Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

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El sistema financiero de la Unión está muy integrado, lo que significa que las entidades extranjeras ofrecen a menudo servicios financieros transfronterizos. En el mercado único, los proveedores de servicios financieros de un determinado Estado miembro pueden escoger entre prestar servicios financieros por medio de filiales o sucursales situadas en otro Estado miembro, o prestar directamente servicios financieros transfronterizos. Esta situación puede dar lugar a que la política macroprudencial nacional tenga notables efectos transfronterizos.

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Normalmente, las entidades extranjeras que prestan servicios financieros transfronterizos sea directamente, sea por medio de sus sucursales en otros Estados miembros, no están sujetas a las medidas de política macroprudencial aplicables a los proveedores de servicios financieros nacionales de esos Estados miembros. Consecuentemente, los proveedores de servicios financieros que pudieran entrar en el ámbito de aplicación de esas medidas, por ejemplo por tener una filial local, tienen un incentivo para llevar a cabo sus actividades por conductos alternativos que eviten las medidas del país de acogida. Las fugas y el arbitraje regulatorio originados por esta conducta pueden minar la eficacia de las medidas nacionales de política macroprudencial.

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Además, puede distorsionar la competencia que las sucursales de proveedores extranjeros de servicios financieros y las entidades extranjeras que prestan servicios financieros transfronterizos directamente utilicen sus ventajas competitivas, por ejemplo unos requisitos de capital más bajos para las exposiciones generadas en el Estado miembro activador, respecto de los proveedores nacionales de servicios financieros y las filiales de proveedores extranjeros de servicios financieros en ese Estado miembro, para aumentar su cuota de mercado.

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Las medidas de política macroprudencial que se adopten en un país tendrán efectos externos en la estabilidad financiera de otros países por medio de los vínculos transfronterizos. En general, estos efectos serán positivos, pues la política macroprudencial reduce el riesgo sistémico y la probabilidad y repercusión de las crisis sistémicas, por lo que mejora también la estabilidad financiera de otros Estados miembros. Pero los efectos también pueden ser negativos. Por ejemplo, pese a estar expuestas a los mismos riesgos que los proveedores nacionales de servicios financieros y las filiales de los proveedores extranjeros de servicios financieros, las sucursales de proveedores extranjeros de servicios financieros y la entidades extranjeras que prestan servicios financieros transfronterizos directamente no estarán normalmente sujetas a la obligación de aumentar su capacidad de resistencia frente a esos riegos, por ejemplo por estar sujetas a medidas de capital nacionales en sus Estados miembros de origen. Además, en la medida en que estos proveedores de servicios financieros disfrutan de una ventaja competitiva sobre los proveedores nacionales de servicios financieros y las filiales de proveedores extranjeros de servicios financieros, podrían tener un incentivo para incrementar su exposición a los riesgos macroprudenciales pertinentes en el Estado miembro activador, exponiendo así a un mayor riesgo al Estado miembro de origen. De materializarse estos riesgos macroprudenciales relacionados con la prestación de servicios financieros, los colchones de capital de estos proveedores de servicios financieros podrían resultar insuficientes, lo que afectaría negativamente a sus sistemas financieros de origen.

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Conforme a lo que antecede, y para velar por la eficacia y coherencia de la política macroprudencial, los responsables de esta deben tener debidamente en cuenta esos efectos transfronterizos y, en casos justificados, utilizar instrumentos apropiados para regularlos. Con este fin, la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS) recomienda una solución basada en dos pilares principales, que son: a) la determinación sistemática de los efectos transfronterizos de la política prudencial, y b) la respuesta coordinada en forma de reciprocidad voluntaria de las medidas de política macroprudencial en caso necesario. Importa además que estos pilares se apliquen con la mayor coherencia posible en toda la Unión.

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Hasta la fecha, la determinación sistemática de los efectos transfronterizos de la política macroprudencial no ha sido objeto de la atención que merece. Ello obedece en parte a que el conocimiento de las vías de contagio (potencial) sigue siendo limitado y los datos disponibles aún no se han examinado íntegramente a fin de analizar los efectos transfronterizos. Consecuentemente, la JERS considera importante que todos los datos disponibles se utilicen sistemáticamente para entender mejor y determinar los efectos transfronterizos.

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Es importante establecer un procedimiento para determinar sistemáticamente los efectos transfronterizos de la política macroprudencial que asegure que los responsables de esta política evalúen de antemano los posibles efectos transfronterizos de las medidas que propongan. Además, teniendo en cuenta las actuales exigencias del Reglamento (UE) n.o 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo (5), la Directiva 2013/36/UE y la Recomendación JERS/2013/1 de la Junta Europea de Riesgo Sistémico (6), los responsables de la política macroprudencial deben evaluar con posterioridad a la adopción de sus medidas los efectos transfronterizos reales de estas. El trabajo analítico de los Estados miembros complementará el trabajo analítico de la JERS.

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La actuación coordinada que propugna la JERS se concreta en un mecanismo de reciprocidad voluntaria de las medidas de política macroprudencial. La naturaleza voluntaria del mecanismo, derivada de la naturaleza de las recomendaciones de la JERS (7), permite distinguir esa reciprocidad voluntaria del reconocimiento obligatorio de ciertas medidas de política macroprudencial impuesto por el derecho de la Unión. La presente recomendación, salvo por lo que respecta a la recomendación A, sobre la determinación de los efectos transfronterizos, y a la recomendación B, sobre la notificación de las medidas de política macroprudencial, no tiene por objeto medidas de política macroprudencial a cuyo reconocimiento ya obliga el derecho de la Unión. Actualmente, es obligatorio el reconocimiento de las medidas adoptadas en virtud del artículo 124, apartado 5, y el artículo 164, apartado 7, del Reglamento (UE) n.o 575/2013, así como el reconocimiento del colchón de capital anticíclico (CCA) si se fija por debajo del tope para el reconocimiento obligatorio. La misma excepción se aplica a los porcentajes del CCA por encima del tope para el reconocimiento obligatorio, pues la Recomendación JERS/2014/1 de la Junta Europea de Riesgo Sistémico (8) ya propugna la plena reciprocidad entre los Estados miembros en cuanto a los porcentajes del CCA.

(9)

Para garantizar la eficacia y coherencia de las medidas nacionales de política macroprudencial es importante complementar el reconocimiento obligatorio impuesto por el derecho de la Unión con la reciprocidad voluntaria, de manera que también queden sujetas a dichas medidas nacionales las sucursales de proveedores extranjeros de servicios financieros y las entidades extranjeras que presten directamente servicios financieros transfronterizos. El objetivo último es aplicar las mismas exigencias macroprudenciales a los mismos tipos de exposición al riesgo en un determinado Estado miembro, con independencia de la condición jurídica y ubicación del proveedor de servicios financieros. Por eso, las medidas de política macroprudencial basadas en la exposición al riesgo, sobre todo las orientadas a una exposición al riesgo determinada, deben aplicarse recíprocamente.

(10)

La presente recomendación orienta a las autoridades pertinentes en cuanto a la adopción de medidas de política macroprudencial en reciprocidad a las adoptadas por otras autoridades pertinentes. Las medidas de política macroprudencial incluidas en la presente recomendación que se activen en un Estado miembro deben aplicarse recíprocamente en todos los demás Estados miembros. Se incluirán en la presente recomendación las medidas de política macroprudencial cuya aplicación recíproca sea solicitada por la autoridad activadora pertinente y sea considerada justificada por la JERS. A fin de garantizar la eficacia del mecanismo de reciprocidad voluntaria, es importante notificar las medidas a la JERS a su debido tiempo y con suficiente grado de detalle, por medio de un formulario uniforme.

(11)

Para asegurar la efectividad del mecanismo de reciprocidad voluntaria, las autoridades pertinentes deben adoptar medidas recíprocas en un plazo razonable. Se recomendarán plazos más largos para las medidas que no estén disponibles en todos los países.

(12)

La presente recomendación pretende abarcar todas las medidas de política macroprudencial con independencia de la parte del sistema financiero a la que vayan dirigidas. Sobre la base del mandato de la JERS conforme al Reglamento (UE) n.o 1092/2010, el ámbito de aplicación de la presente recomendación no incluye solo los instrumentos macroprudenciales previstos en la Directiva 2013/36/UE y el Reglamento (UE) n.o 575/2013, sino también otras medidas no armonizadas por el derecho de la Unión. El ámbito de aplicación de la presente recomendación está sujeto a la jurisdicción respectiva de las autoridades pertinentes, y se refiere a las medidas de política macroprudencial que las autoridades pertinentes tienen el mandato de adoptar o activar.

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Se consideran autoridades pertinentes, especialmente si tienen el mandato de adoptar medidas de política macroprudencial, las autoridades competentes, designadas o macroprudenciales, de ámbito nacional, además del Banco Central Europeo (BCE) [respecto de los Estados miembros que participan en el Mecanismo Único de Supervisión (MUS)]. Además, el Reglamento (UE) n.o 1024/2013 del Consejo (9) y el Reglamento (UE) n.o 468/2014 del Banco Central Europeo (10) confieren funciones de supervisión específicas al BCE. Este puede requerir mayores colchones de capital o medidas más estrictas que las aplicadas por las autoridades nacionales designadas. Con este exclusivo fin, el BCE se considera, según proceda, la autoridad competente o designada, y tiene las facultades y obligaciones que, conforme al derecho aplicable de la Unión, corresponden a las autoridades competentes y designadas.

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Las nuevas medidas de política macroprudencial que adopten los Estados miembros participantes en el MUS deben someterse a los procedimientos de coordinación pertinentes del MUS. El mecanismo de reciprocidad conforme se define en la presente recomendación no afecta a los procedimientos de coordinación internos del MUS, y la evaluación de reciprocidad de la JERS solo comenzará una vez concluidos dichos procedimientos.

(15)

Las autoridades pueden declarar exentos a los proveedores de servicios financieros que no tengan exposiciones importantes a un riesgo macroprudencial determinado en el país activador (conforme al principio de no regular lo nimio). Esta es una facultad nacional que las autoridades pueden también decidir no ejercer si consideran la reciprocidad una cuestión de principio.

(16)

Para asegurar la transparencia de las medidas de política macroprudencial, la rendición de cuentas respecto de las mismas, y su aplicación efectiva, las autoridades pertinentes deben crear una estrategia de comunicación relativa a las solicitudes y medidas de reciprocidad, dentro de su estrategia de comunicación general relativa a las medidas de política macroprudencial. En cuanto a las solicitudes de reciprocidad, es muy importante que todas las autoridades interesadas reciban a su debido tiempo la información pertinente y necesaria para sus respectivos procesos de toma de decisiones. Es igualmente importante que otros interesados (entre los que se incluyen los destinatarios directos de las medidas de política macroprudencial) sean informados íntegramente a su debido tiempo de toda medida de política macroprudencial que les afecte.

(17)

El proceso que se propugna en la presente recomendación y en la Decisión JERS/2015/4 (11) pretende ser tan eficiente y eficaz como sea posible para lograr la reciprocidad voluntaria. Sin embargo, en el contexto de la próxima revisión del marco de política macroprudencial de la Unión, y en el sentido de una posible modificación del conjunto de instrumentos macroprudenciales actualmente disponible, la Comisión Europea debe examinar si el mecanismo de reciprocidad voluntaria previsto en la presente recomendación puede afianzarse más, y de qué modo, en el derecho de la Unión, a fin de impulsar la eficacia de las medidas nacionales de política macroprudencial. Lo ideal sería que la Comisión Europea basara su propuesta en el mecanismo de reciprocidad voluntaria previsto en la presente recomendación y en el capítulo 11 del documento titulado ESRB Handbook on Operationalising Macroprudential Policy in the Banking Sector  (12) (en lo sucesivo, el «Manual de la JERS»).

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Las recomendaciones de la JERS se publican una vez que la Junta General haya informado de su propósito al Consejo y este haya tenido la oportunidad de reaccionar.

1.

Se recomienda a las autoridades activadoras pertinentes que determinen los efectos transfronterizos de la aplicación de sus propias medidas de política macroprudencial antes de adoptarlas. Como mínimo deben determinar las vías de contagio que actúan por medio del ajuste de riesgos y el arbitraje regulatorio, empleando para ello la metodología establecida en el capítulo 11 del Manual de la JERS.

2.

Se recomienda a las autoridades activadoras pertinentes que determinen:

3.

Se recomienda a las autoridades activadoras pertinentes que verifiquen al menos una vez al año la materialización y evolución de los efectos transfronterizos de las medidas de política macroprudencial que hayan adoptado.

1.

Se recomienda a las autoridades activadoras pertinentes que notifiquen a la JERS las medidas de política macroprudencial tan pronto como se adopten y, en todo caso, en las dos semanas siguientes a su adopción. La notificación debe incluir la determinación de los efectos transfronterizos y de la necesidad de aplicación recíproca por otras autoridades pertinentes. Se solicita a las autoridades activadoras pertinentes que faciliten la información en inglés por medio de los formularios publicados en la dirección de la JERS en internet.

2.

Si la aplicación recíproca por otros Estados miembros se considera necesaria para asegurar la eficacia de las medidas pertinentes, se recomienda a las autoridades activadoras pertinentes que presenten a la JERS una solicitud de reciprocidad junto con la notificación de la medida.

3.

Si las medidas de política macroprudencial se activaron antes de la adopción de la presente recomendación, o si no se consideró necesaria su reciprocidad cuando se adoptaron pero posteriormente la autoridad activadora pertinente decide que la reciprocidad se ha hecho necesaria, se recomienda a las autoridades activadoras pertinentes que presenten a la JERS una solicitud de reciprocidad.

1.

Se recomienda a las autoridades pertinentes que adopten recíprocamente las medidas de política macroprudencial que adopten otras autoridades pertinentes y cuya aplicación recíproca recomiende la JERS.

2.

Se recomienda a las autoridades pertinentes que adopten recíprocamente las medidas de política macroprudencial enumeradas en la presente recomendación, aplicando la misma medida que aplique la autoridad activadora. Si en la legislación nacional no se dispone de esa misma medida de política macroprudencial, se recomienda a las autoridades pertinentes que, previa consulta con la JERS, adopten la medida de política macroprudencial disponible en su país que tenga el efecto más próximo al de la medida de política macroprudencial activada.

3.

Salvo que ser recomiende un plazo específico para aplicar recíprocamente una medida de política macroprudencial, se recomienda a las autoridades pertinentes que adopten medidas de política macroprudencial recíprocas en el plazo de los tres meses siguientes a la publicación de la última modificación de la presente recomendación en el Diario Oficial de la Unión Europea. En la medida de lo posible, las medidas adoptadas y las aplicadas recíprocamente deben tener la misma fecha de activación.

a)

«activación», la aplicación de una medida de política macroprudencial en el ámbito nacional;

b)

«adopción», la decisión de una autoridad pertinente acerca de la introducción, aplicación recíproca o modificación de una medida de política macroprudencial;

c)

«servicio financiero», un servicio bancario o de crédito, seguro, pensión personal, inversión o pago;

d)

«medida de política macroprudencial», toda medida dirigida a prevenir o mitigar un riesgo sistémico en el sentido del artículo 2, letra c), del Reglamento (UE) n.o 1092/2010, y adoptada o activada por una autoridad pertinente con sujeción al derecho nacional o de la Unión;

e)

«notificación», el aviso a la JERS efectuado por escrito y en inglés por las autoridades pertinentes, incluido el BCE según el artículo 9 del Reglamento (UE) n.o 1024/2013, relativo a una medida de política macroprudencial conforme al artículo 133 de la Directiva 2013/36/UE y al artículo 458 del Reglamento (UE) n.o 575/2013, entre otras disposiciones, y que puede ser una solicitud de reciprocidad de un Estado miembro conforme al artículo 134, apartado 4, de la Directiva 2013/36/UE, y al artículo 458, apartado 8, del Reglamento (UE) n.o 575/2013, entre otras disposiciones;

f)

«reciprocidad», el mecanismo por el que la autoridad pertinente de un país aplica una medida de política macroprudencial idéntica o análoga a la adoptada por la autoridad activadora pertinente de otro país, a todas las instituciones financieras sujetas a su jurisdicción y expuestas en ella al mismo riesgo;

g)

«autoridad activadora pertinente», la autoridad pertinente encargada de aplicar una medida de política macroprudencial en el ámbito nacional;

h)

«autoridad pertinente», la autoridad encargada de adoptar o activar medidas de política macroprudencial, como por ejemplo:

1.

Las autoridades pertinentes pueden eximir a los proveedores de servicios financieros sujetos a su jurisdicción de aplicar recíprocamente una medida de política macroprudencial determinada si dichos proveedores no tienen exposiciones importantes al riesgo macroprudencial de que se trate en el país donde la autoridad activadora pertinente aplica esa medida de política macroprudencial (conforme al principio de no regular lo nimio). Análogamente a la práctica adoptada respecto del CCA en el artículo 130 de la Directiva 2013/36/UE, las autoridades pueden optar por eximir de aplicar recíprocamente esa medida de política macroprudencial a los proveedores de servicios financieros que tengan exposiciones inferiores a un umbral determinado. Se solicita a las autoridades pertinentes que informen a la JERS de esas exenciones por medio del formulario de notificación de medidas de reciprocidad publicado en la dirección de la JERS en internet. Al aplicar el principio de no regular lo nimio, las autoridades deben verificar cuidadosamente si se han materializado las fugas y el arbitraje regulatorio y, en caso necesario, suprimir los resquicios que permitan evadir la regulación.

2.

Si las autoridades pertinentes ya han publicado y aplicado recíprocamente una medida antes de que la presente recomendación recomiende su aplicación recíproca, esa medida no precisa ser modificada aun cuando difiera de la aplicada por la autoridad activadora.

1.

Se solicita a las autoridades pertinentes que informen a la JERS y al Consejo de las medidas adoptadas en respuesta a la presente recomendación o justifiquen debidamente su inacción. Presentarán sus informes cada dos años; el primero, el 30 de junio de 2017 a más tardar. El contenido mínimo de los informes debe ser el siguiente:

2.

En caso de que existan responsabilidades compartidas, las autoridades pertinentes deben coordinarse para presentar la información necesaria a su debido tiempo.

3.

Se insta a las autoridades pertinentes a informar lo antes posible a la JERS de toda medida propuesta de política macroprudencial.

4.

Se considera que una medida recíproca de política macroprudencial es análoga a la medida de que se trate si, dentro de lo posible:

1.

La Secretaría de la JERS:

2.

La Junta General evaluará las medidas y justificaciones comunicadas por las autoridades pertinentes y, según proceda, decidirá si la presente recomendación no se ha cumplido y si las autoridades pertinentes no han justificado debidamente su inacción.