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Conflicto de jurisdicción número 61/1997.

El Secretario de Gobierno y del Tribunal de Conflictos de la Jurisdicción certifica: Que en el conflicto de jurisdicción antes indicado se ha dictado la siguiente sentencia número 21:

En la villa de Madrid a 25 de marzo de 1998.

Visto por el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, compuesto por los excelentísimos señores: Presidente: Don Francisco Javier Delgado Barrio; Vocales: Don Juan Antonio Xiol Ríos; don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez; don Antonio Sánchez del Corral y del Río; don Miguel Vizcaíno Márquez, y don Antonio Pérez-Tenessa Hernández, el conflicto suscitado entre el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 1 de Torrox y el Ayuntamiento de Nerja, referido a reclamación de daños y perjuicios formulada contra dicho Ayuntamiento.

Antecedentes de hecho

Primero.-La reclamación de daños y perjuicios que se encuentra en la base del presente conflicto se ha suscitado como consecuencia de las actuaciones administrativas y judiciales promovidas con motivo de la desaparición de un vehículo automóvil marca "Rover", matrícula MA-5557-AJ, estacionado en determinada vía pública de la ciudad de Nerja y que fue retirado de ella por el servicio de grúa promovido por el Ayuntamiento para ser ubicado en otro lugar, donde se encontraba cuando ocurrió la desaparición.

Segundo.-Tal desaparición, acaecida a mediados de abril de 1993, dio lugar a que el día 21 de dicho mes el propietario del vehículo, don Jorge Narváez Prieto, acudiera al puesto de la Guardia Civil de Nerja formulando denuncia contra el Depósito Municipal de la Policía Local de Nerja, a cuya negligencia imputaba aquélla.

El Juzgado de Primera Instancia de Torrox instruyó diligencias previas número 462/1993, que fueron terminadas mediante auto de 18 de septiembre de 1995, acordando el sobreseimiento y archivo de las actuaciones. Auto que fue confirmado por otro del propio Juzgado en recurso de reforma promovido por el denunciante y posteriormente en apelación por la Sección Segunda de la Audiencia Provincial de Málaga en auto de 7 de mayo de 1996.

Tercero.-Paralelamente a la denuncia, en 29 de abril de 1993, el señor Narváez Prieto presentó escrito en el Ayuntamiento de Nerja solicitando de las autoridades municipales competentes que indagaran el paradero de su vehículo y anunciando la exigencia de las responsabilidades oportunas de no obtener respuesta satisfactoria. A dicho escrito correspondió el Ayuntamiento promoviendo el Concejal delegado de Policía Local un informe sobre lo ocurrido del Cabo jefe accidental de la Policía Local de Nerja y trasladando dicho informe al señor Narváez en 9 de diciembre de 1993, que no adoptó ninguna decisión al respecto.

En el informe se manifestaba que el vehículo se encontraba desde hacía bastante tiempo abandonado en el carril de la Torna presentando siniestro total por accidente y que cuando se comenzaron las obras de apertura en tal lugar de la nueva calle se comunicó al señor Narváez que debía retirar el vehículo por entorpecer los trabajos, haciendo caso omiso, por lo que se procedió a retirarlo con la grúa y de acuerdo con dicho señor a depositarlo en la calle Virgen del Pilar, no haciéndolo en el depósito municipal por cuanto el propietario había manifestado que en unos días se lo iba a llevar para situarlo en el local de un hermano suyo para poder vender algunas piezas del vehículo.

Cuarto.-En 27 de noviembre de 1996, con entrada en el Registro Municipal el 4 de diciembre del mismo año, el señor Narváez se dirigió al Ayuntamiento manifestando que puesto que su vehículo había desaparecido tras ser transportado por una grúa contratada por el Ayuntamiento consideraba que existía una responsabilidad civil, bien directa bien subsidiaria de la Corporación de la que ésta debía responder, por lo que solicitaba se acceda a proponer y convocar una reunión entre el representante que la Corporación o quien corresponda designe y el que suscribe con objeto de llegar a un acuerdo amistoso que solucione el problema planteado. No se citaba precepto legal alguno.

Dicho escrito no se proveyó por parte del Ayuntamiento hasta el 4 de julio de 1997, fecha en que por resolución de la Alcaldía se acordó incoar expediente sobre supuesta responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 142.1, inciso final, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y 4.1, inciso final, del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial. Asimismo, el acuerdo abría un período de prueba de treinta días, dentro de cuyo plazo podría el reclamante proponer la práctica de las que estimara convenientes. Resolución que fue notificada al señor Narváez el 4 de julio de 1997 y dio lugar a escrito de dicho señor el 15 de julio de 1997 de proposición de prueba.

El procedimiento siguió su curso practicándose determinadas diligencias de prueba y se encuentra en este trámite probatorio en el momento actual por haberse promovido el presente conflicto de jurisdicción y consecuentemente acordado en 2 de septiembre de 1997 la paralización del expediente hasta tanto fuera resuelto el conflicto.

Quinto.-Sin hacer referencia alguna al escrito que presentó en el Ayuntamiento en 4 de diciembre de 1996, don Jorge Narváez Prieto promovió ante el Juzgado de Primera Instancia de Torrox demanda de juicio ordinario de menor cuantía contra don Antonio Ortega Ortiz, vecino de Frigiliana y contra el excelentísimo Ayuntamiento de Nerja, en la persona de su Alcalde, instando que fueran ambos condenados a pagar de forma solidaria todos los daños que decía haberle sido causados por la desaparición del vehículo más los intereses correspondientes. La demanda se dirigía en primer lugar contra el señor Ortega como propietario de la grúa mediante la cual se había llevado a efecto el traslado del vehículo desde el lugar en que estuvo primeramente estacionado hasta aquél donde ocurrió su desaparición.

Admitida a trámite la demanda con el número 155 de 1997 y emplazados los demandados, comparecieron éstos bajo una misma respresentación mediante escrito de 9 de julio de 1997, en el cual sin perjuicio de que coetánea o posteriormente fuera planteado por el Ayuntamiento de Nerja el correspondiente conflicto de jurisdicción se formulaba con carácter cautelar contestación a la demanda y se alegaba de presente la excepción de falta de jurisdicción del Juzgado para conocer la de pretensión del señor Narváez, reforzando esta alegación con la aportación en anexos de las Sentencias dictadas por este Tribunal de Conflictos en 22 de diciembre de 1995 y 20 de junio de 1994.

Ambos demandados, con igual carácter cautelar, se hicieron presentes en las actuaciones que se siguieron en el curso del procedimiento hasta llegar al período de prueba en el que el pleito se encuentra detenido, al haberse planteado el presente conflicto jurisdiccional.

Sexto.-En efecto, mediante escrito de 26 de agosto de 1997 el Ayuntamiento de Nerja, previo acuerdo adoptado por el Pleno de la Corporación en sesión celebrada el 14 de agosto de 1997, requirió de inhibición al Juzgado de Primera Instancia e Instrucción de Torrox, reiterando los argumentos anteriormente expuestos al invocar la exepción de falta de jurisdicción del Juzgado para conocer de la pretensión que le había sido planteada en la demanda y sustentando su oposición: a) Respecto al Ayuntamiento, por cuanto la responsabilidad que se le imputaba derivaba de hechos ocurridos bajo la vigencia de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, realizados por personal dependiente o al servicio del Ayuntamiento y en orden a la ejecución de una obra pública; y b) Respecto del señor Ortega, por cuanto éste había sido demandado en virtud de que con su vehículo grúa retiró y trasladó de lugar el automóvil posteriormente desaparecido, atendiendo a lo requerido por la Policía Local en su condición de prestatario del servicio de retirada de vehículos; servicio que es competencia del Ayuntamiento de Nerja y que proyecta su cobertura, sus exigencias y su garantía de indemnidad sobre los hechos en que pretendía estar basada la demanda interpuesta por el señor Narváez.

El Juzgado, tras de oír a las partes y al Ministerio Fiscal, acordó por auto de 7 de octubre de 1997 mantener su jurisdicción y no acceder al requerimiento inhibitorio. La cuestión se centraba a su juicio en dilucidar si el conductor de la grúa debía entenderse comprendido en el concepto genérico de personal a su servicio (de la Administración) definido en el artículo 1 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, ya que, de estimarse excluido, son abundantísimos los pronunciamientos jurisprudenciales que establecen uniformemente que en supuestos como el presente de acción de resarcimiento de daños y perjuicios contra un ente público y otra persona física o jurídica implicada también en los hechos ha de actuarse en una única vía y ésta es la jurisdicción ordinaria y, más concretamente, la civil. Y el Juzgado entendía que en el caso que se examinaba el demandado señor Ortega no constaba que fuera personal al servicio de la Administración ni contratista del ente administrativo de la empresa de grúas, ni trabajador éste para aquélla. Teniendo asimismo en cuenta que en la base de la reclamación (desaparición del vehículo) no se daba una relación directa de causa-efecto con la prestación del servicio, pues la desaparición se produjo en un solar donde lo había ubicado la grúa.

Séptimo.-Planteado el conflicto, ambas partes remitieron las correspondientes actuaciones a este Tribunal, el cual, por providencia de 19 de noviembre de 1997, acordó formar con ellas el oportuno rollo, designar ponente y dar vista de aquél al Ministerio Fiscal y a la Administración interviniente. Éstos evacuaron el trámite respectivamente en 15 y 12 de diciembre de 1997, sosteniendo contrapuestas opiniones; aquél a favor de la competencia del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción de Nerja y éste a favor del Ayuntamiento, reiterando y remitiéndose a las argumentaciones ya expuestas al plantearse el conflicto.

Posteriormente, habiendo cambiado la composición del Tribunal publicada en el "Boletín Oficial del Estado" de 12 de diciembre de 1997, se dictó providencia en 8 de enero de 1998, returnándose el conflicto y quedando designado ponente el excelentísimo señor don Antonio Sánchez del Corral y del Río.

Fundamentos de Derecho

Primero.-Interesa precisar que el conflicto suscitado tiene su causa en las actuaciones promovidas separadamente por el mismo don Jorge Narváez Prieto, primero ante el Ayuntamiento de Nerja en 4 de diciembre de 1996 y después ante el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción de Torrox en 26 de mayo de 1997, las cuales dieron lugar, respectivamente, al expediente de responsabilidad patrimonial EDR-02-97-CJ que tramita el Ayuntamiento y al procedimiento de menor cuantía número 155/1997, que se sustancia en el citado Juzgado.

En uno y otro procedimientos, el reclamante solicita ser indemnizado en concepto de responsabilidad patrimonial por la desaparición del mismo vehículo automóvil de su propiedad, si bien, en el primero, lo insta a título de acuerdo amistoso y sin invocación de precepto legal alguno dirigiéndose solamente contra el Ayuntamiento de Nerja, y en el segundo, con invocación de los artículos 1.089, 1.101 y 1.902 del Código Civil y dirigiéndose esta vez, conjunta y solidariamente, contra el Ayuntamiento de Nerja y contra don Antonio Ortega Ortiz, propietario de la grúa que trasladó el citado vehículo al lugar desde donde se produjo su desaparición.

Interesa asimismo precisar que el Ayuntamiento de Nerja permaneció sin dictar resolución alguna desde 4 de diciembre de 1996 hasta 4 de julio de 1997, en que, a falta de precepto legal invocado por el señor Narváez, procedió a incoar expediente de responsabilidad patrimonial al amparo de los artículos 142.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 4.1 del Reglamento aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. Siendo en este intervalo de tiempo cuando el reclamante acudió al Juzgado de Primera Instancia e Instrucción de Torrox promoviendo el procedimiento civil de menor cuantía, no constando de las actuaciones que reaccionara frente al silencio del Ayuntamiento, lo que, por otra parte, sería irrelevante a los fines del presente conflicto.

En suma, la cuestión controvertida se centra en decidir si la pretensión indemnizatoria sustancialmente suscitada por don Jorge Narváez, sin perjuicio de las diferencias que se aprecian entre uno y otro de los planteamientos en que ha sido formulada, ha de sustanciarse y decidirse a través del procedimiento administrativo que se sigue por el Ayuntamiento de Nerja y posterior derivación, en su caso, ante la jurisdicción contencioso-administrativa o ha de serlo por la vía civil en el procedimiento de menor cuantía que pende ante el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción de Torrox, y ulteriores recursos de carácter civil a que hubiera lugar.

Segundo.-Con tal planteamiento parece indudable que la situación fáctica que sirve de base a la reclamación se produjo en el contexto del funcionamiento de un servicio público, el de apertura de una nueva calle, y del ejercicio de una actividad administrativa encaminada a facilitar dicho servicio, cual es la de eliminar aquellos obstáculos que se oponían a su realización. Y es dentro de tal contexto y enlazada a dicha actividad donde tiene sentido y coherencia la imputación a la Administración del perjuicio que se invoca, sin que se aprecie ruptura en la relación de causalidad que liga a uno con otra.

Esto sentado, se estima adecuada la invocación que hace el Ayuntamiento a la doctrina de este Tribunal, definida en su sentencia de 22 de diciembre de 1995, en la que se manifiesta que a partir de la vigencia de la Ley 30/1992 ha desaparecido la posibilidad de la acción jurisdiccional autónoma de resarcimiento que la normativa anterior preveía en los artículos 40.2 y 3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, puesto que el procedimiento unitario regulado en la nueva Ley y en el Reglamento correspondiente "no puede equivaler a las vías administrativas previas a las reclamaciones judiciales civiles o laborales contra las Administraciones Públicas, por la elemental razón de que existe una regulación específica de éstas, sujeta a procedimientos y principios diferentes de los que rigen las reclamaciones de responsabilidad patrimonial -capítulos II y III del título VIII de la propia Ley. En realidad la unidad procedimental jurisdiccional y de régimen jurídico a que se viene haciendo referencia no es otra cosa que una consecuencia lógica del sistema único, directo y objetivo de responsabilidad patrimonial de la Administración, que tiene por causa el funcionamiento de los servicios públicos, cláusula ésta que engloba cualquier tipo de actuaciones extracontractuales de aquélla, y que, de acuerdo con la tradición legislativa española, arranca de la Ley de Expropiación Forzosa -artículo 121- se reitera por la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -artículo 40-, se reconoce en los artículos 106.2 y 149.1.18.a de la Constitución, este último al mantener como competencia exclusiva del Estado la legislación sobre "el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas", así en singular, y pasa al título X de la vigente Ley 30/1992".

Tercero.-Respecto a la imputación de responsabilidad al señor Ortega, en virtud de que con el vehículo grúa de que era titular retiró y trasladó el automóvil del señor Narváez, ha de situarse su actividad dentro del mismo contexto de servicio público en que fue realizada y en el que actuó como instrumento y agente al servicio de la Administración por cuanto atendió a requerimiento de la Policía Local y tuvo como finalidad la de dejar expedito el terreno para los trabajos de urbanización que se venían realizando.

En tal sentido, pasa a segundo lugar la forma específica en que estaba formalmente materializada la realización jurídica en que dicho señor se encontraba respecto al Ayuntamiento de Nerja. Como ha declarado este Tribunal en sentencia de 20 de junio de 1994, invocada asimismo por el Ayuntamiento, con referencia a jurisprudencia de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo favorable a la competencia de la jurisdicción civil cuando los daños que dan pie a la acción resarcitoria son simultáneamente imputados a un ente público y a los sujetos particulares que concurrieron con él al producir la supuesta lesión: "Sin embargo este Tribunal entiende que aquella doctrina jurisprudencial no puede aceptarse con tal rigidez ni seguirse de modo tan mecánico que se excluya la ponderación de los términos en los que la actuación del particular demandado se halla colocada en relación con el funcionamiento del servicio público que está en la causa del efecto lesivo producido. Y en esa ponderación resulta forzoso diferenciar el caso de una convergente eventual en la acción del particular y del funcionamiento del servicio público (por títulos distintos e inconexos entre sí), en la causación del resultado dañoso, del caso en que la posición del particular se inserta en el propio funcionamiento del servicio público. Esto último acontece cuando el particular demandado no actúa propiamente en su condición de tal particular, sino como agente de la Administración titular del servicio público o cuando... figure incorporado a la esfera de prestación del servicio público en concepto de contratista del ente administrativo codemandado".

Cuarto.-Como consecuencia de todo lo expresado debe declararse que es a la Administración a la que corresponde conocer de la reclamación formulada por don Jorge Narváez Prieto.

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos que el conflicto de jurisdicción a que se refiere la presente sentencia ha de resolverse a favor del Ayuntamiento de Nerja.

Así, por esta nuestra sentencia, que se comunicará a los órganos confidentes y se publicará en el "Boletín Oficial del Estado", lo pronunciamos, mandamos y firmamos: Presidente: Don Francisco Javier Delgado Barrio. Vocales: Don Juan Antonio Xiol Ríos; don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez; don Antonio Sánchez del Corral y del Río; don Miguel Vizcaíno Márquez, y don Antonio Pérez-Tenessa Hernández.

Y para que conste y remitir para su publicación en el "Boletín Oficial del Estado", expido y firmo la presente en Madrid a 29 de abril de 1998, certifico.