistas las limitaciones para acceder a la condición de medio propio establecidas en el artículo 3 del Real Decreto 371/1999, de 5 de marzo, regulador de su régimen jurídico.
Consecuentemente, la incorrecta actuación municipal seguida a través del citado convenio permite obviar no sólo la aplicación de la normativa de contratación pública, considerada como una exigencia de ordenación de la actividad mercantil y de garantía de los principios de igualdad y concurrencia considerados salvaguardia de la libre competencia, sino también el ejercicio, por los órganos municipales competentes, de sus funciones contractuales y de control sobre esa actividad municipal.
La aceptación general de esta conducta -atribuir mediante un convenio la condición de medio propio a una compañía en cuyo capital social no se participa y, por tanto, sobre la que carece de un control análogo al que se mantiene sobre sus propios servicios-, implicaría sujetar la aplicación de la legislación sobre contratación pública y su control, al contenido expreso del clausulado del convenio y, con ello, a la mera voluntad de la entidad pública (2).
(2) El Tribunal de Cuentas, en el Informe de fiscalizacción de los resultados obtenidos por la Empresa de Transformación Agraria, S. A. (TRAGSA), en los ejercicios 2001 y 2002, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 17 de enero de 2008, ya anticipaba estas cuestiones y se pronunciaba en sentido similar.
El análisis de la organización del Ayuntamiento así como de los procedimientos aplicados en la gestión de su actividad en el periodo fiscalizado, ha evidenciado una serie de debilidades, deficiencias e irregularidades que inciden en su gestión económico-financiera y en la representatividad de las cuentas y que se sintetizan en las siguientes conclusiones:
V.1 REFERIDAS A LA ORGANIZACIÓN (EPÍGRAFE IV.I)
1. El Ayuntamiento de Guadalajara no ha aplicado el régimen organizativo y competencial establecido en el Título X de la LRBRL, a pesar de que la Ley 8/2004, de 21 de diciembre, de las Cortes de Castilla-La Mancha, reconoció, a solicitud del Pleno del Ayuntamiento, la existencia objetiva de las circunstancias especiales necesarias para la consideración de la ciudad de Guadalajara como municipio de gran población. Las Bases de ejecución de los presupuestos tampoco fueron objeto de modificación para su adecuación a la estructura competencial regulada en dicho Título X.
2. El Pleno del Ayuntamiento no ha aprobado un Reglamento Orgánico que regule los niveles esenciales de la organización municipal ni, para el periodo fiscalizado, el Reglamento de naturaleza orgánica que regule su propia organización y funcionamiento.
3. La Corporación careció de manuales de procedimientos normalizados y los que existieron, para el funcionamiento de las Secciones de Intervención y de Compras y el Servicio de Tesorería, no fueron adecuados ni suficientes para garantizar el seguimiento, control y supervisión de las actuaciones, el oportuno registro de los hechos con incidencia económica de la Entidad, ni la salvaguarda de los bienes y derechos de su propiedad.
4. La falta de normalización de las funciones y procedimientos en los servicios municipales y de intercambio de la documentación administrativa y de gestión entre ellos, supuso que el personal del Ayuntamiento careciera de una definición clara de sus funciones.
V.2 REFERIDAS A LA ELABORACIÓN, APROBACIÓN, EJECUCIÓN Y LIQUIDACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS DE LOS EJERCICIOS 2005 A 2007 (EPÍGRAFE IV.3)
5. En el período fiscalizado se aprobaron modificaciones de crédito por importe de 34,15; 37,16, y 33,08 millones de euros, que supusieron incrementos en los respectivos presupuestos iniciales del 59% en 2005 y 2006 y del 48% en 2007.
6. Si bien la tramitación de los expedientes de modificaciones de crédito, en términos generales, se adecuó a lo preceptuado en los artículos 177 a 181 del TRLRHL, así como en los artículos 35 a 46 del RD 500/90 y en los artículos 7 a 12 de las Bases de ejecución de los presupuestos de la Corporación, debido al efecto que tiene sobre el Remanente de tesorería la incorrecta contabilización de derechos y obligaciones, parte de modificaciones financiadas con Remanente de tesorería no contaron con la debida financiación, por importes de 2,54 millones de euros en el ejercicio 2006 y 2,71 millones de euros en el ejercicio 2007.
7. La aprobación de reconocimientos extrajudiciales de crédito por el Pleno municipal por importe de 1,50 millones de euros en 2005, 0,04 millones de euros en 2006 y 0,89 millones de euros en 2007, representativos del 2,6%, 0,1% y el 1,2% de las obligaciones reconocidas en los respectivos ejercicios, supuso sendos incumplimientos del principio de anualidad presupuestaria. Además, se aprobaron reconocimientos extrajudiciales de crédito en ejercicios posteriores a los fiscalizados, aplicándose a los presupuestos de dichos ejercicios gastos devengados en el periodo fiscalizado por importe de 0,62 millones de euros.
8. La aprobación de los presupuestos fuera del plazo legalmente establecido, así como la cuantía de las modificaciones realizadas a los créditos iniciales, evidencian carencias en la planificación de la actividad municipal que limitan la utilidad del presupuesto como instrumento necesario para la ejecución de una gestión municipal ordenada, transparente y sujeta al ordenamiento jurídico.
V.3 REFERIDAS AL PLAN DE SANEAMIENTO FINANCIERO (EPÍGRAFE IV.4)
9. La Corporación aprobó, en sesión plenaria de 22 de diciembre de 2003, un Plan de saneamiento financiero que se concretaba en medidas normativas, organizativas y procedimentales dirigidas a incrementar los ingresos corrientes, a contener los gastos y a refinanciar la deuda del Ayuntamiento. A pesar de no haber llegado a implementar la totalidad de las medidas previstas y a la falta de control sobre determinados ingresos tributarios, el ahorro interno liquidado superó al ahorro interno teórico del Plan en un 487%, 220% y 371% en los ejercicios 2005, 2006 y 2007, respectivamente. No obstante, es necesario tener en cuenta, en la evaluación final del plan, el efecto que las incorrectas contabilizaciones e imputaciones presupuestarias de las operaciones detalladas a lo largo de este informe tienen sobre los resultados presupuestarios y los remanentes de tesorería de los ejercicios de vigencia del Plan de saneamiento.
V.4 REFERIDAS A LOS INGRESOS (EPÍGRAFE IV.5)
10. El análisis de la gestión tributaria y recaudatoria tanto en voluntaria, como en ejecutiva, realizada por la Corporación, ha evidenciado que las distintas unidades intervinientes en la liquidación y cobro de los tributos no contaron con procedimientos adecuados y sistemáticos para las distintas fases, ni con una clara definición de funciones y de sistemas de intercambio de documentación administrativa y de comunicación entre las distintas unidades administrativas implicadas. Además, no existieron procedimientos de coordinación entre las diferentes unidades de rentas, ni entre éstas y la encargada de la gestión recaudatoria, que permitieran el adecuado control del cobro de la totalidad de los derechos reconocidos por los diferentes conceptos tributarios.
11. La Corporación no dispuso de medios suficientes ni adecuados, ni contó con procedimientos sistemáticos ni planes de recaudación ejecutiva que permitieran el adecuado control y seguimiento de los deudores registrados en sus cuentas y aseguraran el cobro de los mismos. No se dictaron las providencias de apremio por los totales pendientes de cobro y en muchas de las ocasiones, además, la Entidad no efectuó actuaciones ulteriores a la notificación de las mismas.
12. Tampoco fueron sistemáticos ni homogéneos los procedimientos encaminados a la determinación de los derechos susceptibles de prescripción, para su inclusión en los correspondientes expedientes a aprobar por el Pleno. Así, los expedientes de declaración de prescripción de derechos aprobados por la Corporación en los ejercicios fiscalizados no incluyeron la totalidad de los derechos que por su antigüedad y falta de actuaciones dirigidas a su cobro, deberían haber sido declarados prescritos, incumpliéndose por tanto la determinación legal de declarar prescritos todos los derechos que se encuentren en tal situación.
13. El análisis de la gestión del cobro de una muestra de concesión de licencias urbanísticas ha evidenciado los siguientes hechos:
13.1 La ausencia de coordinación entre las Secciones de Urbanismo, Rentas y el Servicio de Tesorería, determinó que no se controlase el cobro del impuesto y la tasa correspondientes, con ocasión de la concesión de licencias de obra, habiéndose concedido licencias sin que la Entidad tenga acreditación de que dichos conceptos tributarios llegaran a pagarse por el obligado tributario por importe de 0,44 millones de euros. (Anexo IV.1)
13.2 La falta de revisión de las autoliquidaciones practicadas por los sujetos pasivos ha ocasionado que, en la muestra analizada, se hayan dejado de ingresar 0,41 millones de euros por el impuesto de construcciones, instalaciones y obras y la tasa correspondiente. (Anexo IV.2)
13.3 Las liquidaciones definitivas del impuesto de construcciones, instalaciones y obras que deberían practicarse con ocasión de la concesión de licencias de primera ocupación no se realizaron de forma sistemática, no habiéndose girado ninguna liquidación por este concepto ni en el ejercicio 2006 ni en el 2007. El análisis de una muestra de expedientes ha evidenciado unos menores ingresos de 0,32 millones de euros. (Anexo IV.3.)
14. El retraso en la realización de verificaciones encaminadas a practicar liquidaciones complementarias, la falta de realización de liquidaciones definitivas en los casos en los que hubiera procedido, incluso la ausencia de las mismas en 2006, o de unas y otras en 2007, constituyen deficiencias en la gestión de este tipo de expedientes que pueden haber supuesto que la Corporación haya dejado de percibir los correspondientes ingresos.
15. En el periodo fiscalizado se procedió a la sustitución por el equivalente en metálico de los aprovechamientos urbanísticos derivados de tres proyectos de reparcelación sin que se firmara el preceptivo convenio, incumpliendo lo señalado en el artículo 11 del TRLOTAU y vulnerando los principios de transparencia y publicidad regulados en el artículo 12 de dicho Texto Refundido. Este hecho también se ha producido en dos proyectos de reparcelación aprobados con anterioridad al periodo fiscalizado con repercusión económica en el mismo.
16. En el periodo 2005-2007 se enajenaron parcelas por un importe de 11,61 millones de euros, no estando suficientemente justificadas las valoraciones realizadas por los técnicos municipales para la adjudicación de parcelas por importe de 7,87 millones de euros.
V.5 REFERIDAS AL PERSONAL (EPÍGRAFE IV.6.1)
17. Los gastos de personal oscilaron en el periodo fiscalizado entre los 17 millones de euros en 2005 y los 20 millones de euros en el 2007, representativos de un 29% del total de gasto del presupuesto en 2005 y de un 26% en 2007.
18. La Relación de puestos de trabajo, cuya última modificación fue aprobada por Pleno de 10 de junio de 2005, no contenía la totalidad de determinaciones exigidas legalmente, en especial las relativas a las atribuciones y responsabilidades asignadas a los diferentes puestos de trabajo, así como los requisitos para el acceso a cada uno de ellos.
19. El articulado del Acuerdo económico y social regulador de las condiciones laborales del Ayuntamiento contenía determinadas condiciones laborales contrarias a la normativa aplicable, tales como:
19.1 Jornada laboral de 35 horas semanales y concesión de hasta 4 días más de vacaciones, en función del número de años de servicio prestados, en contra de las previsiones de la Resolución de 20 de diciembre de 2005, de la Secretaría de Estado para la Administración Pública, por la que se dictan instrucciones sobre jornada y horarios de trabajo.
19.2 Concesión de licencias por enfermedades y fallecimientos de familiares sin distinguir entre misma y diferente localidad, licencias por separaciones o divorcios y tres días adicionales por asuntos propios, en contra de la regulación contenida en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.
20. No se realizaron controles sobre la efectiva realización de las horas extraordinarias realizadas por el personal. Además, a pesar de que en el ejercicio 2005 se produjo una reducción de horas extra de un 42% respecto al ejercicio anterior, en los sucesivos ejercicios se produjeron aumentos del 51% en 2006 respecto de 2005 y del 16% en 2007 respecto de 2006.
21. Se abonaron anticipos reintegrables por importes y plazos de devolución fijos, en contra de lo señalado en el Real Decreto Ley 2608, de 16 de diciembre de 1929, sobre Anticipos a los Funcionarios Públicos. El total importe pagado en el periodo fiscalizado, que excede al que correspondería aplicando los criterios incluidos en el mencionado Real Decreto Ley, asciende a 0,11 millones de euros.
22. Se abonaron en nómina productividades fijas y variables, incumpliendo las previsiones del artículo 5 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, de Régimen de Retribuciones de los Funcionarios de la Administración Local, al no retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria o el interés e iniciativa con que el funcionario desempeña su trabajo. El importe total abonado por este concepto, que no responde a dichas circunstancias, ascendió en el periodo fiscalizado a 0,25 millones de euros.
23. Las retribuciones básicas de los funcionarios de carrera que desempeñaban puestos de trabajo reservados a personal eventual no fueron, en ocasiones, las correspondientes a su grupo de clasificación, incumpliendo lo establecido al respecto en la Resolución de 30 de diciembre de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos. En el periodo fiscalizado se pagaron por este concepto 17.678,41 euros de forma indebida.
24. Cuatro arquitectos y otros tantos arquitectos técnicos desarrollaron, durante el periodo fiscalizado, actividades privadas directamente relacionadas con las desarrolladas en el Ayuntamiento, incumpliendo el artículo 11 de la Ley 53/1984 de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, en relación con el artículo 1.3 de la misma Ley.
V.6 REFERIDAS AL INMOVILIZADO (EPÍGRAFE IV.7.1)
25. El inmovilizado reflejado en los balances de situación de la Entidad a 31 de diciembre de 2005, 2006 y 2007 respectivamente, supone el 67%, 71% y 76% del total activo de cada ejercicio.
26. La Corporación no formó un inventario general que reflejara debidamente clasificados y valorados los bienes y derechos de la Entidad, incumpliendo la obligación prevista en el artículo 86 del TRRL y lo previsto en el artículo 17 del RBEL, situación que persiste en la actualidad. Tampoco contó con el inventario específico, de carácter contable, previsto en la regla 16 de la Instrucción del modelo normal de contabilidad local, que detalle y valore individualmente el inmovilizado, ni con otros registros auxiliares ni fichas individuales de los elementos que lo integran, por lo que no ha sido posible verificar ni la composición, ni la integridad, ni el estado de uso, ni la correcta valoración de los bienes y derechos que figuraban contabilizados en el balance de situación a 1 de enero de 2005, por importe de 71,63 millones de euros, con incidencia en los saldos contables a 31 de diciembre de cada uno de los ejercicios fiscalizados.
27. Tampoco se formó el inventario separado de los bienes que integraban el Patrimonio municipal del suelo, con incumplimiento de los artículos 276 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y el 76 del TRLOTAU.
28. No se registran en la contabilidad de la Entidad las cesiones obligatorias de terrenos derivadas de la ejecución urbanística en los casos en que no se realiza su sustitución por su equivalente en metálico. Como consecuencia de esta operativa, las cuentas de la Entidad no reflejan la totalidad de los terrenos adquiridos por cesiones obligatorias, cuya extensión y cuantía no ha sido posible determinar, habida cuenta de la falta de inventario, fichas o cualquier otro registro auxiliar que las soporten. No obstante, se ha verificado la falta de contabilización en el periodo fiscalizado de, al menos, terrenos cedidos obligatoriamente, cuyo valor catastral asciende, a 31 de diciembre de 2007, a 10,19 millones de euros.
29. La Entidad no registra contablemente la amortización de los elementos de su inmovilizado, como expresión contable de la depreciación que normalmente sufren los bienes del inmovilizado no financiero, por lo que sus bienes se encuentran sobrevalorados en esta sobrevaloración en sus registros contables.
30. La falta de inventario y de individualización del valor de los bienes y derechos contabilizados impide que la Entidad pueda efectuar un adecuado seguimiento y control del valor por el que figuran contabilizados sus bienes y derechos, y en consecuencia, no dispone de información para poder registrar contablemente las posibles pérdidas de valor de su inmovilizado, a través de las correspondientes provisiones, o las pérdidas ante disminuciones de valor irreversibles de sus bienes y derechos.
V.7 REFERIDAS A LOS DEUDORES (EPÍGRAFE IV.7.2)
31. Los saldos de deudores ascendieron a 12,89 millones de euros a 31 de diciembre de 2005, 13,34 millones de euros a 31 de diciembre de 2006 y a 11,81 millones de euros a 31 de diciembre de 2007. Un volumen significativo de los deudores con antigüedad superior a seis años permanece de alta en contabilidad sin que se declare prescrito, ni se cancele por insolvencia, ni se realicen acciones para lograr su cobro.
V.8 REFERIDAS A LA TESORERÍA (EPÍGRAFE IV.7.3)
32. Los saldos medios de tesorería oscilaron en el periodo entre los 26 y los 27 millones de euros distribuidos en cuentas corrientes y cuentas de alta remuneración, siendo la rentabilidad obtenida en dichas cuentas en todos los ejercicios fiscalizados inferior al 2%.
33. Durante el periodo fiscalizado el número de cuentas a nombre de la Corporación fue elevado, ya que se mantuvieron más de treinta cuentas en todos los ejercicios, de las cuales, diez no figuran en los estados de tesorería presentados por la Corporación, careciendo de saldo ocho de ellas y las otras dos con saldos próximos a 50 euros y ningún movimiento en los ejercicios fiscalizados.
34. En general se observa una escasa utilización del sistema de anticipos de caja fija, acudiendo a la figura del Pago a justificar por la deficiente utilización de los primeros, fundamentalmente por retrasos en la reposición de fondos. Sin embargo, esta situación fue mejorando a lo largo del periodo fiscalizado.
V.9 REFERIDAS A LOS ACREEDORES, EL ENDEUDAMIENTO Y LOS CONVENIOS DE PAGO (EPÍGRAFE IV.7.4)
35. La deuda con tres acreedores concentraba el 50% de la deuda total del Ayuntamiento a fecha de aprobación del Plan de saneamiento financiero el 22 de diciembre de 2003. La incorrecta contabilización de los mismos determina que los acreedores presupuestarios registrados en las cuentas anuales de la Entidad a 31 de diciembre de cada uno de los ejercicios fiscalizados se encuentren infravalorados por importe de 3,51, 2,88 y 2,37 millones de euros, respectivamente, pasando por tanto los acreedores presupuestarios de suponer un importe de 12,34, 14,86 y 11,70 millones de euros, a 15,85, 17,74 y 14,07 millones de euros en los ejercicios 2005, 2006 y 2007, respectivamente. (Anexo VII)
36. La rúbrica otros acreedores a 31 de diciembre de 2005 no reflejó la realidad de esta posición deudora de la Entidad, encontrándose en este caso sobrevalorada por importe de 0,83 millones de euros por la inadecuada contabilización de las enajenaciones de inmovilizado y las conversiones por los equivalentes en metálico de los aprovechamientos urbanísticos. Por tanto, esta partida pasaría de 3,26 millones de euros a 2,43 millones de euros a 31 de diciembre de 2005.
V.10 REFERIDAS A OTROS PASIVOS CONTINGENTES (EPÍGRAFE IV.7.5)
37. El Ayuntamiento de Guadalajara procedió en el ejercicio 2005 a abonar el justiprecio fijado de 2,36 millones de euros por el Jurado Provincial, por la expropiación de 74.263 m2 de terrenos a cuatro particulares. Estas expropiaciones fueron objeto de recurso contencioso- administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha que condenó al Ayuntamiento de Guadalajara, mediante sentencias dictadas entre julio y noviembre de 2009, a indemnizar a los expropiados por un importe total de 21,86 millones de euros.
Los servicios jurídicos de la Corporación no elaboraron los informes necesarios para estimar la probabilidad de dicha responsabilidad, ni las cuentas reflejaron la correspondiente provisión que hubiera debido dotarse para reflejar esta contingencia.
V.11 REFERIDAS A LOS RESULTADOS PRESUPUESTARIOS (EPÍGRAFE IV.8)
38. Los Resultados presupuestarios aprobados por la Corporación para los ejercicios fiscalizados ascendieron a 15,38, 1,06 y 3,88 millones de euros en los ejercicios 2005, 2006 y 2007, respectivamente. Los resultados presupuestarios ajustados, una vez descontados los créditos gastados financiados con remanente de tesorería para gastos generales y las desviaciones de financiación, ascendieron a 6,45, 4,30 y 6,61 millones de euros respectivamente.
39. La incorrecta imputación presupuestaria de las enajenaciones de terrenos, de las conversiones por sus equivalentes en metálico de los aprovechamientos urbanísticos de cesión obligatoria derivados de la actuación urbanística y de las deudas con los acreedores con los que se firmaron convenios de aplazamiento en el pago, así como la falta de imputación presupuestaria de los anticipos reintegrables concedidos al personal, producen un efecto, sobre los resultados presupuestarios ajustados, positivo de 1,01 millones de euros en 2005 y de 0,48 millones de euros en 2007, y negativo de 0,21 millones de euros en 2006. (Anexo VIII)
V.12 REFERIDAS A LOS REMANENTES DE TESORERÍA (EPÍGRAFE IV.9)
40. Los remanentes de tesorería totales aprobados por la Corporación a 31 de diciembre de cada uno de los ejercicios fiscalizados ascendieron a 25,37 millones de euros en 2005, 24,76 en 2006 y 27,47 en 2007. Tras la deducción de los saldos de dudoso cobro y del remanente de tesorería correspondiente a gastos con financiación afectada, fueron de 2,63, 4,47 y 6,64 millones de euros, respectivamente.
41. La incorrecta imputación presupuestaria de las enajenaciones y las monetarizaciones de los aprovechamientos urbanísticos supone que el remanente de tesorería afectado esté infravalorado en 0,83 millones de euros en 2005 y en 9.027 euros en 2006 y 2007.
42. El criterio utilizado para el registro contable de las deudas con los acreedores con los que se firmaron convenios de pago, supone la sobrevaloración del remanente de tesorería para gastos generales por importe de 3,51, 2,88 y 2,37 millones de euros en los ejercicios 2005, 2006 y 2007 respectivamente. (Anexo IX). El efecto producido por estas disminuciones supone, tal y como se ha mencionado en la conclusión 6, que las modificaciones de crédito realizadas en los ejercicios 2006 y 2007 financiadas con remanente de tesorería para gastos generales, no contaran con la debida financiación.
V.13 REFERIDAS A LA REPRESENTATIVIDAD DE LAS CUENTAS (EPÍGRAFES IV.5, IV.6 Y IV.7)
43. Las cuentas anuales del Ayuntamiento de Guadalajara cerradas a 31 de diciembre de 2005, 2006 y 2007 no representan la imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera de la Entidad y de sus resultados, por los efectos de las deficiencias señaladas en los epígrafes IV.5.1.1, IV.5.2, IV.7.1y y IV.7.4, relativas al inmovilizado, a los derechos a cobrar (por enajenación de inversiones reales y por monetarización de aprovechamientos urbanísticos) y a las obligaciones pendientes de pago respectivamente.
V.14 REFERIDAS A LA CONTRATACIÓN (EPÍGRAFE IV.10)
44. Durante el periodo 2005-2007 el Ayuntamiento suscribió 215 contratos por un importe de 46,77 millones de euros, de los cuales 67 fueron contratos de obras por un importe total adjudicado de 37,39 millones de euros, 72 contratos de suministros por importe de 4,36 millones y 76 contratos de consultoría y asistencia y de servicios, por un importe global de 5,02 millones de euros.
45. La forma de adjudicación más utilizada fue el procedimiento negociado que se empleó en 124 contratos por un importe total de 7,28 millones de euros, representativo del 15% del total adjudicado en el periodo, seguida del concurso, utilizado en la adjudicación de 72 contratos (35,44 millones de euros, representativos del 76% del total adjudicado) y de la subasta en los 19 restantes (4,05 millones de euros, representativos del 9% del total adjudicado).
46. Las comprobaciones realizadas sobre la gestión contractual de la Corporación en el periodo fiscalizado ha evidenciado las siguientes debilidades, deficiencias e irregularidades referidas a las actuaciones administrativas preparatorias de los contratos y de la tramitación de los expedientes de contratación (Anexos X.3. a-d):
46.1 No existió orden de inicio en el 100% de los expedientes analizados.
46.2 La propuesta de adjudicación del 100% de los contratos de servicios analizados careció del preceptivo informe de fiscalización.
46.3 No se emitieron los informes jurídicos por el Secretario de la Corporación, con incumplimiento de las previsiones contenidas en los artículos 113.1.ª y 114.3 del TRRL, en relación con la Disposición Adicional 9.ª del TRLCAP.
46.4 Se aprobaron pliegos particulares de forma específica para cada contratación, respecto de los que se han observado las siguientes deficiencias:
46.4.1 Los pliegos de cláusulas administrativas particulares eran elaborados por el Jefe de Sección de contratación, el cual a su vez emitía valoraciones a los mismos en los informes emitidos con ocasión de las propuestas de aprobación o modificación, sin una adecuada separación de funciones.
46.4.2 En el 60% de los concursos, los pliegos técnicos contienen prescripciones propias de los pliegos administrativos, llegando incluso a elaborarse pliegos únicos de prescripciones técnicas, jurídicas y económicas, con infracción del artículo 68.3 en relación con el 67.2 k) del RGLCAP.
47. El análisis de la gestión de la Corporación en relación a la adjudicación de contratos ha evidenciado las siguientes deficiencias e irregularidades (Anexos X.3. a-d):
47.1 Las Bases de ejecución de los presupuestos prevén que la Comisión Informativa actúe como Mesa de Contratación en determinados supuestos, sin que tal actuación resulte procedente, dado que la composición y naturaleza de una comisión informativa son, en todo caso, diferentes a las de la Mesa de Contratación.
Destaca la propuesta de adjudicación del contrato de Instalación de contenedores soterrados dentro del casco histórico de Guadalajara, en el que la oferta seleccionada como adjudicataria, por 1,16 millones de euros, a propuesta de la Comisión de Contratación, no fue la que resultó mejor valorada de acuerdo con las puntuaciones otorgadas a las ofertas en aplicación del baremo del concurso.
47.2 En la mayoría de los contratos de la muestra en que se constituyó la Mesa, no se cumplió con las prescripciones de la Disposición Adicional 9ª.3 del TRLCAP, al no quedar acreditada la intervención del Secretario y el Interventor en condición de vocales.
47.3 En el 95% de los procedimientos abiertos se omitió la justificación de la forma de contratación, por subasta o concurso, vulnerando el artículo 75.2 del TRLCAP.
47.4 Las actas de apertura de la documentación administrativa no reflejaron el resultado de la documentación presentada a la que se refiere el artículo 79.2 del TRLCAP en el 96% de los contratos analizados.
47.5 Se produjo demora en la adjudicación, sobrepasando los plazos legalmente previstos en los artículos 83.1 y 89.1 del TRLCAP, en el 26% de los procedimientos abiertos objeto de análisis.
48. En relación a la ejecución y modificación de los contratos, se han verificado las siguientes incidencias (Anexos X.3. a-d):
48.1 Se produjeron ampliaciones de plazo y sobrecostes respecto a las condiciones resultantes de la adjudicación en el 100% de los contratos de obras que fueron objeto de licitación y en el 37% de los contratos de asistencia técnica y servicios, siendo las más significativas las observadas en la ejecución de las obras para la construcción de polideportivo en Aguas Vivas y en la Prestación del Servicio de ayuda a domicilio dentro del término municipal de Guadalajara y barrios anexionados.
48.2 En el 67% de las modificaciones no quedó suficientemente justificado el carácter nuevo o imprevisto de las causas y necesidades que sirvieron de fundamentación a las mismas, incumpliendo la exigencia del artículo 101.1 del TRLCAP.
48.3 En el 37% de las modificaciones de los contratos de obras la autorización a solicitud de la dirección facultativa se realizó de forma extemporánea, una vez cumplido el plazo de ejecución del contrato principal.
48.4 La Sección de Fiscalización de la Intervención municipal realizó un exhaustivo control de los justificantes presentados en la ejecución de los contratos y de sus modificaciones y complementarios.
48.5 En cinco de los treinta y cinco expedientes examinados se aprobaron reconocimientos extrajudiciales de crédito, por importes de 88.037,24 euros en 2007, 0,13 millones de euros en 2008 y 1,22 millones de euros en 2009, para aprobar algunos pagos de ejecución de los contratos, tanto por falta de consignación presupuestaria, por un total de 66.596,94 euros, como por prestaciones realizadas sin autorización fuera del contrato (modificaciones de hecho), por un total de 1,37 millones de euros. Por su importancia cuantitativa destaca la realización de modificaciones de hecho en la ejecución del Contrato de obras para la construcción de polideportivo en Aguas Vivas y las ampliaciones del servicio de limpieza de colegios públicos y otras dependencias municipales, referidas en todo o en parte a servicios previamente prestados.
48.6 No se aprobó, en ningún caso, la liquidación de los contratos según establecen los artículos 47 y 110.4 del TRLCAP, una vez efectuada la recepción, y los artículos 147.3 del TRLCAP y 169 del RGLCAP, una vez transcurrido el periodo de garantía en las obras.
48.7. El Ayuntamiento no ha procedido a la recepción del polideportivo en Aguas Vivas, que se encuentra en uso desde junio de 2010. Su ocupación efectiva y puesta en servicio fue autorizada por la Junta de Gobierno Local, órgano incompetente para dicha autorización, sin que resultara acreditada la concurrencia de las razones de interés público que exige este supuesto excepcional previsto en el artículo 147.6 del TRLCAP.
49. El Ayuntamiento de Guadalajara firmó en noviembre de 2006 un convenio con la sociedad pública TRAGSA, así como la encomienda de una obra en ejecución del mismo, por importe de 0,55 millones de euros, con autorización previa de la Comunidad Autónoma. En relación con este convenio debe señalarse que el Ayuntamiento de Guadalajara no reúne los requisitos que deben cumplirse para la utilización de TRAGSA como medio propio instrumental del Ayuntamiento, los cuales le habilitarían para excepcionar las normas de la contratación pública, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
Además el objeto de la obra encomendada tiene difícil encaje en el ámbito teórico de actuación contenido en la autorización realizada por la Comunidad Autónoma y por último, en todo caso, debería producirse la previa vinculación de la Comunidad Autónoma con el Ayuntamiento y no firmarse un convenio con la sociedad.
Esta actuación permite eludir tanto la aplicación de las normas de contratación como la intervención de los órganos municipales de contratación y el control interno sobre esta actividad.
La Corporación debería adoptar cuantas medidas sean necesarias para adecuar su actuación a las disposiciones legales, subsanando las deficiencias, irregularidades e incumplimientos normativos puestos de manifiesto en el presente Informe, y en especial:
1. El Ayuntamiento debería adaptar su estructura organizativa a la establecida en el Título X de la LRBRL:
1.1 Aprobando el Reglamento Orgánico de la Corporación en el que se establezca la adecuada separación entre las funciones de contabilidad y fiscalización en los términos del artículo 133.b), funciones dependientes en la actualidad de la Intervención municipal.
1.2 Constituyendo la Asesoría Jurídica, en los términos del artículo 129 de la LRBRL.
1.3 Creando el órgano especializado en la resolución de reclamaciones sobre actos de gestión o recaudación de los tributos municipales, regulado en los artículos 135 y 137 de la LRBRL.
2. El Ayuntamiento debería completar el contenido de su Relación de puestos de trabajo con determinaciones esenciales relativas a las atribuciones y responsabilidades asignadas a cada puesto de trabajo, de forma que la misma pueda servir de instrumento de organización y gestión del personal, adecuando los medios personales a las necesidades del Ayuntamiento.
3. Los Servicios responsables de la gestión de la Corporación deberían establecer por escrito sus procedimientos, definiendo de forma clara y precisa, en el marco de lo previsto en su propia Relación de puestos de trabajo, los cometidos y responsabilidades asignados a cada uno de los puestos de trabajo, así como las tareas que han de desempeñar, garantizando en todo caso el cumplimiento de la Ley y una adecuada segregación de las funciones de gestión, registro y control con sometimiento a una revisión y control de carácter permanente y asegurando una gestión de la entidad ajustada a los principios de eficacia y eficiencia que han de regir la actuación municipal. Dichos manuales de procedimientos deberían aprobarse por órgano competente.
4. El Ayuntamiento debería, en relación con la concesión de licencias de obra, establecer la necesaria coordinación entre los departamentos intervinientes, estableciendo mecanismos que impidan que lleguen a concederse licencias de obra sin que se haya hecho efectiva, al menos, la autoliquidación por los conceptos tributarios pertinentes, y que aseguren la revisión sistemática de las autoliquidaciones practicadas, dando lugar a las liquidaciones complementarias que sean pertinentes y, en todo caso, a la práctica de las liquidaciones definitivas que corresponda conforme al coste real y efectivo de las obras ejecutadas.
5. El Ayuntamiento debería proceder a la revisión de todos los expedientes de concesión de licencias de obra, realizando la oportuna liquidación en todos aquellos casos en los que no se haya producido la prescripción, y procediendo, en su caso, a la depuración de las correspondientes responsabilidades.
6. El Ayuntamiento debería proceder, asimismo, a la revisión de todos los expedientes de concesión de licencias de primera ocupación no prescritos, comprobando el coste real y efectivo de la obra, de cara a girar las liquidaciones definitivas del ICIO.
7. El Ayuntamiento debería confeccionar y mantener actualizado el inventario de todos sus bienes y derechos, comprensivo de las características técnicas, jurídicas y económicas de los mismos, estableciendo procedimientos normalizados de conciliación periódica entre la contabilidad y el inventario municipal.
8. El Ayuntamiento debería proceder a la constitución real, aparte de la aprobación formal, del inventario individualizado del Patrimonio Municipal del Suelo, así como a impulsar los mecanismos de control necesarios que garanticen que los bienes integrantes del mismo se destinen exclusivamente a las finalidades previstas.
9. El Ayuntamiento debería proceder a depurar sus saldos deudores, liquidando los no prescritos y anulando los que resulten definitivamente incobrables, promoviendo, en su caso, los oportunos expedientes de baja y prescripción.
10. El Ayuntamiento debería proceder al cierre de las cuentas que no sean objeto de utilización así como al cierre o regularización de la situación de aquellas que, manteniendo saldos, cuentan entre las firmas autorizadas con Alcaldes de anteriores Corporaciones.
11. El Ayuntamiento debería establecer un adecuado sistema de seguimiento y control de los proyectos de gastos con financiación afectada, contabilizando los derechos derivados de las actuaciones urbanísticas y de las enajenaciones de terrenos en el momento en el que los mismos resulten vencidos y exigibles y realizando un control de los mismos a través de estos proyectos de gasto.
12. El Ayuntamiento debería revisar el Acuerdo Marco regulador de las condiciones laborales de su personal funcionario con objeto de ajustarlo a la normativa aplicable.
13. El Ayuntamiento debería proceder a modificar su contabilidad, incorporando los ajustes y reclasificaciones necesarios para que ésta refleje la imagen fiel de su patrimonio, de su situación económica y financiera y de los resultados de sus operaciones.
14. El Ayuntamiento debería establecer en la Sección de Contratación un sistema de registro y archivo que garantice la recepción de las proposiciones económicas, quedando constancia de la documentación recibida de los licitadores en el momento de su entrega, así como un sistema que garantice la adecuada custodia de las plicas.
Madrid, 24 de noviembre de 2011.—El Presidente, Manuel Núñez Pérez.
ÍNDICE DE ANEXOS
CUENTAS DEL AYUNTAMIENTO DE GUADALAJARA, EJERCICIOS 2005 - 2007
ANEXO I.1.a BALANCE DE SITUACIÓN, EJERCICIO 2005.
ANEXO I.1.b CUENTA DE RESULTADOS, EJERCICIO 2005.
ANEXO I.1.c LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS E INGRESOS, EJERCICIO 2005.
ANEXO I.1.d RESULTADO PRESUPUESTARIO, EJERCICIO 2005.
ANEXO I.1.e REMANENTE DE TESORERÍA, EJERCICIO 2005.
ANEXO I.2.a BALANCE DE SITUACIÓN, EJERCICIO 2006.
ANEXO I.2.b CUENTA DE RESULTADOS, EJERCICIO 2006.
ANEXO I.2.c LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS E INGRESOS, EJERCICIO 2006.
ANEXO I.2.d RESULTADO PRESUPUESTARIO, EJERCICIO 2006.
ANEXO I.2.e REMANENTE DE TESORERÍA, EJERCICIO 2006.
ANEXO I.3.a BALANCE DE SITUACIÓN, EJERCICIO 2007.
ANEXO I.3.b CUENTA DE RESULTADOS, EJERCICIO 2007.
ANEXO I.3.c LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS E INGRESOS, EJERCICIO 2007.
ANEXO I.3.d RESULTADO PRESUPUESTARIO, EJERCICIO 2007.
ANEXO I.3.e REMANENTE DE TESORERÍA, EJERCICIO 2007.
CUENTAS DEL PATRONATO DEPORTIVO MUNICIPAL, EJERCICIOS 2005 - 2007
ANEXO II.1.a BALANCE DE SITUACIÓN, EJERCICIO 2005.
ANEXO II.1.b CUENTA DE RESULTADOS, EJERCICIO 2005.
ANEXO II.1.c LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS E INGRESOS, EJERCICIO 2005.
ANEXO II.1.d RESULTADO PRESUPUESTARIO, EJERCICIO 2005.
ANEXO II.1.e REMANENTE DE TESORERÍA, EJERCICIO 2005.
ANEXO II.2.a BALANCE DE SITUACIÓN, EJERCICIO 2006.
ANEXO II.2.b CUENTA DE RESULTADOS, EJERCICIO 2006.
ANEXO II.2.c LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS E INGRESOS, EJERCICIO 2006.
ANEXO II.2.d RESULTADO PRESUPUESTARIO, EJERCICIO 2006.
ANEXO II.2.e REMANENTE DE TESORERÍA, EJERCICIO 2006.
ANEXO II.3.a BALANCE DE SITUACIÓN, EJERCICIO 2007.
ANEXO II.3.b CUENTA DE RESULTADOS, EJERCICIO 2007.
ANEXO II.3.c LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS E INGRESOS, EJERCICIO 2007.
ANEXO II.3.d RESULTADO PRESUPUESTARIO, EJERCICIO 2007.
ANEXO II.3.e REMANENTE DE TESORERÍA, EJERCICIO 2007.
CUENTAS DEL PATRONATO MUNICIPAL DE CULTURA, EJERCICIOS 2005 - 2007
ANEXO III.1.a BALANCE DE SITUACIÓN, EJERCICIO 200.
ANEXO III.1.b CUENTA DE RESULTADOS, EJERCICIO 2005.
ANEXO III.1.c LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS E INGRESOS, EJERCICIO 2005.
ANEXO III.1.d RESULTADO PRESUPUESTARIO, EJERCICIO 2005.
ANEXO III.1.e REMANENTE DE TESORERÍA, EJERCICIO 2005.
ANEXO III.2.a BALANCE DE SITUACIÓN, EJERCICIO 2006.
ANEXO III.2.b CUENTA DE RESULTADOS, EJERCICIO 2006.
ANEXO III.2.c LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS E INGRESOS, EJERCICIO 2006.
ANEXO III.2.d RESULTADO PRESUPUESTARIO, EJERCICIO 2006.
ANEXO III.2.e REMANENTE DE TESORERÍA, EJERCICIO 2006.
ANEXO III.3.a BALANCE DE SITUACIÓN, EJERCICIO 2007.
ANEXO III.3.b CUENTA DE RESULTADOS, EJERCICIO 2007.
ANEXO III.3.c LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS E INGRESOS, EJERCICIO 2007.
ANEXO III.3.d RESULTADO PRESUPUESTARIO, EJERCICIO 2007.
ANEXO III.3.e REMANENTE DE TESORERÍA, EJERCICIO 2007.
ANEXOS AL EPÍGRAFE IV.5.1.1 TRIBUTOS DEVENGADOS EN LA TRAMITACIÓN Y CONCESIÓN DE LAS LICENCIAS URBANÍSTICAS
ANEXO IV.1 LICENCIAS DE OBRA CONCEDIDAS SIN EL PAGO DEL ICIO Y DE LA TASA.
ANEXO IV.2 LICENCIAS DE OBRA CON ERRORES DE CÁLCULO EN EL ICIO Y EN LA TASA.
ANEXO IV.3 EXPEDIENTES DE LICENCIA DE 1ª OCUPACIÓN SIN LIQUIDACIÓN DEFINITIVA DEL ICIO.
ANEXOS AL EPÍGRAFE IV.5.1.2 MONETARIZACIÓN DE APROVECHAMIENTOS URBANÍSTICOS
ANEXO V EFECTOS EN LOS BALANCES DE SITUACIÓN Y EN LAS CUENTAS DE RESULTADOS ECONÓMICO PATRIMONIALES DE LAS DEFICIENCIAS EN LA CONTABILIZACIÓN DE LAS MONETARIZACIONES.
ANEXOS AL EPÍGRAFE IV.5.2 ENAJENACIÓN DE INVERSIONES REALES
ANEXO VI.1 EFECTOS EN LOS BALANCES DE SITUACIÓN Y EN LAS CUENTAS DE RESULTADOS ECONÓMICO PATRIMONIALES DE LAS DEFICIENCIAS EN LA CONTABILIZACIÓN DE LAS OPERACIONES DE ENAJENACIÓN DE INVERSIONES DEL PERIODO FISCALIZADO.
ANEXO VI.2 EFECTOS EN LOS BALANCES DE SITUACIÓN Y EN LAS CUENTAS DE RESULTADOS ECONÓMICO PATRIMONIALES DE LAS DEFICIENCIAS EN LA CONTABILIZACIÓN DE LAS OPERACIONES DE ENAJENACIÓN DE INVERSIONES ANTERIORES AL PERIODO FISCALIZADO.
ANEXOS AL EPÍGRAFE IV.7.4 ACREEDORES, ENDEUDAMIENTO Y CONVENIOS DE PAGO
ANEXO VII EFECTOS EN LOS BALANCES DE SITUACIÓN Y EN LAS CUENTAS DE RESULTADOS ECONÓMICO PATRIMONIALES DE LAS DEFICIENCIAS EN LA CONTABILIZACIÓN DE LAS DEUDAS FRENTE A LOS ACREEDORES.
ANEXOS AL EPÍGRAFE IV.8 RESULTADOS PRESUPUESTARIOS
ANEXO VIII EFECTOS EN LOS RESULTADOS PRESUPUESTARIOS DE LAS DEFICIENCIAS EN LA CONTABILIZACIÓN OBSERVADAS EN EL INFORME.
ANEXOS AL EPÍGRAFE IV.9 REMANENTES DE TESORERÍA
ANEXO IX EFECTOS EN LOS REMANENTES DE TESORERÍA DE LAS DEFICIENCIAS EN LA CONTABILIZACIÓN OBSERVADAS EN EL INFORME.
ANEXOS AL EPÍGRAFE IV.10 DE LA CONTRATACIÓN
ANEXO X.1 MUESTRA DE CONTRATOS ADJUDICADOS. FECHA E IMPORTE DE ADJUDICACIÓN.
ANEXO X.2 RELACIÓN DE LOS CONTRATOS DE OBRAS DE LA MUESTRA POR ACTUACIONES. CONTRATOS CON EXPEDIENTES DE MODIFICACIONES/OBRAS COMPLEMENTARIAS APROBADAS QUE IMPLICAN INCREMENTO DEL PRECIO DE ADJUDICACIÓN. FECHA E IMPORTE.
ANEXO X.3.a MUESTRA DE CONTRATOS. DEFICIENCIAS OBSERVADAS EN LA TRAMITACIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS.
ANEXO X.3.b MUESTRA DE CONTRATOS. DEFICIENCIAS OBSERVADAS EN LA TRAMITACIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS DE OBRA.
ANEXO X.3.c MUESTRA DE CONTRATOS. DEFICIENCIAS OBSERVADAS EN LA TRAMITACIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS DE SUMINISTRO.
ANEXO X.3.d MUESTRA DE CONTRATOS. DEFICIENCIAS OBSERVADAS EN LA TRAMITACIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS DE ASISTENCIA TÉCNICA Y CONSULTORÍA Y SERVICIO.
ANEXO X.4.a MUESTRA DE CONTRATOS. ANOMALÍAS EN LOS CRITERIOS PARA LA SELECCIÓN DE OFERTAS EN LOS CONCURSOS.
ANEXO X.4.b MUESTRA DE CONTRATOS. DETALLE DE ANOMALÍAS EN LOS CRITERIOS PARA LA SELECCIÓN DE OFERTAS EN LOS CONCURSOS.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado
Avda. de Manoteras, 54 - 28050 Madrid
