En el recurso gubernativo interpuesto por el Abogado del Estado del
Servicio Jurídico del Estado de Sevilla, en nombre de la Agencia Estatal
de Administración Tributaria, cuya representación legalmente ostenta,
contra la negativa de don Francisco Manuel Galán Ortega, Registrador de
la Propiedad número 12 de Sevilla, a practicar una anotación preventiva
de embargo, en virtud de apelación del recurrente.
Hechos
I
En el procedimiento administrativo de apremio, seguido por la
Delegación de Recaudación de la Delegación de Sevilla de la Agencia Estatal
de Administración Tributaria contra "Consultora Andaluza, Sociedad
Anónima", por débitos tributarios, se dictó providencia de embargo de bienes,
disponiéndose que se procediera ejecutivamente contra su patrimonio.
La circunstancia de que dicha sociedad carecía de activos inmobiliarios
de valor para cubrir la deuda, motivó que se acordara por el Jefe de
la Dependencia de Recaudación, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 37 de la Ley General Tributaria y en el artículo 72 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la práctica del
embargo preventivo, como medida provisional de aseguramiento, sobre los
inmuebles propiedad de don Manuel Antonio Cruz-Guzmán López, miembro del
Consejo de Administración de dicha entidad deudora. A tales efectos, con
fecha 14 de julio de 1994 se dictó por el Jefe de la Sección de Recaudación
de la Dependencia de Recaudación, mandamiento de anotación preventiva
de embargo de determinados bienes muebles de su propiedad.
II
Presentado el anterior mandamiento en el Registro de la Propiedad
número 12 de Sevilla, fue calificado con la siguiente nota: "Denegada la
anotación de embargo que se ordenaba en el precedente mandamiento
por observarse el defecto de no haberse procedido a la emanación del
acto administrativo correspondiente por el que se derive la responsabilidad
de la consultora ªAndaluza, Sociedad Anónimaº, contra don Manuel
Antonio Cruz-Guzmán López, como miembro del Consejo de Administración,
en su carácter de responsable subsidiario, tal como exige el apartado 4)
del artículo 37 de la Ley General Tributaria, y el artículo 14 del Reglamento
General de Recaudación de fecha 20 de diciembre de 1990, sin que, por
otra parte, sea el embargo preventivo una de las medidas provisionales
previstas en el artículo 72 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, sino antes bien una figura -la anotación preventiva
de embargo-, que como resulta del último párrafo del artículo 42 de la
Ley Hipotecaria ha de estar prevista en esa o en otra Ley. De otra parte,
se informa con relación exclusivamente a la segunda finca de las descritas,
que el señor Cruz-Guzmán López sólo es usufructuario de la misma,
perteneciendo la nuda propiedad a personas distintas. Contra la presente
calificación puede interponerse recurso gubernativo en el plazo de cuatro
meses a contar desde hoy, en la forma que determinan los artículos 112
y siguientes del Reglamento Hipotecario. Archivado el duplicado con el
número 160/1994. Sevilla a 25 de agosto de 1994.-El Registrador, Manuel
Galán Ortega."
El Abogado del Estado del Servicio Jurídico del Estado, en
representación que legalmente ostenta de la Agencia Estatal de la Administración
Tributaria, interpuso recurso gubernativo contra la anterior calificación,
y alegó: 1. La nota de calificación sólo menciona el apartado 4. o del artículo
37 de la Ley General Tributaria, haciendo caso omiso de lo dispuesto
en el apartado 3. o . 2. Que del artículo 72 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, que sería un complemento a lo
dispuesto en el artículo 37 antes citado, el señor Registrador entiende que
el embargo preventivo no es una de las medidas provisionales previstas
en el mismo, cuando lo que hace el artículo 72 es dejar a la Administración
la posibilidad de señalar medidas provisionales con dos límites: Que de
las mismas no causen perjuicios de difícil o imposible reparación a los
interesados, lo que no es el caso pues la anotación preventiva de embargo
no es una medida definitiva, o que impliquen violación de los derechos
amparados por las leyes. Que hay que señalar que frente al derecho de
propiedad del administrador de la sociedad se encuentre el aseguramiento
de los derechos de la Hacienda Pública por las cantidades no ingresadas.
Que podrían pensarse otras medidas provisionales, como sería el caso
de embargo de cuentas corrientes o valores inmobiliarios, las que deben
descartarse, en principio, existiendo bienes inmuebles, por los efectos
inmediatos de las mismas y en muchos casos definitivos. 3. Que conforme a
lo dispuesto en el artículo 37.3 de la Ley General Tributaria, que es posterior
al artículo 42 de la Ley Hipotecaria, resulta que la Administración
Tributaria está facultada para el embargo preventivo de bienes propiedad
de los administradores de sociedades deudoras a la Hacienda Pública.
4. Que hay que señalar lo que dice el artículo 14, párrafo 4. o , del Reglamento
General de Recaudación; 5. Que el señor Registrador ha confundido el
concepto de embargo preventivo, como medida cautelar, con el concepto
de anotación preventiva de embargo que es el asiento que se practica
para hacer constar en el folio registral de la finca de que se trate, que
sobre dicha finca recae la traba en que el embargo consiste. Esta traba
puede revertir dos modalidades: a) embargo acordado para satisfacer en
vía ejecutiva una deuda no pagada en período voluntario por quien
definitivamente ha sido considerado sujeto pasivo de la misma, y b) embargo
acordado con carácter preventivo para asegurar la efectividad de un acto
administrativo que todavía no se ha dictado, que sería el acto por el que
la persona propietaria de la finca sobre la que recae la traba se declarare
deudora de la cantidad que se persigue en vía ejecutiva. Que ambas
modalidades se hacen constar registralmente a través de la anotación preventiva
de embargo.
IV
El Registrador de la Propiedad, en defensa de su nota, informó: Que
hay que señalar lo dispuesto en los artículos 20 y 38 de la Ley Hipotecaria,
que establecen respectivamente los principios de tracto sucesivo y de
legitimación registral. Que significa que las actuaciones contra el patrimonio
del titular registral lo han de contemplar como deudor o persona contra
la que se dirige el procedimiento o la actuación de que se trate. Que en
el recurso objeto de estudio las actuaciones dirigidas contra un miembro
del Consejo de Administración, titular registral, no lo son como deudor,
sino como posible responsable subsidiario de aquellas deudas en su
condición de Consejero de la sociedad deudora. Pero no deja de ser cierto
que su condición de responsable subsidiario de la deuda, circunstancia
que sí puede llegar a convertirlo en deudor de la misma, no se produce
hasta tanto se proceda por la Administración a derivar la acción de
responsabilidad de tal carácter frente a él, por estar en presencia de alguno
de los supuestos del artículo 40 de la Ley General Tributaria o en las
leyes particulares de cada tributo. Que dicha derivación de responsabilidad
ha de ser objeto del correspondiente acto administrativo, necesidad que
impone el artículo 37.4 de la Ley General Tributaria, previa exigencia
de la declaración de fallido del sujeto pasivo. Que dicho acto administrativo
de derivación de responsabilidad ha de reunir los requisitos que
taxativamente impone el artículo 14 del Reglamento General de Recaudación
de Tributos. Que parece evidente que mientras no se produzca tal acto
administrativo no hay más deudora que la sociedad, que no reúne el
carácter de titular registral. Que es cierto que sin la previa declaración de
fallido de la sociedad deudora y sin el acto administrativo de derivación
de responsabilidad a cargo del Administrador de la misma, el artículo
37.3 de la Ley General Tributaria permite la adopción de las medidas
cautelares que puedan reglamentariamente adaptarse, y en este punto hay
que citar lo que dicen los artículos 72 de la Ley de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, y 14.4 del Reglamento General de Recaudación. Que la cuestión
se centra en determinar si entre dichas medidas cautelares, cuya índole
no viene especificada por ninguna de las normas transcritas, puede
entenderse comprendido el embargo preventivo de bienes del Administrador
de la sociedad deudora. Que el Reglamento General de Recaudación
contempla el embargo sólo como medida de ejecución dentro del procedimiento
de apremio, sin que lo regule expresamente como medida cautelar
consistente en la traba de bienes de personas físicas o jurídicas que no pueden
aún ser consideradas deudoras. Que, por ello, se estima improcedente
la anotación de un embargo preventivo que no se traba sobre bienes de
la persona jurídica contra la que se dictó la providencia de apremio, sin
que se haya derivado la acción contra el Administrador como eventual
responsable subsidiario y sin que pueda acceder al Registro la anotación
de una medida de aseguramiento, de tipo cautelar, innominada y no
prevista en la normativa aplicable. Que, por tanto, al no estimarse procedente
el embargo preventivo, no sería anotable al amparo de los párrafos segundo
y tercero del artículo 42 de la Ley Hipotecaria y, como medida cautelar
tampoco es notable, dado el carácter de "numerus clausus" de las
anotaciones preventivas en el Registro de la Propiedad, consagrado en el último
párrafo del artículo 42, como reiteradamente tiene declarado la Dirección
General de los Registros y del Notariado en resoluciones de 1 de abril
de 1991, y 9, 10 y 11 de diciembre de 1992, entre otras.
V
El Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía confirmó
la nota del Registrador fundándose en los mismos argumentos expuestos
por este en su informe.
VI
El Abogado del Estado recurrente apeló el auto presidencial,
manteniéndose en sus alegaciones, y añadió: 1. o Que el artículo 37.3 de la Ley
General Tributaria prevé la posibilidad de que antes de dictarse el acto
administrativo de derivación de responsabilidad, puedan adoptarse las
pertinentes medidas cautelares respecto de esos responsables subsidiarios;
lo cual está en íntima conexión con lo que con carácter subsidiario establece
el artículo 72 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y Procedimiento Administrativo Común. 2. o Que sería absurdo exigir
que en el Reglamento General de Recaudación o en la Ley de Procedimiento
Administrativo se enumeren exhaustivamente todas las medidas cautelares
posibles, pues el único límite que en materia de medidas cautelares impone
la ley es el derivado del artículo 72.2 de la Ley de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. Que
resulta evidente que el embargo preventivo de un bien inmueble, siempre
que en el Registro se haga constar el carácter de medida cautelar con
la que la traba se practica, no causa perjuicio alguno al dueño del inmueble.
Que el embargo preventivo de un inmueble es una de las medidas que,
por encajar plenamente en el concepto de medidas provisionales que
utilizan los artículos 71.1 de esa Ley y 37.3 de la Ley General Tributaria,
puede decretarse contra los responsables subsidiarios del pago de una
deuda tributaria, aun antes de que el acto de derivación de responsabilidad
se haya dictado. 3. o Que no constituye argumento en contra que ni el
Reglamento General de Recaudación ni la Ley General Tributaria prevean
expresamente la medida cautelar del embargo preventivo. 4. o Que aun
cuando al amparo del artículo 42.10 de la Ley Hipotecaria se entendiera
que en materia de anotaciones preventivas rige en el sistema de "numerus
clausus", en rigor lo que dicho sistema exige es que la práctica de la
anotación preventiva venga amparada por una ley, pero no que la medida
cautelar que con la anotación cobra relevancia registral venga
nominativamente recogida en una ley.
Fundamentos de Derecho
Vistos los artículos 42 de la Ley Hipotecaria, 25 y 140 de su Reglamento;
14 de la Ley General Tributaria; 72 de la Ley de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
y 14 del Reglamento General de Recaudación y resoluciones de 19 y 20
de mayo de 1998.
1. o El problema planteado en el presente recurso es el de, si antes
de derivar la acción al responsable subsidiario de un tributo, es posible,
como medida cautelar, tomar anotación de embargo preventivo sobre
bienes de dicha persona, a quien se ha notificado el procedimiento.
2. o El artículo 72 de la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común faculta a la
Administración para tomar medidas provisionales y el 37 de la Ley General
Tributaria requiere que, para hacer derivar la acción al responsable
subsidiario, se realice un procedimiento administrativo, dictado con audiencia
del interesado y la previa declaración de fallido del sujeto pasivo.
3. o No obstante, el citado artículo 37 de la Ley General Tributaria
y el 14 del Reglamento General de Recaudación permiten que, aun antes
de iniciar dicho procedimiento, el órgano de recaudación pueda adoptar
las medidas cautelares que procedan cuando existan indicios racionales
para presumir que se puede impedir la satisfacción de la deuda tributaria.
4. o El único obstáculo para adoptar medidas provisionales radicaría
en que la medida adoptada produjera un perjuicio de difícil reparación,
conforme a lo establecido en el artículo 72 antes citado y, como bien
dice el recurrente, el embargo preventivo de un inmueble es una medida
menos traumática que el de cuentas corrientes, valores mobiliarios, etc,.
Esta Dirección General ha acordado estimar el recurso interpuesto
declarando que procede la anotación preventiva solicitada, con revocación
de la nota de calificación y del auto presidencial.
Madrid, 4 de julio de 1998.-El Director general, Luis María Cabello
de los Cobos y Mancha.
Excmo. Sr. Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.
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