En el recurso gubernativo interpuesto por don José María Sánchez
Bosque, en nombre de "Construcciones y Reformas Baucres, Sociedad
Limitada", contra la negativa del Registrador de la Propiedad de Parla
número 2, don Juan Carlos Falcón y Tella, a inscribir una escritura de declaración
de obra nueva, en virtud de apelación del recurrente.
Hechos
I
El 16 de noviembre de 1995, ante el Notario de Valdepeñas, don Antonio
Fuertes Gutiérrez, la mercantil "Construcciones y Reformas Baucres,
Sociedad Limitada", otorgó escritura de declaración de obra nueva (una nave
industrial) en una parcela de terreno sita en Parla, polígono industrial
"Ciudad Industrial de Parla", señalada con la letra y número I-13, en el
plano parcial de su Plan General de Ordenación, finca registral número
921 del Registro de la Propiedad de Parla número 2. En la referida escritura
se dice en el expositivo II que la obra nueva que en la misma se declara
fue construida hace más de seis años y en el otorgamiento A) el primer
compareciente en la intervención en que actúa, declara que sobre la finca
antes descrita fue construida hace más de ocho años la nave industrial
que se cita.
II
Presentada en el Registro de la Propiedad de Parla número 2 la anterior
escritura en unión de la escritura de ratificación, de fecha 27 de noviembre
de 1995, otorgada ante el Notario de Madrid, don Rafael Vallejo Zapatero;
certificación expedida por el Secretario General del Ayuntamiento de Parla,
de fecha 20 de diciembre de 1995, en la que consta que en el Ayuntamiento
existe solicitud de licencia de obra para la construcción de nave industrial
con posterior denegación por la Comisión de Gobierno, celebrada el 26
de julio de 1991 y que no consta incoación de expediente de infracción
urbanística sobre la parcela de referencia y Certificado de 12 de enero
de 1996 del Ayuntamiento en el que se expresa que se ha presentado
en el mismo un certificado de un Técnico diciendo que las obras de la
nave industrial comenzaron y terminaron en el transcurso del año 1985,
fue objeto de la siguiente calificación: "Se suspende la inscripción del
precedente documento que, en unión de escritura de ratificación -otorgada
el 16 de noviembre de 1995-, fue presentado el día 3 de enero del presente
año, retirado por la presentante el día 5 de enero y reintegrado hoy, por
el defecto subsanable de no acreditarse el otorgamiento de la preceptiva
licencia de edificación y la expedición por técnico competente de la
certificación de finalización de la obra conforme al proyecto aprobado, licencia
y certificación que deben testimoniarse en la escritura, conforme establece
el artículo 37 del texto refundido de la Ley sobre Régimen de Suelo y
Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992, de
26 de junio, ni acreditarse la inaplicabilidad del régimen establecido en
el citado precepto. Caso de no optar por la subsanación cabe, si se estima
procedente, interponer recurso gubernativo ante el excelentísimo señor
Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el plazo de
cuatro meses, a contar desde la fecha de esta nota, conforme al
artículo 66 de la Ley Hipotecaria, y artículos 112 y siguientes de su Reglamento.
Parla, 2 de febrero de 1996.-El Registrador. Firma ilegible".
III
Don José María Sánchez Bosque, en representación de "Construcciones
y Reformas Baucres, Sociedad Limitada", interpuso recurso gubernativo
contra la referida calificación y, alegó: 1.o Que en relación con los
argumentos utilizados por el Registrador apoyados en lo dispuesto en el artículo
37 del texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
urbana, de 26 de junio de 1997, se hace necesario indicar que en ningún
momento se ha incoado procedimiento de infracción urbanística alguno,
según consta en la certificación expedida por el Ayuntamiento de Parla,
con fecha 20 de diciembre de 1995. 2.o Que si bien es cierto que no se
aportó en su momento, junto con el protocolo notarial, la oportuna licencia
de obras, también lo es el hecho de que ha prescrito totalmente la
mencionada infracción, debido a que es de aplicación el artículo 83.1 de la
Ley de Medidas de Disciplina Urbanística de la Comunidad de Madrid;
ya que ha transcurrido un plazo superior a cuatro años desde la terminación
de la obra. 3.o Que en el propio texto refundido de la Ley del Suelo se
establece que ha prescrito totalmente la obligación de obtener la licencia
de obras que en su momento se iniciaron en la parcela I-13 del polígono
industrial mencionado, y ello en virtud de lo dispuesto en el artículo 263.
4.o Que las obras de la finca de referencia, se desarrollaron y finalizaron
en el año 1985, de lo que se deduce que fue construida con más de cuatro
años de anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 8/1990, de 25 de
julio, sobre Reforma de Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo.
Que es por ello que ha quedado incorporada al patrimonio de su titular,
de acuerdo con la disposición transitoria quinta del texto refundido de
la Ley del Suelo. Que en este sentido se ha pronunciado la Resolución
de 3 de noviembre de 1995. 5.o Que ni la Ley Hipotecaria (artículo 208)
ni el Reglamento Hipotecario (artículo 308) exigen comprobación alguna
respecto a la legalidad de la construcción. 6.o Que, por tanto, es necesario
diferenciar entre lo que se considera incumplimiento de una norma
administrativa y nulidad de un acto administrativo, diferenciación que no se
deduce en la actuación del Registrador de la Propiedad y que lleva a
una situación totalmente contraria a derecho y a las normas del tráfico
jurídico. Que la doctrina en la materia y Resoluciones de la Dirección
General de los Registros y del Notariado ante situaciones jurídicas
similares, han establecido reiteradamente que aun dándose el supuesto de
incurrir en una ilegalidad administrativa, lo será únicamente a efectos
urbanísticos, no un acto nulo de pleno derecho que impide que se inscriba
en el Registro de la Propiedad (Auto del Presidente de la Audiencia de
Sevilla de 20 de junio de 1979).
IV
El Registrador de la Propiedad, en defensa de su nota, informó: Que
el problema que plantea el artículo 37 del texto refundido de la Ley sobre
el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto
Legislativo 1/1992, de 26 de junio, es si el mismo es aplicable a las
declaraciones relativas a obras nuevas finalizadas al menos cuatro años antes
de la entrada en vigor de la Ley de 25 de julio de 1990. Esta cuestión
planteó dudas tras la supresión por la vía de corrección de errores de
la disposición transitoria octava de la Ley 1990. Que el problema ha sido
resuelto por las Resoluciones de 6 de septiembre de 1991, 4 de febrero
de 1992, 17 de junio de 1993 y 5 de febrero de 1994. Que en el caso
planteado en el presente recurso, ante la evidencia de que no se ha dado
en la escritura cumplimiento al régimen que para la inscripción de las
declaraciones de obra nueva establece la nueva legislación del suelo, la
cuestión planteada es si cabe entender justificada la inaplicabilidad del
régimen del artículo 37 del texto refundido de la Ley sobre el Régimen
del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo
1/1992, de 26 de junio, nuevo régimen ya existente tras la entrada en
vigor de la Ley de 25 de julio, cuando de la escritura otorgada el 16 de
noviembre de 1995, en las certificaciones aportadas del Ayuntamiento
de Parla, en las inscripciones primera, segunda y tercera de la finca en
las que se describe la misma como una parcela de terreno, el Registrador
considera que no está suficientemente acreditada la construcción de la
obra nueva en fecha anterior en cuatro años a la entrada en vigor de
la Ley de 25 de julio de 1990, en virtud de lo establecido en el artículo
18 de la Ley Hipotecaria. Esta no justificación constituye un defecto
insubsanable, conforme se hizo constar en la nota de calificación. Que la
Resolución de 3 de noviembre de 1995 no es aplicable a este caso, porque
en el supuesto en ella planteado se da por sentado que se ha acreditado
que la edificación se concluyó en el año 1985. Que en el caso planteado
en este recurso, el problema está en que la única prueba aportada en
cuanto a la preexistencia de la edificación es una certificación en que
se certifica que se ha presentando en el Ayuntamiento un certificado de
su Técnico diciendo que la edificación se concluyó en el año 1985, sin
realizarse por parte del Ayuntamiento ninguna manifestación al respecto.
Que, además, la segunda certificación es contradictoria, con lo que resulta
de la escritura, de la primera certificación expedida por el Ayuntamiento
de Parla y con el contenido de las cuatro escrituras públicas que motivaron
las inscripciones primera, tercera y cuarta de la finca registral número
921 del Registro de la Propiedad de Parla número 2.
V
El Notario autorizante de la escritura informó: 1.o Determinación de
la Ley aplicable. Que en orden a la realización de la obra es evidente
que hay que aplicar la legislación vigente en el momento de construcción
y terminación de la obra, pues aplicar una ley sancionadora de fecha
posterior supondría conculcar el artículo 9 de la Constitución Española.
Que en lo referente a la declaración de obra nueva y su acceso al Registro
es necesario tener en cuenta la legislación hipotecaria, y es necesario
arbitrar una solución que armonice y conjugue los criterios de todos, y esta
solución consiste en permitir sólo el acceso al Registro a aquellas
situaciones que sean inatacables desde el punto de vista urbanístico, para evitar
que el Registro induzca a error sobre la situación jurídica de un inmueble.
Esta situación está acogida por la disposición transitoria sexta de la Ley
8/1990, de 25 de julio y, posteriormente, por el Real Decreto-ley 1/1992,
de 26 de junio, así como por la doctrina de las Resoluciones de la Dirección
General de los Registros y del Notariado citadas por el Registrador en
su informe. Que se puede concluir diciendo que la legislación urbanística
aplicable a la realización de la obra es la vigente en el año 1985, debiendo
aplicar la legislación hipotecaria contenida en las disposiciones transitorias
de las Leyes del Suelo de 1990 y 1992 en orden al acceso al Registro
de la obra nueva controvertida, siempre y cuando sea probada
suficientemente la realización y terminación de la obra en 1985, así como que
la situación jurídica existente es inatacable. 2.o Naturaleza del recurso
gubernativo. Problemática de la prueba en el procedimiento administrativo.
A) Que el recurso gubernativo es calificado mayoritariamente por la
doctrina de procedimiento administrativo, debiéndose aplicar las normas
reguladoras de la prueba en dicho procedimiento. Que los medios de prueba
utilizados en el mismo no son tasados (sentencia del Tribunal Supremo
de 3 de octubre de 1970). B) Que en orden a la valoración de la prueba
el principio general de nuestro derecho es el de la prueba libre, el cual
es aplicable al ámbito del procedimiento administrativo. Que la aplicación
de la prueba de que goza la Administración no vincula en absoluto a
los Tribunales de Justicia. Que de todos los documentos aportados se
debe concluir que resulta acreditado que la obra se finalizó en 1985. 3.o
Prescripción. Que se contempla un caso de prescripción de la posible infracción
y no de prescripción de la sanción, al no haberse producido ninguna.
Que en este punto se citan las sentencias del Tribunal Supremo de 5 de
marzo y 19 de junio de 1975.
VI
El Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Madrid confirmó
la nota del Registrador fundándose en el artículo 37 del texto refundido
de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado
por el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio; en que una cosa
es que hayan prescrito las responsabilidades disciplinarias inherentes a
una construcción sin licencia y otra bien diferente, es que sea inscribible
el derecho a la edificación objeto de la declaración de obra nueva y en
que la calificación sólo puede hacerse teniendo en cuenta los documentos
presentados en tiempo oportuno, según el artículo 18 de la Ley Hipotecaria
y Resolución de 15 de julio de 1971, sin que frente a dicho precepto pueda
prosperar la imposible asimilación, siempre negada, del recurso
gubernativo al procedimiento administrativo.
VII
El recurrente apeló el auto presidencial, manteniéndose en sus
alegaciones, y añadió: 1.o Que si bien es cierto que los conceptos de
prescripción de las responsabilidades disciplinarias y de derecho a edificación
son independientes, también lo es el hecho que no consta en el Registro
de la Propiedad de Parla que se haya incoado procedimiento de infracción
urbanística alguna, según se indica en la certificación del Ayuntamiento
de fecha 20 de diciembre de 1995, circunstancia que determina lo siguiente:
a) Que ha quedado incorporado al patrimonio de su titular, de conformidad
con lo dispuesto en la disposición transitoria quinta del texto refundido
de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 26 de junio
de 1992, creándose así una situación jurídica de conformidad con lo
establecido en la legislación urbanística; b) Que uno de los objetivos del
Legislador, que se deduce de la disposición transitoria antes aludida, es el
de reconocer la inatacabilidad de las edificaciones realizadas con
anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 8/1990, puesto que han prescrito
en su caso, las acciones para restablecer la legalidad urbanística, conforme
a lo dispuesto en el artículo 83.1 de la Ley de Medidas de Disciplina
Urbanística de la Comunidad de Madrid, 4/1984, de 10 de febrero. 2.o Que
lo dispuesto en la disposición transitoria quinta es también predicable
respecto de las edificaciones terminadas sin licencia en suelo no
urbanizable, no protegido, por lo que le es aplicable los artículos 249 y 255.1
de la Ley del Suelo. Que teniendo en cuenta que la obra nueva en cuestión
fue construida en suelo calificado como no urbanizable, así como que
el hecho de que fue finalizada en 1985 es aplicable analógicamente la
disposición transitoria quinta. Que así lo ha venido manteniendo la
Resolución de 6 de noviembre de 1995. 3.o Que, además, teniendo en cuenta
que el hecho de la construcción estaba y lo está en la actualidad sujeto
a licencia y que en su momento era inscribible el protocolo notarial que
declara la obra nueva, sin que fuera obstáculo para ello los artículos 18
y 33 de la Ley Hipotecaria, igualmente hay que considerar que en la
actualidad también es inscribible, y así lo ha mantenido la Resolución de 16
de noviembre de 1981. 4.o Que la norma del artículo 37 del texto refundido
de la Ley del Suelo no es una norma de derecho material, sino que se
trata de una norma penalizadora y, por tanto, susceptible de desarrollo
por las Comunidades Autónomas. 5.o Que aunque es aplicable el artículo
18 de la Ley Hipotecaria, también lo son los artículos 208 y 308 del
Reglamento Hipotecario, y ni el uno ni el otro exigen comprobación alguna
respecto de la legalidad de la construcción. Que es perfectamente
compatible la validez civil de los actos jurídicos, a pesar de la posible
irregularidad urbanística, llevando lo cual a la inscripción en el Registro de
la Propiedad hay que entender la posibilidad de que en el mismo tenga
reflejo la situación jurídica afectante a la finca.
Fundamentos de Derecho
Visto el artículo 37 y disposición transitoria quinta del texto refundido
de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto-ley 1/1992, de 26 de julio,
y Resoluciones de 4 de febrero de 1991, 17 de junio de 1993 y 5 de febrero
de 1994,
1. En el presente recurso se debate sobre la inscripción en el Registro
de la Propiedad de una obra nueva que es suspendida por el Registrador
el 2 de febrero de 1996, "al no acreditarse el cumplimiento de los requisitos
del artículo 37 del texto refundido de la Ley del Suelo, aprobado por
Real Decreto-ley 1/1992 de 26 de mayo, ni la inaplicabilidad del régimen
establecido en dicho precepto". La documentación aportada al Registrador
para acreditar la antigüedad de la obra consiste en dos certificaciones
expedidas por el Secretario del Ayuntamiento en cuyo término está situada
la obra declarada, los días 20 de diciembre de 1995 y 12 de enero de
1996, en las que se afirma, respectivamente: a) "Que el 26 de junio de
1991 la Comisión de Gobierno denegó la solicitud de licencia solicitada
y que no consta la incoación de expediente de infracción urbanística sobre
la parcela en cuestión"; y "que se ha presentado en este Ayuntamiento
certificado expedido por (determinado Ingeniero Técnico) en el que se
afirma que la construcción de la nave (en cuestión) se comenzó a construir
y se terminó en el transcurso del año de 1985". Se aporta igualmente
certificado de este Técnico, expedido y visado en 1996 en el que se afirma
que la obra declarada se inició y construyó en 1985.
2. Las circunstancias expuestas ponen de manifiesto que no puede
tenerse por se acreditado que la obra ahora declarada se hubiere realizado
antes de la entrada en vigor de la Ley 8/1990, de 25 julio, de modo que
conforme a la disposición transitoria quinta del texto refundido de la
Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto-ley 1/1992, de 26 de junio, y
la doctrina de esta Dirección General (cfr. Resoluciones 4 febrero 1991,
17 junio 1993, 5 febrero 1994), el régimen de su acceso al Registro será
el prevenido en el artículo 37 del texto refundido citado, cuyas exigencias
al efecto no aparecen cumplidas en el supuesto debatido.
Esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso y confirmar
el auto apelado y la nota del Registrador.
Madrid, 13 de octubre de 1999.-El Director general, Luis María Cabello
de los Cobos y Mancha.
Excmo. Sr. Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
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