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En el recurso gubernativo interpuesto por don Luis-Javier García Muñoz

y don Carlos Tristán Ibarlucea, en nombre de "Nuevos Espacios Hoteleros,

Sociedad Limitada", contra la negativa de la Registradora de la Propiedad

de Aranjuez, doña María-Victoria Tenajas López, a inscribir una escritura

de concesión administrativa y cesión onerosa.

Hechos

I

El 5 de marzo de 2001, ante el Notario de Aranjuez, don Francisco

Calderón Álvarez, el ilustrísimo Ayuntamiento de dicha ciudad y "Konin 22,

Sociedad Anónima", otorgaron escritura de elevación a público de contrato

de concesión administrativa de cesión de derechos y autorización para

hipotecar, sobre el edificio Palacio de Godoy, en Aranjuez, propiedad del

Ayuntamiento para su rehabilitación y explotación como hotel. La citada

sociedad se obliga a la rehabilitación del edificio y el pago de un canon

anual equivalente al diez por ciento del valor catastral de la finca durante

cincuenta y cinco años para su explotación como hotel después de su

acondicionamiento, según los planos que se incorpora.

II

Presentada copia de la anterior escritura en el Registro de la Propiedad

de Aranjuez, fue calificada con la siguiente nota: "Calificado el precedente

documento se deniega su inscripción, por cuanto la concesión

administrativa ha de constituirse sobre bienes de dominio público y no

patrimoniales del Ayuntamiento concedente (artículos 78 y 92 del Reglamento

de Bienes de Entidades Locales -Real Decreto 1382/1986 de 13 de

junioy artículos 18 de la Ley Hipotecaria y 99 de su Reglamento). Contra esta

calificación puede: A) Interponer recurso ante la Dirección General de

los Registros y del Notariado en el plazo de un mes, con sujeción a los

trámites establecidos en el artículo 324 y siguientes de la Ley Hipotecaria.

B) Interponer cualquier otro recurso que estime procedente. Aranjuez, 1

de marzo de 2002. Do: María Victoria Tenajas López. Registradora de

Aranjuez."

III

Don Luis Javier García Muñoz y don Carlos Tristán Ibarlucea, como

Consejeros Delegados Mancomunados de la entidad mercantil "Nuevos

Espacios Hoteleros, Sociedad Limitada", interpusieron recurso gubernativo

contra la citada calificación, y alegaron: 1.o Posibilidad de que las

concesiones sean inscritas en el Registro.-Que no sólo la Ley, sino que las

Resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado

y la doctrina corroboran dicha posibilidad. En este sentido hay que citar

los artículos 334.10 del Código Civil ; 31 y 44.6, 60 y 61 del Reglamento

Hipotecario ; la Resolución de 27 de enero de 1998, entre otros, y varias

posiciones doctrinales. Que, en conclusión, las concesiones son inscribibles

y nada se dice en la Ley Hipotecaria ni en el Reglamento, acerca de que

sólo se admitirán las concesiones sobre bienes de dominio público. Que,

es evidente, que las concesiones obras públicas son siempre inscribibles.

2.o La legalidad de la actuación del ilustrísimo Ayuntamiento de Aranjuez

al adjudicar la remodelación y gestión, mediante concesión, del edificio

denominado Comandancia Militar para su explotación como hotel. El

principio de respeto a la presunción de legalidad y validez de los actos

administrativos. Que la Registradora basa su calificación denegatoria en el

artículo 18 de la Ley Hipotecaria y 99 del Reglamento Hipotecario, y se

considera que en base a los citados preceptos de calificación debería haber

sido estimatoria de la inscripción. Que hay que señalar la estricta sujeción

al ordenamiento administrativo de la actuación del ilustrísimo

Ayuntamiento que ha cumplido todos los requisitos exigidos por la legislación

de régimen local y por la regulación de contratos de las administraciones

públicas. Que, por tanto, no hay nada que pueda romper la presunción

de legalidad y validez de los acuerdos que dieron lugar a la firma del

contrato de concesión para la rehabilitación y explotación del edificio

de la Comandancia. Que, en este sentido, conviene recordar la Resolución

de 27 de enero de 1998 en su Fundamento de Derecho 3.o y la de 18

de noviembre de 1986. 3.o El ordenamiento administrativo en absoluto

impide que el aprovechamiento y explotación de los bienes patrimoniales

de las Administraciones Públicas se lleve a cabo mediante concesión.

Máxime cuando se está, como es el caso que se estudia, ante un contrato que

puede calificarse de "concesión de obra pública". Que hay que centrarse

en la interpretación de los artículos 78 y 92 del Reglamento de Bienes

de las Entidades Locales. Que para nada pueden entenderse vulnerados

los anteriores preceptos y debe considerarse nula la calificación

denegatoria. La Registradora no ha tomado en consideración: a) La posibilidad

de constituir concesiones sobre bienes patrimoniales de las

Administraciones Públicas. En este sentido se cita, además de los artículos antes

mencionados, la Ley de Patrimonio del Estado aprobada por Decreto

1022/1964, de 15 de abril, artículos 31 y 32 ; la Ley 7/1986, de 13 de

junio, de Patrimonio de la Comunidad de Madrid, artículo 43 ; la sentencia

del Tribunal Constitucional 58/1982, de 27 de julio ; la sentencia del

Tribunal Supremo, de 26 de octubre de 1999 ; el artículo 65.d) de la Ley

39/1988, de 28 de diciembre reguladora de las Haciendas Locales. b) El

contrato suscrito por el Ayuntamiento de Aranjuez y la empresa "Konin

22, Sociedad Anónima", como contrato de concesión de obra pública. Que

el contrato, en efecto, es un verdadero contrato de concesión de obra

pública, regulado expresamente en los artículos 130 a 134 de la Ley 13/1995,

de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, vigente

cuando se inició el expediente de contratación y, por tanto, aplicable al

contrato controvertido (disposición transitoria primera de la Ley 53/1999,

de 28 de diciembre). Que se trata de un contrato que puede ser considerado

de concesión de obra pública, que ha sido preparado, convocado y

adjudicado de acuerdo con lo establecido en la Ley de Contratos de las

Administraciones Públicas de 1995, que tiene la consideración jurídica de bien

inmueble, según el artículo 334.10 del Código Civil y que es perfecta y

plenamente inscribible, según el artículo 44.6 del Reglamento Hipotecario.

Que no debe olvidarse que la propia Junta de contratación Administrativa

en su informe de 33 de junio de 2001, califica en repetidas ocasiones

el contrato suscrito por el Ayuntamiento de Aranjuez y la empresa Konin

22, como "contrato de concesión de obra pública". 4.o Conclusión: Nulidad

de la calificación recurrida. Que tanto desde el punto de vista de la

legislación hipotecaria como de la legislación administrativa la calificación

denegatoria es nula de pleno derecho.

IV

El Notario autorizante del documento informó: Que el primer precepto

que invoca la Registradora en defensa de su calificación, el artículo 78

del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, en modo alguno impide

o prohibe que puedan también estar sujetos a concesión los bienes

patrimoniales, que es el defecto puesto de manifiesto en la nota. Que los bienes

patrimoniales, son perfectamente aptos para el cumplimiento del interés

público, que es definitiva donde debe converger toda actuación de las

Administraciones Públicas (cfr. artículo 103 de la Constitución Española).

Que aunque el régimen privado es el propio y normal de tales bienes,

nada impide identificarlos también con las finalidades asignadas al

demanio, concretadas en el uso y servicios públicos, lo cual en cierta medida

se pone de manifiesto, ya en la existencia de un conjunto de prerrogativas

o potestades administrativas ejercitables indistintamente en uno y otro

ámbito, como vienen a reconocer expresamente los artículo 82 de la

Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de Régimen Local, y

44 del Reglamento de Bienes de Entidades Locales. Que el artículo 92

del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales se limita a expresar

cual es la normativa aplicable a la preparación y adjudicación de los

arrendamientos y cualquier otra forma de cesión de los bienes patrimoniales,

pero que en modo alguno puede servir de fundamento para concluir en

la imposibilidad de que un bien patrimonial pueda ser objeto de concesión

administrativa. Que hay que mantener la validez del contrato celebrado,

y se entiende que se trata de un contrato mixto (artículo 6 de la Ley

de Contratos de las Administraciones Públicas), en el que además de

contenerse una cesión de uso de un bien patrimonial por un tiempo

determinado, a cambio de una renta o canon anual, confluyen en él otras

características que lo asemejan al contrato de concesión de obras públicas,

toda vez que su objeto es la remodelación de unos edificios, consistiendo

la contraprestación a favor del adjudicatario en el derecho a explotar

esa obra (cfr. artículos 120 y 130 de la Ley antes citada). Que, en última

instancia, cualquiera que sea la denominación que las partes hayan querido

darle, se trata de un contrato bilateral celebrado al amparo del principio

de libertad de pacto, recogido en el artículo 1.255 del Código Civil. Que

su inscripción tiene amparo, no sólo en los artículos 31, 60 y 61 del

Reglamento Hipotecario, sino también en el artículo 2.5.o de la Ley Hipotecaria

y en última instancia, al sistema de numerus apertus consagrado en

nuestro derecho por los artículos 2.2.o de la Ley Hipotecaria y 7 de su

Reglamento.

V

La Registradora de la Propiedad, en defensa de la nota, informó: 1. Que

las concesiones son susceptibles de inscripción en el Registro de la

Propiedad, no se pone en discusión en la nota de calificación. 2. Que se

considera que: a) No se ha cumplido la legalidad vigente que claramente

diferencia entre concesiones administrativas (según el artículo 78 del

Reglamento de Bienes de Entidades Locales, para bienes de dominio público)

y "arrendamiento o cualquier otra forma de cesión de uso" (según el artículo

92 del mismo Texto Legal, para bienes patrimoniales). Que no hay que

olvidar lo que dice el artículo 62.e) de la Ley de Procedimiento

Administrativo ; b) Que entra dentro de la competencia del Registrador la

calificación de los trámites e incidencias esenciales del procedimiento seguido

no sólo porque lo determinen los artículos 18 de la Ley Hipotecaria y

99 del Reglamento Hipotecario, sino además porque así lo confirman las

Resoluciones de 5 de marzo de 1953, 26 de abril de 1988 y 21 de diciembre

de 1990. 3. Que la defensa de la nota se basa en la imposibilidad de

constituir sobre un bien patrimonial una autotitulada concesión

administrativa: a) Que es un bien patrimonial resulta no sólo del Registro de

la Propiedad y de la escritura, sino también de la propia Administración

concedente. b) Que la calificación como concesión administrativa es

también circunstancia que se desprende de la propia escritura y el

Ayuntamiento también la califica como tal, a lo largo de todo el contrato. Que

la imposibilidad de constituir una concesión administrativa sobre un bien

patrimonial, se basa en: a) La legislación local: Artículos 78, párrafo 1.o,

y 92, párrafo 1.o ; b) Legislación Estatal. La Ley del Patrimonio del Estado

(Decreto 1022/1964, de 15 de abril) artículos 126, párrafo 1.o, 127, párrafo

1.o y 128, párrafo 1.o, y los artículos 227, 228 y 229 del Reglamento para

la aplicación de la Ley del Patrimonio del Estado (Decreto 3588/1964,

de 5 de noviembre) ; c) Doctrina científica, que coincide en que la

concesión administrativa es sobre el dominio público ; d) Jurisprudencia.

Cabe citar la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de mayo de 1923

y 26 de octubre de 1999. 4. Sobre la consideración del contrato discutido

como contrato de concesión de obra pública. Que son dos los requisitos

exigidos para definir una concesión administrativa de obra pública: Que

recaiga sobre bienes de dominio público y que esté destinada a un servicio

de interés general. Ninguno de estos dos presupuestos se dan en este

caso. Que los artículos 130 a 134 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de

Contratos de Administraciones Públicas, alegados por el recurrente

también definen lo que es contrato de concesión de obra pública y parecen

referidos a supuestos algo distintos a los que ahora nos ocupa. Que del

catálogo de obras públicas relacionado en el artículo 120 de la citada

Ley, es una característica común de todos ellos que todas las obras son

destinadas a un servicio de interés general, circunstancia que no se produce

en el caso que se estudia. Que hay que recordar en relación con el informe

de 22 de junio de 2001, de la Junta de Contratación Administrativa, lo

que dice la Resolución de 21 de diciembre de 1990.

Fundamentos de Derecho

Vistos los artículos 2.2 y 2.5 de la Ley Hipotecaria ; 78 y 92 del

Reglamento de Bienes de las Entidades Locales ; el Real Decreto 1382/1986,

de 13 de junio, y la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de octubre

de 1999.

Son hechos relevantes para la resolución del presente recurso los

siguientes:

Se presenta en el Registro escritura pública por la que un Ayuntamiento

otorga a una Sociedad la concesión del uso de un edificio que es bien

patrimonial de aquél. Por el contrato, la Sociedad se obliga a la

rehabilitación del edificio y al pago de un canon anual equivalente al diez

por ciento del valor catastral de la finca. Se establece que la sociedad

concesionaria tendrá derecho al uso de la finca durante cincuenta y cinco

años para su explotación como hotel, después de su acondicionamiento

para ello, de acuerdo con planos que se incorporan.

La Registradora deniega la inscripción "por cuanto la concesión

administrativa ha de constituirse sobre bienes de dominio público".

2. Nuestro sistema registral establece el sistema de numerus apertus

para la constitución de derechos reales (cfr. artículo 2.2 de la Ley

Hipotecaria), siendo inscribibles los derechos que son reales aunque no sean

típicos o nominados y, además, otros que no son tales, como el

arrendamiento (cfr. artículo 2.5 de la misma Ley), por lo que el único problema

que plantea la escritura presentada es si lo que se constituye en la escritura

presentada es un derecho inscribible. La Registradora entiende que no

puede constituirse una concesión sobre bienes patrimoniales, pero, sin

necesidad de entrar en tal cuestión, es lo cierto que se constituye a favor

de la "concesionaria" un derecho al uso exclusivo del bien cedido, durante

cincuenta y cinco años, a cambio de determinadas obligaciones y del pago

de un canon anual. Es obvio, por tanto, que, independientemente del

nombre que se dé al derecho concedido (concesión, derecho de superficie,

derecho de arrendamiento, etc.), lo cual es irrelevante (pues lo esencial

es el contenido del mismo), o, aunque no se le dé ninguno, el derecho

configurado tiene todas las características que permiten su inscripción,

pues, o bien se le considera como un derecho real, o bien como uno de

arrendamiento, no siendo relevante la denominación que las partes den

al contrato si los derechos y obligaciones de ambas están correctamente

establecidos.

Esta Dirección General ha acordado estimar el recurso interpuesto,

revocando la calificación de la Registradora.

Contra esta Resolución los legalmente legitimados pueden recurrir

mediante demanda ante el Juzgado de lo civil de la capital de la Provincia

del lugar donde radica el inmueble en el plazo de dos meses desde su

notificación, siendo de aplicación las normas del juicio verbal, todo ello

conforme a lo establecido en los artículos 325 y 328 de la Ley Hipotecaria.

Madrid, 16 de julio de 2002.-La Directora general, Ana López-Monís

Gallego.

Sra. Registradora de la Propiedad de Aranjuez.