En el recurso gubernativo interpuesto por don José Manuel Barroso
Rodríguez, Letrado Consistorial del Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid,
actuando en nombre y representación del mismo, contra la negativa del
Registrador de la Propiedad de dicha localidad, don Francisco Villanueva
Castellano, a inscribir un acuerdo adoptado por el Pleno Corporativo de
dicho Ayuntamiento, en virtud de apelación del recurrente.
Hechos
I
El 15 de junio de 1978, se aprobó por el Pleno Corporativo del
Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid el Proyecto de Reparcelación del
Polígono 5 del Plan Parcial de Ordenación Urbana, Casco Urbano y Primer
Ensanche. El Secretario accidental expidió certificación del referido
acuerdo plenario de aprobación definitiva con fecha 24 de julio de 1978, con
el contenido completo y formal del Proyecto de Reparcelación, que no
había sido recogido íntegramente en el acuerdo citado. Dicha certificación
sirvió de base para la protocolización del acuerdo, ante el Notario don
Emilio Villalobos Bernal, con fecha 11 de septiembre de 1980, la cual
fue inscrita en el Registro de la Propiedad.
Advertidos errores en el acuerdo plenario de 15 de junio de 1978,
de aprobación definitiva del Proyecto de Reparcelación citado, el Pleno
Corporativo, en sesión de 14 de septiembre de 1995, eleva a definitivo
el acuerdo inicialmente aprobado de subsanación de errores materiales
cometidos en el acuerdo antes citado para la cancelación de la condición
resolutoria del derecho de reversión que, según la reparcelación, afecta
a dos de la fincas adjudicadas al Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid
y fue inscrito en todas las fincas adjudicadas al mismo.
II
Presentada en el Registro de la Propiedad de Las Rozas de Madrid
certificación de los anteriores acuerdos plenarios, fue calificada con la
siguiente nota: "Se deniega la inscripción del precedente documento porque
la rectificación que se solicita implica la cancelación de las expresiones
registrales de una condición resolutoria sin consentimiento de la totalidad
de los titulares de los derechos dimanantes de dicha condición, propietarios
de las fincas aportadas al polígono 5 en cuestión. Así lo exigen los
artículos 1, 40 y 82 de la vigente Ley Hipotecaria. Defecto insubsanable sin
posibilidad de anotación preventiva. Cabe posibilidad de recurso
gubernativo contra esta calificación, en el plazo de cuatro meses de la fecha
de esta nota ante el excelentísimo señor Presidente del Tribunal Superior
de Justicia de Madrid. Las Rozas de Madrid, a 18 de abril de 1996.-El
Registrador.-Firma ilegible".
III
Don José Manuel Barroso Rodríguez, Letrado Consistorial del
Ayuntamiento de Las Rozas interpuso recurso gubernativo contra la anterior
calificación, y alegó: I. Que el señor Registrador de la Propiedad cometió
un error a la hora de inscribir el Proyecto de Reparcelación del Polígono 5,
no ateniéndose a la certificación remitida por el Ayuntamiento, que era
el único título registralmente válido a este respecto, ya que dicha
certificación permitía establecer en las fincas del Ayuntamiento que figuraban
en el apartado 8 del referido proyecto una condición resolutoria y, sin
embargo, estableció bajo su personal arbitrio y sin contar con el
Ayuntamiento, la referida carga registral en todas las fincas adjudicadas al
Ayuntamiento y que figuraban numeradas de la a) a la g). Que debió
observar que existía un error y devolver a la Administración actuante la
certificación para subsanar la misma, o si el error lo hubiera detectado con
posterioridad a la inscripción proceder en los términos previstos en la
legislación hipotecaria (artículos 40 y 211 a 220 de la Ley Hipotecaria).
II. Que el señor Registrador hizo caso omiso de los requerimientos hechos
por el Ayuntamiento para la subsanación de dicho error y que ante tal
circunstancia, el Pleno Corporativo, en sesión celebrada el día 14 de
septiembre de 1995, acordó modificar el Proyecto de Reparcelación del
Polígono 5, exclusivamente en cuanto al error material observado y,
determinando claramente que la referida condición resolutoria debía aplicarse
exclusivamente al apartado g) que recoge las fincas adjudicadas al
Ayuntamiento como resto, viales, parques y jardines. Que al alcance e
interpretación de la condición resolutoria que se hace en el acuerdo antes
citado se llega en virtud de los artículos 24 del Reglamento de Reparcelación
de 1966, 90.2 de la Ley del Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de
12 de mayo de 1956 y 90.16) de la Ley 12 de mayo de 1956. III. Que
la Administración en general puede revisar sus actos. Que el Ayuntamiento
de Las Rozas de Madrid, en la sesión plenaria de 14 de septiembre de
1995, revisa el acuerdo adoptado en la sesión de 15 de junio de 1978,
entendiendo que se ha producido un error material. Que hay que tener
en cuenta lo que dicen los artículos 105.2 de la vigente Ley 30/1992, de
26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
y Procedimiento Administrativo Común, y el artículo 111 de la anterior
Ley de Procedimiento Administrativo. Que la interpretación del Pleno
Corporativo entendiendo que se trata de un error material es correcta, e
igualmente es exacta la sustitución del número 8 por el apartado g) de las
fincas adjudicadas, en base al artículo 24 del Reglamento de
Reparcelaciones en relación con el 90 de la Ley del Suelo de 1956. Que el órgano
que ha acordado la rectificación es el órgano competente: El mismo Pleno
Corporativo que adoptó el acuerdo rectificado. El procedimiento seguido
es igualmente el correcto, ya que se da audiencia a los interesados a tenor
de lo dispuesto en el artículo 84 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
Que existe una amplia jurisprudencia que corrobora el recto proceder
del Ayuntamiento, entre las que se encuentran las Sentencias del Tribunal
Supremo de 20 de julio de 1984, 24 de marzo y 8 de julio de 1982, 3
y 6 de octubre de 1986 y 8 de febrero de 1990. IV. Que tanto la Ley
de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, en su artículo
45, como la de 26 de noviembre de 1992, sobre Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común, en
virtud del poder jurídico que ostenta la Administración en sus actos, éstos
se presumen válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten
(artículo 57.1), aunque sujetos a la revisión jurisdiccional de los Tribunales
de lo Contencioso-Administrativo. Que la trascendencia jurídica de la
presunción de la legalidad y ejecutividad de los actos y acuerdos municipales
en el caso que se estudia, significa que, el acuerdo municipal de subsanación
de error adoptado por el Ayuntamiento, se presume válido y es efectivo
desde el mismo momento de su adopción y sólo puede ser revisado en
vía jurisdiccional contencioso-administrativa. Que tal efectividad vincula
también al Registro de la Propiedad (artículos 18 de la Ley Hipotecaria,
y 99 del Reglamento Hipotecario). Que la función calificadora del
Registrador en los actos administrativos no puede poner en peligro y menoscabo
la presunción de legalidad de los acuerdos municipales y el principio de
autonomía municipal consagrado por la Constitución Española (artículo
100 del Reglamento Hipotecario). En conclusión el señor Registrador no
tiene en cuenta que los acuerdos municipales son válidos y tienen
presunción de legalidad en tanto no exista resolución judicial firme que los
anule y, en este caso concreto, no existe ninguna resolución de la
jurisdicción contencioso-administrativa hasta la fecha en tal sentido. Que su
actitud no sólo supone un acto contrario a derecho, sino que, además,
introduce y pretende un régimen de tutela administrativa sobre los actos
y los acuerdos municipales que la Constitución Española prohíbe. V. Que
el señor Registrador no tiene en cuenta que la modificación habida en
el Proyecto de Reparcelación se refiere, exclusivamente, a errores
materiales y aritméticos evidentes que afectan exclusivamente a propiedades
del Ayuntamiento y no a propiedades de particulares. En consecuencia,
en virtud de la legislación actual sobre la materia, el Ayuntamiento podrá
iniciar un procedimiento de revisión de oficio por este motivo para anular
la cláusula resolutoria y cumplido el procedimiento legalmente exigido,
el Registrador tendría que inscribir el documento administrativo
resultante. VI. Que, por último, hay que citar la Resolución de 22 de junio
de 1989 que resolvió un supuesto muy semejante al presente.
IV
El Registrador de la Propiedad, en defensa de su nota, informó: 1.o Que
hay que señalar lo que establecen los artículos 1, 40 y 82 de la Ley
Hipotecaria. Que este último artículo es indudablemente aplicable a los
documentos administrativos, bastando que el consentimiento cancelatorio
conste en otro documento administrativo, siendo el párrafo segundo de dicho
artículo una de tantas manifestaciones legales del llamado principio del
consentimiento. 2.o Que en el supuesto que motiva el presente recurso
es evidente que no se cuenta con el consentimiento explícito de ninguno
de los titulares registrales de los derechos de reversión originados por
la condición resolutoria inscrita. Que es cierto que el acuerdo municipal
de 14 de septiembre de 1995 ha sido notificado a los interesados aportantes,
pero no lo es menos que de los documentos aportados oficialmente resulta
que muchos de estos titulares no han prestado su consentimiento y han
mostrado inequívocamente su total disconformidad con la rectificación
pretendida y al propio tiempo han iniciado el procedimiento para exigir
la reversión a la que les da derecho el cumplimiento de la condición
resolutoria inscrita. Que las solicitudes de reversión fueron todas denegadas
por el Ayuntamiento en Acuerdo Plenario de 2 de enero de 1996, el cual
no está claro que fuera notificado a los interesados. De los escritos
presentados, a instancia del Registrador, sólo hay constancia de que el
Ayuntamiento expidió o remitió unos escritos notificando el acuerdo
denegatorio, pero no consta por ningún lado que se haya hecho efectivamente
la notificación ni su fecha, lo cual es una omisión importante. Por tanto,
no se puede hablar de que el acuerdo haya causado estado en la vía
administrativa. 3.o Que se ha tenido presente en la calificación lo dispuesto
en el artículo 99 del Reglamento Hipotecario. Que las facultades
calificadoras del Registrador en relación con los documentos administrativos
son mucho más amplias que las que se le atribuyen para los documentos
judiciales; pero es que, además, en los actos administrativos municipales
de aprobación de expedientes de reparcelación, como el presente,
envuelven esa complejidad que permite una serie de matizaciones a la hora de
hablar de la amplitud de facultades calificatorias del Registrador. En el
caso que se trata, el gravamen de reversión sobre la parcela resto de
la agrupación, señalada por la letra g) se impuso por imperativo del
entonces vigente artículo 24, letra i) del antiguo Reglamento de Reparcelaciones,
pero en cuanto a las demás fincas que el Ayuntamiento se adjudicaron,
las señaladas por las letras a) a f) el gravamen tiene indudablemente su
origen en ser un elemento accidental del negocio jurídico que se pactó
entre Ayuntamiento como persona jurídica, de un lado, y los interesado
aportantes de terrenos, de otro, y desde luego por la libre voluntad del
Ayuntamiento que no estaba obligado a ello por Ley. Con relación a este
pacto, con un acentuado tinte privatista, la calificación puede ser
indudablemente más amplia. 4.o Que dada la redacción del texto de la cláusula
del gravamen que se considere que la voluntad de las partes ha sido llamar
como norma de remisión voluntaria pactada los artículos 54 y 55 de la
Ley de Expropiación Forzosa y ello independientemente que la Ley del
Suelo de 1956 estuviera o no vigente en el momento del pacto. 5.o Que
si se cancelan las expresiones registrales del derecho de reversión pudiera
surgir en cualquier momento un tercer adquirente protegido por el
artículo 34 de la Ley Hipotecaria lo que haría imposible el cumplimiento
de la eventual sentencia declarando el derecho a la reversión. Que la
cancelación es ilegal y peligrosa, pues las expresiones registrales de condición
resolutoria tienen que seguir "impertérritas" hasta que la Dirección General
o Sentencia Judicial ordene lo contrario o bien lo pidan los propios titulares
por documento apropiado. 6.o Que la Resolución de 22 de junio de 1989,
se refiere a un caso aparentemente análogo al que se trata, pero en el
fondo se refiere a un problema muy distinto. 7.o Que para decidir sobre
la fase última o complementaria de la ejecución de los actos administrativos
que es la inscripción o cancelación en el Registro de la Propiedad, es
el Registrador el único funcionario de la Administración que puede
determinar si se han cumplido los requisitos exigidos por la Ley (artículo 99
del Reglamento Hipotecario). 8.o Que a los razonamientos del recurrente
cabe objetar que la Administración podrá rectificar su error y, en
consecuencia, revocar los actos erróneos, pero siempre ha de tener el límite
del respeto a los derechos que estos actos hayan concedido a los
ciudadanos, sobre todo si estos derechos están inscritos en el Registro y
así lo reconoce la propia legislación administrativa (artículo 105 de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre). 9.o Que es obvio que todos los actos
jurídicos que tengan al menos una mínima prueba de su existencia han
de gozar de la presunción de legalidad, y se considera que la objeción
puesta a la práctica de las cancelaciones que se pretenda no ha habido
entrometimiento en modo alguno en el acuerdo adoptado por este
Registrador.
V
El Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Madrid confirmó
la nota del Registrador fundándose en que la certificación que se pretende
inscribir es obvio que modifica sustancialmente el contenido y extensión
de los derechos inscritos de los titulares de fincas afectas al Plan de
Compensación, y la rectificación afecta frontalmente a tales derechos y que
sin el consentimiento de sus titulares que conste en documento público,
no puede accederse a la inscripción por imperativo del artículo 40 de
la Ley Hipotecaria. Pues, las rectificaciones contenidas en el acuerdo de 2
de enero de 1996 no pueden considerarse como referidas a errores
materiales, deducibles por los propios términos de acuerdo que se procede
a rectificar que es el que autoriza el artículo 105.2 de la Ley de 30/1992.
Y, por último, también se funda en el artículo 99 del Reglamento
Hipotecario.
VI
El recurrente apeló el auto presidencial, manteniéndose en sus
alegaciones, y añadió: 1.o Que el Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid,
al adoptar el acuerdo de 2 de enero de 1996, en modo alguno, modifica
el Proyecto de Reparcelación fuera del ámbito estricto de dichos errores.
En efecto, debe considerarse que el Proyecto de Reparcelación está fechado
en el año 1978 y en la actualidad está completamente desarrollado y el
acuerdo adoptado única y simplemente, trata de poner en pacífica
correlación el error material deslizado en el título con la legislación vigente
en materia urbanística en el momento de su aprobación. Que, por último,
la aplicación de un régimen tan riguroso como el de la condición resolutoria
de derecho de reversión exige una identificación inequívoca en el título
de creación y éste incurrió en una situación de error, en cuanto que se
refería al apartado ocho, que no estaba antes identificado como tal, siendo
así que dicho apartado debe entenderse que en el párrafo que por su
orden de correlación se correspondía con el de la finca destinada a zonas
verdes y viales, en consonancia con lo dispuesto en el entonces identificado
como tal, siendo así que debe entenderse que era el párrafo que por su
orden de correlación se correspondía con el de la finca destinada a zonas
verdes y viales, en consonancia con el Reglamento de Reparcelaciones
entonces vigente. 2.o Que según el auto apelado la cancelación de una
condición resolutoria precisa el consentimiento de sus titulares en
documento público. Que lo exigido no es más que una prueba diabólica de
imposible cumplimiento; pues debe considerarse que la única forma que
tiene un interesado en manifestar su consentimiento en el ámbito
administrativo es un acto dictado por la Administración Pública es el
aquietamiento ante la notificación del mismo. 3.o Que parece claro que el
acuerdo plenario de 2 de enero de 1996 se sitúa dentro del supuesto de hecho
enunciado en el artículo 303 del texto refundido de la vigente Ley del
Suelo, por lo que queda sometido a la jurisdicción contenciosa e igualmente
hay que tener en cuenta lo que dice el artículo 306 del mismo texto legal.
4.o Que el artículo 307 del citado texto legal declara inscribibles en el
Registro de la Propiedad los actos administrativos en materia urbanística.
5.o que el auto apelado no entra en el verdadero fondo de la cuestión
que, por más que el variopinto ropaje con que se presenta el acuerdo
de corrección de errores, no es otra cosa que el resultado de un expediente
administrativo con consecuencias registrales y notificado a todos y cada
uno de los titulares registrales de las fincas afectadas por la condición
resolutoria. Que el resultado de ese expediente es la adopción de un acuerdo
por el órgano con competencia para ello y la solicitud al señor Registrador
de la inscripción del mismo y con la expresión de la firmeza en vía
administrativa del expresado acuerdo. Que debe entenderse que en el ámbito
estrictamente administrativo, una certificación expedida por funcionario
público en el ejercicio de sus funciones, comprensiva de que la totalidad
de los interesados en un expediente administrativo han sido notificados
del contenido del mismo, y transcurridos los plazos, no han recurrido
el mismo, equivale a prestar su consentimiento a los efectos derivados
del acto y si dicha manifiestación de consentimiento se recoge en una
certificación administrativa es un documento público. Que se trata de una
resolución administrativa firme, adoptada en consecuencia de un
expediente administrativo seguido con todas las garantías procesales contra
todos los propietarios de las fincas aportadas al Polígono 5. 6.o Que
conforme a la Resolución de 12 de enero de 1988 y 27 de abril de 1993,
cabe señalar que en la certificación expedida por el señor Secretario del
Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid, se reproduce el acuerdo íntegro
adoptado, las notificaciones practicadas del mismo, las cuales se dirigen
a la totalidad de los propietarios registrales de las fincas aportadas al
Proyecto de Reparcelación, y demás requisitos necesarios para su
inscripción. Por ello, sorprende la denegación de inscripción.
Fundamentos de Derecho
Vistos los artículos 102 de la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común, 1, 40
y 82 de la Ley Hipotecaria, 99 del Reglamento Hipotecario, 114 del
Reglamento de Gestión Urbanística, Resolución de 27 de junio de 1989 y 11
de enero de 1999.
1. Se debate en el presente recurso sobre la aptitud de un acuerdo
municipal de "subsanación de errores materiales" cometidos en un anterior
acuerdo de aprobación definitiva del Proyecto de Reparcelación de
determinado polígono debidamente inscrito, para la cancelación de la "condición
resolutoria del derecho de reversión" que, según la reparcelación, afectaba
a dos de las fincas adjudicadas al Ayuntamiento. La cancelación es
denegada por el Registrador, por no mediar el consentimiento de determinados
aportantes de terrenos a la reparcelación -titulares de los derechos cuyas
inscripciones se intenta cancelar- [artículos 40.d) y 82.1 de la Ley
Hipotecaria]. Según el acuerdo calificado "en el contenido formal del Proyecto
de Reparcelación del Polígono 5 del Plan Parcial referido, se deslizó el
error consistente en gravar con condición resolutoria de reversión las
parcelas 104-3 y 114-1, de dicho Polígono, cuando del acuerdo adoptado
por el Pleno Corporativo no se deducía más gravamen que los dispuestos
en la Ley del Suelo vigente en la fecha de aprobación, es decir, condición
resolutoria de reversión de las parcelas destinadas a zonas verdes y viario".
2. Ciertamente es principio básico del sistema registral español que
la rectificación de los asientos del Registro presupone, como regla, el
consentimiento del titular o la oportuna resolución judicial supletoria (cfr.
artículos 1 y 40 de la Ley Hipotecaria). Ahora bien, como ya señalara
este Centro en su Resolución de 27 de junio de 1989, del mismo modo
que cabe la rectificación de actuaciones jurídico-reales por resolución de
la Administración, aunque estén inscritas en virtud de título no
administrativo, con no menor razón debe admitirse la rectificación de
situaciones jurídicas reales inscritas en virtud de título administrativo, si en
el correspondiente expediente, éste, por nueva resolución de la
Administración es alterado (cfr. artículos 102 y siguientes de la Ley de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común). No es, por tanto, inexcusable en tales casos el
consentimiento de los titulares afectados a la resolución judicial supletoria, sino
que bastará con que se trate de expedientes rectificadores en los que
la autoridad administrativa interviniente sea competente para la
modificación que se acuerde y se cumplan en ella las garantías legales
establecidas en favor de las personas afectadas.
3. Lo que ocurre en el caso debatido es que, habiendo ganado firmeza
en vía administrativa el acuerdo de aprobación definitiva de un proyecto
de reparcelación, no cabe ya, ni so pretexto de una reiteración íntegra
de todos los trámites previstos para el expediente reparcelatorio originario
(reiteración que sólo procedería en caso de ineficacia del anterior proyecto
de equidistribución de los beneficios y cargas inherentes a la ejecución
de planeamiento urbanístico de determinado polígono), introducir en aquél
una modificación del alcance de la que ahora se cuestiona (que desborda
claramente lo que es un mero error material o de hecho o una previsión
complementaria plenamente respetuosa del contenido básico que se
completa), pues ello conculcaría el propio régimen establecido para la revisión
de los actos administrativos (cfr. artículos 102 y siguientes de la Ley de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común y 114 del Reglamento de Gestión Urbanística). En
consecuencia no cabe acceder al reflejo registral de la modificación
pretendida si no media el consentimiento de los titulares registrales afectados
o la oportuna resolución judicial supletoria.
Téngase en cuenta por otra parte que, tratándose de documentos
administrativos, uno de los extremos que está sujeto a la calificación registral
es precisamente la congruencia del acto o resolución con el procedimiento
del que emana (cfr. artículo 99 del Reglamento Hipotecario).
Esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso y confirmar
el auto apelado.
Madrid, 12 de noviembre de 1999.-El Director general, Luis María
Cabello de los Cobos y Mancha.
Excmo. Sr. Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
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