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Conflicto de jurisdicción: 42/1997.

Ponente: Excelentísimo señor don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.

Secretaría de Gobierno.

Yo, Secretario de Gobierno y del Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, certifico: Que en el conflicto de jurisdicción antes indicado, se ha dictado la siguiente sentencia número 24:

El Tribunal de Conflictos de Jurisdicción del Tribunal Supremo, constituido por don Francisco Javier Delgado Barrio, Presidente; don Juan Antonio Xiol Ríos, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Antonio Sánchez del Corral y del Río, don Miguel Vizcaíno Márquez y don Antonio Pérez-Tenessa Hernández, Vocales; dotados de la potestad jurisdiccional reconocida en la Constitución, dicta la siguiente sentencia:

En la villa de Madrid, a 30 de marzo de 1998,

En el expediente y autos de conflicto de jurisdicción número 42/1997, formalizado ante el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, integrado por los excelentísimos señores que anteriormente se expresan, suscitado entre el Gobierno Civil de Granada y la Sección Cuarta de la Audiencia Provincial de Granada, con motivo de estar conociendo la autoridad jurisdiccional de un interdicto de obra nueva, seguido a instancia de la Comunidad Religiosa "Hijas de la Caridad de San Vicente de Paúl", de Granada, contra el Ministerio de Obras Públicas y "Huarte, Sociedad Anónima, Sociedad Constructora". Resultando los siguientes

Antecedentes de hecho

Primero.-La Congregación Religiosa "Hijas de la Caridad de San Vicente de Paúl" interpuso el 20 de septiembre de 1994 un interdicto de obra nueva ante el Juzgado de Primera Instancia número 4 de los de Granada, contra al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y la sociedad cons tructora "Huarte, Sociedad Anónima", a causa de ciertos derribos que se efectuaron el día 17 de septiembre de 1994, en el patio del colegio que regenta la expresada congregación.

Exponía que en el lugar expresado le habían sido expropiados terrenos (4.883 metros cuadrados de suelo y un gimnasio o pabellón polideportivo cubierto, de 420 metros cuadrados) para la ejecución de las obras de construcción de la "carretera de circunvalación de Granada, 2.a fase, o fase oeste", consistentes en una autovía y la vía de servicio número 2; que el Ministerio de Obras Públicas procedió a ocupar los terrenos necesarios para la autopista, pero no así los relativos a la vía de servicio número 2, hasta el punto de que dicho organismo procedió a levantar, a su costa, una tapia de cerramiento de la propiedad de la congregación, dejando en el interior de la misma el terreno preciso (1.719 metros cuadrados de los 4.883 expropiados) para la ejecución del vial; que la vía de servicio en cuestión resulta ya a su entender de imposible ejecución y que, por ello, había solicitado la reversión de los terrenos, una vez transcurridos cinco años desde la expropiación, al amparo del artículo 54 de la Ley de Expropiación Forzosa, y tenía recurrida la denegación expresa de tal reversión, a su entender injusta, en vía contencioso-administrativa con recurso pendiente ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía; que nueve años después del acuerdo de expropiación la Administración procedió a practicar por sorpresa una medida de fuerza al empezar a derribar, a las seis de la mañana, la expresada tapia del colegio e introducir máquinas en el interior del patio, produciendo destrozos al cortar una higuera y dañar varios arbustos, siguiendo la presentación del interdicto de obra nueva del que dimana el conflicto.

Segundo.-Admitido a trámite dicho interdicto y ordenada la suspensión inmediata de la obra (artículo 1.663 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), el Gobernador civil de Granada requirió de inhibición al Juzgado por escrito de 17 de febrero de 1995, para que declinase su competencia para el conocimiento del interdicto de obra nueva planteado.

Entendió el Gobernador civil que los artículos 101 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y el artículo 125 de la Ley de Expropiación Forzosa autorizan la presentación de los interdictos de retener o de recobrar la posesión contra las actuaciones de la Administración Pública que constituyan una vía de hecho, pero que es inviable el interdicto de obra nueva contra las obras públicas ejecutadas por la Administración, invocando al respecto varias sentencias del Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, que acompañaba.

Tercero.-El Juzgado de Primera Instancia dio traslado a las partes y al Ministerio Fiscal del requerimiento de inhibición recibido.

El Ministerio Fiscal informó entendiendo que no procedía la admisión de un interdicto de obra nueva en el que no se pretende retener o recobrar la posesión del terreno, cuya posesión pacífica la tiene el Estado desde hace años, al haber sido el terreno expropiado, justipreciado y hasta pagado a los interdictantes, por lo que procedía aceptar el requerimiento y declarar la inhibición del Juzgado. En el mismo sentido informó el Abogado del Estado, oponiéndose a la inhibición la congregación interdictante. Evacuadas las alegaciones, el Juzgado declinó el conocimiento del asunto, mediante auto de 10 de abril de 1995.

Cuarto.-Recurrido el auto en apelación por la Congregación Religiosa "Hijas de la Caridad de San Vicente de Paúl", fue tramitado el recurso ante la Sección Cuarta de la Audiencia Provincial de Granada. La misma, en auto de 15 de julio de 1997, revocó la resolución de primera instancia y decidió mantener la competencia del orden jurisdiccional civil para seguir conociendo del litigio, planteando así formalmente conflicto de jurisdicción.

Entiende la Audiencia Provincial que se ha producido en el caso una "vía de hecho" que posibilita el ejercicio de una acción interdictora contra la Administración, al tratarse de terrenos sobrantes y producirse una actuación de la Administración, que califica como de repentina y arbitraria. En su virtud, envió las actuaciones en el mismo día al Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, requiriendo al Gobernador civil para que hiciera lo mismo con las suyas.

Quinto.-Recibidas las actuaciones a las que se ha hecho referencia en este Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, se ordenó formar el oportuno rollo, dándose traslado al Ministerio Fiscal y al Abogado del Estado, por plazo común de diez días, para alegaciones. El Abogado del Estado entiende que procede resolver el conflicto de jurisdicción planteado en favor de la Administración, al no proceder el planteamiento de interdictos de obra nueva frente a la misma. El Ministerio Fiscal entiende que no es viable el interdicto de obra nueva frente a la Administración, aunque ésta estuviera procediendo por la vía de hecho, pero que el exceso en el ejercicio de la jurisdicción civil, que entiende producido en el caso, debe corregirse utilizando los medios procesales ordinarios existentes en la propia jurisdicción civil, pero no planteando conflictos de jurisdicción a la misma.

Sexto.-Por providencia de 26 de enero de 1998 se tuvo por personado al Procurador don José Granados Weil, en nombre y representación de la Comunidad Religiosa "Hijas de la Caridad de San Vicente de Paúl", a los únicos efectos de serle notificada en su día la resolución que se dicte.

Séptimo.-Por providencia de 10 de febrero de 1998 se acordó señalar para deliberación y fallo del presente conflicto la audiencia del 23 de marzo de 1998, fecha en la que tuvo lugar.

Vistos la Ley Orgánica 2/1987, de 18 de mayo, de Conflictos Jurisdiccionales; el artículo 1.632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil; el artícu lo 125 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954; el artículo 101 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y las demás disposiciones legales y reglamentarias de pertinente aplicación.

Siendo Ponente el excelentísimo señor don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, quien, previa deliberación, expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos de derecho

Primero.-El presente conflicto de jurisdicción se suscita entre el Gobernador civil de Granada y la Sección Cuarta de la Audiencia Provincial de Granada, al revocar ésta, en su rollo de apelación número 476/1995, la resolución del Juzgado de Primera Instancia número 4 de la misma ciudad, y considerar que el orden jurisdiccional civil debe seguir conociendo del interdicto de obra nueva que se sigue en dicho Juzgado bajo el número 881/1994, interpuesto por la Comunidad Religiosa "Hijas de la Caridad de San Vicente de Paúl" contra el Ministerio de Obras Públicas y la entidad mercantil "Huarte, Sociedad Anónima".

Segundo.-Existe en el presente caso un procedimiento expropiatorio seguido con todas las formalidades legales, en el que los bienes afectados por la actuación que se reputa "vía de hecho" han sido justipreciados y hasta pagados a sus anteriores propietarios, ahora interdictantes, para la ejecución de una obra pública, como consecuencia de la cual se ha levantado una tapia por la propia Administración que ahora ha sido demolida parcialmente. La presunción de que la Administración actúa legítimamente en terrenos que le pertenecen, y de cuya posesión sigue apareciendo formalmente como investida, se impugna en la vía interdictal ante el orden jurisdiccional civil, con la alegación de que se ha pedido y procede la reversión de los terrenos -cuestión denegada en forma expresa por la Administración y de la que ya conoce el orden jurisdiccional contencioso-administrativo- y que la obra que la Administración ha empezado a ejecutar no es la que justificó la expropiación.

Tercero.-No corresponde conocer de la procedencia de reversión de bienes expropiados a la jurisdicción del orden civil, resultando, asimismo, que el interdicto utilizado ante él ha sido el de obra nueva, que, por imperativo de los artículos 1.663 y 1.669 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, supone la suspensión inmediata de las obras denunciadas sin que, frente a la providencia que acuerda dicha suspensión, exista a su vez medio de enervar su efectividad, por lo que la consecuencia natural de dicha providencia es la interrupción de las obras que se venían realizando en terrenos de la Administración, con el pretexto de que la obra pública que se ejecuta no es la que motivó la expropiación de los bienes sobre los que se realiza.

Cuarto.-Existe jurisprudencia reiterada de este Tribunal de Conflictos de Jurisdicción (dos sentencias de 20 de diciembre de 1993 y otra fechada el 21 de diciembre del mismo año) que afirma que lo que ampara el artícu lo 125 de la Ley de Expropiación Forzosa, al abrir la vía interdictal como protección frente a la "vía de hecho" y los despojos patrimoniales a los que la misma pueda conducir por parte de la Administración Pública, es la desposesión o amenaza de desposesión de los titulares de inmuebles privados, que quieren convertirse en bienes demaniales por una Administración Pública como consecuencia de una transmisión coactiva producida en forma irregular.

El artículo 125 de la Ley de Expropiación Forzosa atiende, según razona la sentencia de este Tribunal de 21 de diciembre de 1993, al momento de la conversión de titularidades privadas en públicas o demaniales sin acto o cobertura legitimadora, en relación con inmuebles, y es ese momento, y no el ulterior de ejecución de obras públicas sobre el soporte de bienes inmuebles demaniales, el que contempla la legislación expropiatoria en su artículo 125.

La finalidad a que se enderezan las acciones interdictales es la de hacer cesar a la Administración en las perturbaciones o amenazas de desposesión o reintegrar al interdictante su posesión perdida, pero no la de preservar a un propietario de los daños que la ejecución de una obra pública pueda ocasionarle, de manera tal que si la obra pública se encuentra ya iniciada y en trance de ejecución, no se trataría con la acción interdictal tanto de paralizar una obra pública dañosa cuanto de restituir al propietario o poseedor del fundo del que venía en quieta y pacífica posesión y sobre el que la Administración levanta o realiza aquélla, finalidad ésta que se consigue con el interdicto de recobrar la posesión.

Según esta interpretación de los preceptos que dejan desprovista a la Administración Pública de su inmunidad interdictal, que hoy se reitera en el artículo 101 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, se ha de separar la desposesión de inmuebles, como objeto de tales interdictos, de la obra pública en trance de ejecución. Todo ello con la consecuencia de no concederse frente a la "obra pública" y las operaciones materiales sobre inmuebles que la misma comporta la protección interdictal, sino frente a las ocupaciones o intentos de ocupación irregular de los inmuebles que han de constituir el soporte físico de aquélla.

Quinto.-La naturaleza del interdicto de obra nueva pugna, en efecto, con la posición constitucional de la Administración Pública y con el régimen de los actos administrativos. El privilegio de autotutela administrativa tan sólo debe ceder, abriéndose la competencia de la jurisdicción civil, cuando el Juez de este orden jurisdiccional determina, tras una comprobación sumaria, que la Administración no ha actuado con cobertura legitimadora de tal prerrogativa, sino, al abandonar aquélla, como un simple particular. En los interdictos de retener y recobrar la posesión, el Juez civil hace cesar la ejecutividad de los actos administrativos tras una fase procesal con contradicción y aportación probatoria que le lleva a calificar como "vía de hecho" la actuación administrativa sometida a su conocimiento. No sucede lo mismo, como antes hemos anticipado, en el interdicto de obra nueva, en el que, admitida a trámite la demanda, el Juez ordena la inmediata suspensión de las obras realizadas por la Administración en el estado en que éstas se encuentren, sin una mínima base probatoria e "inaudita parte". No es una actividad propiamente jurisdiccional ni una resolución judicial sobre el fondo la que produce una paralización de las obras, sino una medida cautelar conectada automáticamente a la demanda interdictal, según dispone el ya citado artículo 1.663 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, lo que corrobora la improcedencia de admitir la defensa del interdicto de obra nueva frente a una obra pública en ejecución.

Sexto.-Por todo lo expuesto en los razonamientos precedentes, atendida la inexistencia de una "vía de hecho" en el presente caso, al actuar la Administración sobre terrenos ocupados cuya propiedad le corresponde, siendo la posesión de los mismos detentada igualmente por el Estado, mediante las oportunas actas de ocupación, así como la improcedencia del interdicto de obra nueva contra una obra pública que aparece aún en ejecución, procede resolver el conflicto de jurisdicción en favor de la Administración requirente, debiéndose inhibir la jurisdicción del orden civil en el conocimiento del interdicto de obra nueva interpuesto por la Congregación de "Hijas de la Caridad de San Vicente de Paúl" contra el Ministerio de Obras Públicas y la sociedad constructora "Huarte, Sociedad Anónima".

En consecuencia,

FALLAMOS

Que el conflicto de jurisdicción planteado entre el Gobernador civil de Granada y la Sección Cuarta de la Audiencia Provincial de Granada, en el rollo de apelación número 476/1995, dimanante de los autos de interdicto de obra nueva número 881/1994, del Juzgado de Primera Instancia número 4 de los de la citada ciudad de Granada, debe resolverse a favor de la Administración Pública, declarando en consecuencia que los órganos judiciales del orden civil carecen de atribuciones para conocer del referido interdicto de obra nueva.

Publíquese en el "Boletín Oficial del Estado".

Así, por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan Antonio Xiol Ríos, Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Antonio Sánchez del Corral y del Río, Miguel Vizcaíno Márquez, Antonio Pérez-Tenessa Hernández.

Corresponde fielmente con su original. Y para que conste y remitir para su publicación al "Boletín Oficial del Estado", expido y firmo la presente en Madrid a 7 de mayo de 1998, certifico.