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Documento BOE-T-1991-28664

Pleno. Sentencia 208/1991, de 31 de octubre. Conflicto positivo de competencias 1.187/1988. Promovido por el Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco en relación con diversos preceptos de la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, de 8 de febrero de 1988, relativa a los métodos de medición y análisis de aguas superficiales dedicadas a la producción de agua potable.

Publicado en:
«BOE» núm. 284, de 27 de noviembre de 1991, páginas 26 a 28 (3 págs.)
Sección:
T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional
Departamento:
Tribunal Constitucional
Referencia:
BOE-T-1991-28664

TEXTO ORIGINAL

EL PLENO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, COMPUESTO POR DON FRANCISCO TOMAS Y VALIENTE, PRESIDENTE; DON FRANCISCO RUBIO LLORENTE, DON FERNANDO GARCIA-MON Y GONZALEZ-REGUERAL, DON CARLOS DE LA VEGA BENAYAS, DON EUGENIO DIAZ EIMIL, DON MIGUEL RODRIGUEZ-PIÑERO Y BRAVO-FERRER, DON JESUS LEGUINA VILLA, DON LUIS LOPEZ GUERRA, DON JOSE LUIS DE LOS MOZOS Y DE LOS MOZOS, DON ALVARO RODRIGUEZ BEREIJO, DON VICENTE GIMENO SENDRA Y DON JOSE GABALDON LOPEZ, MAGISTRADOS, HA PRONUNCIADO

EN NOMBRE DEL REY

LA SIGUIENTE

SENTENCIA

EN EL CONFLICTO POSITIVO DE COMPETENCIA NUM. 1.187/1988, PROMOVIDO POR EL GOBIERNO DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DEL PAIS VASCO FRENTE A LOS ARTS. 2, 4 Y 6, DE LA ORDEN DEL MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y URBANISMO, DE 8 DE FEBRERO DE 1988, RELATIVA A LOS METODOS DE MEDICION Y ANALISIS DE LAS AGUAS SUPERFICIALES QUE SE DESTINAN A LA PRODUCCION DE AGUA POTABLE. HA SIDO PARTE EL ABOGADO DEL ESTADO, EN REPRESENTACION DEL GOBIERNO DE LA NACION, Y PONENTE EL MAGISTRADO DON LUIS LOPEZ GUERRA, QUIEN EXPRESA EL PARECER DEL TRIBUNAL.

I. ANTECEDENTES

1. EL 28 DE JUNIO DE 1988, DON JOSE IGNACIO LOPEZ CARCAMO, LETRADO ADSCRITO AL DEPARTAMENTO DE PRESIDENCIA, JUSTICIA Y DESARROLLO AUTONOMICO DEL GOBIERNO VASCO, PLANTEO, EN REPRESENTACION DE ESTE, CONFLICTO POSITIVO DE COMPETENCIA FRENTE AL GOBIERNO DEL ESTADO, POR ENTENDER QUE LOS ARTS. 2, 4 Y 6 DE LA ORDEN DEL MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y URBANISMO, DE 8 DE FEBRERO DE 1988, RELATIVA A LOS METODOS DE MEDICION Y A LA FRECUENCIA DE MUESTREOS Y ANALISIS DE LAS AGUAS SUPERFICIALES QUE SE DESTINEN A LA PRODUCCION DE AGUA POTABLE NO RESPETAN EL ORDEN DE COMPETENCIA ESTABLECIDO EN LA CONSTITUCION Y EN EL ESTATUTO DE AUTONOMIA DEL PAIS VASCO (EAPV).

2. SEGUN EL ESCRITO DEL GOBIERNO VASCO, LA CUESTION MAS IMPORTANTE A RESOLVER ES EL ENCUADRAMIENTO DE LOS PRECEPTOS DE DICHA ORDEN EN UNA U OTRA DE LAS CATEGORIAS COMPETENCIALES REFERIDAS EN LA CONSTITUCION Y EL EAPV, Y QUE PUDIERAN SER SANIDAD (COMO DEFIENDE EL GOBIERNO VASCO), RECURSOS Y APROVECHAMIENTOS HIDRAULICOS (COMO IMPLICITAMENTE MANTIENE EL GOBIERNO DE LA NACION EN SU CONTESTACION AL REQUERIMIENTO DEL GOBIERNO VASCO) O INCLUSO MEDIO AMBIENTE (LO QUE CONDUCIRIA A LOS MISMOS RESULTADOS QUE DESDE LA PERSPECTIVA DE LA SANIDAD). ESA ES, PUES, LA CUESTION CENTRAL, YA QUE NO SE NIEGA EN NINGUN MOMENTO QUE NOS ENCONTRAMOS ANTE ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS, QUE QUEDAN DENTRO DEL CONTENIDO PROPIO DE LA FUNCION EJECUTIVA.

CUANDO SE TRATA DE DETERMINAR CUAL SEA EL TITULO COMPETENCIAL APLICABLE, EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL HA ACUDIDO EN OCASIONES A RAZONAMIENTOS CASUISTICOS: PERO TAMBIEN SE HA SERVIDO DE CRITERIOS MAS GENERALES Y PERMANENTES, COMO PUEDEN SER LA FINALIDAD DE LA ACTUACION CUESTIONADA, DANDO PREFERENCIA A LA MATERIA DENTRO DE LA CUAL ENCAJA MEJOR EL FIN PRIMORDIAL DE LA NORMA O ACTO, Y, TAMBIEN, EL DE LA ESPECIFICIDAD, ESTO ES, PREFIRIENDO EL TITULO MAS CONCRETO O ESPECIFICO CUANDO CONCURRE CON OTRO U OTROS MAS GENERALES. SE TRATA DE CRITERIOS QUE, AL PODER SER OBJETO DE UNA FORMULACION TEORICA, SON MAS APREHENSIBLES, Y OFRECEN UNA MAYOR SEGURIDAD QUE LAS SIMPLES ALUSIONES A LA MAYOR INCIDENCIA O LA RELACION MAS INTENSA, EMPLEADAS EN OCASIONES. Y POR OTRO LADO, TIENEN LA VIRTUALIDAD DE SERVIR DE FRENO A LA POTENCIALIDAD EXPANSIVA DE ALGUNOS TITULOS ESTATALES QUE PUEDEN PROYECTARSE HORIZONTALMENTE SOBRE GRAN NUMERO DE MATERIAS. EL PRINCIPIO DE LEALTAD AL SISTEMA PODRIA SERVIR DE FUNDAMENTO A UNA APLICACION DE LOS CRITERIOS MENTADOS EVITANDO EL VACIAMIENTO DE CLARAS COMPETENCIAS AUTONOMICAS, CON RESPECTO AL COMPROMISO QUE EL ESTATUTO REPRESENTA, EN CUANTO A LA ESTRUCTURA DEL ESTADO DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA DISTRIBUCION TERRITORIAL DEL PODER.

LA ORDEN QUE SE IMPUGNA VIENE A CUMPLIR EN EL ORDENAMIENTO INTERNO LA DIRECTIVA DEL CONSEJO 79/869, RELATIVA A LOS METODOS DE MEDICION Y FRECUENCIA DE LOS MUESTREOS Y DEL ANALISIS DE LAS AGUAS SUPERFICIALES DESTINADAS A LA PRODUCCION DE AGUA POTABLE EN LOS ESTADOS MIEMBROS, Y DE LA ANTECEDENTE 75/440, RELATIVA A LA CALIDAD REQUERIDA PARA DICHAS AGUAS. EL CONTENIDO ALTAMENTE PORMENORIZADO DE TALES DIRECTIVAS REDUCE SU CUMPLIMIENTO A UNA EJECUCION FORMAL, QUE ES LA QUE LLEVA A CABO LA ORDEN QUE SE CUESTIONA. LA NORMATIVA COMUNITARIA CONTEMPLA EL AGUA DESDE LA PERSPECTIVA DE SU ULTERIOR CONSUMO HUMANO, CON LA FINALIDAD PRIMORDIAL DE PROTEGER LA SALUD PUBLICA. ELLO RESULTA TANTO DE LA LITERALIDAD DE SU ARTICULADO (ART. 1.2) COMO DE LOS CONSIDERANDOS PRIMERO Y SEGUNDO DE SU PREAMBULO, QUE SE REPRODUCEN EN EL ESCRITO DEL GOBIERNO VASCO.

EN CONSECUENCIA, EL OBJETIVO DIRECTO DE LA ORDEN MINISTERIAL ES INDUDABLEMENTE LA PROTECCION DE LA SALUD DEL CONSUMIDOR Y SE ENMARCA EN LO QUE PODRIA LLAMARSE EL CONTROL SANITARIO DEL MEDIO AMBIENTE O DE LA DISCIPLINA SANITARIA DEL AGUA. ELLO PERMITE DESCARTAR OTROS TITULOS COMO EL DE COMPETENCIAS SOBRE AGUAS O MEDIO AMBIENTE, MUCHO MAS GENERICOS QUE EL DE SANIDAD, Y APARTADOS DE LA FINALIDAD DE LA NORMA. NO CABE ARGUMENTAR, COMO PARECE HACER EL GOBIERNO DEL ESTADO EN SU CONTESTACION AL REQUERIMIENTO DEL GOBIERNO VASCO, OPONIENDO LA DISTINCION ENTRE AGUAS DESTINADAS DIRECTAMENTE AL CONSUMO HUMANO Y AGUAS DESTINADAS A LA PRODUCCION DE AGUA POTABLE, YA QUE EN AMBOS CASOS LAS REGULACIONES SOBRE LOS REQUISITOS DE CALIDAD DE LAS AGUAS Y SOBRE LOS METODOS DE CONTROL DE LOS MISMOS TIENEN LA MISMA FINALIDAD DE PROTECCION DE LA SALUD; NI CABE PONER EL ACENTO PREFERENTEMENTE EN EL LUGAR DONDE SE REALIZA EL CONTROL DE LAS AGUAS.

TAMPOCO PUEDE REFUTARSE LA PREEMINENCIA DE LA FINALIDAD SANITARIA ALEGANDO EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE GESTION, PUES SE TRATA DE UN PRINCIPIO MERAMENTE ORGANIZATIVO QUE NO PUEDA INCIDIR EN EL SISTEMA DE DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS, Y, ADEMAS, PORQUE LA LEY 14/1986, GENERAL DE SANIDAD, EXCEPCIONA EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE GESTION, ATRIBUYENDO A LA ADMINISTRACION SANITARIA TODO LO REFERENTE AL AGUA QUE TENGA UNA CLARA FINALIDAD SANITARIA.

LOS ARTS.

149.1.16 C.E. Y 18.1 EAPV SUPONEN QUE SE RESERVA AL ESTADO LA COMPETENCIA EXCLUSIVA SOBRE SANIDAD EXTERIOR, Y LAS BASES, COORDINACION GENERAL Y ALTA INSPECCION DE LA SANIDAD INTERIOR, CORRESPONDIENDO A LA COMUNIDAD AUTONOMA VASCA EL DESARROLLO LEGISLATIVO Y LA EJECUCION. A LA LUZ DE TALES PRECEPTOS, DE LA LEY 14/1986, GENERAL DE SANIDAD, Y DE LAS SSTC 71/1982 Y 32/1983 DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, NO CABE OBJETAR A LA FIJACION ESTATAL DE LOS METODOS DE ANALISIS Y CONTROL DE AGUAS, EN CUANTO DETERMINACION DE REQUISITOS TECNICOS Y CONDICIONES MINIMAS EN MATERIA DE CONTROL SANITARIO Y MEDIO AMBIENTE. PERO VARIOS PRECEPTOS DE LA ORDEN MINISTERIAL VAN MAS ALLA.

RESPECTO DEL ART. 2, SE REFIERE UNICAMENTE A LOS ORGANISMOS DE CUENCA Y A LAS EMPRESAS COLABORADORAS: SUBYACE LA IDEA DE QUE ES LA ADMINISTRACION DEL ESTADO LA UNICA COMPETENTE PARA CONTROLAR LA CALIDAD DE LAS AGUAS DESDE EL PUNTO DE VISTA SANITARIO, LO QUE SE OPONE FRONTALMENTE AL SISTEMA DE DISTRIBUCION COMPETENCIAL EN MATERIA SANITARIA, YA QUE EL CONTROL E INSPECCION PERTENECEN A LA COMPETENCIA EJECUTIVA DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DEL PAIS VASCO. LA DETERMINACION DE LOS METODOS DE ANALISIS Y MEDICION ES, SEGUN EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, UNA MEDIDA DE COORDINACION: PERO ELLO IMPOSIBILITA QUE, ADEMAS DE LA DETERMINACION DE ESOS METODOS, EL ESTADO ASUMA EL CONTROL MISMO, QUE ES, PRECISAMENTE, LA COMPETENCIA AUTONOMICA A COORDINAR MEDIANTE AQUELLA DETERMINACION.

EL QUE EN LA COMPOSICION DE LOS ORGANISMOS DE CUENCA PUEDA INTEGRARSE EN LA COMUNIDAD AUTONOMA NO VARIA ESA CONCLUSION, PUES NO CABE SUSTITUIR, DIRECTA O INDIRECTAMENTE, LOS ORGANOS AUTONOMICOS POR ORGANOS ESTATALES, SEA CUAL SEA LA COMPOSICION DE ESTOS. EL ART. 2 DEBIO MENCIONAR A LAS COMUNIDADES AUTONOMAS COMPETENTES, SEGUN SUS ESTATUTOS, PARA EL CONTROL E INSPECCION EN MATERIA SANITARIA, Y PRECISAMENTE, POR OMITIR TAL MENCION, Y EN LA CONSIDERACION DE QUE NO CABE UNA INTERPRETACION QUE PERMITA EL RESPETO DE LAS COMPETENCIAS AUTONOMICAS DERIVADAS DEL ART. 18.1 EAPV, HA DE REPUTARSE DICHO PRECEPTO INCONSTITUCIONAL, POR IMPEDIR EL EJERCICIO DE DICHAS COMPETENCIAS.

3. EL ART.

4 ATRIBUYE A ORGANOS DEL ESTADO FACULTADES DE MERA EJECUCION, COMO ES UNA ACTIVIDAD DE CLASIFICACION DE LAS AGUAS DE ACUERDO CON TIPOS PREESTABLECIDOS EN LA NORMA. SE TRATA DE UNA ACTIVIDAD FUERTEMENTE REGLADA, QUE PRESUPONE LOGICAMENTE EL CONTROL DE LAS AGUAS, DEL QUE NO SE PUEDE SEPARAR, Y QUE DEBE ENCUADRARSE EN LA ESFERA COMPETENCIAL AUTONOMICA.

EL ART. 6 VERSA SOBRE LAS FACULTADES DE PROPUESTA Y DECISION RESPECTO A LA REDUCCION DE FRECUENCIA DE MUESTREOS O SU SUPRESION. SE TRATA TAMBIEN DE FACULTADES REGLADAS E INTIMAMENTE UNIDAS, IGUALMENTE, A LA ACTIVIDAD DE CONTROL DE LAS AGUAS, POR LO QUE DEBEN INCARDINARSE EN LA COMPETENCIA AUTONOMICA.

A LAS MISMAS CONCLUSIONES, POR OTRO LADO, SE LLEGARIA SI SE ATENDIERA, EN HIPOTESIS, A LA MATERIA <MEDIO AMBIENTE> PUES EN LA MISMA LA COMUNIDAD AUTONOMA OSTENTA LAS COMPETENCIAS DE DESARROLLO LEGISLATIVO Y EJECUCION.

FINALMENTE, EXPONE LA REPRESENTACION DEL GOBIERNO VASCO QUE LA ORDEN EN CUESTION NO EXPRESA EL CRITERIO TERRITORIAL DE DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE AGUAS AL QUE ALUDE LA DISPOSICION ADICIONAL CUARTA DE LA LEY 29/1985, DE 2 DE AGOSTO. ELLO OBLIGA A CONCLUIR QUE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO SE RESERVA TODA ACTUACION SOBRE LAS AGUAS (EN EL AMBITO MATERIAL DE LA ORDEN) INDEPENDIENTEMENTE DE SU LOCALIZACION TERRITORIAL.

ESTO PUGNA CON EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA, DEL QUE DERIVA LA OBLIGACION DE EVITAR AMBIGUEDADES EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL DE DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS. POR OTRA PARTE, EL CONCEPTO DE CUENCA HIDROGRAFICA COMO DELIMITADOR DE COMPETENCIA HA SIDO IMPUGNADO POR EL GOBIERNO VASCO EN EL RECURSO FRENTE A LA CITADA LEY 29/1985, DE AGUAS.

4. POR TODO ELLO, SUPLICA SE DECLAREN NULOS O INAPLICABLES EN EL AMBITO TERRITORIAL DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DEL PAIS VASCO LOS ARTS. 2, 4 Y 6 DE LA ORDEN DEL MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y URBANISMO, DE 8 DE FEBRERO DE 1988.

5. POR PROVIDENCIA DE 4 DE JULIO DE 1988, LA SECCION CUARTA DEL TRIBUNAL ACORDO ADMITIR A TRAMITE EL CONFLICTO, DAR TRASLADO DE LA DEMANDA AL GOBIERNO PARA QUE EN EL PLAZO DE VEINTE DIAS APORTANDO LOS DOCUMENTOS Y ALEGACIONES QUE ESTIMASE CONVENIENTES, DIRIGIR OFICIO AL PRESIDENTE DE LA AUDIENCIA NACIONAL, A LOS EFECTOS PREVISTOS EN EL ART. 61.2 LOTC, Y PUBLICAR LA INCOACION DEL CONFLICTO EN EL <BOLETIN OFICIAL DEL ESTADO>.

6. EL ABOGADO DEL ESTADO, EN SU ESCRITO DE ALEGACIONES, Y TRAS RESUMIR LOS ARGUMENTOS DEL GOBIERNO VASCO, EXPONE, PRIMERAMENTE, QUE ESOS ARGUMENTOS CONTRADICEN LA POSICION ADOPTADA POR DICHO GOBIERNO EN SU RECURSO CONTRA LA LEY DE AGUAS DE 2 DE AGOSTO DE 1985. ALLI MANTENIA QUE EN LAS AGUAS INTERCOMUNITARIAS TODA LA COMPETENCIA ES DEL ESTADO, MIENTRAS QUE AHORA MANTIENE QUE LA COMUNIDAD AUTONOMA TIENE SOBRE ESAS AGUAS COMPETENCIAS EN MATERIA DE SANIDAD; POR OTRO LADO, MANTENIA QUE EN LAS AGUAS INTRACOMUNITARIAS TODA LA COMPETENCIA ERA AUTONOMICA, Y AHORA RECONOCE AL ESTADO COMPETENCIAS BASICAS EN MATERIA DE SANIDAD. LO QUE EXPONE EL ABOGADO DEL ESTADO COMO PRUEBA DE LA <FALTA DE SOLIDEZ DE LOS PLANTEAMIENTOS DEL GOBIERNO VASCO>.

SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO, LA REPRESENTACION DEL GOBIERNO DEL ESTADO MANIFIESTA QUE LAS ACTUACIONES A QUE SE REFIERE LA ORDEN MINISTERIAL PUEDEN TENER LUGAR, TANTO EN AGUAS DIRECTAMENTE DESTINADAS AL CONSUMO HUMANO COMO EN AGUAS DESTINADAS A LA PRODUCCION DE AGUA POTABLE. CON RESPECTO A LO PRIMERO, NADA HABRIA QUE OPONER AL RAZONAMIENTO DEL GOBIERNO VASCO. PERO EN AGUAS DESTINADAS NO DIRECTA E INMEDIATAMENTE AL CONSUMO HUMANO A LAS QUE, AUNQUE SE SILENCIE, TAMBIEN SE REFIERE LA ORDEN MINISTERIAL QUE SE IMPUGNA , LAS COSAS SON DISTINTAS. DE LO QUE SE TRATA ES DE CONTROLAR SU CALIDAD ANTES DE SU DERIVACION HACIA LAS INSTALACIONES DE DEPURACION PARA EL ABASTECIMIENTO A POBLACIONES: SE TRATA DE AGUAS PREPOTABLES QUE PUEDEN SER DIRIGIDAS A USOS DISTINTOS AL DEL CONSUMO HUMANO. TRATANDOSE DE AGUAS RESPECTO DE LAS CUALES NO CABE DECIR QUE EL CONSUMO HUMANO SEA SU DESTINO NECESARIO, RESULTAN INAPLICABLES LAS ALEGACIONES DEL GOBIERNO VASCO.

LAS MEDIDAS DE LA ORDEN DE 8 DE FEBRERO DE 1988 ENCAJAN DENTRO DE LO QUE TRADICIONALMENTE SE CONOCE COMO POLICIA DE AGUAS, COMO RESULTA DE QUE SE ACOMODE A LO DISPUESTO EN LA DIRECTIVA CEE 79/869 SOBRE AGUAS PREPOTABLES. TENIENDO EN CUENTA ESTAS CIRCUNSTANCIAS, CUANDO SE TRATE DE AGUAS NO DESTINADAS DIRECTAMENTE AL CONSUMO HUMANO, HA DE AFIRMARSE LA COMPETENCIA DEL ESTADO EN LAS CUENCAS NO COMPRENDIDAS INTEGRAMENTE DENTRO DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DEL PAIS VASCO, DE ACUERDO CON EL ART. 149.1.22 C.E. SIN QUE, POR OTRA PARTE, SEAN RELEVANTES LAS REFERENCIAS A LAS COMPETENCIAS EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE (MUY DISTINTAS DE LAS RELATIVAS A SANIDAD INTERIOR) NI QUEPA APRECIAR QUE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO PRETENDA RESERVARSE TODA LA ACTUACION SOBRE LAS AGUAS.

SE REMITE, FINALMENTE, EL ABOGADO DEL ESTADO A LA CONTESTACION DEL GOBIERNO AL REQUERIMIENTO DE INCOMPETENCIA, ADMITIENDO LA DE LA COMUNIDAD AUTONOMA RESPECTO DE AGUAS DESTINADAS DIRECTAMENTE AL CONSUMO HUMANO, Y SEÑALANDO QUE LAS AGUAS DE QUE SE TRATA SON LAS DE COMPETENCIA ESTATAL, SEGUN EL ART. 19 DE LA LEY DE 2 DE AGOSTO DE 1985.

EN VIRTUD DE TODO ELLO SUPLICA SE DICTE SENTENCIA POR LA QUE SE DECLARE CORRESPONDE AL ESTADO LA COMPETENCIA CONTROVERTIDA.

7.

POR PROVIDENCIA DE 29 DE OCTUBRE DE 1991, SE ACORDO SEÑALAR EL DIA 31 SIGUIENTE, PARA DELIBERACION Y VOTACION DE LA PRESENTE SENTENCIA.

II.

FUNDAMENTOS JURIDICOS

1. SE CONFIGURA COMO OBJETO DEL PRESENTE CONFLICTO LA COMPETENCIA SOBRE LA ADOPCION DE DETERMINADAS MEDIDAS DE CONTROL SOBRE LA CALIDAD DEL AGUA EN TOMAS DE AGUA SUPERFICIALES DESTINADAS A LA PRODUCCION DE AGUA POTABLE. PARA LA REPRESENTACION DEL GOBIERNO VASCO, TALES MEDIDAS SE INSCRIBEN INEQUIVOCAMENTE DENTRO DE LA EJECUCION EN MATERIA DE SANIDAD, COMPETENCIA DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DE EUSKADI, DE ACUERDO CON EL ART.

18.1 DE SU ESTATUTO DE AUTONOMIA (EN FORMA INCIDENTAL, SE AFIRMA QUE TAMBIEN CAERIAN DENTRO DE LA COMPETENCIA AUTONOMICA EN MATERIA DE PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE); PARA EL ABOGADO DEL ESTADO ESAS MEDIDAS, AL MENOS EN PARTE, SE INTEGRARIAN EN LA COMPETENCIA RESERVADA AL ESTADO EN MATERIA DE <RECURSOS Y APROVECHAMIENTOS HIDRAULICOS> (ART. 149.1.22 C.E.).

2. A EFECTOS DE PRECISAR EL ALCANCE Y CONTENIDO DEL CONFLICTO, DEBEN TENERSE EN CUENTA DIVERSOS ASPECTOS DEL MISMO:

A) LA DISPUTA SE REFIERE UNICAMENTE A AQUELLAS AGUAS QUE NO ESTAN SOMETIDAS EN SU TOTALIDAD A LA COMPETENCIA DEL PAIS VASCO. CON RESPECTO A AQUELLAS QUE SI ESTAN SOMETIDAS EN EXCLUSIVA A ESA COMPETENCIA (CASO DE CUENCAS HIDROGRAFICAS SITUADAS ENTERAMENTE EN EL PAIS VASCO) EL ABOGADO DEL ESTADO NO DISCUTE LA COMPETENCIA AUTONOMICA RELATIVA A LA TOMA DE AGUAS SUPERFICIALES, SI BIEN EFECTUA DIVERSOS REPROCHES A LA REPRESENTACION DEL GOBIERNO VASCO (RRELEVANTES A LOS EFECTOS DEL PRESENTE CONFLICTO) EN RELACION CON UNA ALEGADA VARIACION RESPECTO DE POSICIONES MANTENIDAS EN OTROS PROCESOS CONSTITUCIONALES. EL CONFLICTO SE CENTRA, PUES, EN AQUELLAS TOMAS DE AGUAS DESTINADAS AL CONSUMO HUMANO, REALIZADAS EN EL TERRITORIO DEL PAIS VASCO, RESPECTO DE AGUAS SUPERFICIALES PERTENECIENTES A CUENCAS HIDROGRAFICAS SUJETAS A LA COMPETENCIA ESTATAL (AGUAS QUE DISCURRAN POR MAS DE UNA COMUNIDAD AUTONOMA).

B) LA QUEJA O RECLAMACION DEL GOBIERNO VASCO SE CENTRA, NO TANTO EN QUE SE HAYAN NEGADO EXPLICITAMENTE SUS COMPETENCIAS DE CONTROL SOBRE LAS AGUAS, SINO EN QUE EN LA ORDEN QUE SE IMPUGNA, SE OMITA TODA MENCION A LAS INSTANCIAS AUTONOMICAS EN MATERIA DE CONTROL DE AGUAS: EN PALABRAS DE LA REPRESENTACION DEL GOBIERNO VASCO <SUBYACE LA IDEA DE QUE ES LA ADMINISTRACION DEL ESTADO LA UNICA COMPETENTE PARA CONTROLAR LA CALIDAD DE LAS AGUAS DESDE EL PUNTO DE VISTA SANITARIO>. COMO CONSECUENCIA, LO QUE SE PIDE DE ESTE TRIBUNAL ES QUE SE DECLARE NULOS O LO QUE RESULTA SIGNIFICATIVO <INAPLICABLES EN EL AMBITO TERRITORIAL DEL PAIS VASCO>, LOS ARTS. 2, 4 Y 6 DE LA ORDEN QUE SE IMPUGNA. ESTE PLANTEAMIENTO, Y LAS MISMAS EXPRESIONES UTILIZADAS PODRIAN CONDUCIR A CONCLUIR QUE EL CONFLICTO SE PLANTEA UNICAMENTE EN FORMA PREVENTIVA, FRENTE A HIPOTETICAS VULNERACIONES COMPETENCIALES DE FUTURO, YA QUE LA ORDEN IMPUGNADA NO NIEGA EXPLICITAMENTE LA COMPETENCIA AUTONOMICA. NO OBSTANTE, LA RESPUESTA DADA POR EL GOBIERNO AL REQUERIMIENTO DE INCOMPETENCIA DEL GOBIERNO VASCO, Y LA POSICION DEFENDIDA POR EL ABOGADO DEL ESTADO, MUESTRAN QUE EXISTE UNA EFECTIVA CONTRAPOSICION COMPETENCIAL, POR LO QUE PROCEDE ENTRAR EN EL FONDO DE LA CUESTION PLANTEADA.

C) LA OPOSICION DEL ABOGADO DEL ESTADO FRENTE A LA PRETENSION DEL GOBIERNO VASCO ES UNICAMENTE PARCIAL. ADMITE LA COMPETENCIA AUTONOMICA RESPECTO DE TOMAS DE AGUAS DESTINADAS DIRECTAMENTE AL CONSUMO HUMANO, PERO NO RESPECTO DE LAS AGUAS DESTINADAS <A LA PRODUCCION DE AGUA POTABLE>, A LAS QUE, AUNQUE SE SILENCIE, TAMBIEN SE REFIERE LA ORDEN MINISTERIAL DE 8 DE FEBRERO DE 1988. ES PUES, CON RESPECTO A ESTAS AGUAS COMO SE PLANTEA EL CONFLICTO.

3. EN RESUMEN, PUES, LO QUE SE PIDE ES QUE DETERMINEMOS LA COMPETENCIA PARA LA ADOPCION DE MEDIDAS DE CONTROL SANITARIO SOBRE TOMAS DE AGUA SUPERFICIALES DESTINADAS A LA PRODUCCION DE AGUA POTABLE, EN EL TERRITORIO DEL PAIS VASCO, Y RESPECTO DE CUENCAS HIDROGRAFICAS QUE SE EXTIENDAN POR MAS DE UNA COMUNIDAD AUTONOMA. LOS TITULOS COMPETENCIALES QUE SE ADUCEN POR LAS PARTES SON, COMO SE DIJO, EJECUCION EN MATERIA DE SANIDAD, POR PARTE DEL GOBIERNO VASCO, Y RECURSOS Y APROVECHAMIENTOS HIDRAULICOS POR PARTE DEL ABOGADO DEL ESTADO; EL TITULO REFERIDO AL MEDIO AMBIENTE NO ES MAS QUE CITADO, SIN MAYOR FUNDAMENTACION, POR EL LETRADO DE LA COMUNIDAD AUTONOMA.

4. ANTE LOS TITULOS QUE SE INVOCAN, HA DE CONCURRIRSE CON ESTE ULTIMO EN QUE, PARA PRECISAR CUAL SEA EL TITULO APLICABLE A UNA MATERIA EN PRINCIPIO ENGLOBABLE EN DOS O MAS, LOS CRITERIOS DE ESPECIFICIDAD Y FINALIDAD PRIMORDIAL DE LA DISPOSICION CUESTIONADA SE CONFIGURAN COMO DETERMINANTES PARA LA ATRIBUCION DE LA COMPETENCIA CONTROVERTIDA. DEBE TAMBIEN CONCURRIRSE, COMO APLICACION DEL PRIMER CRITERIO, EN QUE EL TITULO COMPETENCIAL REFERENTE A LA SANIDAD PRESENTA UNA MAYOR ESPECIFICIDAD QUE EL REFERENTE A RECURSOS Y APROVECHAMIENTOS HIDRAULICOS: SI, DE LOS DIVERSOS USOS Y FINALIDADES QUE CABEN RESPECTO DE LAS AGUAS, EL QUE PREDOMINA O SE DESTACA COMO PREVALENTE EN UN DETERMINADO APROVECHAMIENTO ES EL CONSUMO HUMANO, HA DE CONCLUIRSE QUE EL CONTROL SANITARIO NECESARIO PARA ESE CONSUMO PRESENTA UNA ESPECIFICIDAD Y RELEVANCIA SUFICIENTE PARA CONSIDERAR QUE NOS HALLAMOS ANTE UN SUPUESTO QUE SE ENGLOBA DENTRO DE LOS TITULOS COMPETENCIALES REFERENTES A LA SANIDAD. EN CONSECUENCIA, CORRESPONDERIA, RESPECTO DE ESE CONTROL, LAS FACULTADES NORMATIVAS BASICAS AL ESTADO, Y EL DESARROLLO Y EJECUCION A LA COMUNIDAD AUTONOMA DEL PAIS VASCO.

5. ESTA POSICION, DEFENDIDA POR EL REPRESENTANTE DEL GOBIERNO VASCO, NO ES COMBATIDA POR EL ABOGADO DEL ESTADO. LO QUE SI DISCUTE ESTE ES LA APLICACION DEL SEGUNDO CRITERIO PROPUESTO POR EL LETRADO DE LA COMUNIDAD AUTONOMA: ESTO ES, QUE LA NORMA IMPUGNADA TENGA EFECTIVAMENTE COMO FINALIDAD PRIMORDIAL LA PROTECCION DE LA SALUD. EL ABOGADO DEL ESTADO, EN EFECTO, DISTINGUE ENTRE AGUAS DESTINADAS DIRECTAMENTE AL CONSUMO HUMANO (CUYO CONTROL SERIA CONTROL SANITARIO) Y AGUAS DESTINADAS A LA PRODUCCION DE AGUA POTABLE, ESTO ES, DICE, NO NECESARIAMENTE DESTINADAS AL CONSUMO HUMANO, QUE SE CONFIGURA SOLO COMO UNA POSIBILIDAD. Y ADUCE COMO ARGUMENTO QUE LA ORDEN MINISTERIAL SE ACOMODA (COMO EXPRESAMENTE SE DICE EN SU PREAMBULO) A LA DIRECTIVA CEE 79/869 <RELATIVA A LOS METODOS DE MEDICION Y A LA FRECUENCIA DE LOS MUESTREOS Y DEL ANALISIS DE LAS AGUAS SUPERFICIALES DESTINADAS A LA PRODUCCION DE AGUA POTABLE EN LOS ESTADOS MIEMBROS>. LA FINALIDAD DE LA NORMA NO SERIA LA PROTECCION DE LA SALUD HUMANA, SINO LA MAS GENERICA <POLICIA DE AGUAS>.

6.

TAL AFIRMACION NO PUEDE SER COMPARTIDA. LA DIFERENCIA ENTRE AGUAS POTABLES Y <PREPOTABLES> NO AFECTA A SU DESTINO ULTIMO, QUE ES, PREDOMINANTEMENTE, EL CONSUMO HUMANO, NI DISMINUYE LA FINALIDAD SANITARIA DE LOS CONTROLES QUE, SOBRE AMBOS TIPOS DE AGUAS, SE EFECTUAN. EL ABOGADO DEL ESTADO NO NIEGA ESA FINALIDAD: SOLO ADMITE COMO POSIBLE QUE LAS AGUAS PREPOTABLES SE DESTINEN A OTROS USOS DISTINTOS DEL CONSUMO HUMANO. PERO ELLO NO EMPECE QUE ESTE SEA SU OBJETIVO NATURAL, Y QUE LOS CONTROLES QUE SE PRACTIQUEN SEAN DE CARACTER PROTECTOR DE LA SALUD HUMANA. ELLO RESULTA CLARO, EN LA NORMATIVA COMUNITARIA, DE LA REFERENCIA QUE LLEVA A CABO LA DIRECTIVA 79/869 AL ABASTECIMIENTO DE POBLACIONES Y LOS RIESGOS PARA ESTAS, ASI COMO LA DIRECTIVA 75/440, EN QUE SE DEFINE EL AGUA POTABLE COMO LA DESTINADA AL CONSUMO HUMANO, Y SE EXPRESA LA FINALIDAD DE PROTEGER LA SALUD PUBLICA MEDIANTE EL CONTROL DE ESAS AGUAS. POR SU PARTE, LA NORMA ESPAÑOLA IMPUGNADA DEJA TAMBIEN CLARA LA FINALIDAD DE LAS TOMAS DE AGUA CUYA CALIDAD SE CONTROLA, EN SU MISMO PREAMBULO, AL MANIFESTAR QUE <LAS AGUAS SUPERFICIALES, ESPECIALMENTE AQUELLAS QUE SE DESTINAN MEDIANTE LOS OPORTUNOS TRATAMIENTOS AL CONSUMO HUMANO, DEBEN SER PERIODICAMENTE ANALIZADAS PARA EL CONTROL Y SEGUIMIENTO DE LA EVOLUCION DE SU CALIDAD>, COMO JUSTIFICACION DE LA REGULACION QUE INTRODUCE.

OBLIGADA CONCLUSION DE TODO ELLO ES LA DE QUE LOS CONTROLES DE QUE SE TRATA APARECEN CLARAMENTE ORDENADOS A LA PROTECCION DE LA SALUD HUMANA, VERSEN SOBRE AGUAS POTABLES O PREPOTABLES: LO QUE LLEVA A RECONDUCIR ESTA ACTIVIDAD, DE TIPO EMINENTEMENTE EJECUTIVO (APLICACION DE CRITERIOS PREVIOS A SUPUESTOS CONCRETOS DE TOMA DE AGUAS SUPERFICIALES) A LA COMPETENCIA RELATIVA A LA PROTECCION DE LA SANIDAD. Y, EN ESTE RESPECTO, LA TITULARIDAD DE LA COMPETENCIA PERTENECE AL PAIS VASCO, EN VIRTUD DEL ART. 18.1 DEL ESTATUTO DE AUTONOMIA. ELLO SIGNIFICA QUE LOS CONTROLES DE CALIDAD EN LAS TOMAS DE AGUAS SUPERFICIALES DENTRO DEL TERRITORIO DEL PAIS VASCO SERAN COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES DE LA COMUNIDAD AUTONOMA, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE TALES TOMAS SUPERFICIALES CORRESPONDAN A CUENCAS HIDROGRAFICAS SITUADAS EN EL TERRITORIO DE LA COMUNIDAD O CUENCAS HIDROGRAFICAS QUE SE INTEGREN EN VARIAS COMUNIDADES AUTONOMAS. EN CONSECUENCIA, DEBE CONCLUIRSE QUE CORRESPONDE A LA COMUNIDAD AUTONOMA DEL PAIS VASCO, DESIGNAR LOS ORGANOS COMPETENTES PARA LLEVAR A CABO LAS FUNCIONES PREVISTAS EN LOS ARTS. 2, 4 Y 6 DE LA ORDEN QUE SE IMPUGNA.

LA DECLARACION DE ESTA TITULARIDAD, EN TODO CASO, NO TIENE POR QUE SUPONER LA NULIDAD DE LOS PRECEPTOS CITADOS, YA QUE, DADA LA DIVERSIDAD DE NIVELES COMPETENCIALES DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS QUE INTEGRAN EL ESTADO, LA INAPLICABILIDAD DE TALES PRECEPTOS EN LA COMUNIDAD AUTONOMA DE EUSKADI NO PREJUZGA SU EFICACIA EN OTRAS COMUNIDADES AUTONOMAS.

FALLO

EN ATENCION A TODO LO EXPUESTO, EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

HA DECIDIDO:

DECLARAR QUE CORRESPONDE A LA COMUNIDAD AUTONOMA DEL PAIS VASCO LA COMPETENCIA PARA LLEVAR A CABO LAS FUNCIONES PREVISTAS EN LOS ARTS. 2, 4 Y 6 DE LA ORDEN DEL MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y URBANISMO DE 8 DE FEBRERO DE 1988, EN LOS TERMINOS DEL FUNDAMENTO JURIDICO 6. DE LA PRESENTE SENTENCIA.

PUBLIQUESE ESTA SENTENCIA EN EL <BOLETIN OFICIAL DEL ESTADO>.

DADA EN MADRID A TREINTA Y UNO DE OCTUBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y UNO. FIRMADO: FRANCISCO TOMAS Y VALIENTE, FRANCISCO RUBIO LLORENTE, FERNANDO GARCIA-MON Y GONZALEZ-REGUERAL, CARLOS DE LA VEGA BENAYAS, EUGENIO DIAZ EIMIL, MIGUEL RODRIGUEZ-PIÑERO Y BRAVO-FERRER, JESUS LEGUINA VILLA, LUIS LOPEZ GUERRA, JOSE LUIS DE LOS MOZOS Y DE LOS MOZOS, ALVARO RODRIGUEZ BEREIJO, VICENTE GIMENO SENDRA Y JOSE GABALDON LOPEZ.

ANÁLISIS

  • Rango: Sentencia
  • Fecha de disposición: 31/10/1991
  • Fecha de publicación: 27/11/1991
Referencias posteriores

Criterio de ordenación:

  • CORRECCIÓN de errores en suplemento al BOE núm. 38, de 13 de febrero de 1992 (Ref. BOE-T-1992-3241).
Referencias anteriores
  • DICTADA en el CONFLICTO 1187/1988 (Ref. BOE-A-1988-17539).
  • DECLARA en relación con los arts. 2, 4 y 6 de la Orden de 8 de febrero de 1988, que la competencia controvertida corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco en los términos del f.j 6 (Ref. BOE-A-1988-5149).
Materias
  • Abastecimiento de aguas
  • Aguas
  • Análisis
  • Tribunal Constitucional

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