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Yo Secretario de Gobierno y del Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, Certifico: Que en el Conflicto de jurisdicción número 1-96, se ha dictado la siguiente sentencia:

Conflicto de Jurisdicción número 1-96-T.

En la villa de Madrid a 4 de junio de 1996.

Visto por el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, compuesto por los excelentísimos señores don Pascual Sala Sánchez, Presidente; don Pablo García Manzano, don Emilio Pujalte Clariana, don Miguel Vizcaíno Márquez, don Antonio Pérez-Tenessa Hernández y don Landelino Lavilla Alsina, el suscitado entre el Ayuntamiento de Aldea del Fresno y el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 2 de Navalcarnero, sobre reclamación de daños y perjuicios por demolición de kiosco, explotado por doña Obdulia Martín Suárez, con arreglo a los siguientes:

Antecedentes de hecho

Primero.-Por escrito de 9 de septiembre de 1991 (registrado de entrada el día 12 siguiente), doña Obdulia Martín Suárez, reclamó al Ayuntamiento de Aldea del Fresno (Madrid), una indemnización de 2.250.000 pesetas, por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la demolición de kiosco que, dedicado a la venta de bebidas refrescantes, regentaba, como titular industrial, la reclamante; demolición que se realizó el 26 de agosto de 1983, por un tractorista autónomo requerido para ello por «el entonces Alcalde de Aldea del Fresno, don Salvador García del Campo, sin previo acuerdo de la Corporación municipal y sin facultad legal alguna al efecto».

Se exponía en el escrito que, «aunque a la sazón el local se encontraba cerrado por habérsele denegado el permiso de apertura, el expediente gubernativo se encontraba recurrido en la vía contencioso-administrativa correspondiente»; se exponía, asimismo, por tales hechos se siguieron actuaciones penales contra el citado señor García del Campo, que, finalmente, resultó absuelto.

La señora Martín Suárez, entendía que los hechos realizados por el señor García del Campo suponían «un ejercicio arbitrario de su cargo de Alcalde, por el que debía responder frente a la reclamante y frente al Ayuntamiento», así como éste era responsable directo frente a la reclamante. En el escrito de reclamación se invocaban el artículo 54 de la Ley de Bases de Régimen Local (las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos, como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa), los artículos 139 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 «reclamaciones previas a la vía judicial civil» y el artículo 1.4 de esta última (supletoriedad de la Ley de 1958, respecto de las normas que regulan el procedimiento administrativo de las Corporaciones Locales).

Segundo.-El 21 de noviembre de 1991, doña Obdulia Martín Suárez, promovió ante el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 2 de Navalcarnero, proceso de menor cuantía, en reclamación de 3.998.250 pesetas, contra don Salvador García del Campo y, solidariamente o, en caso de no estimarse así, subsidiariamente, contra el Ayuntamiento de Aldea del Fresno. La reclamación se fundaba en los mismos hechos relatados en el antecedente primero, es decir, en la demolición de un kiosko de bebidas de titularidad de la demandante.

Tercero.-Admitida a trámite la demanda, el Juzgado emplazó a los demandados por providencia de 27 de noviembre de 1991. Por escrito de 3 de enero de 1992, el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Aldea del Fresno, comunicó al Juzgado su decisión de plantear conflicto de jurisdicción, por entender que dicho Juzgado no era competente para conocer de la reclamación al corresponder la competencia a la Administración municipal, requiriéndole de inhibición y exponiendo los fundamentos que estimó procedentes. A dicho escrito, en el que no se hacía siquiera referencia a que hubiera mediado a un acuerdo del Pleno de la Corporación, se acompaña únicamente el dictamen de un letrado.

Cuarto.-Tras diversas incidencias procesales, el titular del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 2 de Navalcarnero, dictó el auto de 10 de abril de 1992, por el que acordó suspender el procedimiento y dar traslado a las partes y al Ministerio Fiscal, por el plazo común de diez días. El Ayuntamiento mantuvo su posición. Doña Obdulia Martín Suárez, se opuso al requerimiento de inhibición y denunció la infracción de los requisitos establecidos en la Ley Orgánica 2/1987, de Conflictos Jurisdiccionales, por cuanto el Ayuntamiento no le había dado audiencia y se habían omitido el informe del Secretario municipal y el acuerdo de promover el conflicto adoptado por la mayoría absoluta de los miembros del Pleno de la Corporación. El Ministerio Fiscal entendió que correspondía el conocimiento del asunto a la jurisdicción contencioso-administrativa.

Quinta.-Por Auto de 24 de julio de 1992, el Juzgado resolvió abtenerse del conocimiento del asunto. Contra dicha resolución la señora Martín Suárez, interpuso recurso de apelación que fue resuelto por auto de la Audiencia Provincial de Madrid, de 10 de septiembre de 1994, que revocó la resolución impugnada «para que el Juzgado requerido mantenga su jurisdicción y lo advierta de inmediato al Ayuntamiento requirente, anunciándole que queda así formalmente planteado el conflicto», con remisión de las actuaciones al Presidente del Tribunal de Conflictos de Jurisdicción.

Sexto.-Recibidas las actuaciones enviadas por el Juzgado y por el Ayuntamiento, este Tribunal, previo cumplimiento de los trámites legales, dictó sentencia el 12 de julio de 1995, declarando que «el conflicto ha sido planteado incorrectamente», por no constar que se hayan cumplido los requisitos exigidos por el artículo 10.3 de la Ley Orgánica 2/1987, a cuyo tenor, para que el Alcalde-Presidente de un ayuntamiento pueda entablar conflicto de jurisdicción, el acuerdo de suscitarlo ha de ser adoptado «en todo caso, por la mayoría absoluta de los miembros del Pleno de la Corporación, previo informe del Secretario, quien deberá emitirlo en un plazo no superior a diez días». En el propio fallo, la sentencia incluía el pronunciamiento de que procedía «la reposición de las actuaciones al momento inmediatamente anterior al de producirse el requerimiento del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Aldea del Fresno».

Séptimo.-Cumplidos los trámites legales y a la vista del preceptivo informe del Secretario, el Pleno de la Corporación municipal, en la sesión celebrada el día 14 de septiembre de 1995, acordó «por unanimidad de los siete Concejales presentes, que hacen la mayoría absoluta prevista en el artículo 47.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril», plantear conflicto de jurisdicción al Juzgado, por considerar que el asunto en cuestión es de naturaleza administrativa, cuyo conocimiento y resolución corresponde al propio Ayuntamiento en virtud de lo dispuesto en el artículo 183 de la anterior Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 9 de abril de 1976, y el artículo 142.6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En consecuencia, se formula requerimiento de inhibición al Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 2 de Navalcarnero, «al objeto de que decline su competencia en favor de la Administración municipal, para el conocimiento del asunto cuestionado y suspenda el procedimiento hasta la resolución del conflicto».

Octavo.-Por auto de 8 de enero de 1996, el titular del Juzgado, fundándose en la resolución dictada por la Audiencia Provincial el día 10 de septiembre de 1994, decide mantener la jurisdicción, anunciar al órgano administrativo que queda así formalmente planteado el conflicto de jurisdicción y enviar las actuaciones al Presidente del Tribunal de Conflictos de Jurisdicción.

Noveno.-Recibidas las actuaciones de ambas partes, el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción acordó dar vistas de ellas al Ministerio Fiscal y a la Administración interviniente por plazo común de diez días. El Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Aldea del Fresno presentó escrito de alegaciones el 21 de febrero de 1996, manteniendo su criterio sobre la competencia de la Administración municipal. El Fiscal, en su escrito de 26 de febrero, considera que procede decidir el conflicto a favor del órgano jurisdiccional, en atención a lo dispuesto en el hoy derogado artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, «dado que lo ordenado realizar por la autoridad administrativa se hizo sin acuerdo de la Corporación ni audiencia del interesado, obrando aquélla sin la investidura de autoridad exigida y sin que la entrada en vigor de la Ley de 26 de noviembre de 1992 afecte a la aplicabilidad del referido artículo 40», conforme a la disposición transitoria primera de la citada Ley de 1992.

Siendo Ponente el excelentísimo señor don Landelino Lavilla Alsina.

Fundamentos de derecho

Primero.-El Ayuntamiento requirente de inhibición ha invocado ante este Tribunal que la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, con el fin de evitar este tipo de conflictos, declara «competente a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, para decidir en última instancia los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive», «poniendo así fin a la doble vía impugnatoria prevista en los artículos 40 y 41 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1957»; recuerda que, según el preámbulo del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, «la vía jurisdiccional contencioso-administrativa... pasa a ser, en el sistema de la nueva ley, la única procedente en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas», habiéndose pronunciado en el mismo sentido el auto de 7 de julio de 1994 de la Sala de Conflictos del Tribunal Supremo, a cuyo tenor la Ley 30/1992 «ha vuelto al sistema de unidad jurisdiccional» en la materia por una doble vía: Unificando, en primer lugar, el procedimiento para la reclamación de la indemnización, y, en segundo término, unificando también la jurisdicción y el régimen jurídico aplicable. Acontece, sin embargo, que, según la disposición transitoria segunda de la repetida Ley 30/1992, «a los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la presente Ley no le será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior»; y antes de la entrada en vigor de la Ley se inició el procedimiento en el que se ha suscitado el conflicto de jurisdicción que ahora se examina, puesto que el 12 de septiembre de 1991, se registró de entrada en el Ayuntamiento la reclamación de doña Obdulia Martín Suárez, quien en noviembre siguiente (también, pues, en el año 1991) dedujo su demanda ante el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 2 de Navalcarnero. En consecuencia, los argumentos de la Administración municipal extraídos de la Ley 30/1992, de sus normas de desarrollo o de las resoluciones jurisdiccionales que la han aplicado, carecen de virtualidad para resolver un Conflicto Jurisdiccional respecto de actuaciones correspondientes a un procedimiento que, por haberse iniciado antes de la vigencia de la Ley 30/1992, se rige por la normativa anterior, es decir por los artículos 40 y 41 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (o, con mayor rigor, artículos 120 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa y artículos 133 y siguientes de su Reglamento) que, -según dice el propio Ayuntamiento requirente-, permitiría la doble vía, civil y contencioso-administrativa. El conflicto jurisdiccional suscitado no puede ser resuelto, pues, a la luz de la Ley 30/1992, porque la normativa aplicable al caso es la constituida, cardinalmente, por las Leyes de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y de Procedimiento Administrativo de 1958.

Segundo.-Debe quedar claro, seguidamente, que el conflicto suceptible de ser planteado ante este Tribunal no es intrajurisdiccional (entre el orden jurisdiccional contencioso-administrativo y el civil) sino entre la competencia de un órgano administrativo y la de un órgano judicial; clarificación necesaria a la vista de algunas alegaciones hechas aunque no se atribuya a las mismas una importancia definitiva por cuanto no revelan tanto un error de fondo cuanto una forma simplificada de razonar en cuya virtud, al sostener la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, se está en realidad defendiendo la competencia -en este caso- de la Administración municipal para dictar el acto administrativo susceptible de impugnación ante aquel orden jurisdicional. Tercero.-Hechas las puntualizaciones que preceden, hay que subrayar que el Ayuntamiento de Aldea del Fresno, ante quien doña Obdulia Martín Suárez, reclamó una indemnización en septiembre de 1991, con cita expresa de los artículos 139 y siguientes de la Ley de 17 de julio de 1958 («reclamaciones previas a la vía judicial civil»), sin sustanciar dicha reclamación ni resolver acerca de ella, requiere de inhibición al Juzgado ante el que la interesada promovió un proceso de menor cuantía. Y este Tribunal ya ha destacado en sentencias anteriores (así en la de 20 de junio de 1994, en la que se citan otras) que, conforme al artículo 5 de la Ley Orgánica 2/1987, los órganos administrativos sólo pueden requerir de inhibición a los Juzgados y Tribunales para recabar el conocimiento de los asuntos que les competen, por lo que si la Administración requirente ya hubiera resuelto una reclamación de la interesada o, habiendo recibido tal reclamación, no dictó resolución en tiempo y forma, «no podría reivindicar el ejercicio de una competencia ya ejercitada o cuyo ejercicio dependía sólo de ella» y no la ejercitó, con incumplimiento por lo demás de la obligación legal de resolver.

Y, en el caso objeto del conflicto, el Ayuntamiento de Aldea del Fresno, requirió inicialmente de inhibición al Juzgado de Navalcarnero por escrito de 3 de enero de 1992, cuando desde el 12 de septiembre de 1991, obraba en su poder la reclamación deducida por la interesada ante la Administración municipal. Si se tiene presente, como se ha dicho anteriormente, que la actuación administrativa se regía por la Ley de 17 de julio de 1958 y que, conforme a su artículo 141.3, cuando, presentada una reclamación previa a la vía judicial civil, «la Administración no notificare su decisión en el plazo de tres meses, el interesado podrá considerar desestimada su reclamación, al efecto de formular la correspondiente demanda judicial», este Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, atendida la naturaleza de su función, no halla fundamentos hábiles para declarar que la reclamación debe ser resuelta por la Administración municipal, cuando ante ella se dedujo tal reclamación y no resolvió en tiempo y forma.

Cuarto.-La circunstancia de que la interesada promoviera el juicio de menor cuantía el 21 de noviembre de 1991, cuando todavía no habían transcurrido tres meses desde que dedujo su reclamación ante el Ayuntamiento, no obsta la conclusión que se sigue de lo dicho en el precedente fundamento, porque lo cierto es, en tanto no se formuló el requerimiento de inhibición y quedó formalizado el conflicto, aquella reclamación estaba sometida a la competencia incontrovertida de la Administración municipal, para su sustanciación y resolución. Y este Tribunal no puede acceder a que, transcurrido el plazo legal para resolver, la interesada se vea impedida para intentar el ejercicio de una acción civil, siendo así que, como previa al ejercicio de una acción de tal carácter, dedujo su reclamación ante el Ayuntamiento sin que éste -como se ha dicho- resolviera en tiempo y forma. Desde este punto de vista, tiene su verdadero sentido el auto de la Audiencia Provincial de Madrid de 10 de septiembre de 1994, al recordar el derecho a la «tutela judicial efectiva», bien que dejando imprejuzgadas explícitamente las cuestiones relativas a la viabilidad de la acción o a la legitimación de quien la ejercitó o a cualesquier otros extremos u obstáculos que pudieran suscitarse y sobre los que habrían de recaer, en su caso y momento, los correspondientes pronunciamientos jurisdiccionales.

Quinto.-Para entender adecuadamente el alcance de la presente sentencia, no parece ocioso recordar la naturaleza de este Tribunal y de los conflictos jurisdiccionales que a él pueden ser sometidos y por él pueden ser resueltos. No está en el ámbito de las atribuciones de este Tribunal pronunciarse sobre los términos en que el Ayuntamiento debió resolver la reclamación que le fue presentada, ya se atuviera a la calificación que la dio la interesada (reclamación previa al ejercicio de acciones civiles) ya diera lugar a su cambio de calificación en el expediente administrativo (responsabilidad extracontractual de la Administración municipal por actuación sujeta al derecho administrativo); tampoco corresponde a este Tribunal pronunciarse sobre las cuestiones que el Ayuntamiento, si persiste en su posición, tendrá ahora que plantear ante los órganos judiciales y que deberán sustanciarse por los cauces procesales pertinentes (así, hipotéticamente, el cumplimiento del requisito de reclamación previa, la eventual excepción por falta de competencia de jurisdicción, la naturaleza, civil o administrativa, de la reclamación, la legitimación pasiva del Ayuntamiento demandado e, incluso, un posible conflicto entre órdenes jurisdiccionales). Lo que importa dejar claro es que la pasividad de la Administración municipal ante la que se reclamó, en los términos en que se hizo, deslegitima a esa Administración para requerir de inhibición al órgano judicial y solicitar y obtener de este Tribunal de Conflictos de Jurisdicción la declaración, frente al Juzgado, de una competencia que no ejercitó en plazo.

Fallamos: Que es improcedente el requerimiento de inhibición dirigido por el Ayuntamiento de Aldea del Fresno (Madrid), al Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 2 de Navalcarnero, al que compete conocer del juicio de menor cuantía promovido por doña Obdulia Martín Suárez.

Así, por esta nuestra sentencia que se comunicará a los órganos contendientes y se publicará en el «Boletín Oficial del Estado», lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Pascual Sala Sánchez.-Pablo García Manzano.-Emilio Pujalte Clariana.-Miguel Vizcaíno Márquez.-Antonio Pérez-Tenessa Hernández.-Landelino Lavilla Alsina.

Y para que conste y remitir para su publicación al «Boletín Oficial del Estado», expido y firmo la presente en Madrid a 12 de junio de 1996, certifico.