Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 28 de abril de 2014, a la vista del Informe remitido por ese Alto Tribunal acerca del Informe de fiscalización sobre el cumplimiento del Principio de Transparencia establecido en la legislación sobre Estabilidad Presupuestaria, en relación con los Presupuestos Generales del Estado para los ejercicios 2007 y 2008, acuerda:

1. Asumir el contenido del citado Informe.

Instar al Gobierno a:

2. Seguir desarrollando, en los términos en los que lo viene realizando, el marco jurídico del Principio de Transparencia, centrado en la consecución de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

3. Incorporar un organigrama de todo el Sector público estatal, autonómico y local, con especificación del ámbito de las responsabilidades de cada nivel, y de los recursos con que cuenta para atenderlas, en virtud de su participación en el sistema de financiación o de recursos adicionales al sistema.

4. Incluir en la documentación presupuestaría información suficiente sobre las diferencias entre el tratamiento presupuestario de las operaciones y su tratamiento en contabilidad nacional, cuando difieren los criterios de imputación, así como de los ajustes realizados como consecuencia de dichas diferencias.

5. Mejorar la estructura presupuestaria de manera que la información que derive de la triple clasificación de los gastos sea adecuada a su finalidad.

6. Efectuar las modificaciones normativas necesarias para que el Plan General de Contabilidad Pública y las Normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público sean de aplicación obligatoria por las Administraciones Públicas estatales, autonómicas y locales, sin perjuicio de las adaptaciones necesarias de dichas normas, así como para que los plazos de rendición de cuentas sean comunes en todas las entidades públicas.

Instar al Tribunal de Cuentas a:

7. Incorporar en los informes de fiscalización que realice el análisis sobre el grado de cumplimiento por la entidad o entidades fiscalizadas, de los principios recogidos en la Legislación de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Palacio del Congreso de los Diputados, 28 de abril de 2014.–El Presidente de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, Ricardo Tarno Blanco.–La Secretaria Primera de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, Celia Alberto Pérez.

INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE EL CUMPLIMIENTO DEL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA ESTABLECIDO EN LA LEGISLACIÓN SOBRE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA, EN RELACIÓN CON LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO PARA LOS EJERCICIOS 2007 y 2008

El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de la función fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14.1 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su sesión de 30 de junio de 2011, el Informe de Fiscalización sobre el cumplimiento del principio de transparencia establecido en la legislación sobre estabilidad presupuestaria, en relación con los Presupuestos Generales del Estado para los ejercicios 2007 y 2008, y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.

ÍNDICE

I. Introducción.

I.1 Antecedentes de la fiscalización.

I.2 Ámbito subjetivo.

I.3 Ámbito temporal de la fiscalización.

I.4 Marco jurídico.

I.5 Objetivos de la fiscalización.

I.6 Alcance de la fiscalización.

I.7 Trámite de alegaciones.

II. Resultados obtenidos.

II.1 Documentación a elaborar durante el proceso presupuestario.

II.1.1 Documentación a elaborar por imperativo legal.

II.1.2 Documentación examinada.

II.1.3 Publicidad y difusión de la documentación.

II.1.4 Principales carencias detectadas.

II.2 Suficiencia informativa de la documentación examinada en orden a la verificación del cumplimiento del objetivo de estabilidad.

II.2.1 Información sobre la relación entre magnitudes presupuestarias y magnitudes en términos SEC.

II.2.1.1 Suficiencia informativa atendiendo a los sujetos integrantes del sector administraciones públicas.

A) Delimitación del Sector público: criterios y diferencias.

B) Consecuencias de los desajustes entre el Sector Administraciones Públicas y el Sector público administrativo.

C) Información contenida en los Proyectos de Presupuestos Generales del Estado para 2007 y 2008.

II.2.1.2 Suficiencia informativa atendiendo a la naturaleza de las operaciones.

A) Principales diferencias.

B) Información contenida en los Proyectos de Presupuestos Generales del Estado para 2007 y 2008.

II.2.2 Fundamento de las magnitudes presentadas.

II.2.2.1 Presentación de la información.

A) Estructura de los presupuestos.

B) Explicación de las cifras de gastos e ingresos de los proyectos de Presupuestos Generales del Estado para 2007 y 2008.

II.2.2.2 Marco macroeconómico y presupuestario.

A) Marco macroeconómico.

B) Marco presupuestario.

II.2.2.3 Riesgos fiscales y otros aspectos relevantes a efectos de la transparencia.

A) Sostenibilidad fiscal y análisis de sensibilidad.

B) Pasivos contingentes.

C) Riesgos de entidades de los Sectores públicos empresarial y fundacional.

D) Información de ejercicios anteriores.

E) Beneficios fiscales.

F) Programas de ingresos y gastos.

G) Actividades del Sector público administrativo no sometidas a presupuesto limitativo.

H) Entidades del Sector público español con participación del Sector público estatal no adscritas a ningún Sector territorial.

II.2.2.4 Información sobre inversiones presupuestarias y extrapresupuestarias en infraestructuras.

III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.

III.1 CONCLUSIONES.

III.2 RECOMENDACIONES.

ANEXOS.

SIGLAS Y ABREVIATURAS

AEAT Agencia Estatal de Administración Tributaria.

AGE Administración General del Estado.

BOE Boletín Oficial del Estado.

CE Comisión Europea.

CGE Cuenta General del Estado.

DGP Dirección General de Presupuestos.

FAD Fondo de Ayuda al Desarrollo.

FMI Fondo Monetario Internacional.

IGAE Intervención General de la Administración del Estado.

INTOSAI «International Organization of Supreme Audit Institutions».

INVESPE Inventario de Entes del Sector Público Estatal.

IOCN Informe sobre la Observancia de los Códigos y Normas.

LGEP Ley General de Estabilidad Presupuestaria.

LGP Ley General Presupuestaria.

LOTCu Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas.

LPGE Ley de Presupuestos Generales del Estado.

MEH Ministerio de Economía y Hacienda.

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.

PPTO Presupuesto.

PGE Presupuestos Generales del Estado.

PIB Producto Interior Bruto.

PPPs Participaciones Público Privadas.

SEC95 Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales.

SEPI Sociedad Estatal de Participaciones Industriales.

STC Sentencia del Tribunal Constitucional.

TRLGEP Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.

I. INTRODUCCIÓN

I.1 ANTECEDENTES DE LA FISCALIZACIÓN

El presente informe ha sido realizado a iniciativa del propio Tribunal de Cuentas en el ejercicio de la función fiscalizadora que le atribuye la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (LOTCu) y la Ley 7/1988, de 5 de abril, reguladora de su Funcionamiento (LFTCu), y en cumplimiento del Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2010, aprobado el 28 de enero de 2010 por el Pleno de este Tribunal, en el que se incorporó esta fiscalización, que ya estaba recogida con un ámbito subjetivo más amplio en el Programa para 2009.

I.2 ÁMBITO SUBJETIVO

El ámbito subjetivo de esta fiscalización coincide con el de los Presupuestos Generales del Estado (PGE) para los ejercicios 2007 y 2008, con exclusión de las entidades incluidas en el presupuesto de la Seguridad Social.

I.3 ÁMBITO TEMPORAL DE LA FISCALIZACIÓN

En el plano temporal la fiscalización ha ido referida a la aplicación de la transparencia en la fase de elaboración de los anteproyectos de presupuestos para 2007 y para 2008, cuya documentación se genera en el año precedente al de vigencia de cada uno de los presupuestos indicados. Consecuentemente las actuaciones fiscalizadoras se han centrado en el examen de la documentación informativa que precedió o acompañó a los proyectos, o que hubiera sido necesario o conveniente acompañar, lo que pondrá de manifiesto el grado de transparencia del proceso presupuestario y facilitará las comprobaciones que puedan acordarse en el futuro en la fase de liquidación, para las cuales servirán de obligada referencia los resultados de la actual. En efecto, la comprobación del cumplimiento del principio de trasparencia en la fase de liquidación tiene que valorar las causas de las eventuales desviaciones con respecto a la fase de programación, y dichas causas pueden ser debidas tanto a una ejecución inadecuada como a errores o a deficiencias en la primera de dichas fases.

I.4 MARCO JURÍDICO

Aun cuando nuestro país no se encuentra entre los cada vez más numerosos que cuentan con una ley específica de transparencia o acceso a la información, la legislación más reciente no ha sido ajena a este proceso. Se hace preciso, por tanto, antes de entrar en lo que constituye objeto directo de la fiscalización, hacer unas consideraciones sobre el marco legal, pues aunque esta fiscalización no se encuadre en el control de legalidad en sentido estricto, obviamente viene condicionada por la legislación aplicable.

El principio de transparencia se incorporó al ordenamiento financiero español por la Ley 18/2001, 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP), que lo formuló en su artículo 5, estableciendo que «los presupuestos de los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y sus liquidaciones deberán contener información suficiente y adecuada para permitir la verificación del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria». En la nueva redacción del artículo, dada por la Ley 15/2006, de 26 mayo, de Reforma de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, que se transcribe en el artículo 5 del Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (TRLGEP), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 diciembre, el principio es objeto de una formulación más completa que se expresa así: «Los Presupuestos de los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y sus liquidaciones deberán contener información suficiente y adecuada para permitir la verificación de la adecuación al principio de estabilidad presupuestaria así como el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional». Aun cuando el precepto legal, en su nueva redacción, no había entrado en vigor en relación con el primero de los ejercicios presupuestarios objeto de la fiscalización, en la medida en que lo perseguido con la nueva regulación no ha sido alterar el principio sino definirlo con mayor precisión y corregir su aplicación, que en algunos casos era deficiente, según se dice en la exposición de motivos de la Ley, resulta obligado tener en cuenta la nueva formulación no sólo respecto de los PGE para 2008

⁽) De acuerdo con la disposición final única del Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el TRLGEP, dicho texto es aplicable a los Presupuestos cuya elaboración deba iniciarse a partir de 1 de enero de 2007. sino también respecto de los PGE para 2007, si bien en este segundo caso al único efecto de una mejor comprensión de la legislación precedente.

A partir del expresado artículo, tanto en su redacción original como en la vigente, pueden destacarse los siguientes aspectos en la formulación del principio de transparencia: a) rige para todos los sujetos del Sector público, estatal, autonómico y local; b) su objeto consiste en el suministro de información financiera adecuada y suficiente orientada a los fines indicados; c) es de aplicación en todas las fases del ciclo presupuestario, de manera que debe elaborarse y suministrarse la información precisa tanto con anterioridad a la aprobación del Presupuesto como con posterioridad a su ejecución.

En el ámbito del Sector público estatal, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), dedica el Título II a los PGE, estableciendo en su artículo 26 los principios que han de regir la programación presupuestaria. Entre los principios cita el de transparencia, y en el artículo 27 dedicado a los principios y reglas de gestión presupuestaria lo reformula con una mayor amplitud: «el presupuesto y sus modificaciones contendrán información suficiente y adecuada para permitir la verificación del cumplimiento de los principios y reglas que los rigen y de los objetivos que se proponga alcanzar».

Si se pone en relación el marco legal así definido con el contenido del Código de buenas prácticas de transparencia fiscal del Fondo Monetario Internacional (FMI), e incluso con los esfuerzos de la Administración española para facilitar la transparencia, resulta manifiesto que las exigencias legales españolas son limitadas, o al menos imprecisas, con respecto a las de dicho Código y a las prácticas que paulatinamente se van implantando tanto en España como en otros países, particularmente en la Unión Europea, pues se centran en un aspecto muy relevante, pero parcial, como es el de la adecuación de la información para comprobar el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional.

Por ello, en vista de la situación legal en nuestro país, las actuaciones fiscalizadoras se han dirigido con particular atención a comprobar la información suministrada y su suficiencia en orden a verificar el cumplimiento de la estabilidad presupuestaria, tal como exige la legislación sobre estabilidad presupuestaria; pero, más allá de esta concreta exigencia legal, se ha verificado el resto de la documentación y «las buenas prácticas» a través de las cuales se garantiza el acceso público a la información. En esta segunda vertiente se ha tenido en cuenta el Manual de Transparencia Fiscal 2007 del FMI, que amplía y explica los pilares y principios de su Código revisado de buenas prácticas de transparencia fiscal de 2007, así como las Prácticas óptimas para la Transparencia Presupuestaria de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), no porque tengan carácter vinculante, sino por cuanto constituyen una recopilación de buenas prácticas de general aceptación en la comunidad internacional. Así pues, ni el citado Código del FMI, que es una «de las 12 normas financieras reconocidas por la comunidad internacional», en el que «se indican las prácticas óptimas que los países pueden adoptar» ni los otros dos documentos citados han constituido obviamente parámetros de control de legalidad, sino una referencia para la identificación de «buenas prácticas de transparencia fiscal», debiendo significarse sobre este extremo que el Código en su versión actual (2007), se basa en la labor de otros organismos normativos, entre los cuales se cuenta INTOSAI «International Organization of Supreme Audit Institutions», de la que este Tribunal es miembro.

Concretamente, se han considerado aquellas prácticas incluidas en el desarrollo de los pilares del Código del FMI que afectan a la fase de preparación del presupuesto y que contribuyen a mejorar la información sobre el fundamento de las magnitudes presentadas. En el primer pilar —Clara definición de funciones y responsabilidades— se consideran los principios y las prácticas de transparencia fiscal relacionadas con el alcance del gobierno y el marco de la gestión financiera pública. El segundo pilar —Procesos presupuestarios transparentes— abarca las prácticas básicas para la preparación, ejecución y seguimiento del presupuesto. El tercer pilar —Acceso del público a la información— destaca la importancia de publicar información fiscal completa. El cuarto pilar —Garantías de integridad—, se refiere a la calidad de los datos fiscales y a la necesidad de someter esa información a una rigurosa evaluación independiente. En cuanto a las Prácticas de la OCDE, se han tenido en cuenta los apartados 1.1 y 1.2, relativos al presupuesto y los informes preliminares, y el apartado 2, sobre Información específica que debe divulgarse.

Es indudable que la gestión económica del Estado, así como del sector público, depende de los datos iniciales que se empleen para la elaboración del presupuesto. Y estos deben ser claramente contenidos en eso que se califica de transparencia. Gracias a un artículo en «The Economic Journal de Meade y Stone y el White Paper 1941» «An analysis of the sources of war finance and an estimate of the nacional income and expenditure in 1938 and 1940» para que éste cumpliese las condiciones exigidas por la situación bélica, el Presupuesto británico, y luego todos, quedó vinculado a las cifras de la Contabilidad Nacional prevista. A partir de ahí, poco a poco, todo eso pasó al conjunto de los planteamientos presupuestarios de los países importantes, y particularmente a los de la OCDE. También, por supuesto, a España. En los documentos presupuestarios españoles se habla de que esto es fruto de «un ejercicio de simulación» que «habitualmente emplea el Ministerio de Hacienda». Es obligado, pues, para conocer la gestión económica del Estado y del Sector público, saber de qué manera se ha montado ese «ejercicio de simulación», que no puede permanecer incógnito. Sobre todo cuando se observan, como veremos, en lo que se ha indagado en este Informe, discrepancias claras con lo que después ha acontecido.

Por último se ha de señalar que, a tenor de la normativa mencionada, la documentación en la que se materializa el principio de transparencia no es parte del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado (LPGE) sino documentación complementaria de carácter técnico, que se elabora con fines informativos, cuyos destinatarios son tanto las Cortes Generales como los agentes sociales. No puede tampoco calificarse su elaboración y difusión, y menos aún su evaluación independiente, como actividad política o legislativa sino que constituye el soporte técnico tanto para adoptar las decisiones de política legislativa que procedan como para posibilitar el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria en los términos exigidos tanto por el Derecho comunitario como por el derecho interno. En este sentido, conviene subrayar que, como se ha indicado, el cuarto pilar o principio de la transparencia se refiere a la calidad de los datos fiscales y a la necesidad de someter esa información a una rigurosa evaluación independiente. Es precisamente este pilar el que más llamativamente se echa de menos en la información presupuestaria suministrada por la Administración española, por otra parte muy abundante.

Esta es la aportación que, a la efectiva aplicación del principio, pretende realizar con esta fiscalización el Tribunal de Cuentas, que considera que no sería admisible su inhibición o su exclusión de un proceso, que reviste carácter generalizado en todas las sociedades avanzadas y que asumen y fomentan las organizaciones internacionales de las que España forma parte. La fiscalización encuentra amparo en la atribución constitucional de competencias para fiscalizar la gestión económica del Sector público, que se definen y concretan en la Ley Orgánica y de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, las cuales quedarían extraordinariamente debilitadas si no pudieran extenderse a un aspecto, que hoy se considera un elemento esencial de dicha gestión y que es compartido en todos los países de nuestro entorno. La expresión «gestión económica», que define en el plano constitucional el objeto de la función fiscalizadora (artículo 136 CE), no se circunscribe a la gestión presupuestaria ni desde una perspectiva técnico-económica o jurídica ni atendiendo a las leyes reguladoras de la función. La «gestión económica» incluye la gestión presupuestaria (programas de ingresos y gastos), pero la trasciende. El artículo 13.1 LOTCu es buena prueba de ello, cuando prevé que, junto al análisis de las cuentas públicas, la fiscalización de la gestión económica debe comprender «otros extremos», y entre los procedimientos fiscalizadores regulados en los artículos 31 a 43 LFTCu se regulan algunos, como el relativo al «examen de la situación y variaciones del patrimonio del Estado y demás entidades del sector público» cuyo objeto es ajeno a la gestión presupuestaria, por más que se emplee la expresión en su sentido más amplio. Finalmente reducir la gestión económica a la ejecución de los programas de los ingresos y gastos públicos no sería conciliable con la exigencia constitucional de que la función se extienda a todas las entidades del sector público, pues dentro de éste se comprenden numerosas entidades, como las del sector empresarial, que no formulan ni gestionan tales programas.

Ciertamente en la legislación por la que se rige el Tribunal no se contempla expresamente la transparencia del proceso de elaboración de los Presupuestos como objeto de la función fiscalizadora, pero en ello no hay que apreciar una voluntad de excluirla sino que en los años 1982 (LOTCu) y 1988 (LFTCu) el principio de transparencia no se regulaba de forma explícita en ninguna ley financiera entonces vigente. Pero cuando en la LOTCu (artículo 9) se indica que la función fiscalizadora del Tribunal se referirá al sometimiento de la actividad económico-financiera del Sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía, dentro de ellos ha de quedar comprendido el de transparencia, si se interpretan las normas atendiendo a la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, como contempla el artículo 3 C.C.

De otra parte, huelga decir que, como se deduce de su contenido, con esta actuación fiscalizadora el Tribunal de Cuentas no pretende inmiscuirse en las funciones políticas que la Constitución Española atribuye al Gobierno ni a las Cortes Generales en relación con el proyecto de LPGE sino realizar una tarea técnica encaminada a comprobar si la información mencionada es suficiente y adecuada, todo ello al servicio del control político que compete a las Cámaras y en beneficio de la sociedad española.

En estos momentos, respaldar los datos de transparencia en relación con el presupuesto y las cuentas del Sector Público es fundamental para, a su vez, respaldar el mercado global de la deuda española.

Por esto y porque son contrarios a un recto ejercicio de transparencia, y en especial a las previsiones del cuarto pilar del Código de buenas prácticas de transparencia fiscal del FMI, antes citado, son incomprensibles e inaceptables para este Tribunal las objeciones y obstáculos puestos por el Ministerio de Economía y Hacienda (MEH) a la realización de esta fiscalización.

I.5 OBJETIVOS DE LA FISCALIZACIÓN

El objetivo genérico de la fiscalización, de acuerdo con las directrices técnicas, ha sido examinar si la documentación en que se materializa la aplicación del principio de transparencia es, como dispuso el artículo 5 de la LGEP, «suficiente y adecuada para permitir la verificación del principio de estabilidad presupuestaria», lo que, a su vez, implica verificar, como exige el artículo 13.1 TRLGEP, si es la «precisa para relacionar el equilibrio, déficit o superávit presupuestario con el equilibrio, déficit o superávit calculado conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales» y «la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional». También se ha comprobado, por ser inherente a la naturaleza del principio, lo que en el preámbulo del TRLGEP se denomina «el acceso de los ciudadanos a dicha información».

En aras de este objetivo genérico, los objetivos específicos y las áreas a fiscalizar se concretan así:

a) Comprobar la existencia y suficiencia informativa de los documentos previstos en las Leyes de Estabilidad Presupuestaria, en la LGP y en las restantes normas aplicables, como serían el cuadro macroeconómico (artículo 8.2 LGEP) o, para 2008, el informe elaborado por el MEH sobre la posición cíclica de la economía española, que contendrá el cuadro económico de horizonte plurianual (artículo 8.2 TRLGEP); los escenarios presupuestarios de previsión plurianual (artículos 28 LGP, 12 LGEP y 11 TRLGEP); y cualesquiera otros que permitan comprobar que los datos en ellos contenidos son compatibles y coherentes con el objetivo de estabilidad presupuestaria y con el límite máximo anual de gasto fijados por el Gobierno y aprobados por las Cortes Generales.

b) Comprobar las cifras de «ingresos no financieros» y de «gastos no financieros» con vistas a verificar si son coherentes con las aprobadas en los respectivos presupuestos de las entidades comprendidas en los distintos apartados del artículo 2.1 de la LGEP (artículo 2.1 TRLGEP), tras los ajustes derivados de la aplicación de los criterios del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC95) a efectos de determinar la capacidad o necesidad de financiación magnitud que se utiliza para determinar el objetivo de estabilidad.

c) Comprobar si los ajustes en las cifras de resultado presupuestario no financiero están fundamentados en información suficiente y adecuada para permitir la verificación del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria.

d) Indagar si se han adoptado las medidas adecuadas para que tanto los agentes públicos interesados por razón de sus funciones o competencias, como los privados y ciudadanos en general puedan tener acceso a la información económico‑financiera a que se hace referencia en las leyes aquí consideradas.

I.6 ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN

Desde el inicio del procedimiento fiscalizador hasta el trámite de alegaciones, el MEH ha sostenido que el Tribunal de Cuentas carecía de competencias para llevarlo a cabo, con apoyo en un informe que recabó de la Abogacía del Estado‑Dirección del Servicio Jurídico del Estado del que discrepa este Tribunal.

Sostener que la fiscalización de la transparencia excede de la función fiscalizadora y que el MEH no está jurídicamente obligado a proporcionar al Tribunal de Cuentas la documentación conduce a la absurda consecuencia de que la última palabra sobre el sometimiento al ejercicio de la competencia del «supremo órgano fiscalizador» de la gestión económica del Estado o sobre el deber de colaboración que se regula en los artículos 7 LOTCu y 30 LFTCu quedaría en manos del órgano sometido a dicho deber contra los propios términos de ambos preceptos. En particular, el apartado 4 del citado artículo 30 dispone: «El órgano que recibiere cualquier petición de colaboración del Tribunal de Cuentas estará obligado a acusar recibo y cumplimentarlo dentro del plazo que aquél le haya señalado, salvo imposibilidad, que será debidamente razonada con ocasión de acusar recibo, indicando, en este caso, el plazo que precise para su atención».

Tampoco en cuanto al fondo del asunto pueden ser aceptados los criterios sobre el objeto de la competencia fiscalizadora del Tribunal, que a juicio del órgano informante, quedaría circunscrita a la «ejecución de los programas de ingresos y gastos». Tales criterios, sumamente restrictivos, entran en abierta contradicción con los preceptos reguladores de la función considerados en su conjunto, comenzando por el artículo 136 CE y siguiendo por el artículo 9 LOTCu puesto en relación con los artículos 31 y siguientes de la LFTCu, entre otros, según se ha expuesto en el apartado 1.4 anterior, «in fine».

De otra parte, la argumentación relativa a que el Tribunal de Cuentas no puede fiscalizar la fase administrativa-gubernamental o parlamentaria de la tramitación de la Ley de PGE ni ejercer un control de oportunidad revela un temor infundado sobre el objeto de esta fiscalización pues, como corrobora la mera lectura de este informe, su finalidad no ha sido fiscalizar el proyecto de LPGE ni ejercer un control de oportunidad sobre decisiones políticas, sino la documentación complementaria de carácter técnico, que se elabora por la Administración, y bajo su exclusiva responsabilidad, con fines informativos, cuyos destinatarios son tanto las Cortes Generales como los agentes sociales. Sobre la misma el FMI, nada sospechoso de pretender que se invadan las competencias de los órganos políticos del Estado, Gobierno y Parlamento, recomienda que se someta a una rigurosa evaluación independiente.

Sin perjuicio de lo indicado, la documentación examinada durante la fiscalización, excepto por las carencias que expresamente se señalan a continuación, ha sido muy amplia y completa, habiendo dispuesto de ella el Tribunal en unos casos por su remisión «a efectos informativos» por el Ministerio y, en otros casos, como consecuencia de su carácter público, dado que en su mayor parte es objeto de una amplia difusión a través de la página de internet del Ministerio, o bien contaba con ella el Tribunal por haberle sido remitida para otros fines.

Por el contrario se ha carecido de la siguiente información:

— Escenarios presupuestarios plurianuales para los períodos 2007-2009 y 2008-2010, no publicados en la página de Internet, y Orden del MEH sobre elaboración de los escenarios 2007-2009, que no aparece publicada en el «BOE».

— Documentación relativa a los ajustes realizados al saldo de operaciones no financieras deducido de los proyectos de presupuestos para obtener la capacidad/necesidad de financiación en términos SEC95, respecto de la cual el MEH se limitó a remitir una copia de la contenida en la documentación presupuestaria disponible en la página de internet, que el Tribunal consideraba insuficiente a efectos de la fiscalización.

Finalmente, existen ciertos ámbitos en los que la abundante documentación examinada no contiene datos de relevancia a efectos de transparencia, como en el caso de las inversiones en infraestructuras realizadas a través de entidades del sector público empresarial o de fórmulas de colaboración público-privada, si bien no se ha apreciado que exista negativa a entregar la documentación sino que la que se elabora es deficiente.

I.7 TRÁMITE DE ALEGACIONES

Los resultados provisionales de las actuaciones practicadas se trasladaron, según lo previsto en el artículo 44.1 LFTCu, para que pudieran formular alegaciones y remitir cuantos documentos estimaran pertinentes, tanto a la titular actual del Ministerio de Economía y Hacienda y Vicepresidenta Segunda del Gobierno, como también a quien lo fue durante el período fiscalizado, el cual contestó que dado que carecía en la actualidad de información se adhería a la respuesta que el Ministerio remitiera al Tribunal.

Con respecto a las alegaciones a formular por parte de la actual representante de dicho Ministerio se han producido las incidencias que se exponen a continuación.

Al escrito de fecha 21 de octubre de 2010 mediante el que se le remitía el anteproyecto para alegaciones se recibió escrito de contestación suscrito por el Secretario General de Presupuestos y Gastos, de fecha 17 de noviembre, manifestando que «este Departamento no reconoce la competencia de ese órgano para la actuación de fiscalización y en consecuencia formular el referido informe».

En vista de que la formulación de alegaciones competía a la titular del Departamento, y no al mencionado Alto Cargo, el cual por otra parte no invocaba delegación alguna al respecto, se envió nuevo escrito con fecha 19 de noviembre a la Vicepresidenta Segunda del Gobierno y Ministra de Economía y Hacienda, concediéndole un plazo de diez días para que suscribiera «un nuevo escrito con la contestación que estime pertinente o, en su caso, convalide dicho acto».

A este último escrito contestó de nuevo el citado Secretario General, una vez más sin invocar delegación alguna para actuar en representación de la titular del Departamento, en el que, entre otros extremos, manifestaba:

«Como consecuencia de la incompetencia de ese órgano, debe considerarse inválido el procedimiento de fiscalización y el conjunto de los actos en él dictados o que se dicten, por lo que no resulta procedente atender a lo solicitado en su Oficio de 19 de noviembre de 2010.»

«En consecuencia se da por reproducido lo manifestado en el escrito de 17 de noviembre de 2010 a los efectos de su preceptiva incorporación al expediente administrativo de acuerdo con lo señalado en el artículo 44 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, y en particular a lo dispuesto en su apartado 5.»

Finalmente, con fecha 29 de noviembre de 2010, se comunicó al citado Secretario General que su escrito resultaba «inaceptable tanto por razones de forma, al no recaer sobre usted la condición de titular del Ministerio, como de fondo, habida cuenta de los términos en que se expresa» y que, en consecuencia, se rechazaba «significándole que con el mismo no se considera subsanada la deficiencia a que se refería el nuestro anterior al que supuestamente contesta».

Al día de la fecha, transcurridos más de treinta días desde el envío a la actual titular del Departamento del anteproyecto para alegaciones, y recibida la contestación del anterior titular, puede considerarse cumplido el trámite de audiencia regulado en el artículo 44.1 LFTCu.

II. RESULTADOS OBTENIDOS

II.1 DOCUMENTACIÓN A ELABORAR DURANTE EL PROCESO PRESUPUESTARIO

Durante el proceso presupuestario se genera una amplia documentación cuya elaboración en unos casos viene impuesta por la Ley y en otros es iniciativa del Gobierno. Parte de esta documentación se acompaña al Proyecto de PGE que se remite a las Cortes Generales, mientras que otra no es objeto de remisión con el proyecto, aun cuando por lo común es conocida de las Cámaras e incluso recoge acuerdos parlamentarios.

El análisis de estos documentos, desde la perspectiva de la transparencia fiscal, requiere elaborar un inventario de estos, para, a continuación, valorar su adecuación al expresado fin, atendiendo a su contenido, así como si se facilita a los agentes sociales y a los ciudadanos en general el acceso a la información elaborada, aspectos que se analizan en los siguientes apartados.

II.1.1 Documentación a elaborar por imperativo legal

Por imperativo legal, con carácter previo al proceso presupuestario, propiamente dicho, o a lo largo de él, se deben adoptar acuerdos y elaborar documentos que sirven de soporte a las estimaciones de gasto e ingreso. Son los siguientes:

— Actualización del Programa de Estabilidad, regulado en el Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo, relativo al refuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas, modificado por el Reglamento (CE) n.º 1055/2005 del Consejo. El primer Programa de Estabilidad de España fue el correspondiente al periodo 1998-2002 y, de acuerdo con lo previsto en dicha normativa, el Gobierno presenta cada año su actualización. Cada actualización abarca el año corriente, el precedente y al menos los tres años siguientes. Las actualizaciones remitidas a las instituciones europeas a principio de 2006 y 2007, años de elaboración de los PGE para 2007 y 2008, fueron las correspondientes a los periodos 2005-2008 y 2006-2009, respectivamente.

— Fijación, mediante Acuerdo de Consejo de Ministros, del objetivo de estabilidad presupuestaria del conjunto del Sector público y de cada uno de los grupos de agentes que lo integran y del límite de gasto no financiero del presupuesto del Estado (artículos 8 y 13 de la LGEP vigente durante la elaboración de los presupuestos de 2007, y 8 y 12 TRLGEP aplicable para los de 2008). Dichos Acuerdos, en lo que concierne a esta fiscalización, fueron aprobados por el Consejo de Ministros con fecha 2 de junio de 2006 y 25 de mayo de 2007, y remitidos a las Cortes Generales para su aprobación. El objetivo de estabilidad se fijaba para los periodos 2007-2009 y 2008-2010, y el límite de gasto no financiero del presupuesto del Estado se estableció para 2007 y 2008, respectivamente.

— Acompañando al Acuerdo de fijación del objetivo de estabilidad para el periodo 2007-2009, cuadro macroeconómico de horizonte plurianual contenido en el Programa de Estabilidad (artículo 8 de la LGEP vigente durante 2006).

— Acompañando a la propuesta de fijación del objetivo de estabilidad para el periodo 2008-2010, informe en el que se evalúe la fase del ciclo económico que se prevé para cada uno de los años contemplados en el horizonte temporal de fijación de dicho objetivo (artículo 8.2 TRLGEP).

— Escenarios presupuestarios plurianuales (artículo 12 de la LGEP vigente para el presupuesto de 2007 y artículo 11 tras su modificación, y artículo 28 LGP).

— Plan económico-financiero de reequilibrio cuando se presenten los Presupuestos incumpliendo el objetivo de estabilidad con un mayor déficit del fijado (artículo 14 LGEP y artículo 14 TRLGEP).

Independientemente de los anteriores, los documentos que preceptivamente deben acompañar al Proyecto de LPGE, como documentación complementaria, según el artículo 37 LGP son los siguientes:

a) Las memorias descriptivas de los programas de gasto y sus objetivos anuales.

b) Las memorias explicativas de los contenidos de cada presupuesto, con especificación de las principales modificaciones que presenten en relación con los vigentes.

c) Un anexo con el desarrollo económico de los créditos, por centros gestores de gasto.

d) Un anexo de carácter plurianual de los proyectos de inversión pública, que incluirá su clasificación territorial.

e) La liquidación de los presupuestos del año anterior y un avance de la liquidación del ejercicio corriente.

f) Las cuentas y balances de la Seguridad Social del año anterior.

g) Los estados consolidados de los presupuestos.

h) Un informe económico y financiero.

i) Una memoria de los beneficios fiscales.

II.1.2 Documentación examinada

El examen de la documentación informativa se ha extendido a toda la disponible, tanto la impresa como la contenida en la página de Internet del MEH, que seguidamente se relaciona:

— Las Actualizaciones del Programa de Estabilidad 2005-2008, 2006-2009 y 2007‑2010.

— Los Acuerdos de Consejo de Ministros por los que se fijan los objetivos de estabilidad presupuestaria para los periodos 2007-2009 y 2008-2010 exigidos por los artículos 8 y 13 LGEP y por los artículos 8 y 12 TRLGEP.

— Cuadro de previsiones económicas 2007-2009 que acompañó al Acuerdo por el que se fijó el objetivo de estabilidad presupuestaria relativo al periodo 2007-2009.

— Informe sobre la posición cíclica de la economía española, fechado en marzo de 2007 y que había de acompañar a la propuesta de fijación del objetivo para 2008‑2010, en el cual se evalúa la fase del ciclo económico que se prevé para el horizonte temporal de fijación del objetivo de estabilidad.

Respecto a los escenarios presupuestarios plurianuales correspondientes a los periodos 2007-2009 y 2008-2010 no aparecen en la página web del MEH, por lo que se han solicitado de dicho Ministerio sin que hayan sido aportados.

En la contestación a las solicitudes de documentación realizadas por el Tribunal el 18 de febrero y 3 de marzo de 2010, reiteradas mediante escrito de 6 de abril, se manifiesta que se aporta, entre otra documentación, los escenarios presupuestarios plurianuales para los periodos 2007-2009 y 2008-2010. No obstante, analizada la documentación remitida, no figura en ella ningún documento que coincida ni en estructura ni en contenido con lo señalado en las distintas órdenes por las que se dictan las normas para la elaboración de los escenarios presupuestarios. Por el contrario se han remitido, sin explicación alguna, las Actualizaciones del Programa de Estabilidad 2007-2010 y 2008-2011, desconociéndose, por tanto, si con estos documentos el Ministerio entiende cumplida la exigencia legal contenida en el artículo 12 LGEP vigente para el presupuesto de 2007 y artículo 11 TRLGEP, y en el artículo 28 LGP, respecto a la elaboración de los escenarios presupuestarios.

No aparece publicada en el Boletín Oficial del Estado (BOE) la Orden del MEH sobre elaboración de los escenarios presupuestarios 2007-2009, a que se refiere la disposición final cuarta de la LGEP. Por el contrario, las normas de elaboración del escenario presupuestario 2008-2010 se contienen en la Orden EHA/488/2007, de 5 de marzo, publicada en el «BOE» el 7 de marzo.

— En cuanto al Plan económico financiero de reequilibrio, su elaboración no era exigible en los ejercicios presupuestarios considerados al no darse el supuesto contemplado en el artículo 14 LGEP y 14 TRLGEP que exige su elaboración.

La documentación presentada en las Cortes Generales, junto con los proyectos de PGE para 2007 y 2008, de la que ha dispuesto el Tribunal, ha sido toda la relacionada en el anexo 1, la cual se compone, para cada ejercicio, de diecinueve libros, divididos en 51 tomos, que se agrupan en cuatro series denominadas Roja, Verde, Amarilla y Gris. Dichos libros comprenden el Proyecto de LPGE (articulado y estados cifrados) y la documentación complementaria de carácter informativo, tanto la elaborada por imperativo legal como la elaborada por iniciativa del Gobierno.

— El articulado y los estados cifrados, es decir, el texto del Anteproyecto de Ley, se incluyen en la Serie Roja (siete libros), aunque no todo el contenido de esta serie se aprueba y publica como Ley, como es el caso de las memorias de objetivos, «que proporcionan la justificación de las decisiones a tomar», y el «Anexo de proyectos que componen el Fondo de Compensación Interterritorial».

— La Serie Verde se compone de tres libros de anexos en los que se desarrolla información que en el Proyecto de Presupuestos aparece agregada. El libro primero comprende los anexos de desarrollo orgánico y económico del Estado y demás organismos con presupuesto de gastos limitativo, el libro segundo los anexos de inversiones reales y su distribución regionalizada y el libro tercero los anexos de personal, que clasifica los efectivos de la Administración, atendiendo a la estructura orgánica y por programas. La elaboración de estos libros, a tenor del libro «Introducción y Estructuras Presupuestarias» que acompaña al proyecto de Presupuestos, tiene por objeto facilitar la ejecución presupuestaria a los centros gestores, por lo que predomina en ellos la clasificación orgánica, al tiempo que la clasificación económica se desarrolla por completo, es decir, comprendiendo todas las partidas, con independencia de su carácter vinculante o no. Tal afirmación puede considerarse exacta en relación con el primero de los libros, pero no tanto con respecto a los anexos que se integran en los otros libros, que no siempre son desarrollo de los créditos presupuestarios sino de las dotaciones de los presupuestos de explotación y capital, cuya estructura es ajena a la de los presupuestos administrativos. No obstante, desde el punto de vista informativo su valor es innegable.

— La Serie Amarilla se compone de cinco libros, de cuatro de los cuales su elaboración viene exigida por el artículo 37 LGP, aun cuando este precepto no define su contenido concreto, que ha ido cristalizando a través de la práctica administrativa, mientras que el otro facilita información, que en los últimos años ha tenido una importancia significativa, relativa a la evolución de las finanzas de la Unión Europea y a su repercusión en los presupuestos tanto del Estado como de las Comunidades autónomas y Entidades Locales. Particular importancia dentro de la Serie tiene el Informe Económico y Financiero, tanto por su contenido como por la forma en que se presenta la información. Consta este libro de tres partes, en la primera de las cuales se hace un análisis del contexto económico nacional e internacional y de las tendencias previsibles de la economía española en que se sustentan las decisiones presupuestarias; en la segunda, con referencia a los PGE, se da cuenta de sus principales cifras, de las políticas de gasto, inversión pública y financiación de las Administraciones territoriales; finalmente, en la tercera se informa pormenorizadamente de los presupuestos de los distintos grupos de agentes que integran el Sector público estatal y los flujos presupuestarios con la Unión Europea.

— La última es la Serie Gris, compuesta de cuatro libros. Dos de estos libros hacen referencia respectivamente a las liquidaciones de los presupuestos de los dos ejercicios anteriores, otro, al Informe sobre la cesión de tributos a las Comunidades Autónomas, que se acompaña por imperativo de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, aunque carece de trascendencia presupuestaria directa, y el último es el Presupuesto de gastos de funcionamiento e inversiones del Banco de España.

De esta documentación se hace una nueva edición una vez aprobados los PGE recogiendo las modificaciones introducidas en la tramitación parlamentaria.

— Junto a los libros indicados, se han elaborado y publicado para cada ejercicio dos libros que, pese a no formar parte de la documentación presupuestaria, en sentido estricto, son de singular importancia, no ya por su contenido sino por su papel en orden a la efectividad de la transparencia fiscal: «Presentación del proyecto de Presupuestos Generales del Estado» (Libro Amarillo) y «Proyecto. Presupuestos Generales del Estado. Introducción y estructuras presupuestarias» (Libro Azul).

En el primero, se exponen de forma sintética y asequible para un público no especializado las líneas básicas de la política presupuestaria en el contexto de la política económica nacional e internacional, las grandes cifras del Presupuesto del Estado y de los demás entes del Sector público, la financiación de los entes territoriales, y las relaciones financieras entre España y la Unión Europea, para terminar con sendos anexos referidos al marco institucional (entidades integrantes del Sector público estatal) y al marco jurídico (Constitución, LGP y Ley de Presupuestos del ejercicio). Todo ello referido a los años 2007 y 2008.

En el segundo, «se pretende facilitar el acercamiento a la materia presupuestaria» y clarificar el contenido de la voluminosa y compleja documentación presentada. El libro se compone de siete capítulos que se ocupan del concepto de presupuesto y de los hitos fundamentales del proceso de elaboración; del ámbito, contenido y estructura tanto de los estados de ingresos como de gastos; y de relacionar los libros que integran la documentación que se presenta en las Cortes Generales, junto con una referencia genérica sobre su contenido.

— Finalmente en la página web aparecen otros dos libros denominados Libro Rojo y Cuaderno Blanco, de carácter divulgativo, el primero de los cuales se corresponde con el Libro Amarillo, antes citado, si bien incorpora las enmiendas introducidas durante la tramitación parlamentaria, mientras que el segundo sintetiza en unas doce páginas los datos económicos y presupuestarios más relevantes del ejercicio.

II.1.3 Publicidad y difusión de la documentación

Los textos de los acuerdos que se adoptan por imperativo legal con carácter previo al proceso presupuestario propiamente dicho, mencionados en el apartado II.1.1, no se editan en papel, pero aparecen en la página web del MEH, con la indicada excepción de los escenarios presupuestarios.

Con respecto a la documentación que acompaña al proyecto de LPGE, tanto la que se elabora por imperativo legal como la que se elabora por iniciativa del Gobierno, se hace pública a través de su edición impresa y por medios electrónicos, informáticos y telemáticos. Además, la que tiene naturaleza normativa se publica, aunque no en su integridad, en el BOE, una vez aprobada por las Cortes Generales. En el BOE se publica el articulado y los resúmenes de los estados de gastos e ingresos de la LPGE, siendo de significar, en relación con dichos estados, que no todo lo que tiene rango legal es objeto de publicación oficial, pese a que así debería hacerse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Constitución Española y la doctrina del TC. En efecto, en dichas cifras no se especifica el importe de cada crédito, pese a que el crédito presupuestario, en cuanto partida presupuestaria vinculante, tiene naturaleza de ley, sin perjuicio de que esté dotado de una peculiar estructura normativa (Sentencia del Tribunal Constitucional —STC— 63/1986, de 21 de mayo, y 13/1992, de 6 de febrero (FJ 5)). Ciertamente el importe de cada crédito es conocido por los órganos de la Administración pero ello no es suficiente para que quede cumplido el principio de publicidad. Como afirma el Tribunal Constitucional (TC) en Sentencia 3/2003, de 16 de enero, con motivo del recurso interpuesto contra la Ley 1/2002, de la Comunidad Autónoma de Euskadi, que no se había publicado en su integridad (no se publicaron los importes de las consignaciones presupuestarias) «no sana este vicio —frente a lo que mantienen las representaciones procesales del Parlamento y del Gobierno Vasco— el hecho de que los aplicadores de la Ley impugnada se encuentran restringidos al Gobierno Vasco, que es quien debe aplicarla, y al propio Parlamento, que es quien la aprueba y a quien corresponde la función de control de la acción del Gobierno, porque la Ley 1/2002, como toda disposición de carácter general (incluidas las normas presupuestarias), va dirigida a los ciudadanos, siendo éstos quienes deben alcanzar el conocimiento de su contenido».

En cuanto a la publicación no oficial de la documentación, la edición en papel es de difusión restringida. A través de la Dirección General de Presupuestos (DGP) se remiten ejemplares de la documentación que se presenta en las Cortes Generales a un número limitado de destinatarios, casi todos órganos de la propia Administración. Por el contrario, la información en la página web está abierta a todos los ciudadanos.

En un plano estrictamente cuantitativo poco puede objetarse a la documentación examinada, pues es voluminosa, si bien para una correcta apreciación de esta circunstancia ha de tenerse presente que, en buena medida, el volumen de la documentación es consecuencia de las distintas formas de presentación y clasificación de unos mismos datos, e incluso de su reiteración en diversos documentos, lo que no siempre supone mejora de la información.

II.1.4 Principales carencias detectadas

Tras lo expuesto en los epígrafes precedentes cabe ahora preguntarse en qué medida es idónea, e incluso completa, la documentación elaborada, en orden a la aplicación del principio de transparencia. Desde esa perspectiva las principales insuficiencias que se han apreciado, tomando como referencia los pilares del Código revisado de buenas prácticas de transparencia fiscal y el Manual de Transparencia Fiscal del FMI, son las que se exponen a continuación:

— Requisito básico para el cumplimiento del primer pilar, que propugna una clara definición de funciones y responsabilidades de las entidades que tienen a su cargo el suministro de bienes y servicios públicos, es la delimitación del Sector público, diferenciando la Administración Central de las administraciones territoriales, especificando con claridad sus responsabilidades y las interrelaciones entre ellas.

Esta exigencia reviste particular importancia en un Estado compuesto, como el nuestro, en el que existe una amplia descentralización en cuanto al gasto, sin que falten numerosos casos de competencias concurrentes, mientras las competencias recaudatorias están mucho más centralizadas, de manera que mientras todas las Administraciones gastan, la recaudación puede centralizarse en una, en mayor o menor medida. En este contexto resulta fundamental suministrar un organigrama de todo el Sector público estatal, autonómico y local, con especificación del ámbito de las responsabilidades de cada nivel, y de los recursos con que cuenta para atenderlas, en virtud de su participación en el sistema de financiación.

Pues bien, el examen de la voluminosa documentación de la que se ha hecho mención muestra que no existe un tratamiento claro y sistemático de esta cuestión, pues la información en parte es incompleta a estos efectos y en parte se encuentra dispersa en el más de medio centenar de volúmenes. No existe ningún documento que describa las competencias materiales de cada Administración Territorial y las ponga en relación con los recursos con que cuenta. Por el contrario, se informa del sistema de financiación territorial y de las aportaciones con cargo al Presupuesto del Estado, a lo que dedica un apartado el Informe Económico y Financiero, lo que es necesario pero insuficiente.

Si el examen se circunscribe al Sector público estatal, puede apreciarse que los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 recogen información sobre su ámbito subjetivo en el apartado III del Libro Azul, relativo al ámbito institucional de los PGE, en el anexo sobre marco institucional del Presupuesto contenido en el Libro Amarillo, y en el apartado sobre marco institucional de los PGE incluido en la tercera parte del Informe Económico y Financiero. Las principales carencias en este aspecto residen en que la información a veces es muy desigual en función de los agentes, sin que objetivamente esté justificado este distinto tratamiento. Merecen destacarse en este aspecto las inversiones en infraestructuras en cuya realización confluye diversidad de entes del Sector público e incluso del Sector privado, dependiendo la información suministrada del sujeto que las realiza. A esta información se dedica un apartado específico en este Informe (apartado II.2.2.4).

— En el marco del segundo principio (procesos presupuestarios transparentes) cabe señalar, como deficiencia, que no se informa, al menos de forma diferenciada, de los recursos adicionales al sistema de financiación que se reciben por las Administraciones territoriales de la Administración General del Estado (AGE) vía subvenciones, convenios u otros instrumentos, por lo que la distribución de estos resulta poco transparente. La estructura presupuestaria de los capítulos de transferencias no permite conocer la naturaleza de los recursos que se comprenden en los distintos artículos presupuestarios en que dichos capítulos se desagregan, que pueden ser muy diversos en su origen y en su destino, sin que exista tampoco desagregación en conceptos tipificados. A un mismo artículo se pueden imputar gastos tan diversos como los derivados de la participación en ingresos de otras Administraciones, subvenciones gestionadas, subvenciones para actuaciones concretas de Comunidades o Entidades locales en el ámbito de sus competencias de ejecución, transferencias para actuaciones conjuntas, etc. Esta información no se detalla tampoco en la documentación complementaria y la propia estructura imposibilita que la contabilidad de la ejecución presupuestaria sea transparente.

Sería deseable a estos efectos una información similar a la que se suministra sobre las relaciones financieras con la UE.

— Con respecto al acceso del público a la información (tercer pilar), como conclusión de lo expuesto anteriormente, puede afirmarse que, sin perjuicio de la expresada deficiencia en lo que concierne a la publicación oficial de la Ley, la difusión de la documentación elaborada, a juicio de este Tribunal, es suficiente y está abierta a todos los ciudadanos interesados.

También hay que señalar en este punto que el Reino de España ha sido uno de los países que solicitó del FMI un Informe sobre la Observancia de los Códigos y Normas (IOCN) sobre la transparencia fiscal. El citado informe «Spain: Report on the Observance of Standards and Codes-Fiscal Transparency Module» aparece publicado en la página web del FMI. En el apartado que dedica a la transparencia en la preparación, ejecución y publicación del presupuesto considera que la presentación de éste es parcialmente consistente con los estándares internacionales.

— Por último, se ha de señalar que la información suministrada con la documentación presupuestaria no viene avalada, antes de su remisión a las Cortes Generales, por un órgano externo a la Administración, como propugna el cuarto pilar —Garantías de integridad—. Sobre este extremo no puede este Tribunal sino dejar constancia de las dificultades que ha puesto la Administración desde que el año 2006 acordó llevar a cabo una fiscalización sobre la transparencia, de las que se ha dado cuenta en el anterior apartado 1.6.

II.2 SUFICIENCIA INFORMATIVA DE LA DOCUMENTACIÓN EXAMINADA EN ORDEN A LA VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DEL OBJETIVO DE ESTABILIDAD

De acuerdo con la formulación del principio de transparencia en la normativa española, tal como se indica en el apartado relativo al marco jurídico, su objeto consiste en el suministro de información adecuada y suficiente orientada a los fines indicados en el artículo 5 de la LGEP, que en su redacción por el artículo 5 TRLGEP son «la verificación de la adecuación al principio de estabilidad presupuestaria así como el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional».

Se entiende por estabilidad presupuestaria, según la redacción del artículo 3 de la LGEP tras su modificación por la Ley 15/2006 (artículo 3 TRLGEP), la situación de equilibrio o de superávit computada en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el SEC95. En el caso de la AGE, los organismos autónomos y los demás entes públicos dependientes de aquélla incluidos en el artículo 2.1.a) de la LGEP, esta situación se computa a lo largo del ciclo económico, mientras que para las Entidades que integran el Sistema de la Seguridad Social, a las que se refiere el apartado b) del citado artículo 2.1, no se incluye esta especificación, por lo que el ámbito temporal se habrá de ajustar al ejercicio presupuestario.

A partir de esta definición legal del principio de transparencia, cuyas limitaciones ya se han comentado en el apartado relativo al marco jurídico, y teniendo en cuenta que el cálculo de la capacidad o necesidad de financiación para el Sector Administraciones Públicas se realiza partiendo del superávit o déficit presupuestario no financiero y efectuando los ajustes necesarios de acuerdo con los criterios metodológicos del SEC95, la información contenida en los PGE y en la documentación elaborada durante el proceso presupuestario debe ser suficiente y adecuada para:

a) Relacionar el equilibrio, déficit o superávit presupuestario no financiero con el equilibrio, necesidad o capacidad de financiación calculado conforme a las normas del SEC95, incluyendo explicaciones sobre las diferencias de criterio y los ajustes realizados.

b) Valorar el fundamento y la representatividad de las magnitudes presentadas, incorporando explicaciones sobre las previsiones, proyecciones y supuestos empleados en su cálculo, descripciones de los programas de ingresos y gastos, información sobre ejercicios anteriores y futuros, descripciones de los riesgos fiscales, y en general, cualquier otra información que fundamente sus importes.

II.2.1 Información sobre la relación entre magnitudes presupuestarias y magnitudes en términos SEC95

El artículo 13 TRLGEP dispone que, en aplicación del principio de transparencia, el proyecto de LPGE debe ir acompañado de la información precisa para relacionar el equilibrio, déficit o superávit presupuestario con el equilibrio, déficit o superávit calculado conforme a las normas del SEC95. Dado que este artículo no concreta la información a presentar al indicado efecto y no ha sido objeto de un mayor desarrollo, para la fiscalización se ha tenido en cuenta el Manual del SEC95 sobre el déficit público y la deuda pública. La parte I del Manual se refiere a la delimitación del Sector Administraciones Públicas, esto es, del ámbito subjetivo, y las siguientes partes están dedicadas a diversas operaciones cuyo tratamiento en las cuentas nacionales ofrece diferencias respecto a los criterios presupuestarios.

II.2.1.1 Suficiencia informativa atendiendo a los sujetos integrantes del sector Administraciones Públicas

A) Delimitación del Sector público: criterios y diferencias.

Los artículos 2 y 3 de la LGP definen el Sector público estatal y los tres Subsectores en que se divide (administrativo, empresarial y fundacional) enumerando las distintas entidades que lo integran, en función de la forma jurídica que adopta cada entidad.

Por su parte, el artículo 2 de la LGEP divide el Sector público en dos grupos. El primer grupo está integrado por los agentes enumerados en el número 1 de este artículo, e incluye a las administraciones generales (estatal, autonómicas o locales), los organismos autónomos y los demás entes públicos vinculados o dependientes de aquéllas que «presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales», así como las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social y los órganos con dotación diferenciada en los PGE. El segundo grupo es el señalado en el número 2 del artículo 2, e incluye el «resto de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes de derecho público... no comprendidos en el número anterior». Esta división obedece al hecho de que el objetivo de estabilidad debe expresarse en términos de contabilidad nacional, aplicando los criterios del SEC95, pues es el que permite la comparación entre los distintos países europeos y es el utilizado a efectos de la aplicación del procedimiento de déficit excesivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

Para los sujetos comprendidos en el artículo 2.1 de la LGEP, se entiende por estabilidad presupuestaria la situación de equilibrio o de superávit computada en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el SEC95; mientras que en el caso de los sujetos del artículo 2.2, la estabilidad presupuestaria se define como la posición de equilibrio financiero.

En definitiva, el artículo 2.1 de la LGEP se refiere al Sector Administraciones Públicas según los criterios del SEC95, que incluye todas aquellas entidades que cumplen el triple criterio de ser unidad institucional, pública y no de mercado, y que se divide en cuatro Subsectores: Administración Central, Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales y Administraciones de Seguridad Social.

Por el contrario, el supuesto que subyace tras la regulación de la LGP es que la forma jurídica asignada a cada organismo público está en relación directa con la naturaleza de su actividad y su realidad económica (por ejemplo, los organismos autónomos realizan actividades de naturaleza administrativa, mientras que las entidades públicas empresariales desarrollan actividades de mercado), salvo en el caso de las entidades estatales y los consorcios de los apartados g) y h) del artículo 2 LGP, que atendiendo a la posibilidad de clasificarlos bien en el Sector público administrativo, bien en el empresarial, según cumplan o no las características establecidas en el artículo 3.b) LGP, pueden desarrollar ambos tipos de actividad. Si se cumplieran siempre estas previsiones, todos los organismos integrantes del Sector público administrativo estatal se incluirían en los Subsectores Administración Central y Administraciones de Seguridad Social de las Cuentas de las Administraciones Públicas; y a la inversa, todas las unidades incluidas en los Subsectores Administración Central y Administraciones de Seguridad Social (a nivel central) de las Cuentas de las Administraciones Públicas estarían clasificadas dentro del Sector público administrativo estatal definido en el artículo 3.1 de la LGP.

Sin embargo, en el Subsector de la Administración Central, los análisis realizados confirman que, en la práctica, la correspondencia entre la forma jurídica de una entidad pública y la naturaleza de su actividad, pretendida por la normativa presupuestaria, no siempre se produce, y que, por lo tanto, estas condiciones no se cumplen, lo que incide negativamente en el cumplimiento del principio de transparencia.

Concretamente, la creciente importancia del uso de entidades de naturaleza «empresarial», incluidas según la LGP en el Sector público empresarial estatal, para la realización de actividades que anteriormente eran ejecutadas por la AGE, como la construcción y gestión de infraestructuras o la organización de eventos, ha provocado incertidumbres sobre su clasificación, pues en algunos casos las ventas esperadas no cubren el 50% de los costes de producción, y las unidades quedan encuadradas, por lo tanto, en el Sector Administraciones Públicas a efectos de cuentas nacionales, y en el artículo 2.1 de la LGEP a efectos de la definición de la estabilidad presupuestaria.

Del mismo modo, existen entidades incluidas por la LGP en el Sector público administrativo estatal que realizan actividades consideradas por el SEC95 como de mercado.

Respecto a las fundaciones estatales, el Sector público fundacional definido en la LGP queda asimilado, en cuanto a régimen presupuestario, al Sector público empresarial, a pesar de que, por su naturaleza, estas entidades no deberían estar estrictamente involucradas en actividades de mercado. De hecho, una gran parte de las fundaciones estatales son consideradas por el SEC95 como organismos de la Administración Central, por cuanto cumplen la triple condición de ser unidades institucionales, públicas (controladas y financiadas por las Administraciones Públicas) y no de mercado.

Todas estas circunstancias se ponen de manifiesto en las diferencias existentes entre las entidades integrantes del Subsector Administración Central, dentro del Sector Administraciones Públicas, tal y como se enumeran en las Cuentas de las Administraciones Públicas 2007

⁽) El ejercicio 2007 es el último para el que se han presentado datos definitivos de las Cuentas de las Administraciones Públicas en términos SEC95 en la fecha de finalización de los trabajos de fiscalización. elaboradas siguiendo los criterios del SEC95, y la información que a partir de los criterios establecidos en los artículos 2 y 3 LGP, recoge el Inventario de Entes del Sector Público Estatal (INVESPE)

⁽) El INVESPE se utiliza a lo largo de este informe como mera fuente de información, sin que ello suponga pronunciamiento alguno positivo o negativo sobre su contenido, puesto que este documento no forma parte de los comprobados a efectos de la fiscalización. a 31 de diciembre de 2006 mantenido por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE).

Del análisis de las citadas fuentes se desprende que, siguiendo los criterios del SEC95, el Subsector Administración Central, además de estar integrado por organismos pertenecientes al Sector público administrativo del artículo 3.1 de la LGP, incluye diversas entidades que el INVESPE clasifica en el Sector público empresarial, así como varias fundaciones, que pertenecen al Sector público fundacional de acuerdo con el artículo 3.3 de la LGP.

Tampoco la condición inversa se cumple, de forma que no todas las entidades consideradas en los PGE 2007 como integrantes del Sector público administrativo, con presupuesto limitativo, son organismos pertenecientes al Subsector Administración Central en las Cuentas de las Administraciones Públicas 2007. Por el contrario, de acuerdo con la información recogida en el INVESPE, algunos de estos organismos se clasifican en contabilidad nacional como empresas públicas.

Por otra parte, el Subsector Administración Central de las cuentas nacionales 2007 incorpora diversos consorcios, fundaciones, sociedades mercantiles y otras entidades públicas que no están registradas en el INVESPE, es decir, que no se consideran organismos del Sector público estatal según los criterios de la LGP.

Respecto al Subsector administraciones de seguridad social, incluye las Entidades Gestoras y Servicios Comunes, las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, y los Organismos autónomos Fondo de Garantía Salarial y Servicio Público de Empleo Estatal. En este caso sí se observa una correspondencia entre Sector público administrativo y Subsector administraciones de seguridad social.

B) Consecuencias de los desajustes entre el Sector Administraciones Públicas y el Sector público administrativo.

La pertenencia de una entidad pública a uno u otro Subsector de los contemplados en el artículo 3 de la LGP tiene importantes consecuencias en cuanto al contenido de sus presupuestos y su gestión presupuestaria.

La principal característica de los presupuestos de los agentes que integran el Sector público administrativo es que son limitativos y vinculantes en relación con los gastos, es decir, determinan las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer los centros gestores del gasto durante el ejercicio. Cada una de las asignaciones individualizadas de gasto puestas a disposición de los centros gestores constituye un crédito presupuestario. Estos créditos, de acuerdo con el artículo 27.2 de la LGP, deben destinarse exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos o a la que resulte de las modificaciones aprobadas conforme a la LGP. El carácter limitativo y vinculante de dichos créditos será el correspondiente al nivel de especificación con que aparezcan en el presupuesto, de acuerdo con lo previsto en los artículos 43 y 44 de la LGP. Las normas relativas a los créditos y sus modificaciones (capítulo IV) y a la gestión presupuestaria (capítulo VI) resultan en este caso plenamente aplicables.

Por el contrario, las entidades del Sector público empresarial y del Sector público fundacional presentan presupuestos de operaciones corrientes y de operaciones de capital y financieras, que incluyen los gastos e ingresos y las operaciones de inversión y financieras a realizar por dichas entidades. Es decir, en este caso las dotaciones no tienen un carácter limitativo y vinculante como el fijado para los sujetos del Sector público administrativo. La LGP dedica un capítulo concreto, el V, dentro del Título II, relativo a los PGE, a las entidades públicas empresariales, las sociedades mercantiles estatales y las fundaciones, regulando su presupuesto y su tramitación.

El cálculo del saldo no financiero del presupuesto, magnitud de partida para la obtención de la capacidad o necesidad de financiación del Subsector Administración Central, solo incluye a las entidades que forman parte del Sector público administrativo, que son las únicas que presentan presupuesto limitativo. De forma que, para obtener la capacidad o necesidad de financiación del Subsector Administración Central, será necesario realizar un ajuste que incorpore las cifras de aquellas entidades que, siendo parte del Sector público empresarial o fundacional, se consideran organismos de la Administración Central en términos SEC95, y otro ajuste en sentido inverso, eliminando las cifras relativas a aquellas entidades que, formando parte del Sector público administrativo, no se integran como organismos de la Administración Central en cuentas nacionales.

Respecto al primero de los ajustes mencionados, puesto que las entidades del Sector público empresarial y fundacional no presentan la misma información presupuestaria que las del Sector administrativo, será preciso efectuar los cálculos necesarios para alcanzar un «superávit/déficit no financiero del presupuesto» a partir de los datos incorporados en sus presupuestos de explotación y capital.

El segundo ajuste en sentido inverso presenta menor dificultad, pues bastará con eliminar la parte del saldo no financiero del presupuesto correspondiente a las entidades no integradas como organismos de la Administración Central en cuentas nacionales, cifra conocida pues se trata de organismos del Sector público administrativo con presupuesto limitativo.

Por otra parte, el Subsector Administración Central de las cuentas nacionales 2007 incorpora algunos organismos que en el INVESPE aparecen clasificados en el Sector público administrativo, pero cuyos presupuestos no están incluidos en los PGE 2007, o lo están pero son de carácter estimativo.

Igualmente, como se indica en el apartado anterior, el Subsector Administración Central de las cuentas nacionales 2007 incorpora diversos consorcios, fundaciones, sociedades mercantiles y otras entidades públicas que no están integradas en el INVESPE, es decir, que no se consideran organismos del Sector público estatal según los criterios de la LGP.

Estas y otras posibles diferencias deberán incorporarse al cálculo de la necesidad o capacidad de financiación mediante un ajuste al saldo no financiero del presupuesto, calculando un «superávit/déficit no financiero del presupuesto» para cada entidad a partir de la información disponible en los PGE o en otras fuentes.

C) Información contenida en los Proyectos de Presupuestos Generales del Estado para 2007 y 2008.

Aun cuando los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 recogen información sobre su ámbito subjetivo, según se ha indicado en el apartado II.1.4, sin embargo, ninguno de los dos Proyectos incluye explicaciones sobre las diferencias entre el ámbito subjetivo o institucional de los PGE, que viene determinado por la definición de Sector público en la LGP, y el Subsector Administración Central en términos de contabilidad nacional, así como de los ajustes necesarios para conciliar dichas diferencias, lo que supone una limitación de la transparencia.

II.2.1.2 Suficiencia informativa atendiendo a la naturaleza de las operaciones

A) Principales diferencias.

Las reglas y principios aplicados por el SEC95 para el tratamiento y valoración de las operaciones difieren de los aplicados en términos presupuestarios en varios aspectos. Por una parte, el SEC95 aplica el principio del devengo, frente al principio de devengo «atenuado» (exigibilidad) que rige en el presupuesto. Pero además, las cuentas nacionales, si bien analizan el contexto jurídico de las operaciones, pretenden trasmitir ante todo la realidad económica. Por este motivo, la incidencia en el saldo del presupuesto y en el saldo en términos SEC95 de determinadas operaciones, cuya forma jurídica no coincide con su fondo económico, puede ser distinta.

Siguiendo el Manual del SEC95 sobre el déficit público y la deuda pública, la aplicación del principio del devengo supone que, como norma general, el sistema registra los flujos cuando se crea, transforma o extingue el valor económico, o cuando nacen, se transforman o se cancelan los derechos y las obligaciones. De esta forma, el momento en que deben registrarse los impuestos y cotizaciones sociales —excluidos los importes cuya recaudación sea incierta— es aquel en que tiene lugar la actividad que crea la obligación fiscal o, en el caso de algunos impuestos sobre la renta, cuando las Administraciones Públicas determinan con certeza el montante del impuesto debido. Respecto a los intereses, la aplicación del principio del devengo abarca todos los instrumentos financieros que generan intereses, que se devengan de acuerdo con un «enfoque deudor», basado en el tipo vigente en el momento de la creación del instrumento financiero, aplicado al precio de emisión, mediante el método del interés simple o del interés compuesto.

El Manual se refiere también, en el apartado relativo al devengo, a los cambios en las fechas de pago y las decisiones judiciales retroactivas. Los cambios en la fecha de pago, para la mayoría de las operaciones de distribución (pago de impuestos, subvenciones, remuneración de los asalariados, cotizaciones y prestaciones sociales), no tienen repercusiones sobre la necesidad de financiación con arreglo a las normas SEC95, aunque afecten a las cantidades de efectivo de las cuentas del Estado, con algunas excepciones. En los casos de decisiones judiciales con efectos retroactivos, se considera que es la decisión judicial la que crea la obligación de pagar y especifica los importes, por lo que la fecha de decisión judicial es el momento en que han de registrarse las operaciones.

Las relaciones entre las Administraciones Públicas y las empresas públicas también pueden generar diferencias entre el saldo del presupuesto y el saldo en contabilidad nacional. De acuerdo con el Manual, las operaciones entre dos unidades —y entre dos sectores— deben registrarse del mismo modo, y si las operaciones están organizadas de tal modo que el aspecto jurídico contradice la realidad económica, las cuentas nacionales registrarán los flujos de acuerdo con la realidad económica.

Siguiendo este principio, la venta indirecta de activos financieros y no financieros tendrá los mismos efectos en las cuentas nacionales de las Administraciones Públicas que una venta directa de activos financieros y, por consiguiente, deberá registrarse como operación financiera, sin efecto sobre la capacidad o necesidad de financiación, pues los pagos a las Administraciones Públicas se deben únicamente a los derechos de propiedad que tienen sobre las empresas implicadas.

Por el contrario, en el supuesto de inyecciones de capital en sociedades públicas realizadas con fines de política pública, sin recibir activos financieros y sin esperar rentas de la propiedad, así como en la asunción o cancelación de deudas de las empresas públicas por parte de las Administraciones Públicas, las operaciones deben registrarse como transferencias de capital, con incidencia en la capacidad o necesidad de financiación. Este tratamiento es también aplicable a la puesta a disposición de una empresa pública de fondos procedentes de una emisión de deuda, avalada por las Administraciones Públicas, pero en la que, por cumplirse determinadas condiciones

⁽) Ver apartado II.4.3.2 del Manual del SEC95 sobre el déficit público y la deuda pública., se sabe con seguridad que la Administración Pública pagará efectivamente la deuda; en este caso, además, los intereses han de registrarse cada año, de acuerdo con el principio del devengo.

Finalmente, el Manual del SEC95 sobre el déficit público y la deuda pública, en su apartado IV, se refiere al tratamiento en contabilidad nacional de determinadas operaciones de arrendamientos, licencias y concesiones, entre las que incluye el caso de las infraestructuras públicas financiadas y explotadas por el sector sociedades, utilizadas con frecuencia en los últimos años.

A efectos del tratamiento de este tipo de contratos para la financiación y explotación de infraestructuras públicas en las cuentas nacionales, el Manual distingue según la Administración Pública haga pagos regulares a la sociedad o no. En el primer caso, si durante el periodo de explotación la sociedad afronta la mayoría de los riesgos derivados de la propiedad y recibe la mayoría de los beneficios, el contrato entre la Administración y la sociedad tiene las características de un arrendamiento operativo, de forma que solo repercuten en la capacidad o necesidad de financiación los pagos regulares de la Administración Pública. Si, por el contrario, es la Administración la que asume los riesgos y los beneficios, el contrato tiene las características de un arrendamiento financiero, y la infraestructura construida es formación bruta de capital fijo de la Administración Pública, con repercusión en la capacidad o necesidad de financiación, al igual que la parte correspondiente a intereses de los pagos anuales. En el segundo caso, cuando la Administración no hace pagos regulares a la sociedad, la única incidencia en la capacidad o necesidad de financiación vendrá por el lado de los pagos que la sociedad efectúa a la Administración, que se registrarán como rentas o impuestos, dependiendo de los casos.

Estos son, a grandes rasgos, los casos más comunes en que los criterios aplicados en contabilidad nacional y en términos presupuestarios difieren, generando ajustes en el proceso de conversión del saldo por operaciones no financieras del presupuesto en capacidad o necesidad de financiación en términos SEC95.

B) Información contenida en los Proyectos de Presupuestos Generales del Estado para 2007 y 2008.

Respecto a las divergencias que se producen entre el presupuesto y las cuentas nacionales como consecuencia de la aplicación de reglas y principios diferentes en el tratamiento de determinadas operaciones, así como los ajustes necesarios para su conciliación, la información incorporada en los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 es escasa para el Estado, y prácticamente inexistente para los organismos de la Administración Central y la Seguridad Social.

Concretamente, la segunda parte del Informe Económico y Financiero incluido en los Proyectos de PGE para los años 2007 y 2008 recoge información sobre la conciliación entre el saldo del presupuesto y la capacidad o necesidad de financiación en términos de contabilidad nacional. Esta misma información se incorpora también en el Libro Amarillo que acompaña a ambos Proyectos de PGE.

En el año 2007, el Informe Económico y Financiero, en su apartado 2.2.3, relativo al cumplimiento del objetivo de estabilidad, incorpora dos cuadros, que se incluyen en el anexo 2 de este Informe, con la equivalencia entre magnitudes en el ámbito del Estado y en el de los organismos dependientes del Estado, respectivamente.

En el caso del Estado, el cuadro enuncia y cuantifica los principales conceptos de ajuste, pero no se incorpora en el texto una explicación de su motivo, que, sin embargo, sí aparece recogida, brevemente, en el Libro Amarillo que acompaña al Proyecto de Presupuestos.

Respecto a los organismos públicos dependientes del Estado, el cuadro parte del superávit/déficit no financiero del presupuesto de los organismos autónomos, las agencias estatales y los entes públicos que forman parte del ámbito consolidado de los PGE, ámbito que, como se ha señalado, no coincide plenamente con las unidades pertenecientes a los organismos de la Administración Central en términos SEC95. Los ajustes incorporados obedecen, según el cuadro, a «inejecución» y a «otros ajustes», sin mayor explicación, ni en el texto del Informe Económico y Financiero ni en el Libro Amarillo, que respecto a estas entidades sólo incluye una línea en el cuadro de equivalencias con el importe de su necesidad de financiación.

En el caso de la Seguridad Social, el Informe Económico y Financiero indica que no se han considerado ajustes, pues los únicos significativos a tener en cuenta son los derivados de la ejecución presupuestaria, y ésta en los últimos años ha llevado a resultados más favorables que los presupuestados inicialmente, por lo que se prefiere aplicar un criterio de prudencia antes que realizar un ajuste positivo.

Respecto al año 2008, el Informe Económico y Financiero, en su apartado 2.1.3. «Cumplimiento del objetivo de estabilidad en la Administración Central», incluye un cuadro, recogido en el anexo 3 de este Informe, con la equivalencia entre el saldo del presupuesto de la Administración Central y el saldo de contabilidad nacional. Los ajustes realizados en el Presupuesto del Estado se explican en el texto, mientras que para los organismos de la Administración Central únicamente se incorpora una línea en el cuadro de equivalencias con su capacidad de financiación. No existe ninguna referencia ni explicación sobre la Seguridad Social. Esta misma información se incluye en el Libro Amarillo.

Además, en ningún supuesto se incluye información de carácter histórico que permita comparar las previsiones de ajustes efectuadas en ejercicios anteriores con los ajustes efectivos realizados una vez liquidado el presupuesto y elaboradas las cuentas nacionales. En los anexos 4 y 5 se recoge esta comparación, elaborada por el Tribunal de Cuentas y referida a los ejercicios 2007 y 2008, respectivamente. En el anexo 4 la comparación se realiza entre las cifras contenidas en el Proyecto de PGE para 2007 y los datos de carácter definitivo que figuran en la Cuenta General del Estado (CGE) del ejercicio 2008, notificados a la Comisión Europea (CE) a finales de septiembre de 2009

⁽) En las últimas Declaraciones sobre la CGE se incluye un subapartado (el 1.3 en la relativa al ejercicio 2007, aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 26 de noviembre de 2009) en el que se realiza un análisis del cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, ya que el Tribunal de Cuentas ha estimado oportuno, dentro del alcance a dar al examen de la CGE, efectuar un breve seguimiento sobre el grado de cumplimiento del límite máximo de gasto y del objetivo de estabilidad, y de la posible incidencia que en el mismo pudieran representar las diferentes observaciones puestas de manifiesto por el Tribunal en otros subapartados de las Declaraciones. A este respecto, si bien el artículo 5 de la LGEP establece, en aplicación del principio de transparencia, que tanto los Presupuestos como sus liquidaciones deberán contener información suficiente y adecuada para permitir la verificación del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, en la documentación remitida con la CGE de cada ejercicio no se recoge ninguna referencia al cumplimiento de dicho principio en el mismo ejercicio, carencia que ha obligado a solicitar documentación complementaria al MEH, debiendo señalarse que en la información remitida en cada ejercicio no se especifican con claridad los criterios aplicados en el cálculo de algunos de los ajustes ni se aporta, en ocasiones, el adecuado soporte documental que avale la corrección de las cifras ajustadas.. En el anexo 5 la comparación se realiza entre las cifras contenidas en el Proyecto de PGE para 2008 y los datos de carácter provisional comunicados a la CE, igualmente, a finales de septiembre de 2009 (remitidos por la IGAE al Tribunal en abril de 2010).

Como puede observarse en dichos anexos, los conceptos de ajuste para establecer la equivalencia entre las previsiones presupuestarias y la contabilidad nacional contenidos en los cuadros explicativos de los Proyectos de PGE son los siguientes: inejecución, intereses, inversiones por abono total del precio, inversiones militares, gastos acuñación moneda, reasignación operaciones SEPI, condonación préstamos FAD, aportaciones de capital a empresas públicas y otros ajustes. Las explicaciones contenidas en el Informe Económico Financiero y en el Libro Amarillo sobre los motivos para la realización de dichos ajustes son exclusivamente genéricas, sin que en ningún caso se contenga un detalle del origen y justificación de los correspondientes importes. Por otra parte, en relación con la rúbrica de «Otros ajustes», las explicaciones se limitan a señalar que «se recogen diversas operaciones que tienen distinto tratamiento en el presupuesto y en contabilidad nacional», sin contener, al menos, una enumeración de los conceptos principales de ajuste que integra.

En la comparación de los anexos 4 y 5 puede observarse que en el segundo no figura, al menos individualizado, el ajuste relativo a «Reasignación operaciones SEPI», que en los PGE de 2007 figuraba con un importe de ajuste negativo de 400 millones de euros y que en 2008 ha supuesto, según datos provisionales, un ajuste igualmente negativo de 256 millones

() Este concepto de ajuste vuelve a figurar en los Proyectos de PGE de 2009 y 2010..

La Orden EHA/1681/2009, de 12 de junio, por la que se modifica la Orden del Ministerio de Hacienda de 12 de diciembre de 2000, que regula la elaboración de la Cuenta General del Estado, incorpora en la memoria de dicha Cuenta General información en términos de contabilidad nacional. A estos efectos, en el anexo II de la referida Orden EHA/1681/2009 se recogen los modelos de estados en los que se ha de presentar la citada información.

En el estado denominado «Diferencias entre el superávit o déficit presupuestario y el superávit o déficit de contabilidad nacional del Estado» los ajustes se agrupan en diversos conceptos que no coinciden exactamente con los que figuran en los Proyectos de PGE, ya que, aparte de no coincidir literalmente la denominación de algunos de ellos —lo que puede crear cierta confusión—, figuran los siguientes: «Operaciones de seguro de crédito a la exportación por cuenta del Estado», «Anticipos a Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales» y «Derechos anulados, aplazamientos y ajustes por recaudación incierta». Las cifras de ajustes de los dos primeros en el ejercicio 2007 ascendieron a 339 y 1.701 millones de euros, respectivamente; y en el ejercicio 2008, a 243 y 2.408 millones. Dado el elevado importe de estos ajustes deberían haber figurado también en los Proyectos de PGE en rúbricas independientes. En cuanto al ajuste por «Derechos anulados, aplazamientos y recaudación incierta», cuyos importes han ascendido a 5.039 y 5.950 millones de euros, se consideran incluidos en los cuadros de los Proyectos de PGE, como menor importe de los ingresos no financieros, aunque si ello es así debería hacerse constar expresamente en dichos PGE.

En el modelo de estado relativo a la «Capacidad o necesidad de financiación de los organismos de la Administración Central» figuran los importes ajustados para cada grupo de entidades, sin que, a diferencia del cuadro del Proyecto de PGE de 2007, aparezca, al menos, el importe global ajustado.

Por el contrario, en el modelo de estado destinado a presentar la «Capacidad o necesidad de financiación de las Administraciones de la Seguridad Social» figuran los siguientes conceptos de ajustes: por recaudación incierta y derechos de dudoso cobro, por derechos cancelados por insolvencias, por diferencias entre intereses devengados y aplicados al presupuesto y otros ajustes. El importe neto conjunto de los dos últimos conceptos en los ejercicios 2007 y 2008 ha ascendido a 102 y 2.448 millones de euros, por lo que no se considera razonable que no se haga referencia alguna a ellos en los Proyectos de PGE.

Ante las carencias de la información contenida en los Proyectos de PGE relativa a los ajustes para establecer la equivalencia entre el saldo presupuestario no financiero y la capacidad o necesidad de financiación en términos de contabilidad nacional, se solicitó al MEH el 18 de febrero y el 3 de marzo de 2010 (solicitud que fue reiterada mediante escrito de 6 de abril) «Documentación relativa a los ajustes realizados al saldo por operaciones no financieras deducido de los proyectos de Presupuestos Generales del Estado para los ejercicios 2007 y 2008 para determinar la capacidad/necesidad de financiación en términos SEC95». En contestación a esta solicitud, la documentación remitida por el MEH se limita a una fotocopia del apartado 1.3 del Libro Rojo que acompaña al Proyecto de los PGE para 2007, en donde se tratan los ajustes de contabilidad nacional, y otra fotocopia del apartado 2.1.3 del Informe Económico y Financiero correspondiente al Prepuesto de 2008 en el que se analiza el cumplimiento del objetivo de estabilidad en la Administración Central; documentación que, como se señala en el punto II.1.3 anterior, está disponible para el público en general en la página web de la Administración Presupuestaria.

Dadas las carencias de la información contenida en los Proyectos de PGE y de la remitida a este Tribunal sobre la determinación, a partir de los datos del presupuesto, de la capacidad o necesidad de financiación en términos de contabilidad nacional, magnitud fundamental para el análisis del cumplimiento del objetivo de estabilidad, no puede decirse que se cumpla de manera plenamente satisfactoria con el principio de transparencia, puesto que contrariamente a lo que establece el artículo 5 de la LGEP los Proyectos de PGE no contienen información suficiente y adecuada para permitir la verificación de la adecuación al principio de estabilidad presupuestaria así como el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria.

II.2.2. Fundamento de las magnitudes presentadas

El artículo 13 TRLGEP dispone que el proyecto de LPGE debe ir acompañado de las previsiones relativas a la necesidad de financiación del Estado, las inversiones de las empresas públicas, la ratio gasto público del Estado en relación con el Producto Interior Bruto nacional (PIB) y el nivel de Deuda pública en el ejercicio siguiente. Además, si se prevé incurrir en déficit, hay que presentar una memoria plurianual en la que se muestre que la evolución prevista de los saldos presupuestarios garantiza la estabilidad a lo largo del ciclo.

Esta información, como ya se ha señalado en el apartado I.4, es necesaria para poder valorar el fundamento de los datos presentados y, con ello, verificar la adecuación al principio de estabilidad presupuestaria y el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria. No obstante, se considera insuficiente. Por este motivo, para la fiscalización se ha tomado como referencia el Manual de Transparencia Fiscal 2007 del FMI y demás documentos de organismos internacionales mencionados en el apartado 1.4 anterior con el valor que en él se indica.

Como ya se ha señalado, el punto de partida para la obtención de la capacidad o necesidad de financiación es el cálculo del saldo por operaciones no financieras del presupuesto. Este cálculo se realiza, en el momento de la elaboración de los presupuestos, mediante la diferencia entre la previsión de derechos a liquidar y el importe máximo de obligaciones a reconocer, en ambos casos como consecuencia de la realización de operaciones no financieras, de acuerdo con los presupuestos de las entidades que forman parte del Sector público administrativo. Por este motivo, resulta fundamental analizar la forma de presentación de las previsiones de ingresos y de los créditos presupuestarios en los presupuestos de estas entidades o presupuestos «administrativos».

Además, la fiabilidad de las cifras presentadas en los presupuestos depende en gran medida del marco integral de política macroeconómica y fiscal a medio plazo que se haya tomado como base para su elaboración. Finalmente, existen otros factores que suponen riesgos fiscales a considerar a la hora de juzgar la representatividad de las cifras presupuestarias. Hay que insistir en que los proyectos de presupuestos deberían recoger información suficiente y adecuada tanto del marco macroeconómico y fiscal en que se encuadra la elaboración de los presupuestos, como de todas aquellas actividades, operaciones o circunstancias que pudieran generar riesgos fiscales, y por lo tanto, contribuir a que los resultados presupuestarios no financieros no se aparten de las previsiones de gasto.

II.2.2.1 Presentación de la información

La forma de presentación de la información numérica en sus distintas clasificaciones, punto de partida para el análisis de las magnitudes determinantes de la estabilidad presupuestaria, ocupa una parte importante del total de libros que integran la documentación presupuestaria presentada a las Cortes Generales. Dicha información se presenta en las series y libros de los Proyectos de Presupuestos de los ejercicios 2007 y 2008 clasificada y ordenada según distintos criterios, lo que permite obtener una visión de los gastos e ingresos muy completa. Si bien, estos libros, por lo común, combinan cifras con textos descriptivos, las consideraciones que siguen van referidas preferentemente a la parte relativa a las cifras. Además, es necesario destacar que, en ocasiones, la presentación de un número excesivo de datos puede generar confusión y malas interpretaciones que perjudiquen la transparencia.

A) Estructura de los presupuestos.

El Manual de Transparencia Fiscal 2007 del FMI destaca dos puntos esenciales en relación con la presentación de los datos fiscales: su declaración en cifras brutas y su desglose en ingresos, gastos y financiamiento, clasificando los gastos por categorías económicas, funcionales y administrativas.

En cuanto a la declaración en cifras brutas, el artículo 27.4 de la LGP dispone que los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarán a los presupuestos por su importe íntegro, con algunas excepciones. Se entenderá por importe íntegro el resultante después de aplicar las exenciones y bonificaciones que sean procedentes.

Respecto a los criterios de clasificación, la estructura de los estados de gastos e ingresos que integran los presupuestos correspondientes a los sujetos del Sector público administrativo se establece en los artículos 40 y 41 de la LGP, respectivamente, y se desarrolla en las órdenes de elaboración de los presupuestos de cada ejercicio.

a) Clasificación de los gastos.

Los créditos de los estados de gastos de los presupuestos de los sujetos que forman parte del Sector público administrativo son limitativos y vinculantes, es decir, determinan el importe máximo de las obligaciones a reconocer durante el ejercicio para cada uno de los centros gestores del gasto. Según lo dispuesto en el artículo 40 de la LGP, se estructuran de acuerdo con una triple clasificación: por programas (finalidades u objetivos que se pretende conseguir), orgánica (organización del Sector público estatal) y económica (naturaleza económica de los gastos). Esta estructura se desarrolla con mayor detalle en las respectivas órdenes de elaboración de los Presupuestos de cada ejercicio. El anexo 6 incluye una síntesis del primer nivel de desglose empleado en cada una de estas clasificaciones en los Proyectos de Presupuestos analizados.

La estructura de programas de gasto permite a los centros gestores agrupar los créditos presupuestarios atendiendo a los objetivos a conseguir, pues un programa de gastos del presupuesto anual se define, en el artículo 35.4 de la LGP, como «el conjunto de créditos que, para el logro de los objetivos anuales que el mismo establezca, se ponen a disposición del gestor responsable de su ejecución». Estos programas constituyen la concreción anual de los programas presupuestarios de carácter plurianual, y se diferencian según tengan carácter finalista, en cuyo caso pueden asignar objetivos cuantificables e indicadores de ejecución mensurables, o sean programas instrumentales o de apoyo y de gestión.

Los programas de gasto se estructuran en grupos de programas, políticas de gasto y áreas de gasto, de acuerdo con la clasificación que se incluye en anexo a las órdenes de elaboración de los PGE.

Ahora bien, de los extremos que integran el contenido del programa en el texto de la Ley de PGE solo se recoge la designación del programa y los créditos que se le asignan. Los restantes elementos del programa (objetivos, actividad a realizar, medios, inversiones, e indicadores) (artículo 29.6 LGP) solo constituyen información complementaria del proyecto de LPGE.

Por lo que se refiere a la estructura orgánica, prevista en el artículo 40.1.a) de la LGP, los créditos asignados a los distintos centros gestores, que son aquellas unidades orgánicas con diferenciación presupuestaria y responsabilidad en la gestión de aquéllos, se agrupan por secciones, y dentro de cada una de ellas por servicios o entidades, según proceda. Sin embargo hay que señalar que la clasificación orgánica utilizada en algunas secciones no hace referencia a los órganos gestores de los créditos que agrupan. Así sucede en las secciones 06 «Deuda Pública», 07 «Clases Pasivas», 32 «Entes Territoriales», 33 «Fondo de Compensación Interterritorial» y 34 «Relaciones Financieras con la Unión Europea». Además, en las dos primeras, la clasificación por servicios hace referencia a la naturaleza económica del gasto (bonos, obligaciones, préstamos, haberes pasivos, pensiones, etc.), para cuya distinción debe utilizarse la clasificación económica, mientras que en las secciones 32 y 33 los créditos se agrupan en distintos servicios en función de su distribución geográfica.

En cuanto a la clasificación económica, ordena los créditos incluidos en los estados de gastos del presupuesto según esta naturaleza, en capítulos, artículos, conceptos y subconceptos que se detalla también en anexo a las órdenes de elaboración de los PGE, y se agrupan separando las operaciones corrientes, las de capital, las financieras y el fondo de contingencia de ejecución presupuestaria. Ahora bien, respecto de esta clasificación hay que señalar que no siempre es coherente con la naturaleza económica del gasto. Así, los dos capítulos de transferencias se desagregan en artículos de igual texto, y distinto código numérico, según pertenezcan al capítulo IV o VII. Dichos artículos presupuestarios son:

— Artículo 40/70. A la Administración del Estado.

— Artículo 41/71. A Organismos autónomos.

— Artículo 42/72. A la Seguridad Social.

— Artículo 43/73. A Fundaciones estatales.

— Artículo 44/74. A sociedades mercantiles estatales, entidades empresariales y otros organismos públicos.

— Artículo 45/75. A Comunidades Autónomas.

— Artículo 46/76. A Corporaciones locales.

— Artículo 47/77. A empresas privadas.

— Artículo 48/78. A familias e instituciones sin fines de lucro.

— Artículo 49/79. Al exterior.

La agrupación en artículos de los distintos tipos o clases de perceptores, amén de no ser coherente con una clasificación económica, no permite conocer la naturaleza de los recursos que se comprenden en los distintos artículos presupuestarios en que dichos capítulos se desagregan, que pueden ser muy diversos en su origen y en su destino. A un mismo artículo se pueden imputar gastos tan diversos como las transferencias derivadas de la participación en ingresos de otras Administraciones, de acuerdo con el vigente sistema de financiación territorial, subvenciones gestionadas por Comunidades Autónomas a favor de terceros (artículo 86 LGP), subvenciones a favor de las propias Comunidades o Entidades locales, como beneficiarias, etc.

La clasificación no está exenta de problemas en el plano de la gestión. En primer lugar, por la restricción que supone en la aplicación del principio de igualdad. En efecto, en virtud de la clasificación las subvenciones quedan predeterminados para determinadas clases o grupos de perceptores: empresas públicas, empresas privadas, instituciones sin fines de lucro, organismos públicos dependientes de otras Administraciones, etc. La necesidad de información sobre los perceptores debería resolverse sin limitar el acceso a los fondos públicos de quienes se encuentren en situaciones idénticas. En algún caso puede también violentarse el Derecho comunitario y dificultarse la aplicación de leyes administrativas sin ninguna razón que lo justifique. Tal ocurre con la diferente posibilidad de obtener subvenciones que tienen las empresas, según sean públicas o privadas, consecuencia necesaria de estar ubicadas las ayudas en artículos distintos, pese a que el artículo 86 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (en la actualidad artículo 106 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea) consagra, como norma general, el principio de igualdad de trato de unas y otras y que, a nivel interno, el artículo 12.4 de la Ley 5/1996, de 10 de enero, en su redacción dada por el Real Decreto-ley 15/1997, de 5 de septiembre, siguiendo el expresado criterio, dispone que: «La Sociedad Estatal de Participaciones Industriales y las sociedades participadas por ésta no podrán percibir subvenciones, avales, ni subrogaciones de deuda, ampliaciones de capital ni cualquier otro tipo de aportaciones equivalentes, con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Corporaciones locales, a menos que provengan de conceptos de subvenciones y ayudas que estas sociedades puedan obtener en las mismas condiciones que otros posibles beneficiarios y de acuerdo con las normas que las regulan».

El Tribunal de Cuentas, en las últimas Declaraciones sobre la CGE, ha puesto de manifiesto la falta de representatividad de esta clasificación en ciertos casos, como la realización de aportaciones de capital a sociedades instrumentales para hacer frente a determinados gastos. Estas aportaciones se presupuestan en rúbricas del capítulo 8 «Activos financieros», cuando atendiendo a la realidad económica de los gastos se trata de transferencias corrientes o de capital (capítulos 4 y 7, respectivamente). Este tratamiento presupuestario genera ajustes al calcular la capacidad o necesidad de financiación en contabilidad nacional, pues como ya se ha indicado en apartados anteriores, el SEC95 prioriza la realidad económica frente a la forma jurídica y la denominación que pueda tener una operación.

Por último, señalar que, de acuerdo con el número 2 del artículo 40 de la LGP, los créditos se identificarán funcionalmente de acuerdo con su finalidad, deducida del programa en que aparezcan o, excepcionalmente, de su propia naturaleza, al objeto de disponer de una clasificación funcional del gasto. No obstante, esta clasificación, al igual que la territorial, que menciona el artículo 37 no forma parte de la estructura de los estados de gasto, por lo que sólo tiene carácter informativo.

b) Clasificación de los ingresos.

La LPGE incorpora un presupuesto de ingresos para el Estado en su conjunto, un presupuesto de ingresos para la Seguridad Social, y un presupuesto de ingresos para cada uno de los organismos autónomos y demás entidades del Sector público administrativo. Los importes que aparecen en los presupuestos de ingresos son meramente estimativos y no vinculantes.

Los estados de ingresos de los presupuestos de las entidades del Sector público administrativo se estructuran, a tenor de lo dispuesto en el artículo 41 de la LGP, siguiendo una clasificación orgánica y una clasificación económica.

La clasificación orgánica de los ingresos permite distinguir entre los que corresponden a la AGE, los de la Seguridad Social y los de cada uno de los organismos autónomos, agencias estatales y demás entidades del Sector público administrativo. Al igual que en el caso de los gastos, se distinguen secciones, y dentro de cada una de ellas, servicios u organismos

() La clasificación orgánica en el caso del Estado sólo incluye la Sección 98 «Ingresos del Estado» y el servicio 01 «Ingresos del Estado»; y para la Seguridad social, la Sección 60 «Seguridad Social» y el servicio 01 «Entidades gestoras». Para los organismos autónomos, agencias estatales y otros organismos, la clasificación orgánica distingue entre secciones (dos dígitos), correspondientes al ministerio al que se encuentran adscritos, y organismos (tres dígitos)..

En cuanto a la clasificación económica, los recursos se ordenan con arreglo a la clasificación por capítulos, artículos, conceptos y subconceptos que aparecen recogidos en anexo a las respectivas órdenes de elaboración de los PGE, y que se agrupan separando las operaciones corrientes, las de capital y las financieras. El anexo 7 incluye el detalle de los capítulos en que se desglosa esta clasificación en los Proyectos de Presupuestos analizados.

B) Explicación de las cifras de gastos e ingresos de los proyectos de Presupuestos Generales del Estado para 2007 y 2008.

El anexo 8 incluye una descripción de las series y libros de los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 en los que se presenta la información numérica de los presupuestos de gastos, agrupada según diversos criterios. Como puede observarse, la explicación y desarrollo de los datos numéricos de los estados en sus distintas clasificaciones se realiza fundamentalmente en los libros de las Series Roja y Verde.

El libro de la Serie Roja relativo a los presupuestos de gastos por programas (R.3) muestra el importe del gasto asignado a un programa dentro de una determinada sección. Cabe destacar que el apartado relativo a la Sección 60, Seguridad Social, incluye también los ingresos, información que, como es lógico, no es necesario incorporar, pues se encuentra recogida en el libro de la Serie Roja relativo a los presupuestos de ingresos (R.2).

Respecto al libro de anexos de desarrollo orgánico y económico de la Serie Verde (V.1), su elaboración obedece a lo dispuesto en el artículo 37.2.c) de la LGP, y presenta los datos financieros desde una óptica orgánica, indicando la distribución de los créditos entre los centros gestores por cada programa que gestionan, con su clasificación económica completa.

Por lo tanto, la información recogida en estos dos libros permite conocer de forma directa el importe total de gasto asignado a un determinado servicio, así como el importe total de gasto dedicado a un programa, siempre que esté gestionado por un único centro gestor. En el caso de programas con más de un gestor, para determinar el volumen total de recursos destinados a ellos es necesario averiguar los servicios implicados en su gestión

() El Libro Azul, en su apartado relativo a la estructura del presupuesto por programas de gasto, incluye una visión general de la estructura de programas y sus agentes gestores., y agregar el gasto asignado a cada uno de éstos.

Además, la Serie Roja incluye un libro de resúmenes (R.7) que presenta la información recogida en el libro relativo a los presupuestos de gastos por programas (R.3) agrupada de acuerdo con diversos criterios. Estos resúmenes se incorporan también, con idéntico contenido, en el libro de anexos de desarrollo orgánico y económico de la Serie Verde (V.1), lo que implica una reiteración innecesaria.

Junto a esta información sobre el importe de los créditos presupuestarios y sus distintas clasificaciones, las Series Roja y Verde incluyen también otros anexos con datos numéricos:

— El Anexo de proyectos que componen el Fondo de Compensación Interterritorial (R.4), con información numérica complementaria sobre la Sección 33, «Fondos de Compensación Interterritorial».

— Los Anexos de inversiones reales y programación plurianual (V.2), cuya presentación obedece a lo dispuesto en el artículo 37.2.d) de la LGP, que detallan los proyectos de inversión con dotación presupuestaria.

— Los Anexos de personal (V.3), que realizan un desglose del número de personas asignadas a cada servicio u organismo, dentro de la estructura orgánica, y a cada programa de gasto, siguiendo la estructura por programas.

Finalmente, la Serie Amarilla, de acuerdo con lo dispuesto en el citado artículo 37 de la LGP, presenta un presupuesto consolidado (A.4), en el que se eliminan las transferencias internas. Su ámbito se extiende a aquellos agentes que integran el Sector público administrativo, es decir, Estado, organismos autónomos, otras entidades del Sector público administrativo y Seguridad Social.

Respecto a los ingresos, el anexo 9 incluye una descripción de las series y libros de los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 en los que se presenta la información numérica de los presupuestos de ingresos, agrupada según diversos criterios.

Tal y como puede observarse en dicho anexo, tanto el contenido del libro de resúmenes de la Serie Roja (R.7) como el del libro de anexos de desarrollo orgánico y económico de la Serie Verde (V.1) es una reiteración de la información presentada por el libro relativo a los presupuestos de ingresos de la Serie Roja (R.2). Además, estos últimos incluyen un presupuesto de beneficios fiscales, que está también recogido y desarrollado, como es lógico, en la Memoria de Beneficios Fiscales de la Serie Amarilla (A.2).

En definitiva, sin perjuicio de las deficiencias inherentes a la estructura presupuestaria, los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 ofrecen suficiente información sobre las cifras de ingresos y gastos de los presupuestos administrativos, con resúmenes que permiten una visión global, y desgloses que presentan las cifras detalladas a distintos niveles de las clasificaciones empleadas. No obstante, en ocasiones la claridad y transparencia de esta información se ve afectada por las reiteraciones o por la falta de una adecuada organización de este gran volumen de datos.

Por otra parte, como se señala reiteradamente en las Declaraciones sobre la CGE, en el estado de ingresos correspondiente a la AGE no figura importe alguno relativo a las previsiones iniciales correspondientes al capítulo 9 «Pasivos financieros», considerándose por este Tribunal que unos presupuestos de la AGE que no incluyan los referidos ingresos no se ajustan a la realidad y son incompletos; sobre todo teniendo en cuenta que las leyes de presupuestos de cada ejercicio indican expresamente que los créditos aprobados se financiarán, además de con los derechos a liquidar durante el ejercicio, con el endeudamiento neto resultante de las operaciones de deuda pública, y que, por otra parte, en el Informe Económico Financiero se analiza la financiación del Estado, indicando la composición por tipos de deuda de las emisiones que se prevé realizar en el ejercicio.

El hecho de que haya factores que pueden influir en la cuantía de las emisiones de deuda, como se viene argumentando habitualmente en las alegaciones a las Declaraciones sobre la CGE, no es razón suficiente para que se eluda su estimación y se deje de consignar la cifra que se considere más acertada, ya que el presupuesto de ingresos recoge previsiones, en el capítulo 9 y en los demás, sujetas como tales a incertidumbres, sin que el mayor o menor grado de éstas pueda justificar un distinto tratamiento presupuestario.

II.2.2.2 Marco macroeconómico y presupuestario

Por lo dicho anterior y reiteradamente, el presupuesto anual debe elaborarse y presentarse dentro de un marco macroeconómico cuantitativo basado en supuestos coherentes y creíbles, probables e imparciales, que permitan proyectar los gastos presupuestarios que implican las obligaciones legales y compromisos adquiridos y los ingresos. A partir de este marco macroeconómico, se debe establecer un marco presupuestario a medio plazo, que abarque de tres a cinco años, como elemento central de la gestión financiera pública y fundamento último de las cifras del presupuesto. El Manual de transparencia fiscal 2007 del FMI establece las siguientes características básicas de un marco presupuestario a medio plazo:

— Una declaración de objetivos de política fiscal.

— Pronósticos macroeconómicos y fiscales integrados a medio plazo.

— Estimaciones de gastos e ingresos de los ministerios y organismos para plazos de dos a cuatro años más allá del año del presupuesto.

— Estimaciones formales para el año subsiguiente; la primera estimación de gastos se convierte en la base de las negociaciones presupuestarias para el próximo año.

— Asignaciones presupuestarias de los ministerios y organismos que constituyen limitaciones presupuestarias estrictas.

En los ejercicios analizados, la información sobre el marco macroeconómico y fiscal se encuentra dispersa entre diversos documentos. El papel que desempeña cada uno de estos documentos en el proceso presupuestario y la conexión entre ellos no se establece de forma clara en la normativa presupuestaria.

A) Marco macroeconómico.

a) Definición del marco macroeconómico.

No existe una definición del marco macroeconómico que subyace bajo las previsiones presupuestarias, con especificación de las fuentes a considerar y los parámetros y métodos a emplear. En la práctica, varios documentos, que se regulan de forma separada en la normativa comunitaria y en la LGEP (las Actualizaciones del Programa de Estabilidad y el Informe de evaluación del ciclo económico que debe acompañar a la propuesta de fijación del objetivo de estabilidad respectivamente) recogen pronósticos macroeconómicos a un nivel agregado.

Las Actualizaciones del Programa de Estabilidad se elaboran en cumplimiento del Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo, y deben contener información concreta sobre el marco macroeconómico previsto, que se facilitará en base anual y abarcará, además del año corriente y el precedente, al menos los tres años siguientes. Concretamente, las Actualizaciones del Programa de Estabilidad 2005‑2008 y 2006-2009, remitidas a las Instituciones europeas, incorporan un apartado sobre el marco general y los objetivos de política económica, y otro sobre la situación económica y las perspectivas, con datos sobre los principales supuestos internacionales y nacionales, según se detalla en el anexo 10, cuyas fuentes son la CE, el MEH y el Instituto Nacional de Estadística.

Respecto a los cuadros o informes que deben acompañar a los Acuerdos relativos al objetivo de estabilidad, se regulan en el artículo 8 LGEP. El Acuerdo de 2 de junio de 2006, por el que se fija el objetivo de estabilidad presupuestaria para el periodo 2007-2009, se acompañó de un cuadro de previsiones económicas 2007-2009, que ha sido remitido al Tribunal, y se incluye en el anexo 11. Según lo establecido en la redacción vigente del citado artículo 8 hasta diciembre de 2006, este cuadro debía ser el «cuadro macroeconómico de horizonte plurianual contenido en el Programa de Estabilidad», elaborado conforme a lo dispuesto en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y actualizado en su caso. Los análisis realizados confirman que gran parte de la información recogida en el cuadro que acompañó al Acuerdo aparece en los cuadros de previsiones de la Actualización del Programa de Estabilidad 2005-2008 detallados en el anexo 10, si bien, como puede observarse, los parámetros incorporados, la organización de la información y la terminología utilizada presentan algunas diferencias. Como es lógico, dado que el cuadro que acompaña al Acuerdo es de fecha posterior, las cifras se presentan actualizadas, pero no se justifican las variaciones.

En cuanto al Acuerdo de 25 de mayo de 2007 sobre el objetivo de estabilidad para el periodo 2008-2010, a que se refiere el artículo 8 TRLGEP, se acompañó, en los términos establecidos en el apartado 2 de dicho artículo, de un informe que analizaba la situación de la economía española y evaluaba la fase del ciclo económico que se preveía para cada uno de los años contemplados en el horizonte temporal de fijación de dicho objetivo. El Informe tiene en cuenta, entre otros, los siguientes parámetros de referencia: la previsión de evolución del Producto Interior Bruto nacional y diferencial respecto a su potencial de crecimiento; comportamiento esperado de los mercados financieros, del mercado laboral y del sector exterior; previsiones de inflación; necesidades de endeudamiento; las proyecciones de ingresos y gastos públicos en relación con el Producto Interior Bruto; y el análisis de sensibilidad de la previsión.

b) Información contenida en los Proyectos de Presupuestos Generales del Estado para 2007 y 2008.

Los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 incluyen la información relativa al marco macroeconómico que subyace bajo las previsiones presupuestarias en el Informe Económico y Financiero de la Serie Amarilla y en el Libro Amarillo que acompaña a los Proyectos.

El Informe Económico y Financiero dedica su primera parte al análisis del contexto económico internacional, las tendencias recientes de la economía española y las previsiones para 2006-2007 y 2007-2008, respectivamente. Por su parte, el Libro Amarillo recoge, en su apartado II, una síntesis de los análisis incorporados en el Informe Económico y Financiero sobre el contexto económico internacional y nacional, y reproduce en su totalidad el apartado dedicado a las previsiones para 2006-2007 y 2007-2008, bajo el título «Escenario macroeconómico».

Este último apartado incluye las hipótesis básicas sobre el marco exterior (demanda mundial, tipos de cambio, precio del petróleo y tipos de interés) que sirven de base para la formulación de las previsiones, cuyas fuentes son el FMI, la CE, el MEH y el Banco Central Europeo. Sobre la base de estas tendencias e hipótesis básicas, se formula un escenario macroeconómico, que incluye previsiones de distintos parámetros, según se detalla en el anexo 12. El horizonte temporal de las hipótesis básicas y del escenario incluye el ejercicio objeto de presupuesto y los dos anteriores; no incorpora, por lo tanto, previsiones para ejercicios posteriores.

Como puede observarse, el escenario macroeconómico incluido en los Proyectos de PGE analizados presenta el mismo formato que el cuadro de previsiones económicas que acompañó al Acuerdo sobre el objetivo de estabilidad 2007-2009, aunque con datos actualizados y un horizonte temporal más corto, pues no incluye los ejercicios siguientes. Además, el texto del Informe Económico y Financiero y del Libro Amarillo relativos al ejercicio 2008 establece expresamente una conexión con el informe que ha de acompañar al Acuerdo sobre el objetivo de estabilidad, al señalar que el escenario macroeconómico 2007-2008 que acompaña al Proyecto de Presupuestos está basado, entre otros, en el informe sobre la posición cíclica de la economía española de marzo de 2007.

Por el contrario, los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 no incluyen referencias a la situación económica y perspectivas descritas en las Actualizaciones del Programa de Estabilidad presentadas con anterioridad a su elaboración. Sin embargo, la Actualización 2006-2009, al presentar las previsiones 2006-2009, indica en nota a pie de página que su escenario central incorpora datos económicos más actualizados que los existentes en el momento de la presentación de los PGE para 2007, lo que explica las diferencias entre ambos.

c) Análisis de las previsiones macroeconómicas tomadas como base para la elaboración de los PGE de los ejercicios 2007 y 2008.

El cuarto pilar del Manual de Transparencia Fiscal del FMI se ocupa de las garantías de integridad de los datos presupuestados, resaltando la importancia de que las estimaciones y los pronósticos presupuestarios valoren toda la información disponible en el momento de la presentación y la conveniencia de que se establezcan mecanismos institucionales que aporten fiabilidad a los pronósticos macroeconómicos y fiscales.

Resultan por tanto de vital importancia, y no solo desde el punto de vista de la transparencia, que el proceso de elaboración del presupuesto se sustente en la previa definición de escenarios macroeconómicos realistas, sometidos a evaluación por expertos independientes, valorando las diferencias que pudieran existir ente ellos y su potencial repercusión en el presupuesto.

Por lo que respecta a la definición de los escenarios macroeconómicos, en los procesos de elaboración de los presupuestos objeto de fiscalización, se ha materializado en los siguientes documentos, a los que se ha hecho referencia anteriormente, citados en orden cronológico: las Actualizaciones del Programa de Estabilidad 2005-2008 y 2006-2009, con previsiones realizadas en el primer trimestre, el Cuadro Macroeconómico 2007-2009 y el Informe sobre el ciclo económico 2008-2010 que acompañan al Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se fija el objetivo de estabilidad y el límite del gasto no financiero del presupuesto para cada uno de los ejercicios, en los que se incorporan estimaciones del segundo trimestre, y por último el Informe Económico y Financiero que forma parte del proyecto de presupuesto y en el que figuran previsiones del tercer trimestre. No hay constancia de que estas previsiones hayan sido sometidas a un proceso de evaluación por expertos externos e independientes.

Un método alternativo a este mecanismo de evaluación externa para valorar la fiabilidad de las previsiones utilizadas en el proceso de elaboración de los sucesivos presupuestos, es su comparación con las realizadas por otras instituciones de reconocido prestigio. De esta forma, en función de las diferencias existentes entre unas y otras, podría concluirse, al menos con un nivel de confianza razonable, si las estimaciones empleadas en el proceso son coherentes o no con los escenarios macroeconómicos contemplados como probables para la economía española.

Seguidamente se presenta un cuadro comparativo de las previsiones utilizadas en el proceso de elaboración del presupuesto con las realizadas por la CE, por el FMI y por la OCDE en fechas cercanas a las que se elaboraron aquéllas.

ESTIMACIONES DE LAS PRINCIPALES VARIABLES MACROECONÓMICAS DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA PARA LOS EJERCICIOS 2007 Y 2008

		2007		2008
		(1)	(2)	(1)	(2)
PIB (% variación)	PPTO	3,2	3,2	3,3	3,3
	OCDE	3,0	3,1	2,7	2,4
	CE	2,8	3,3	3,4	2,3
	FMI	3,2	3,0	3,4	2,7
Demanda nacional (% variación)	PPTO	4,1	3,7	4,1	3,7
	OCDE	3,9	3,6	2,9	2,4
	CE	3,3	4,1	4,3	2,8
	FMI	3,8	3,6	4,2	3,1
Saldo exterior (Contribución al crecimiento del PIB)	PPTO	-0,9	-0,8	-0,8	-0,6
	OCDE	–	–	–	–
	CE	-1,0	-0,7	-0,9	-0,1
	FMI	-1,0	-1,0	-0,6	-0,3
Precios (% variación)	PPTO	3,1	3,4	3,1	3,3
	OCDE	2,7	3,2	2,7	2,5
	CE	3,1	2,7	2,6	2,7
	FMI	3,1	3,4	2,7	2,8
Tasa de paro	PPTO	8,1	7,8	7,7	7,9
	OCDE	8,6	7,6	8,1	8,3
	CE	8,3	7,4	7,8	9,1
	FMI	8,5	8,3	7,7	8,2
Capacidad (+)/Necesidad (‑) financiación Estado (% PIB)	PPTO	0,1	0,2	0,2	0,3
	OCDE	0,9	1,4	1,5	1,3
	CE	0,4	0,9	1,2	0,6
	FMI	0,1	0,3	0,5	0,4
Deuda pública (% PIB)	PPTO	38,0	37,7	34,3	34,3
	OCDE	–	–	–	–
	CE	37,9	34,7	34,6	33,0
	FMI	–	–	–	–
Fuentes: PPTO: (1) Actualizaciones de los programas de estabilidad 2005-2008 y 2006-2009, cuya remisión al Consejo de Ministros de Economía y Finanzas de la Unión Europea fue acordada por el Consejo de Ministros en sus reuniones de 30 de diciembre de 2005 y 22 de diciembre de 2006 respectivamente; (2) Informes económico y financiero que acompañaron a los Proyectos de PGE para los años 2007 y 2008. OCDE: Perspectivas económicas de la OCDE de junio de 2006 y 2007 (1), y diciembre de 2006 y 2007 (2). CE: Informes sobre previsiones económicas de primavera (1) y de otoño (2) de 2006 y 2007. FMI: Informes sobre perspectivas de la economía mundial abril de 2006 y 2007 (1), y septiembre de 2006 y octubre de 2007 (2).

De los datos anteriores puede concluirse que las previsiones para el ejercicio 2007 no presentan diferencias significativas entre las distintas fuentes analizadas, o al menos no parece que puedan tener su origen en interpretaciones muy diferentes de la realidad macroeconómica. De esta general sintonía, a pesar de la existencia de algunas diferencias en los datos elaborados en el segundo semestre, en los que se aprecian ajustes de signos distintos sobre las previsiones iniciales, puede deducirse que el diseño del marco presupuestario para el año 2007 no habría experimentado modificaciones sustanciales si se hubiera considerado la mayoría de los escenarios macroeconómicos previstos por las instituciones señaladas.

No puede extraerse la misma conclusión del análisis de las previsiones para el año 2008, en las que se advierte la existencia de significativas diferencias entre los datos tomados como referencia en el proceso presupuestario y las previsiones de la OCDE, del FMI y de la CE. Estas diferencias, sobre todo en alguna de las variables analizadas, se ponen de manifiesto especialmente en la segunda oleada de datos, en la que las citadas instituciones presentan unas estimaciones bastante más negativas que las iniciales, lo que contrasta con las escasas rectificaciones introducidas en el escenario macroeconómico inicial que fundamenta el proyecto de presupuestos para 2008.

Aunque los datos reales del año 2008 han sido sustancialmente peores que los previstos en los cuatro escenarios macroeconómicos considerados —lo que pone de manifiesto que ha habido sin duda aspectos de la crisis que no eran fácilmente previsibles a finales de 2007—, hubiera sido más acorde con la situación y perspectivas económicas de esas fechas, que por cierto eran compartidas por la inmensa mayoría de los expertos económicos, haber ajustado las estimaciones iniciales, tanto macroeconómicas como presupuestarias, en el mismo sentido que lo hicieron las otras tres instituciones.

El mantenimiento en lo sustancial del marco macroeconómico previsto en la primera mitad del año 2007 como fundamento de las cifras presupuestarias para el ejercicio 2008 sometidas a la aprobación de las Cortes Generales, unido a la ausencia de análisis dado a conocer sobre la repercusión en ellas de la previsible evolución de los valores inicialmente estimados de las variables macroeconómicas consideradas, restó fiabilidad a dichas cifras y, por tanto, transparencia en el sentido antes señalado.

B) Marco presupuestario.

a) Definición del marco presupuestario.

El marco fiscal que sirve de fundamento de las previsiones presupuestarias debe definirse en los Acuerdos sobre el objetivo de estabilidad y el límite de gasto no financiero del Estado y en los escenarios presupuestarios plurianuales. Además, las Actualizaciones del Programa de Estabilidad, según lo previsto en el Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo, deben contener información concreta sobre el marco presupuestario previsto, que abarcará el año corriente y el precedente, y al menos los tres años siguientes.

El objetivo de estabilidad en el que debe enmarcarse la elaboración de los PGE se aprueba por el Gobierno y se remite posteriormente a las Cortes Generales según lo establecido en la LGEP. Los Acuerdos del Consejo de Ministros de 2 de junio de 2006 y 25 de mayo de 2007 no incluyen explicación ni justificación de la selección de los objetivos y límites, sino que se limitan a establecer los objetivos de estabilidad en porcentaje del PIB, y la cifra que constituye el límite máximo de gasto no financiero del presupuesto del Estado, en millones de euros. Tampoco se incluye en el «Informe sobre posición cíclica de la economía española» de 28 de marzo de 2007.

No obstante, en la Introducción de la Actualización del Programa de Estabilidad 2006-2009 se indica que «la opinión del Consejo Europeo sobre la Actualización española es tomada en consideración en la fijación de los objetivos plurianuales de estabilidad presupuestaria que tienen lugar en el primer semestre de cada año y que deben ser aprobados por las Cortes Generales».

A su vez, las proyecciones presupuestarias incluidas en las Actualizaciones del Programa de Estabilidad 2005-2008 y 2006-2009 suponen, según se indica en éstas, una actualización de los objetivos presupuestarios fijados por el Gobierno con anterioridad a su elaboración

() Establecidos por Acuerdos del Consejo de Ministros en mayo de 2005 —objetivo de Estabilidad presupuestaria para 2006-2008— y en junio de 2006 —objetivo de estabilidad presupuestaria para 2007-2009—, respectivamente., atendiendo al comportamiento de la economía en los meses transcurridos desde su adopción.

Por lo tanto, el texto de las Actualizaciones del Programa de Estabilidad presentadas en los ejercicios analizados establece una clara conexión entre dichas Actualizaciones y los Acuerdos relativos al objetivo de estabilidad anteriores y posteriores a ellas: cada Actualización supone la revisión de los objetivos fijados en el Acuerdo anterior, en función de la evolución de la economía, y sirve de base para la fijación del objetivo en el Acuerdo siguiente.

Una vez fijados los objetivos de estabilidad presupuestaria, el instrumento que teóricamente sirve de nexo de unión entre las cifras consignadas en los Proyectos de PGE y estos objetivos fijados en el Acuerdo del Gobierno es el escenario presupuestario plurianual. Los escenarios plurianuales se incorporaron al proceso presupuestario a través del artículo 4 de la LGEP, cuya redacción ha permanecido inalterada en las sucesivas modificaciones de la Ley, y se regularon posteriormente en los artículos 28 a 31 de la LGP. Además, las normas concretas para la elaboración de los escenarios deben establecerse por orden del Ministro de Economía y Hacienda. En relación con los ejercicios objeto de fiscalización, la orden específica sobre las normas de elaboración para el escenario 2007-2009 no aparece ni publicada oficialmente ni en la página de internet del Ministerio, mientras que las relativas al escenario presupuestario 2008-2010 se contienen en la Orden EHA/488/2007, de 5 de marzo, publicada en el «BOE» de 7 de marzo.

Respecto a su contenido, los escenarios deben definir los equilibrios presupuestarios básicos, la previsible evolución de los ingresos, y los recursos a asignar a las políticas de gasto, en función de sus objetivos estratégicos y los compromisos de gasto ya asumidos. Estarán integrados por un escenario de ingresos y un escenario de gastos, y determinarán los límites, referidos a los tres ejercicios siguientes, que la acción del Gobierno debe respetar en los casos en que sus decisiones tengan incidencia presupuestaria, ajustándose al objetivo de estabilidad presupuestaria correspondiente al Estado y a la Seguridad Social.

Los escenarios se desarrollan a través de programas plurianuales por centros gestores, referidos a los tres ejercicios siguientes, que a su vez se integran en el programa plurianual de cada ministerio. El contenido de estos programas, según lo previsto en el artículo 29.6 de la LGP, y la documentación a remitir a la DGP por los departamentos ministeriales, a efectos de la elaboración del proyecto de escenario plurianual 2008-2010, se recogen en el anexo 13.

Como puede observarse, el contenido de los programas y de los escenarios no incluye ninguna referencia al marco macroeconómico que le sirve de fundamento. La normativa se limita a señalar que «tendrá como marco de referencia las orientaciones y directrices de política económica del Gobierno», y que ha de resultar compatible con el objetivo de estabilidad aprobado por el Gobierno. Por lo tanto, existe una conexión implícita con el escenario macroeconómico que subyace bajo los Acuerdos relativos al objetivo de estabilidad.

Por otra parte, los escenarios plurianuales no son objeto de publicación, ni tampoco está previsto ningún mecanismo que permita analizar las desviaciones de los resultados frente a las previsiones, y publicar su resultado. Solicitados reiteradamente los citados escenarios por parte del Tribunal, estos no han sido aportados por el Ministerio, pese a que en la contestación remitida por éste, fechada el 9 de abril de 2010, se señala que se acompañan los correspondientes a los periodos 2007-2009 y 2008-2010, como se indicó en el apartado II.1.2.

b) Información contenida en los Proyectos de Presupuestos Generales del Estado para 2007 y 2008.

Los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 incluyen cumplida información sobre los objetivos de estabilidad presupuestaria aprobados por el Gobierno en el marco de su política fiscal y sobre los objetivos, gestores, acciones y consignaciones presupuestarias de las políticas de gasto y los programas en el ejercicio presupuestado.

Concretamente, la segunda parte del Informe Económico y Financiero, y los capítulos I y III del Libro Amarillo, detallan los objetivos presupuestarios aprobados por las Cortes Generales para el trienio, y describen:

— Las prioridades de gastos para el ejercicio presupuestado, con información sobre los principales gastos, sus dotaciones para el ejercicio y acciones que financiarán.

— Las políticas de gastos, indicando para cada política de gasto: importe de la consignación presupuestaria, gestores, objetivos, acciones fundamentales a desarrollar, y desglose del importe total presupuestado por programas de gasto y capítulos económicos, con información sobre el año objeto de presupuesto y el ejercicio anterior.

Esta información se completa con las descripciones incluidas en el libro tercero de la Serie Roja (R.3) que, para cada sección presupuestaria, incorpora un esquema con la estructura de las políticas de gasto y programas gestionados en sus servicios, y una memoria de los objetivos de los programas del sector, según lo dispuesto en el artículo 37.2.a) de la LGP, en la que se recoge la descripción general de los objetivos del sector y la descripción de los programas

() La descripción de los programas incluye los objetivos de cada programa en el ámbito de competencias de la sección de la que se trate, los órganos de dicha sección presupuestaria que participan en su ejecución y, en su caso, los indicadores de seguimiento..

Sin embargo, la información incluida en los Proyectos sobre las estimaciones de gastos e ingresos para ejercicios futuros es muy escasa. Concretamente, los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 no incluyen ninguna referencia a los escenarios presupuestarios plurianuales en los que se enmarcan, y sólo en el caso de los gastos de inversión se facilita detalle sobre la distribución del coste programada para los tres ejercicios siguientes, concretamente en los anexos de inversiones reales y programación plurianual incluidos en la Serie Verde (V.2), según puede verse en el anexo 18.

II.2.2.3 Riesgos fiscales y otros aspectos relevantes a efectos de la transparencia

La documentación presupuestaria debe indicar claramente los principales riesgos que pesan sobre las estimaciones fiscales presentadas. Las buenas prácticas a efectos de mejorar la transparencia fiscal aconsejan informar sobre los riesgos fiscales derivados de las variaciones de los supuestos clave de los pronósticos macroeconómicos, las variaciones de los supuestos clave de los pronósticos de ingresos y gastos presupuestarios, las incertidumbres acerca de la magnitud de compromisos específicos de gasto, y otras partidas que no se hayan incluido en el presupuesto porque no se sabe con certeza cuándo quedarán asentadas, qué magnitud tendrán ni si van a hacerse efectivas.

A) Sostenibilidad fiscal y análisis de sensibilidad.

Los principales supuestos con respecto a la evolución y las políticas económicas deben presentarse acompañados de un análisis de la sostenibilidad fiscal y un análisis de sensibilidad, pues el riesgo fiscal más importante que afrontan los Gobiernos son las desviaciones con respecto a las previsiones y supuestos económicos clave en los que se basa el presupuesto.

De acuerdo con el glosario del Manual de Transparencia Fiscal del FMI, un conjunto de políticas es sostenible si existe la expectativa de que un prestatario podrá seguir efectuando el servicio de su deuda sin que en el futuro se produzca una corrección desproporcionada en el estado de resultados. Si existen probabilidades de que la política fiscal en vigor conduzca a una acumulación excesiva de deuda, se considera insostenible. La documentación presupuestaria debe recoger información completa sobre el nivel y la composición de la deuda y los activos financieros, pues estos datos constituyen una base sólida para la elaboración del análisis de sostenibilidad fiscal.

Las Actualizaciones del Programa de Estabilidad 2005-2008 y 2006-2009 incluyen un apartado sobre sostenibilidad de las finanzas públicas, en el que, a partir de las proyecciones de gasto público asociado al envejecimiento de la población

() Elaboradas por el grupo de Trabajo de Envejecimiento de la población del Comité de Política Económica., se describe la estrategia para hacer frente al aumento esperado de este gasto, basada en la estabilidad presupuestaria, el aumento del empleo, el alargamiento de la vida laboral, el aumento de la productividad y la revisión de los sistemas de pensiones, sanidad y cuidados de la dependencia.

Del mismo modo, el Informe Económico y Financiero incluido en la Serie Amarilla de los Proyectos de Presupuestos 2007 y 2008 se refiere a la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones y del sistema nacional de salud.

Ahora bien, siguiendo el Manual de Trasparencia Fiscal del FMI, a nivel técnico, la evaluación de la sostenibilidad fiscal se basa en un juicio sobre el nivel y composición de la deuda, y en particular sobre la relación deuda/PIB. Para ello, se hace necesario una descomposición de dicha relación en componentes que reflejen el saldo, excluidos los intereses, la tasa de interés de la deuda, la tasa de crecimiento de la economía y el volumen inicial de deuda.

La información sobre estos aspectos se recoge en la parte segunda del Informe Económico y Financiero de ambos Proyectos de Presupuestos, que dedican un subapartado a la financiación del Estado durante el ejercicio, incluyendo información sobre amortizaciones, emisiones y variación de la deuda previstas en el ejercicio; importe en circulación previsto a fin del ejercicio e importe registrado a fin de ejercicios anteriores; composición de la cartera de deuda; ratio de deuda de las Administraciones Públicas sobre el PIB; y carga financiera estimada para el ejercicio, en importe total y en ratio sobre el PIB. No obstante, no existe un apartado dedicado como tal a la evaluación de la sostenibilidad fiscal.

Por su parte, el análisis de sensibilidad nos permite determinar en qué medida las fluctuaciones verosímiles de las variables macroeconómicas y presupuestarias pueden ejercer presión sobre el presupuesto, desviándolo de la trayectoria prevista.

Las Actualizaciones del Programa de Estabilidad 2005-2008 y 2006-2009 incorporan un apartado sobre análisis de sensibilidad y comparación con la anterior actualización, que incluye escenarios alternativos de crecimiento y tipos de interés, con su repercusión en el saldo del presupuesto y la deuda bruta, y una breve explicación de las diferencias con la actualización previa.

Por su parte, la amplia documentación que acompaña a los Proyectos de PGE para los años 2007 y 2008 no incluye análisis de este tipo.

B) Pasivos contingentes.

Los pasivos contingentes son obligaciones cuya exigibilidad e importe dependen de que se concreten ciertas eventualidades. Normalmente, los pasivos contingentes tienen su origen en garantías explícitas o implícitas, incluidos los derechos legales a las prestaciones, que obligan al Gobierno a suministrar niveles específicos de asistencia. La proliferación de estas garantías puede dar como resultado un fuerte «déficit oculto».

Los documentos presupuestarios deberían incluir una declaración de los principales pasivos contingentes, con información sobre los objetivos de política pública de cada disposición que da lugar a un pasivo contingente; duración y beneficiarios previstos; estimaciones cuantitativas del posible efecto fiscal basadas en la probabilidad de que se hagan efectivas las obligaciones; pagos efectuados, reembolsos, recuperaciones, derechos financieros establecidos frente a los beneficiarios y exenciones relativas a esos derechos; y el pronóstico y descripción de los pasivos contingentes que pudieran surgir durante el ejercicio, indicando las reservas establecidas en el presupuesto para las solicitudes previstas de pago de obligaciones.

Sin embargo, la información recogida en los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 sobre pasivos contingentes es escasa. El articulado de la Ley autoriza el límite máximo de avales a otorgar durante el ejercicio presupuestario de que se trate, y establece disposiciones específicas para ciertas operaciones de aval. Sin embargo, la documentación presupuestaria que acompaña al articulado no incluye información sobre el stock de préstamos garantizados y su previsible evolución. Tampoco se incorpora información sobre litigios judiciales, compromisos de gasto futuros, y otros riesgos fiscales.

C) Riesgos de entidades de los Sectores públicos empresarial y fundacional.

La documentación presupuestaria debe incluir información sobre la situación financiera de las entidades de los Sectores públicos empresarial y fundacional, con un grado de detalle que permita la evaluación adecuada de los riesgos fiscales, pues el saldo financiero de estas entidades puede afectar el entorno macroeconómico global, y sus obligaciones financieras pueden recaer sobre la AGE si sufren pérdidas persistentes o acumulan una deuda excesiva.

Además, dado que en los últimos años es frecuente el uso de este tipo de entidades para la realización de actividades que anteriormente eran ejecutadas por el Sector público administrativo, la documentación presupuestaria debería incluir información sobre los objetivos de política pública de este tipo de actividad, la duración, los beneficiarios, y estimaciones cuantificadas de su significación fiscal. En caso contrario, podría haber más incentivos para trasladar las actividades fiscales fuera del Sector público administrativo, y el saldo del presupuesto y la magnitud declarada del ingreso y del gasto público dejaría de ser un indicador fidedigno de la situación financiera y del tamaño real de aquél.

Respecto a la información sobre la situación financiera de estas entidades, de acuerdo con el artículo 64.1 de la LGP, las sociedades mercantiles estatales y las entidades públicas empresariales elaborarán un presupuesto de explotación que detallará los recursos y dotaciones anuales correspondientes, y un presupuesto de capital con el mismo detalle. También elaborarán presupuestos de explotación y capital, como se ha indicado en apartados anteriores, los consorcios y otras entidades integradas en el Sector público empresarial, los fondos carentes de personalidad jurídica y las fundaciones.

El contenido de estos estados, sus anexos y la documentación complementaria que debe acompañarlos se establece en los números 2 a 4 del citado artículo 64 de la LGP, y se detalla cada año en la Orden de elaboración de los presupuestos y en una Resolución de la DGP. Concretamente, para los dos ejercicios analizados, las Resoluciones por las que se establecen los formatos de la documentación a remitir a la DGP por las entidades públicas empresariales, fundaciones del Sector público estatal, sociedades mercantiles estatales y demás entidades del Sector público empresarial del Estado, se aprobaron el 17 de abril de 2006 y el 20 de abril de 2007, respectivamente.

Por lo tanto, el Sector público fundacional definido en la LGP queda asimilado, en cuanto a su régimen presupuestario, al Sector público empresarial, a pesar de que, por su naturaleza, estas entidades no suelen estar involucradas en actividades de mercado.

Respecto a la información incorporada en los Proyectos de PGE para 2007 y 2008, el libro sexto de la Serie Roja (R.6) presenta los presupuestos de explotación y capital y otros estados financieros de las sociedades mercantiles estatales, las fundaciones, las entidades públicas empresariales, otros organismos públicos y los fondos carentes de personalidad jurídica. Los esquemas generales de estos estados se incluyen en el Libro Azul. Toda la información contenida en este libro es de carácter numérico, sin ninguna descripción, y, como es lógico, se basa en los estados remitidos por las entidades a la DGP de acuerdo con las Resoluciones aprobadas, aunque su presentación resulta menos clara, y se omiten los datos numéricos previstos para ejercicios posteriores.

Además, la estructura de los presupuestos de estas entidades no coincide con la empleada para el Sector público administrativo con presupuesto limitativo. Esto impide la consolidación de la información, y con ello la presentación de una visión conjunta de la actividad del Sector público estatal. En el caso de entidades que, por la verdadera naturaleza de su actividad, son consideradas por el SEC95 como organismos de la Administración Central, la repercusión de esta falta de uniformidad es mayor, pues obliga a formular ajustes al saldo del presupuesto para obtener la capacidad o necesidad de financiación, como ya se ha analizado en apartados anteriores.

En cuanto a las explicaciones y descripciones remitidas por las entidades a la DGP en las memorias presupuestarias, fichas y demás documentos complementarios, los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 sólo recogen la información relativa a la regionalización de inversiones de las entidades del Sector público empresarial, concretamente en los anexos de inversiones reales y programación plurianual de la Serie Verde (V.2). El Informe Económico y Financiero incluye apartados específicos sobre la inversión y las principales cifras agregadas de los presupuestos de los Sectores públicos empresarial y fundacional, que aparecen muy resumidos en el Libro Amarillo.

Finalmente, en relación con las actividades fiscales realizadas por este tipo de entidades, no existe en los Proyectos de PGE analizados ninguna información específica. No obstante, las transferencias e inyecciones de capital a realizar durante cada ejercicio presupuestario analizado por el Sector público administrativo a estas entidades están, como es obvio, reflejadas en sus presupuestos de gastos (libro tercero de la serie Roja y primero de la Serie Verde), con breves descripciones y desgloses en el Informe Económico y Financiero y en el Libro Amarillo.

D) Información de ejercicios anteriores.

Las buenas prácticas para la transparencia fiscal incluidas en el Manual del FMI aconsejan que se divulgue información comparable a la que figura en el presupuesto anual sobre los resultados de, por lo menos, los dos ejercicios anteriores. La documentación presupuestaria debería incluir información sobre los resultados efectivos, indicando claramente si es provisional o definitiva y si ha sido auditada, y sobre las estimaciones presupuestarias originales y revisadas. Esta información permite detectar las áreas más sensibles a posibles desviaciones entre resultados y previsiones.

Los Proyectos de Presupuestos 2007 y 2008, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 37.2.e) de la LGP, presentan en la Serie Gris los datos relativos a la ejecución del último ejercicio presupuestario cerrado (G.2), así como el avance de la liquidación del presupuesto en curso en el momento de la elaboración de los Proyectos (G.3), en ambos casos referidas a la Administración del Estado, los organismos autónomos y otros organismos públicos con presupuesto de gastos limitativos.

El Libro relativo a la liquidación del último ejercicio cerrado (G.2) en el momento de la elaboración de los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 (año 2005 en el Proyecto relativo a 2007 y año 2006 para el Proyecto de 2008) presenta todos los datos en forma de cuadros, con una breve introducción que incluye un resumen de la información numérica.

En primer lugar, incluye información en términos de contabilidad nacional, indicando las estimaciones de recursos y empleos no financieros para la Administración Central y los organismos de la Administración Central, delimitados de acuerdo con criterios SEC95, y la capacidad o necesidad de financiación resultante.

A continuación se presentan los datos de la actividad del Estado y sus organismos en términos de contabilidad pública. Como datos generales se incluyen el déficit de caja no financiero y las cifras globales presupuestadas y ejecutadas de ingresos y gastos por operaciones no financieras y financieras del presupuesto corriente. En cuanto al presupuesto de ingresos, se indican las previsiones presupuestarias, los derechos reconocidos y el importe de la recaudación de acuerdo con las clasificaciones aplicadas a los ingresos

() Para el Estado, la clasificación económica; para los organismos, la clasificación económica, con desglose por capítulos y artículos, y la orgánica, con detalle por organismos.. Respecto al presupuesto de gastos, se incluye información sobre las modificaciones de crédito en el Estado, y sobre la liquidación del presupuesto, detallando los créditos totales, las obligaciones reconocidas y los pagos realizados de acuerdo con las tres clasificaciones empleadas para el presupuesto de gastos

() La orgánica —con detalle por secciones y organismos—, la clasificación por programas —con desglose hasta el nivel de programas— y la económica —con detalle por capítulos y artículos—.. Finalmente, la información se completa con dos cuadros relativos a los ingresos y pagos, respectivamente, aplicados a presupuesto corriente y cerrados.

En cuanto al libro relativo al avance de la liquidación del Presupuesto en curso (G.3) en el momento de la elaboración de los Proyectos de PGE para 2007 y 2008, su contenido presenta una estructura similar al anterior (G.2), pero teniendo en cuenta que en este caso se trata de estimaciones, y parte de los datos no pueden desglosarse al mismo nivel que los datos definitivos. En este sentido, el detalle de la ejecución de los presupuestos de ingresos y gastos según su clasificación económica es más limitado; no se recoge información sobre la liquidación del presupuesto de gastos desde la óptica de su clasificación por programas; y en el caso de los organismos autónomos, agencias y otros organismos públicos, no se incluyen datos sobre el importe de la recaudación y los pagos realizados, y por tanto sobre el déficit o superávit de caja no financiero.

E) Beneficios fiscales.

El Manual de transparencia fiscal 2007 del FMI define los gastos tributarios como ingresos sacrificados como resultado de ciertas disposiciones del código tributario, tales como exenciones de la base tributaria, deducciones del ingreso bruto o reducciones de la tasa impositiva. Los gastos tributarios a menudo reemplazan programas de gasto explícitos, pero al mantenerse en vigor mientras la legislación impositiva no cambie, no están sujetos al mismo grado de escrutinio que el gasto efectivo.

Las buenas prácticas aconsejan que la documentación presupuestaria incluya una declaración de los principales gastos tributarios, que indique el objetivo de política pública de cada asignación, su duración, los beneficiarios previstos y la cuantificación de los gastos tributarios más importantes.

Los Proyectos de PGE para 2007 y 2008, en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 134.2 de la Constitución Española, y el artículo 37.2.i) de la LGP, incluyen, en la Serie Amarilla, la Memoria de Beneficios Fiscales (A.2), cuyo contenido se detalla en el anexo 14.

Como puede observarse en el anexo, la Memoria incluye las definiciones y criterios básicos para la delimitación del concepto de «beneficio fiscal», y dedica un capítulo a cada impuesto que presenta beneficios fiscales, con datos sobre los principales cambios normativos, los conceptos que originan beneficios fiscales, los beneficiarios, las fuentes de información y metodología empleadas para la estimación de su importe, y su cuantificación

() La memoria incorpora estimaciones cuantitativas únicamente si existe información sobre la que sustentar los cálculos de manera fiable; en caso contrario, se indica el concepto que genera el beneficio fiscal, pero no su importe.. Esta información se completa con una clasificación de los beneficios por políticas de gasto, que permite determinar el objetivo de política pública de cada incentivo, y unos resúmenes numéricos.

De lo expuesto cabe concluir que el contenido de la Memoria de beneficios fiscales es, con carácter general, bastante completo y detallado. No obstante, el Tribunal de Cuentas, en su Informe de fiscalización de las actuaciones de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) en relación con los beneficios fiscales, aprobado por el Pleno el 19 de julio de 2007, puso de manifiesto, entre otros aspectos, que no existe obligación de elaborar anualmente un documento de ejecución del Presupuesto de Beneficios Fiscales, lo cual supone una carencia tanto para evaluar la calidad de las estimaciones realizadas como para la adopción de decisiones sobre el mantenimiento de tales incentivos.

Además, a pesar de que anualmente se elabora, como se ha indicado, una clasificación del Presupuesto de Beneficios Fiscales por políticas de gasto, los nuevos incentivos que se incorporan no vienen acompañados de los estudios sobre los objetivos de política económica y social a que se destinan, ni del establecimiento de indicadores para verificar el grado de cumplimiento de tales objetivos, aunque sí se realizan por la AEAT análisis sobre el impacto recaudatorio de los nuevos beneficios fiscales.

Por todo ello, en el Informe se considera conveniente la elaboración anual de un documento sobre la ejecución del Presupuesto de Beneficios Fiscales, en el cual se determinen las desviaciones de los importes estimados con respecto al coste real de los incentivos fiscales y se analicen sus causas, información que, incorporado a los Proyectos de PGE junto con la Memoria de beneficios fiscales previstos, aumentaría sin duda la trasparencia.

Asimismo, se recomendó el establecimiento de objetivos e indicadores de cumplimiento y la elaboración sistemática de estudios sobre los efectos de los beneficios fiscales en las políticas económicas y sociales a las que van destinados, en especial cuando se proceda a la creación de nuevos incentivos fiscales.

F) Programas de ingresos y gastos.

La presentación de la información numérica sobre ingresos y gastos debe ir acompañada de descripciones claras y cálculos cuidadosos de los programas permanentes y de las nuevas políticas del Gobierno, con estimaciones del efecto de cada programa nuevo en el ingreso y el gasto del ejercicio. De esta forma, es posible identificar factores que pueden contribuir a que los resultados presupuestarios se aparten de las previsiones de gasto.

Respecto a la descripción de los programas, como ya se ha indicado en el apartado relativo al marco presupuestario, el libro tercero de la Serie Roja (R.3) de los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 incorpora, para cada sección presupuestaria, una memoria de los objetivos de los programas del sector, en la que se describen los objetivos generales del sector y los objetivos de cada programa en el ámbito de competencias de la sección, así como los órganos de dicha sección presupuestaria que participan en su ejecución y, en su caso, los indicadores de seguimiento empleados. En los casos de programas presupuestarios con varios agentes gestores, no existe una descripción con los objetivos globales del programa, sino que hay que acudir a la memoria de objetivos de cada sector.

En cuanto al detalle de las estimaciones y cálculos realizados, los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 presentan información sobre las principales variaciones de los presupuestos respecto a los del ejercicio anterior. Concretamente, las Memorias Presupuestarias de la Serie Amarilla (A.3), previstas en el artículo 37.2.b) de la LGP, analizan las principales variaciones atendiendo a la estructura económico-orgánica y a la estructura por políticas de gasto y programas, según se detalla en el anexo 14.

Del mismo modo, el Informe Económico y Financiero, en su tercera parte, y el Libro amarillo, en sus capítulos IV a VI, analizan los presupuestos de los grupos de agentes que integran el Sector público estatal, incluyendo una explicación de los principales conceptos de gastos e ingresos y de las variaciones de las dotaciones y previsiones consignadas en cada presupuesto respecto al ejercicio anterior, distinguiendo por capítulos económicos y por agentes gestores. Esta información es una síntesis de las explicaciones recogidas en las Memorias de la Serie Amarilla (A.3), si bien en algunos casos, como el análisis de los gastos por transferencias o de los ingresos del Estado, la información es igual o más completa que en las Memorias, y además, tanto el Informe Económico y Financiero como el Libro Amarillo incluyen un apartado dedicado al análisis del presupuesto de la Seguridad Social.

G) Actividades del Sector público administrativo no sometidas a presupuesto limitativo.

Diversas operaciones realizadas por organismos y entidades que forman parte del Sector público administrativo no están sometidas a créditos presupuestarios limitativos. La documentación presupuestaria debería incluir información sobre estas actividades, incorporando su descripción, los objetivos o razones que las justifican y las reglamentaciones y procedimientos aplicables, así como las cifras brutas, con desglose de ingresos, gastos y financiamiento y con una clasificación de los gastos por categorías económicas, funcionales y administrativas.

Sin embargo, según se deduce de los análisis realizados, cuyos resultados se exponen a continuación, la información recogida en los Proyectos de PGE de los ejercicio 2007 y 2008 sobre este tipo de actividades incluye diversos estados numéricos con estimaciones de los ingresos, gastos y financiamiento del ejercicio para algunos de los organismos o fondos que las desarrollan, pero aplicando formatos y clasificaciones similares a los de las entidades del Sector público empresarial, y no se incorpora ninguna descripción de las actividades y de los objetivos o razones que justifican su exclusión del régimen limitativo, así como del régimen aplicable.

a) Actividades comerciales de los organismos autónomos y otros organismos públicos.

Un conjunto de organismos públicos pertenecientes al Sector público administrativo desarrollan actividades que no están sometidas al régimen de limitaciones establecido en la LGP para los créditos incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos, ya que, de acuerdo con lo señalado en la disposición transitoria primera de la LGP, todavía le son de aplicación las especialidades contenidas en el artículo 85.2 del derogado TRLGP.

En relación con la existencia y delimitación de este tipo de operaciones, el Tribunal ha venido poniendo de manifiesto, en las Declaraciones sobre la CGE de los sucesivos ejercicios, que las normas que las regulan son ambiguas e incluso discrepantes entre sí, y que, quizá por ello, los criterios aplicados por los distintos organismos para su delimitación son heterogéneos, por lo que resulta necesario que se regule con más detalle y precisión esta materia. En cualquier caso, en cumplimiento de la Disposición transitoria primera de la LGP, debe completarse la adaptación de la normativa reguladora de estos organismos a las disposiciones contenidas en la LGP, lo que comenzó a llevarse a cabo a partir de la Ley 2/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos.

Respecto a la información recogida en los Proyectos de PGE, estos organismos, además de sus correspondientes presupuestos administrativos de gastos y de ingresos, presentan, para las operaciones propias de estas actividades excluidas del régimen limitativo, una cuenta de explotación, una cuenta resumen de operaciones comerciales, un estado demostrativo de la variación del Fondo de maniobra y un Cuadro de financiamiento. El contenido de estos estados se establece cada año en la Resolución de la DGP por la que se dictan normas para la elaboración de los PGE de cada ejercicio, que para los años 2007 y 2008 fueron aprobadas el 17 de abril de 2006 y el 19 de abril de 2007, respectivamente. Además, el Libro Azul de los Proyectos de PGE para los años 2007 y 2008 incluye un apartado específico sobre la estructura de estos estados. No obstante, tanto las resoluciones de la DGP como el Libro Azul se limitan a indicar los conceptos a incluir en cada estado, sin descripción de su contenido.

El resultado de la actividad comercial desarrollada por la entidad se detalla en la cuenta de explotación y la cuenta resumen de operaciones comerciales. Este último estado ofrece el «resultado de operaciones comerciales», diferencia entre las ventas y su coste, que junto con la diferencia entre los demás gastos e ingresos de la explotación, constituyen el saldo de la cuenta de explotación. Respecto a las operaciones de inversión, financiación y circulante necesarias para el desarrollo de la actividad comercial, la información se incluye en el cuadro de financiamiento y el estado demostrativo de la variación del fondo de maniobra.

La previsión de los estados financieros de los organismos que realizaron operaciones comerciales durante los ejercicios 2007 y 2008 se recogen en el libro quinto de la Serie Roja (R.5) de los Proyectos de PGE de cada ejercicio, agrupados por secciones. Se trata de información numérica que no incluye ninguna descripción ni explicación. Idéntica información se incluye, aunque únicamente en el ejercicio 2008, en los anexos de desarrollo orgánico y económico de los estados de ingresos y gastos de la Serie verde (V.1).

Los estados financieros se conectan con los presupuestos administrativos de estos organismos a través del presupuesto de ingresos, de carácter estimativo. Concretamente, los presupuestos de ingresos de estos organismos incluidos en el libro segundo de la Serie Roja (R.2), y en los anexos de desarrollo orgánico de la Serie Verde (V.1), incorporan, en el concepto 570, los resultados de las operaciones comerciales, y en el concepto 580, la variación del fondo de maniobra.

A este respecto, cabe señalar que a pesar de que la normativa contable aplicable a todos los organismos autónomos generaliza la elaboración del estado de remanente de tesorería, los Proyectos de PGE 2007 y 2008 continúan prescindiendo del remanente de tesorería como rúbrica del presupuesto de ingresos en el caso de los organismos autónomos que realizan operaciones comerciales, manteniendo en su lugar la correspondiente al fondo de maniobra. El Tribunal de Cuentas viene reiterando en sus Declaraciones sobre la CGE de los sucesivos ejercicios que «la utilización del fondo de maniobra en lugar del remanente de tesorería, aunque sea legal, es una práctica que se considera técnicamente incorrecta porque, al margen de que hace inútil el cálculo del remanente de tesorería, supone el uso de una magnitud financiera en el ámbito presupuestario, en el que, por serle extraño, puede resultar perturbadora, e insiste en que es esencial su sustitución por el remanente de tesorería, dada la naturaleza de una y otra magnitud.»

b) Fondos carentes de personalidad jurídica cuya dotación se efectúa mayoritariamente desde los PGE.

La LGP, al definir en su artículo 2 el Sector público a efectos de lo establecido en ella, incorpora en el apartado 2 una referencia a los fondos carentes de personalidad jurídica cuya dotación se efectúe mayoritariamente desde los PGE. El artículo 3 de la LGP no incluye ninguna previsión respecto a su clasificación en los distintos Subsectores del Sector público estatal, pero en el INVESPE sí aparecen clasificados. Como puede verse en el anexo 15, el número de fondos incluidos en este inventario a 31 de diciembre de 2006 era de diez, cinco de naturaleza empresarial y otros cinco administrativa; y a 31 de diciembre de 2007 ascendía a once, cinco de naturaleza empresarial y el resto pertenecientes al Sector público administrativo

() Los PGE relativos al ejercicio 2005, primer año en que se presentó información sobre sus presupuestos y estados financieros, incluían cuatro fondos. A 31 de diciembre de 2008 el número de fondos registrados en el INVESPE ascendía a 15, mientras que los PGE para 2009 incluyen solamente nueve. El proyecto de PGE 2009 incluía seis fondos (los mismos que el proyecto de PGE 2008), pero en el Presupuesto aprobado se agregaron tres más: el Fondo de apoyo para la promoción y desarrollo de infraestructuras y servicios del sistema de autonomía y atención a la dependencia, el Fondo de cooperación para agua y saneamiento y el Fondo para la adquisición de activos financieros..

Estos fondos tienen naturaleza predominantemente financiera, en cuanto acumulación de recursos financieros destinados a una finalidad específica, se dotan en su mayor parte con cargo al presupuesto de una o varias entidades integradas en el Sector público administrativo, aunque en algunos participan entidades del Sector público empresarial e incluso empresas privadas y sus recursos pueden estar administrados por la misma entidad con cargo a cuya presupuesto se dotan, o por otras entidades distintas de la entidad que realiza la aportación. La realización de determinadas actividades propias del Sector público administrativo a través de fondos carentes de personalidad jurídica tiene diversas consecuencias en cuanto al reflejo presupuestario de estas operaciones.

Por una parte, los presupuestos de gastos de las entidades del Sector público administrativo aportantes de los fondos, incluidos en el libro tercero de la Serie Roja (R.3), y en los anexos de desarrollo orgánico y económico de la Serie Verde (V.1), únicamente recogen información sobre las dotaciones de cada ejercicio, clasificadas, en la mayor parte de los casos, en el artículo 87 «aportaciones patrimoniales», según se detalla en el anexo 16.

Por otra parte, la información sobre la actividad de los fondos carentes de personalidad jurídica, y por tanto, el destino final dado a las dotaciones, se incorpora en los Proyectos de PGE de los dos ejercicios analizados en los libros y apartados relativos al Sector público empresarial, y con un formato más próximo al utilizado para las sociedades mercantiles estatales que para las entidades del Sector público administrativo que efectúan las dotaciones, lo cual no resulta coherente con el origen de sus recursos.

En efecto, de acuerdo con lo previsto en el artículo 64.1 de la LGP, los fondos carentes de personalidad jurídica elaborarán, al igual que las sociedades mercantiles estatales y las entidades públicas empresariales, presupuestos de explotación y capital. En consonancia con ello, el INVESPE califica el régimen presupuestario de los fondos como estimativo. No obstante, puede considerarse limitativo en términos globales como consecuencia de que la única fuente de financiación con que cuentan son las transferencias recibidas sin que puedan gastar por encima del importe de éstas.

Esta previsión ha sido desarrollada, para los ejercicios objeto de fiscalización, en las Órdenes de elaboración de los presupuestos, y en sendas Resoluciones de la DGP, de 17 de abril de 2006 y 20 de abril de 2007, en las que se establecen los formatos de la documentación a remitir por las entidades públicas empresariales, fundaciones del Sector público estatal, sociedades mercantiles estatales y demás entidades del Sector público empresarial del Estado. Concretamente, la estructura y contenido de los estados y documentos a remitir por cada Fondo a la DGP, a efectos de la elaboración de los Proyectos de PGE de los ejercicios analizados, se detalla en un anexo de las citadas resoluciones, y se define en consonancia con el contenido de sus cuentas anuales establecidas en la Resolución de 29 de diciembre de 2005, por la que se aprueban las normas contables relativas a dichos Fondos. Estos documentos son el presupuesto de explotación, el presupuesto de capital, el Balance, las memorias de los presupuestos de los dos ejercicios anteriores (liquidación en un caso y avance en otro), la memoria de los presupuestos del ejercicio y una ficha descriptiva del Fondo.

Los proyectos de PGE para 2007 y 2008 incluyen la información relativa a los presupuestos y estados de los fondos carentes de personalidad jurídica en el libro sexto de la Serie Roja, relativo a los presupuestos de explotación y capital y otros estados financieros del Sector público empresarial y fundacional (R.6). No obstante, sólo incorpora información relativa a una parte de los fondos enumerados en el INVESPE, tal y como puede observarse en el anexo 17. Concretamente, no se incluyen ninguno de los fondos que este inventario clasifica como de naturaleza empresarial, y tampoco algunos de naturaleza administrativa.

Además, los presupuestos y demás estados financieros de los Fondos incluidos en los Proyectos de PGE de los ejercicios analizados presentan una estructura menos clara que los formatos de estados que los fondos deben remitir a la DGP, y recogen sólo parcialmente la información recibida por la DGP, pues no incorporan las previsiones numéricas para ejercicios posteriores. Por otra parte, las explicaciones contenidas en las memorias presupuestarias y en la ficha descriptiva de la entidad que los fondos deben remitir a la DGP no aparecen recogidas en los Proyectos de PGE para 2007 y 2008. El Informe Económico y Financiero de la Serie Amarilla incluye, en su tercera parte, un apartado relativo al presupuesto de otras entidades del Sector público estatal, en el que encuadra a los fondos carentes de personalidad jurídica, con un resumen de las cifras agregadas de sus presupuestos de explotación y capital. El Libro Amarillo no reproduce esta información. Respecto a la estructura de los presupuestos de explotación y capital incluida en el apartado VI del Libro Azul, difiere de la prevista para los fondos.

La comparación entre la documentación a remitir por los fondos a la DGP y la incorporada en los Proyectos de PGE de los ejercicios analizados se contiene en el anexo 18.

De lo expuesto cabe concluir que cuando se emplean fondos carentes de personalidad jurídica para instrumentar determinadas actividades propias del Sector público administrativo, la información sobre las operaciones que se prevé realizar con sus dotaciones en los Proyectos de PGE no se presenta con el formato y la clasificación que se aplica a los presupuestos de gastos de las entidades aportantes —como habría sido el caso de no existir el fondo—, sino con una estructura más próxima a la utilizada para las entidades del Sector público empresarial. Además, en algunos casos ni siquiera existe esta información, pues los proyectos de PGE de los ejercicios analizados sólo incluyen los presupuestos y estados de una parte de los fondos carentes de personalidad jurídica enumerados en el INVESPE.

Ante la progresiva importancia que van adquiriendo estos fondos y la huida que suponen de la disciplina presupuestaria y de control, para que el empleo de esta figura resultara «neutral» a efectos de trasparencia, sería recomendable que los gastos e ingresos derivados de la actividad de todos los fondos creados se presentasen, en los proyectos de PGE, con un nivel de información y difusión similar al de las entidades del Sector público administrativo.

c) Consorcios del Sector público.

Los consorcios son entidades que aunque nacidas en el ámbito local, hoy se han extendido a las demás Administraciones Públicas. En el ámbito estatal, se regulan en artículo 6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, que al hablar de los convenios de colaboración entre la AGE o los organismos públicos vinculados a ella y las Administraciones de las Comunidades Autónomas, prevé la posibilidad de crear una organización común, que podrá adoptar la forma de consorcio, dotado de personalidad jurídica, cuando la gestión del convenio lo haga necesario.

La LGP, al delimitar el Sector público estatal en su artículo 2.1, incluye, en su apartado h), a aquellos consorcios en los que uno o varios de los sujetos del Sector público estatal hayan aportado mayoritariamente dinero, bienes o industria, o se hayan comprometido, en el momento de su constitución, a financiar mayoritariamente dicho ente y siempre que sus actos estén sujetos directa o indirectamente al poder de decisión de un órgano del Estado. Siguiendo el artículo 3, estos consorcios se clasificarán en el Sector público administrativo o empresarial en función de la naturaleza de su actividad principal.

El INVESPE a 31 de diciembre de 2006 incluye diez consorcios, nueve de ellos pertenecientes al Sector público administrativo y uno del empresarial, mientras que a 31 de diciembre de 2007 incorpora dos consorcios más, uno de naturaleza administrativa y otro empresarial, según se recoge en el anexo 19. No obstante, el régimen presupuestario atribuido a todos ellos es estimativo. A este respecto, la Disposición adicional decimotercera de la LGP dispone que, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 3, los consorcios preexistentes a la entrada en vigor de la LGP conservarán el régimen presupuestario establecido por sus leyes reguladoras con anterioridad a la entrada en vigor, y mantendrán el régimen presupuestario establecido mediante norma reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros mientras no se modifiquen dicha norma o acuerdo.

En relación con la información que debe incluirse en los Proyectos de PGE respecto a la actividad de los consorcios, la LGP se refiere a los consorcios del Sector público empresarial en su artículo 64.1, señalando que elaborarán, al igual que las sociedades mercantiles estatales y las entidades públicas empresariales, presupuestos de explotación y de capital. Por el contrario, no recoge ninguna previsión específica respecto a los consorcios incluidos en el Sector público administrativo, si bien el artículo 33 de la LGP dispone, con carácter general, que los PGE estarán integrados por los presupuestos de los sujetos que integran el Sector público administrativo, y que determinarán las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer estos sujetos.

El Proyecto de PGE para 2007 solo incluye los presupuestos de explotación y capital y los estados financieros del Consorcio Valencia 2007 —único que el INVESPE clasifica en el Sector empresarial ese año—, en el libro sexto de la Serie Roja, relativo a los presupuestos de explotación y capital y otros estados financieros del Sector público empresarial y fundacional (R.6). En cuanto al Proyecto de PGE para 2008, sólo incluye, en el mismo libro, los presupuestos de explotación y capital y otros estados financieros del Consorcio de Actividades Logísticas, Empresariales, Tecnológicas, Ambientales y de Servicios de la Bahía de Cádiz (Consorcio Aletas) —que es clasificado por el INVESPE dentro del Sector público administrativo— y del Consorcio Valencia 2009 —que no aparece en el INVESPE—, así como los estados financieros del Consorcio Valencia 2007. Los esquemas generales de los presupuestos y estados financieros presentados para estos consorcios son los utilizados para las sociedades mercantiles estatales y entidades públicas empresariales.

Por otra parte, las participaciones o aportaciones realizadas por las entidades del Sector público administrativo a los consorcios en los que participan se incluyen en sus correspondientes presupuestos de gastos, dentro del libro tercero de la Serie Roja (R.3), y en los anexos de desarrollo orgánico de los gastos de la Serie Verde (V.1) de ambos Proyectos de PGE. Estas aportaciones se clasifican, en unos casos, en los capítulos 4 o 7, trasferencias corrientes y de capital, y en otros en el artículo 87, aportaciones patrimoniales, según se detalla en el anexo 20.

Por lo tanto, durante los dos ejercicios fiscalizados, el tratamiento de la figura de los consorcios a efectos de la información a incluir en los Proyectos de PGE ha sido muy irregular y poco clara. Los proyectos sólo incluyeron los presupuestos y estados de tres consorcios, con el formato utilizado para las entidades públicas empresariales, lo cual no siempre se ajustaba a la naturaleza del consorcio. Respecto a las aportaciones o participaciones de las entidades del Sector público administrativo, su clasificación económica en su presupuesto de gastos ha sido diversa. Todos los datos incluidos en los Proyectos eran numéricos, sin explicaciones ni descripciones complementarias.

Como hecho posterior al periodo objeto de fiscalización, cabe destacar que el Proyecto de PGE para el ejercicio 2009 incorpora un nuevo libro en la Serie Roja, relativo a los consorcios del Sector público administrativo, en el que se incluyen los presupuestos de explotación y capital y otros estados financieros. Igualmente, la Orden por la que se dictan normas para la elaboración de los PGE para 2010 incluye, en su anexo V, una relación de entidades que, a pesar de pertenecer al Sector público administrativo, presentan presupuesto de gastos de carácter estimativo, y que deben elaborar presupuestos de explotación y capital.

En cualquier caso, la transparencia de la información mejoraría si los gastos e ingresos derivados de la actuación de los consorcios integrados en el Sector público administrativo se presentaran en un formato y con una clasificación similar a la empleada para las demás entidades de dicho Sector público.

d) Otras entidades del Sector público administrativo que presentan presupuestos estimativos.

La LGP, al delimitar el Sector público estatal en su artículo 2.1, incluye, en su apartado g), las entidades estatales de derecho público distintas a las mencionadas en los párrafos b) y c) de ese apartado. Siguiendo el artículo 3, estas entidades se clasificarán en el Sector público administrativo o empresarial en función de la naturaleza de su actividad principal.

El INVESPE a 31 de diciembre de 2006 incluye 50 entidades de este tipo, 35 de ellas clasificadas en el Sector público empresarial y 15 en el administrativo, mientras que a 31 de diciembre de 2007 incorpora dos entidades más del Sector público administrativo. Como puede observarse en el anexo 21, cinco de las 17 entidades integradas en el Sector público administrativo tienen un régimen presupuestario estimativo. A este respecto, al igual que en el caso de los consorcios, la Disposición adicional decimotercera de la LGP dispone que, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 3, las entidades del apartado g) del artículo 2.1 preexistentes a la entrada en vigor de la LGP conservarán el régimen presupuestario establecido por sus leyes reguladoras con anterioridad a la entrada en vigor, y mantendrán el régimen presupuestario establecido mediante norma reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros mientras no se modifiquen dicha norma o acuerdo.

En relación con la información que debe incluirse en los Proyectos de PGE respecto a la actividad de estas entidades, el régimen previsto en la LGP es similar al de los consorcios. Ahora bien, a diferencia de los consorcios, los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 incluyen los presupuestos de explotación y capital y los estados financieros de todas las entidades de esta naturaleza que el INVESPE clasifica como Sector público administrativo con régimen presupuestario estimativo en el libro sexto de la Serie Roja, relativo a los presupuestos de explotación y capital y otros estados financieros del Sector público empresarial y fundacional (R.6), en el volumen relativo a las entidades públicas empresariales. Los esquemas generales de los presupuestos y estados financieros presentados para estas entidades son los utilizados para las sociedades mercantiles estatales y entidades públicas empresariales. Las resoluciones de la DGP, de 17 de abril de 2006 y 20 de abril de 2007, en las que se establecen los formatos de la documentación a remitir por las entidades públicas empresariales, fundaciones del Sector público estatal, sociedades mercantiles estatales y demás entidades del Sector público empresarial del Estado para la elaboración de los presupuestos de los dos ejercicios analizados, no incluyen una referencia específica a este tipo de entidades.

Por lo tanto, la información sobre las operaciones que se prevé realizar por parte de este tipo de entidades, que a pesar de pertenecer al Sector público administrativo tienen un régimen presupuestario estimativo, se presenta en los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 con una estructura más próxima a la utilizada para las entidades del Sector público empresarial que a la propia del Sector administrativo, más acorde con su naturaleza.

A efectos de mejorar la transparencia de la información, sería recomendable que los gastos e ingresos derivados de la actuación de este tipo de entidades, como se indicaba también para los consorcios, se presentaran en un formato y con una clasificación similar a la empleada para las demás entidades del Sector público administrativo.

H) Entidades del Sector público español con participación del Sector público estatal no adscritas a ningún Sector territorial.

Una situación especialmente opaca es la que se da en los consorcios y empresas públicas en los que no concurren las condiciones necesarias para adscribirlas a alguno de los Sectores estatal, autonómico y local, pese a que por estar constituidos y financiados por las Administraciones Públicas pertenecen al Sector público español. De la proliferación de estos consorcios da información el INVESPE, en el que se registran 55 a finales de 2006 y 65 a finales de 2007.

En las entidades participadas por la AGE cabe distinguir dos grupos: aquellas que forman parte del Sector público estatal, por reunir los requisitos previstos en el artículo 2 LGP, y aquellas en las que por no ser mayoritaria la participación estatal o por carecer del dominio sobre ellas no forman parte de dicho Sector. Las primeras han sido consideradas en los apartados precedentes. A las segundas se refiere la LGP en su disposición adicional 9.ª en la que establece que el Estado promoverá la celebración de convenios con las Comunidades Autónomas o las Entidades locales, con el objeto de coordinar el régimen presupuestario, financiero, contable y de control de los consorcios que, no cumpliendo los requisitos establecidos para su integración en el Sector público de ninguna de las Administraciones que en dichos entes participe, sean financiados mayoritariamente con recursos procedentes del Estado, las Comunidades Autónomas o las Corporaciones locales, o las Administraciones anteriores hayan aportado mayoritariamente a aquéllos dinero, bienes o industria, o se hayan comprometido, en el momento de su constitución, a financiar mayoritariamente dicho ente y siempre que sus actos estén sujetos directa o indirectamente al poder de decisión conjunto de dichas Administraciones.

Con la disposición adicional, en su literalidad, el legislador estatal no resuelve, pese a ser el único que podría hacerlo, el problema de definir el Sector al que las sociedades o consorcios en cuestión han de considerarse adscritos. Ello arrastra una absoluta indefinición del régimen presupuestario de estas entidades y una total falta de transparencia, al menos en sede de presupuestación, sobre su actividad y riesgos que asumen, pues sus presupuestos quedan al margen de los de las Administraciones que los financian.

Y con la omisión, además de generarse inseguridad jurídica, se impide, o al menos se dificulta, el cumplimiento del Derecho comunitario sobre déficit público y de la legislación de estabilidad presupuestaria, pues ninguna duda cabe de que las entidades citadas están obligadas a las exigencias que derivan de su pertenencia al Sector Administraciones Públicas si reúnen las condiciones del SEC95.

Para atemperar las consecuencias de esta indefinición legal, y motivada sin duda por la proliferación de la figura, la LPGE para 2009 introdujo una modificación en la disposición adicional 9.ª de la LGP disponiendo que los Presupuestos de estos consorcios acompañarán, a efectos informativos, a los PGE cuando el porcentaje de participación del Sector público estatal sea igual o superior al de cada una de las restantes Administraciones Públicas consorciadas. Se trata de una medida que, sin duda, contribuirá a la transparencia en la gestión pero que no resuelve el problema de fondo que es definir el Sector al que las sociedades o consorcios en cuestión han de considerarse adscritos y la información que deben suministrar, hasta ahora inexistente.

II.2.2.4 Información sobre inversiones presupuestarias y extrapresupuestarias en infraestructuras

Entre las actividades del Sector público cuyo conocimiento por los agentes económicos, y la sociedad en general, resulta de especial interés hay que destacar las relativas a las inversiones en infraestructuras. En las decisiones de inversión, y en especial en su planificación y en su forma de financiación, ha incidido la legislación de estabilidad presupuestaria por la necesidad de respetar los límites impuestos al déficit público, extremo que se ha recogido expresamente en la formulación del principio de transparencia (artículo 5 TRLGEP). Pero más allá de esta exigencia, que recae sobre las inversiones que se financian presupuestariamente, a los agentes económicos y a la sociedad en general les interesa conocer las infraestructuras proyectadas y su forma de financiación, sea esta presupuestaria o extrapresupuestaria. La tendencia a recurrir a esta segunda modalidad, mediante fórmulas APP (Asociación Público Privada)

() De acuerdo con el Manual de transparencia fiscal 2007 del FMI, «las asociaciones entre los sectores público y privado son acuerdos en virtud de los cuales el sector privado proporciona activos de infraestructura y servicios que tradicionalmente han sido suministrados por el Gobierno. El objeto de estas asociaciones es traspasar algunos de los riesgos que conllevan los proyectos de inversión —riesgos de construcción y resultados, el financiero, el de demanda y el de valor residual— al sector privado». En este Informe de fiscalización se utilizará la expresión para hacer referencia a las distintas fórmulas utilizadas para construcción y explotación de infraestructuras distintas del contrato de obras públicas típico. u otras, está reduciendo la información que tradicionalmente se ha suministrado, lo cual merece un análisis, considerando tanto la información que se facilita como la que se omite. A ello hay que añadir los riesgos fiscales inherentes a estas fórmulas, que no siempre se desplazan al Sector privado, al menos en su integridad. Con independencia de que esta información se contenga, con mayor o menor detalle, en otros documentos administrativos, debería acompañar a los PGE, en la medida en que son la expresión máxima de la política económica del Gobierno.

Financiar, construir y gestionar una autopista, un hospital o cualquier otra obra pública, mediante fórmulas de colaboración público-privada, es decidir hoy y distribuir gastos durante un largo período. Si estas decisiones se multiplican, los riesgos para la Hacienda Pública y los condicionamientos para los presupuestos futuros, también. Sería inaceptable no cuantificar estas cargas sobre generaciones futuras y dejar de valorar sus riesgos y efectos, positivos y negativos, no solo en la fase de ejecución del gasto sino también en la de presupuestación. Desde el punto de vista económico, como señaló hace tiempo Feldstein, es un incremento de la Deuda Pública y como tal podría estimarse.

Esta perspectiva conecta con otra vertiente del problema, la contable. La contabilización de los activos por el Sector privado o por el Sector público en función de los riesgos, es necesaria pero sería criticable no informar en profundidad sobre las cargas invisibles mencionadas, con independencia de que se cuente o no con el beneplácito de Eurostat

() Sirvan para valorar la importancia de estas cargas sobre el futuro los compromisos con cargo a ejercicios posteriores relativos a inversiones reales que figuran en la Cuenta General de la AGE correspondiente al ejercicio 2008, cuyo importe asciende a 42.309 millones de euros, siendo el último ejercicio afectado el 2026. A estas cantidades, de indudable significación cuantitativa, habría que añadir las inversiones indirectas, así como las infraestructuras financiadas por el sector privado..

En las APP, al menos en algunas modalidades, confluye una huida del Derecho administrativo (la legislación de contratos se aplica con una menor intensidad a medida que la contratación se realiza por órganos que no son Administración Pública), de la contabilidad pública (por la búsqueda de fórmulas que no consoliden a efectos de déficit) y del presupuesto (financiación extrapresupuestaria) con lo que los tres pilares básicos del control de legalidad y de canalización de la información financiera se diluyen.

A tal efecto, parece obvio que las nuevas formas de gestión deben ser valoradas con los mismos criterios que han llevado a su asunción y con arreglo a los objetivos que con ellas se persiguen. Se considera que son cuestiones clave a analizar, dando a conocer a los ciudadanos el resultado de dichos análisis, aspectos tales como si la modalidad de gestión elegida es la más económica, si se mejora la calidad de los servicios públicos, si existen ganancias en eficiencia, si las fórmulas para evitar la consolidación contable evitan verdaderamente el déficit público o son meros artificios formales, etc.

De acuerdo con el Manual de transparencia fiscal 2007 del FMI, las APP son convenientes porque pueden incrementar la inversión en infraestructura y, a veces, pueden incrementar los ingresos del gobierno. No obstante, estas asociaciones suscitan varias «inquietudes». Por una parte, podrían usarse para separar la inversión pública del presupuesto y eliminar la deuda del balance del gobierno, evitando las restricciones sobre el déficit y la deuda. Además, la obligación contractual de adquirir los servicios prestados por el operador privado tiene consecuencias fiscales a medio plazo, reduciendo la flexibilidad del gasto para el gobierno. Por otra parte, el uso de garantías para asegurar el financiamiento privado puede exponer al gobierno al riesgo de que existan costes ocultos o de que estos costes sean más elevados que los derivados del financiamiento público tradicional.

En definitiva, dado que los acuerdos de asociación entre los Sectores público y privado constituyen cada vez más una importante fuente de pasivos contingentes y otras obligaciones, la documentación presupuestaria debería incluir información completa sobre las garantías u otras obligaciones derivadas de dichos acuerdos, su objetivo de política pública, el importe, la duración y los beneficiarios previstos. De otra forma, se incentiva el traslado de las actividades fiscales fuera del Gobierno con el objeto de presentar así una situación fiscal más saludable de lo que realmente es.

En las conclusiones recogidas en el IOCN del FMI 2005 a este respecto, se indica que el Ministerio de Fomento mantiene un registro completo de estos contratos para las concesiones de autopistas de peaje, pero no para otras Participaciones Público Privadas (PPPs). El riesgo fiscal por PPPs no se revela.

Seguidamente se hace una exposición y valoración de la información sobre las inversiones en infraestructuras, que acompaña al proyecto de LPGE, contempladas en su globalidad, es decir, tanto las que se realizan directamente por los servicios de la AGE como aquellas en las que se recurre a fórmulas APP, por cuanto se considera necesaria una visión de conjunto. De una parte, porque lo relevante, en este como en otros ámbitos, es lo sustantivo y no las fórmulas; al fin, se financien como se financien, se trata de infraestructuras públicas, y la decisión sobre su construcción compete a la Administración. De otra, porque en la disyuntiva que se presenta entre la financiación de la infraestructura por todos los ciudadanos, vía tributos, o su financiación sólo por los ciudadanos que la utilizan vía tarifas, es una decisión que les concierne.

La primera cuestión que puede constatarse en relación con el objetivo marcado es que en la documentación presupuestaria no se contiene una información agrupada y completa de las inversiones en infraestructuras públicas. Para sistematizar dicha información conviene diferenciar la documentación que se acompaña en relación con los distintos agentes inversores, en función de su régimen presupuestario y, por otra, se hará referencia a la inversión que se realiza por el Sector privado. La situación puede resumirse así:

— El núcleo de la información sobre inversiones en infraestructuras se contiene en los Anexos de Inversiones Reales y Programación Plurianual. Distribución orgánica (Serie verde), que se compone de tomos diferenciados para Estado (tomo I), Organismos Autónomos (tomo II) y Sociedades Mercantiles Estatales, Fundaciones y Entidades Públicas Empresariales y Otros Organismos Públicos (tomo III). Un examen de estos dos documentos muestra que en ellos se contiene la información sobre cada uno de los proyectos y superproyectos de inversión, en la que se expresa el año inicial y final, el coste total de los proyectos, créditos aprobados en el presupuesto del año anterior y una proyección de la inversión prevista en cada uno de los tres años siguientes al de referencia. Un segundo libro (en dos tomos) se dedica a informar de la Distribución Regionalizada.

Junto a la anterior, tiene carácter común la que se incluye en el Informe Económico Financiero (Serie amarilla), donde se dedica un apartado específico a la inversión pública. Se presenta la información diferenciada en los dos Sectores indicados anteriormente, el administrativo y el empresarial y fundacional, y aparecen los datos globales comparados con los del ejercicio precedente y desagregados en base a diferentes criterios de clasificación: orgánico, por políticas de gasto, atendiendo a su clasificación económica o en función del ámbito territorial en el que se realizarán las inversiones. En este informe se ofrece una información muy agregada, y en él no figura ninguna información relativa a los distintos sistemas que se emplearán para financiar las citadas inversiones.

— El núcleo informativo reseñado en el apartado anterior se complementa, en el caso de las inversiones directas, es decir, las que se realizan por los servicios de la AGE o sus organismos autónomos (entidades del Sector público administrativo), con la contenida en los Presupuestos por programas y memoria de objetivos (Serie roja). En el correspondiente programa se contiene una memoria descriptiva de las actividades a realizar durante el ejercicio en ejecución de los correspondientes proyectos con detalle de los créditos.

— La información sobre inversiones indirectas no se acompaña, al contrario que la relativa a inversiones directas, de una memoria explicativa que describa el proyecto. De otra parte, la financiación de estas inversiones podrá venir bien de los recursos propios de los que hubieran sido dotados en virtud de ampliaciones o aportaciones de capital de la Administración, o incluso de capital de privado, cuya participación en las sociedades mercantiles estatales es posible; bien de transferencias presupuestarias finalistas; bien de apelación al mercado; o finalmente de ingresos de la explotación. De estos extremos no se informa, salvo indirectamente y de forma global, a través de los presupuestos de explotación y capital.

— En las inversiones que se realizan por el Sector privado, mediante concesión, en los documentos indicados únicamente aparece el gasto presupuestario a cargo de la Administración o entidad correspondiente, si existe, pero no se informa sobre la inversión encomendada al Sector privado ni de la financiación que se facilita a las empresas concesionarias mediante préstamos participativos, aportaciones de capital u otras modalidades, salvo indirectamente y en términos globales a través del anexo económico orgánico-económico.

De lo expuesto en los párrafos anteriores puede concluirse que la información sobre inversiones en infraestructuras públicas con que se cuenta en la documentación que acompaña el proyecto de LPGE no es completa, fundamentalmente porque falta la realizada por el Sector privado así como la financiación pública que se facilita a dicho Sector, y su presentación es deficiente, sobre todo porque faltan memorias explicativas de toda la realizada por empresas públicas. Se aprecia que no se ha aplicado la previsión de la disposición adicional 56.ª de la LPGE para 2005, lo que hubiera resuelto, al menos en gran medida, las indicadas deficiencias

() La disposición adicional 56.ª de la LPGE para 2005 establece: «Las memorias explicativas de los programas de gasto de cada ejercicio se extenderán a las inversiones realizadas por el sector público empresarial. Para ello, el Gobierno adjuntará como Anexo las inversiones previstas desagregadas por proyectos, provincias y Comunidades Autónomas, al igual que se hace con el resto de inversiones públicas. Así mismo esta información detallará las inversiones externalizadas o diferidas en el tiempo y los préstamos o aportaciones patrimoniales que el Estado concede a terceros para operaciones de capital o adquisición de activos de capital»..

III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

III.1 CONCLUSIONES

Primera. En relación con el marco legal de la transparencia.

El principio de transparencia se incorporó al ordenamiento financiero español por la LGEP y su formulación actual se contiene en el artículo 5 TRLGEP, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 diciembre, que lo define así: «Los Presupuestos de los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y sus liquidaciones deberán contener información suficiente y adecuada para permitir la verificación de la adecuación al principio de estabilidad presupuestaria así como el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional». En el ámbito del Sector público estatal, la LGP, que dedica el Título II a los PGE, lo invoca en su artículo 26 y en su artículo 27 lo reformula con una mayor amplitud: «el presupuesto y sus modificaciones contendrán información suficiente y adecuada para permitir la verificación del cumplimiento de los principios y reglas que los rigen y de los objetivos que se proponga alcanzar».

Las expresadas exigencias legales son limitadas pues se centran en un aspecto muy relevante, pero parcial, como es el de la adecuación de la información para comprobar el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional. Por ello, las actuaciones fiscalizadoras se han dirigido, en primer lugar, a comprobar su cumplimiento; pero, más allá de ello, se han verificado «las buenas prácticas» a través de las cuales se garantiza el acceso de los ciudadanos a la información financiera. En esta segunda vertiente se ha tenido en cuenta el Manual de Transparencia Fiscal 2007 del FMI, que amplía y explica los pilares y principios de su Código revisado de buenas prácticas de transparencia fiscal de 2007, así como las Prácticas óptimas para la Transparencia Presupuestaria de la OCDE, no porque tengan carácter vinculante, sino por cuanto constituyen una recopilación de buenas prácticas de general aceptación en la comunidad internacional. (Apartado I.4).

Segunda. Documentación elaborada durante el proceso presupuestario.

Durante el proceso presupuestario se genera una amplia documentación cuya elaboración en unos casos viene impuesta por la Ley y en otros es iniciativa del Gobierno. Parte de esta documentación se acompaña al Proyecto de PGE que se remite a las Cortes Generales, mientras que otra no es objeto de remisión con el proyecto, aun cuando por lo común es conocida de las Cámaras e incluso recoge acuerdos parlamentarios. La documentación presentada en las Cortes Generales junto con los Proyectos de PGE para 2007 y 2008, de la que ha dispuesto el Tribunal, se compone, para cada ejercicio, de diecinueve libros, divididos en 51 tomos, que se agrupan en cuatro series denominadas Roja, Verde, Amarilla y Gris. Dichos libros comprenden el Proyecto de LPGE (articulado y estados cifrados) y la documentación complementaria de carácter informativo, tanto la elaborada por imperativo legal como la elaborada por iniciativa del Gobierno. Esta documentación se hace pública a través de su edición impresa y por medios electrónicos, informáticos y telemáticos. Además, la que tiene naturaleza normativa se publica, aunque no en su integridad, en el «BOE», una vez aprobada por las Cortes Generales. Junto a los libros indicados se elaboran y publican otros cuatro de carácter divulgativo, que pese a no formar parte de la documentación presupuestaria, en sentido estricto, son de interés en orden a la efectividad de la transparencia. Por el contrario, los textos de los acuerdos que se adoptan por imperativo legal con carácter previo al proceso presupuestario propiamente dicho, no se editan en papel, pero aparecen en la página web del MEH, con la excepción de los escenarios presupuestarios.

En un plano estrictamente cuantitativo poco puede objetarse a la documentación examinada, pues es voluminosa, si bien, en buena medida, el volumen de la documentación es consecuencia de las distintas formas de presentación y clasificación de unos mismos datos, e incluso de su reiteración en diversos documentos, lo que no siempre supone mejora de la información. (Apartado II.1.2).

Tercera. Principales carencias de la documentación elaborada en orden a la aplicación del principio de transparencia.

Desde la perspectiva de su idoneidad en orden a la aplicación del principio de transparencia, las principales insuficiencias que se han apreciado en la documentación presupuestaria, tomando como referencia los pilares del Código revisado de buenas prácticas de transparencia fiscal y el Manual de Transparencia Fiscal del FMI, son:

— Ausencia de un organigrama de todo el Sector público estatal, autonómico y local, con especificación del ámbito de las responsabilidades de cada nivel, y de los recursos con que cuenta para atenderlas, en virtud de su participación en el sistema de financiación. Dentro del Sector público estatal la información es desigual para unas mismas operaciones en función de los agentes, particularmente en lo que se refiere a inversiones en infraestructuras.

— Falta de información, al menos de forma diferenciada, de los recursos adicionales al sistema de financiación que se reciben por las Administraciones territoriales de la AGE vía subvenciones, convenios u otros instrumentos, por lo que la distribución de aquéllos resulta poco transparente.

— La información suministrada no viene avalada por un órgano externo a la Administración.

— Falta información del ejercicio de simulación empleado por el Ministerio de Hacienda para estimar el cuadro macroeconómico. (Apartado II.1.4).

Cuarta. Sobre la suficiencia de la documentación elaborada en orden a verificar la aplicación del principio de estabilidad presupuestaria, atendiendo a los sujetos integrantes del Sector Administraciones Públicas.

De acuerdo con la legislación española los presupuestos públicos deben contener información suficiente para verificar el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria y la observancia de las obligaciones comunitarias en materia de contabilidad nacional. En relación con este extremo hay que señalar que la correspondencia entre la forma jurídica de una entidad pública y la naturaleza de su actividad no siempre se produce, de manera que el criterio de la normativa presupuestaria a efectos de delimitación del Sector público administrativo y los criterios de contabilidad nacional en la clasificación de estas entidades difieren en numerosos casos. De hecho, se observa que, siguiendo los criterios del SEC95, el Subsector Administración Central, además de estar integrado por organismos pertenecientes al Sector público administrativo del artículo 3.1 de la LGP, incluye diversas entidades del Sector empresarial. Inversamente no todas las entidades consideradas en los PGE como integrantes del Sector público administrativo, con presupuesto limitativo, son organismos pertenecientes al Subsector Administración Central en las Cuentas de las Administraciones Públicas. Aun cuando en los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 se recoge información sobre su ámbito subjetivo, sin embargo, ninguno de los dos Proyectos incluyen explicaciones sobre las diferencias entre el ámbito subjetivo o institucional de los PGE, determinado por la definición de Sector público en la LGP, y el Subsector Administración Central en términos de contabilidad nacional, así como de los ajustes necesarios para conciliar dichas diferencias. Esta situación incide negativamente en el cumplimiento del principio de transparencia. (Apartado II.2.1.1).

Quinta. Sobre la suficiencia de la documentación elaborada en orden a verificar la aplicación del principio de estabilidad presupuestaria atendiendo a la naturaleza de las operaciones.

Las reglas y principios aplicados por el SEC95 para el tratamiento y valoración de las operaciones difieren de los aplicados en términos presupuestarios en varios aspectos, como consecuencia principalmente de la distinta forma de aplicación del principio de devengo y del registro de las operaciones entre Administraciones y empresas públicas. Ello da lugar a ajustes en el proceso de conversión del saldo por operaciones no financieras del presupuesto en capacidad o necesidad de financiación en términos SEC95. Pues bien, la información incorporada a los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 respecto a las diferencias que se producen entre el presupuesto y las cuentas nacionales como consecuencia de las expresadas circunstancias, así como los ajustes necesarios para su conciliación, es escasa para el Estado, y prácticamente inexistente para los organismos de la Administración Central y la Seguridad Social.

Dadas estas carencias, no puede afirmarse que se cumpla con el principio de transparencia, puesto que contrariamente a lo que establece el artículo 5 de la LGEP los Proyectos de PGE no contienen información suficiente y adecuada para permitir la verificación de la adecuación al principio de estabilidad presupuestaria así como el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria. (Apartado II.2.1.2).

Sexta. Sobre la fiabilidad de las cifras presentadas y la forma de presentación de la información numérica.

La instrumentación del principio de transparencia requiere que los proyectos de presupuestos recojan información suficiente y adecuada para valorar el fundamento de las cifras presupuestadas, a partir del marco macroeconómico y fiscal en que se encuadra la elaboración de los presupuestos, teniendo además en cuenta todas aquellas actividades, operaciones o circunstancias que pudieran generar riesgos fiscales, y por lo tanto, contribuir a que los resultados presupuestarios no financieros se aparten de las previsiones de gasto.

La forma de presentación de la información numérica en sus distintas clasificaciones, punto de partida para el análisis de las magnitudes determinantes de la estabilidad presupuestaria, ocupa una parte importante del total de libros que integran la documentación presupuestaria presentada a las Cortes Generales. Los análisis realizados de la expresada documentación han puesto de manifiesto que la clasificación económica de los gastos no siempre se corresponde con su verdadera naturaleza económica. En particular, los dos capítulos de transferencias se desagregan en artículos atendiendo a los distintos tipos o clases de perceptores, lo cual, amén de no ser coherente con una clasificación económica, no permite conocer la naturaleza de los recursos que se comprenden en dichos capítulos, que pueden ser muy diversos en su origen y en su destino. La clasificación de las transferencias no está exenta de problemas en el plano de la gestión por la restricción que supone en la aplicación del principio de igualdad, por cuanto las subvenciones quedan predeterminadas para determinadas clases o grupos de perceptores. En algún caso puede violentarse el Derecho comunitario y dificultarse la aplicación de leyes administrativas sin ninguna razón que lo justifique. También el Tribunal de Cuentas, en las últimas Declaraciones sobre la CGE, ha puesto de manifiesto la falta de representatividad de esta clasificación en ciertos casos, como la realización de aportaciones de capital a sociedades instrumentales para hacer frente a determinados gastos. Estas aportaciones se presupuestan en rúbricas del capítulo 8 «Activos financieros», cuando atendiendo a la realidad económica de los gastos se trata de transferencias corrientes o de capital (capítulos 4 y 7, respectivamente). Este tratamiento presupuestario genera ajustes al calcular la capacidad o necesidad de financiación en contabilidad nacional, pues el SEC95 prioriza la realidad económica frente a la forma jurídica y la denominación que pueda tener una operación. En cuanto a la estructura de programas introducida tras la aprobación de la LGP es una reconversión de la anterior clasificación funcional, que no contiene especiales aportaciones en orden a la presupuestación por objetivos y control de resultados, que se persigue en la vigente LGP. La explicación y desarrollo de los datos numéricos de los estados se realiza fundamentalmente a través de los libros de las series Roja y Verde. Sin perjuicio de las expresadas deficiencias, derivadas de la estructura, los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 ofrecen suficiente información sobre las cifras de ingresos y gastos de los presupuestos administrativos, con resúmenes que permiten una visión global, y desgloses que presentan las cifras detalladas a distintos niveles de las clasificaciones empleadas. No obstante, en ocasiones la claridad y transparencia de esta información se ve afectada por las reiteraciones o por la falta de una adecuada organización de este gran volumen de datos. (Apartados II.2.2 y II.2.2.1).

Séptima. Sobre el marco macroeconómico y presupuestario que ha servido de fundamento a las proyecciones de gasto.

El presupuesto anual debe elaborarse y presentarse dentro de un marco macroeconómico cuantitativo basado en supuestos coherentes y creíbles, probables e imparciales, que permitan establecer un marco presupuestario a medio plazo, como elemento central de la gestión financiera pública y fundamento último de las cifras del presupuesto.

Los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 incluyen la información relativa al marco macroeconómico que subyace bajo las previsiones presupuestarias en el Informe Económico y Financiero de la Serie Amarilla y en el Libro Amarillo, que acompañan a los Proyectos. El escenario macroeconómico presenta el mismo formato que el cuadro de previsiones económicas que acompañó al Acuerdo sobre el objetivo de estabilidad 2007-2009, aunque con datos actualizados y un horizonte temporal más corto, pues no incluye los ejercicios siguientes.

El marco fiscal que sirve de fundamento de las previsiones presupuestarias debe definirse en los Acuerdos sobre el objetivo de estabilidad y el límite de gasto no financiero del Estado y en los escenarios presupuestarios plurianuales. En relación con los ejercicios objeto de fiscalización, la orden específica sobre las normas de elaboración para el escenario 2007-2009 no aparece publicada oficialmente ni en la página de internet del Ministerio, mientras que las relativas al escenario presupuestario 2008-2010 se contienen en la Orden EHA/488/2007, de 5 de marzo, publicada en el «BOE» de 7 de marzo. Por otra parte, los escenarios plurianuales no son objeto de publicación, ni tampoco está previsto ningún mecanismo que permita analizar las desviaciones de los resultados frente a las previsiones y publicar su resultado. Solicitados reiteradamente los citados escenarios por parte del Tribunal, éstos no han sido aportados por el Ministerio, por lo que no ha sido posible su análisis.

Del análisis de las previsiones macroeconómicas tomadas como base para la elaboración de los PGE del ejercicio 2008 —contrariamente a lo que ocurre en las del ejercicio 2007— se deducen significativas diferencias con las previsiones correlativas de la OCDE, del FMI y de la CE. Estas diferencias, sobre todo en algunas de las variables analizadas, se ponen de manifiesto especialmente en los datos correspondientes al segundo semestre de 2008 en el que las citadas instituciones presentan unas estimaciones bastante más negativas que las iniciales, lo que contrasta con las reducidas rectificaciones introducidas en el escenario macroeconómico inicial que fundamenta el proyecto de presupuestos para 2008.

Aunque los datos reales del año 2008 han sido sustancialmente peores que los previstos en los cuatro escenarios macroeconómicos analizados -lo que pone de manifiesto que ha habido sin duda aspectos de la crisis que no eran fácilmente previsibles a finales de 2007-, se considera que hubiera sido más acorde con la situación y perspectivas económicas de esas fechas, que por cierto eran compartidas por la inmensa mayoría de los expertos económicos, haber ajustado las estimaciones iniciales, tanto macroeconómicas como presupuestarias, en el mismo sentido que lo hicieron las otras tres instituciones.

El mantenimiento en lo sustancial del marco macroeconómico previsto en la primera mitad del año 2007 como fundamento de las cifras presupuestarias para el ejercicio 2008 sometidas a la aprobación de las Cortes Generales, sin ningún análisis conocido de la previsible evolución de los valores inicialmente estimados de las variables macroeconómicas consideradas, restó fiabilidad a dichas cifras y, por tanto, transparencia en el sentido señalado en el pilar cuarto del Manual de transparencia fiscal del FMI (apartado II.2.2.2).

Octava. En relación con la información sobre riesgos fiscales y otros aspectos relevantes a efectos de la transparencia.

Las buenas prácticas a efectos de mejorar la transparencia fiscal requieren que la documentación presupuestaria indique claramente los principales riesgos que pesan sobre las estimaciones fiscales presentadas. Dentro de la extensa documentación que acompaña a los Proyectos de PGE para los años 2007 y 2008 se contienen previsiones sobre los expresados riesgos. No obstante, también existen lagunas e insuficiencias entre las que merecen destacarse las siguientes:

— En lo que afecta a la información sobre pasivos contingentes, la información recogida en los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 es escasa. El articulado de la Ley autoriza el límite máximo de avales a otorgar durante el ejercicio presupuestario de que se trate, y establece disposiciones específicas para ciertas operaciones de aval. Sin embargo, la documentación presupuestaria que acompaña al articulado no incluye información sobre el stock de préstamos garantizados y su previsible evolución. Tampoco se incorpora información sobre litigios judiciales, compromisos de gasto futuros, y otros riesgos fiscales (apartado II.2.2.3.B).

— Sobre los beneficios fiscales se incluyen en el proyecto previsiones y una Memoria bastante completa y detallada, si bien no incorporan estudios sobre los objetivos de política económica y social a que se destinan los nuevos incentivos creados. Tampoco se informa sobre la ejecución del Presupuesto de Beneficios Fiscales en años anteriores, lo cual impide evaluar la calidad de las estimaciones realizadas y la adopción de decisiones fundadas sobre el mantenimiento de tales incentivos (apartado II.2.2.3.E).

— Determinados organismos o entidades del Sector público administrativo realizan actividades no sometidas a presupuesto limitativo. Es el caso de los organismos autónomos que realizan actividades comerciales a que se refiere la disposición transitoria 3.ª LGP, de los Fondos carentes de personalidad jurídica cuya dotación se efectúa mayoritariamente desde los PGE, de los consorcios del Sector público y algunas otras entidades. La información recogida en los Proyectos de PGE de los ejercicios 2007 y 2008 sobre este tipo de actividades incluye diversos estados numéricos con estimaciones de los ingresos, gastos y financiamiento del ejercicio para algunos de los organismos o fondos que las desarrollan, pero aplicando formatos y clasificaciones similares a los de las entidades del Sector público empresarial, sin que se incorpore ninguna descripción de las actividades y de los objetivos o razones que justifican su exclusión del régimen limitativo, así como del régimen aplicable (apartado II.2.2.3.G).

— Una situación especialmente opaca es la que se da en los consorcios cada vez más numerosos y en las empresas públicas en los que no concurren las condiciones necesarias para adscribirlos a alguno de los Sectores estatal, autonómico y local, pese a que por estar constituidos y financiados por las Administraciones Públicas pertenecen al Sector público español. Ello arrastra una absoluta indefinición del régimen presupuestario de estas entidades y una total falta de transparencia, al menos en sede de presupuestación, sobre su actividad y riesgos que asumen, pues sus presupuestos quedan al margen de los de las Administraciones que los financian. La modificación de la disposición adicional 9.ª de la LGP por la LPGE para 2009 disponiendo que los Presupuestos de estos consorcios acompañarán, a efectos informativos, a los PGE cuando el porcentaje de participación del Sector público estatal sea igual o superior al de cada una de las restantes Administraciones Públicas consorciadas puede paliar el problema, pero no lo resuelve (apartado II.2.2.3.H).

Novena. En relación con la información sobre inversiones en infraestructuras.

Entre las actividades del Sector público cuyo conocimiento por los agentes económicos, y la sociedad en general, resulta de especial interés hay que destacar las relativas a las inversiones en infraestructuras. A los agentes económicos y a la sociedad en general les interesa conocer las infraestructuras proyectadas y su forma de financiación, sea esta presupuestaria o extrapresupuestaria. De una parte, porque lo relevante, en este como en otros ámbitos, es lo sustantivo y no las fórmulas; al fin, se financien como se financien, se trata de infraestructuras públicas, y la decisión sobre su construcción compete a la Administración. De otra, porque en la disyuntiva que se presenta entre la financiación de la infraestructura por todos los ciudadanos, vía tributos, o su financiación sólo por los ciudadanos que la utilizan, vía tarifas, es una decisión que les concierne. En relación con estos extremos se ha constatado que en la documentación presupuestaria no se contiene una información agrupada y completa de las inversiones en infraestructuras públicas. Mientras que la información sobre inversiones directas, es decir, las que se realizan por los servicios de la AGE o sus organismos autónomos (entidades del Sector público administrativo) es amplia, la relativa a inversiones indirectas (empresas públicas) es mínima, pues se carece incluso de una memoria explicativa que describa el proyecto y su forma de financiación.

Con respecto a las infraestructuras públicas que se realizan por el Sector privado, mediante concesión, únicamente aparece el gasto presupuestario a cargo de la Administración o entidad correspondiente, si existe, pero no se informa sobre la inversión encomendada al Sector privado ni de la financiación que se facilita a las empresas concesionarias mediante préstamos participativos, aportaciones de capital u otras modalidades, salvo indirectamente y en términos globales a través del anexo orgánico-económico, información que sería particularmente necesaria teniendo en cuenta que al menos en algunas modalidades de APP, confluye una huida del derecho administrativo, de la contabilidad pública y del presupuesto con lo que los tres pilares básicos del control de legalidad y de canalización de la información financiera se diluyen (apartado II.2.2.4).

III.2 RECOMENDACIONES

Primera. Debería desarrollarse el marco jurídico del principio de transparencia, ampliando su contenido, muy centrado en la actualidad en la verificación del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, a todas las facetas contempladas en el Código de buenas prácticas de transparencia fiscal del FMI, y a las prácticas que paulatinamente se van implantando tanto en España como en otros países de nuestro entorno, particularmente en los de la Unión Europea.

Segunda. La publicación en el «BOE» de los créditos, especificados en su nivel de vinculación, ha de considerarse una exigencia del artículo 9.1 de la Constitución Española de conformidad con la doctrina constitucional (STC 3/2003), que no queda satisfecha con la publicación de los resúmenes. A tal efecto, dentro de la documentación que se elabora, tendría que segregarse en documento independiente el contenido del proyecto de LPGE, tanto del articulado como de los estados de gasto, con el detalle de las partidas que de conformidad con los artículos 35.1, 40, 43 y 44 LGP tienen naturaleza de crédito presupuestario y, por tanto, rango legal (STC 63/1986 y 13/1992).

Tercera. En la documentación presupuestaria, de una parte, deberían evitarse las reiteraciones prescindibles y, de otra, debería ampliarse su contenido a aquellos aspectos en los que se aprecian insuficiencias respecto de las previsiones del Código de buenas prácticas de transparencia fiscal del FMI. A tal efecto, sería de interés suministrar un organigrama de todo el Sector público estatal, autonómico y local, con especificación del ámbito de las responsabilidades de cada nivel, y de los recursos con que cuenta para atenderlas, en virtud de su participación en el sistema de financiación o de recursos adicionales al sistema.

Cuarta. La información suministrada por la documentación presupuestaria debería venir avalada antes de su remisión a las Cortes Generales por un órgano externo a la Administración, como propugna el cuarto pilar —Garantías de integridad—, del Código.

Quinta. En la documentación presupuestaria debería incluirse información sobre las diferencias entre el ámbito subjetivo o institucional de los PGE, que viene determinado por la definición de Sector público en la LGP, y el Subsector administración central en términos de contabilidad nacional.

Sexta. Asimismo tendría que incluirse en la documentación presupuestaria información suficiente sobre las diferencias entre el tratamiento presupuestario de las operaciones y su tratamiento en contabilidad nacional, cuando difieren los criterios de imputación, así como de los ajustes realizados como consecuencia de dichas diferencias.

Séptima. Habría que mejorar la estructura presupuestaria de manera que la información que derive de la triple clasificación de los gastos sea adecuada a su finalidad. En particular, la estructura económica de los créditos de los capítulos IV y VII debería ajustarse a la naturaleza económica del gasto y evitar que la designación de los tipos de perceptores pueda dificultar la aplicación del principio constitucional de igualdad o las exigencias del Derecho comunitario.

Octava. Con respecto a la información sobre riesgos fiscales y otros aspectos relevantes a efectos de la transparencia:

a) En lo que afecta a la información sobre pasivos contingentes, debería acompañarse información sobre el volumen de préstamos garantizados y su previsible evolución así como sobre litigios judiciales, compromisos de gasto futuros, y otros riesgos fiscales.

b) En el caso de los presupuestos de los organismos o entidades del Sector público administrativo que realizan actividades no sometidas a presupuesto limitativo, las estimaciones deberían fundamentarse en una descripción de las actividades y de los objetivos similar a la de los presupuestos limitativos.

c) Tendría que definirse el régimen presupuestario y determinarse el Sector público territorial al que han de unirse los presupuestos de los consorcios y empresas públicas en los que por no concurrir las condiciones necesarias no se adscriben a alguno de los Sectores estatal, autonómico y local, pese a que al estar constituidos y financiados por las Administraciones Públicas pertenecen al Sector público español.

Novena. Debería incluirse información completa y de igual contenido sobre las inversiones públicas que hayan de acometerse durante el ejercicio, ya sean inversiones directas, indirectas o se realicen por el Sector privado.

Madrid, 30 de junio de 2011.—El Presidente, Manuel Núñez Pérez.

ANEXOS

ÍNDICE DE ANEXOS

Anexo 1. Proyectos de PGE 2007 y 2008. Relación de libros que se presentan en las Cortes Generales.

Anexo 2. Proyecto de PGE 2007. Informe económico-financiero.

Anexo 3. Proyecto de PGE 2008. Informe económico-financiero.

Anexo 4. Equivalencia entre el saldo del presupuesto de la Administración Central y el saldo de contabilidad nacional. Ejercicio 2007.

Anexo 5. Equivalencia entre el saldo del presupuesto de la Administración Central y el saldo de contabilidad nacional. Ejercicio 2008.

Anexo 6. Proyectos de PGE 2007 y 2008. Clasificación de los gastos.

Anexo 7. Proyectos de PGE 2007 y 2008. Clasificación de los ingresos.

Anexo 8. Proyectos de PGE 2007 y 2008. Presentación de los gastos.

Anexo 9. Proyectos de PGE 2007 y 2008. Presentación de los ingresos.

Anexo 10. Contenido de las actualizaciones del programa de estabilidad 2005-2008 y 2006-2009. Previsiones escenario base.

Anexo 11. Contenido del cuadro que acompañó al acuerdo sobre el objetivo de estabilidad 2007-2009. Previsiones económicas 2007-2009.

Anexo 12. Contenido de los proyectos de PGE 2007 y 2008. Informe económico-financiero y libro amarillo. Escenario macroeconómico.

Anexo 13. Proyectos de PGE 2007 y 2008. Escenarios plurianuales.

Anexo 14. Proyectos de PGE 2007 y 2008. Serie amarilla. Memorias presupuestarias.

Anexo 15. Fondos carentes de personalidad jurídica según INVESPE.

Anexo 16. Registro de las aportaciones a los fondos del sector público administrativo.

Anexo 17. Fondos carentes de personalidad jurídica cuyos presupuestos y demás estados financieros se incluyen en los proyectos de PGE para 2007 y 2008.

Anexo 18. Proyectos de PGE 2007 y 2008. Documentación a remitir a la DGP por los fondos carentes de personalidad jurídica e información incluida en los proyectos de PGE 2007 y 2008.

Anexo 19. Consorcios según INVESPE.

Anexo 20. Registro de las aportaciones a los consorcios.

Anexo 21. Otras entidades estatales de derecho público del sector público administrativo según INVESPE.

ANEXO 1

Serie Roja

R.1 Articulado de la Ley.

R.2 Presupuesto de Ingresos.

R.3 Presupuesto de gastos por programas y memoria de objetivos.

R.4 Anexo de proyectos que componen el Fondo de Compensación Interterritorial.

R.5 Estados financieros y Cuentas (Organismos autónomos y otros Organismos públicos).

R.6 Presupuestos de explotación y capital y otros estados financieros (Sociedades mercantiles estatales, Fundaciones del Sector público estatal, Entidades públicas empresariales, otros Organismos públicos y Fondos carentes de personalidad jurídica).

R.7 Resúmenes: ingresos y gastos.

Serie Verde

V.1 Anexos de desarrollo orgánico y económico de los estados de ingresos y gastos.

V.2 Anexos de inversiones reales y programación plurianual.

V.3 Anexos de personal. Estructura orgánica y por programas.

Serie Amarilla

A.1 Informe Económico y Financiero.

A.2 Memoria de Beneficios fiscales.

A.3 Memorias Presupuestarias.

A.4 Presupuesto consolidado.

A.5 Anexos de los flujos financieros España-Unión Europea.

Serie Gris

G.1 Informe sobre la cesión de tributos a la Comunidades Autónomas.

G.2 Liquidación del Presupuesto de n-2.

G.3 Avance de la Liquidación del Presupuesto de n-1.

G.4 Gastos de funcionamiento e Inversiones del Banco de España.

ANEXO 2

Proyecto de PGE 2007. Informe económico-financiero

Presupuesto del Estado

(en millones de euros)

CONCEPTO	2007
1. Ingresos no financieros	146.547,10
2. Gastos no financieras	142.925,69
3. Superávit (+) Déficit (-) no financiero del Presupuesto	3.621,41
4. Ajustes	-1.444,94
— Inejecución	2.858,51
— Intereses	-100,00
— Inversiones por abono total del precio	-310,00
— Inversiones militares	-487,48
— Gastos acuñación moneda	-90,00
— Reasignación operaciones SEPI	-400,00
— Condonación préstamos FAD	-600,00
— Aportaciones de capital a empresas públicas	-2.636,57
— Otros ajustes	320,60
5. Capacidad (+) Necesidad (-) de financiación (3+4)	2.176,47
En porcentaje del PIB	0,2

Presupuesto de los organismos públicos

(en millones de euros)

CONCEPTO	2007
1. Ingresos no financieros	40.101,82
2. Gastos no financieras	42.037,87
3. Superávit (+) Déficit (-) no financiero del Presupuesto	-1.936,05
4. Ajustes	1.563,77
— Inejecución	1.261,14
— Otros ajustes	302,63
5. Capacidad (+) Necesidad (-) de financiación (3+4)	-372,28
En porcentaje del PIB	-0,04

ANEXO 3

Proyecto de PGE 2008. Informe económico-financiero

Equivalencia entre el saldo del presupuesto de la Administración Central y el saldo de contabilidad nacional

(en millones de euros)

CONCEPTO	2008
1. Ingresos no financieros	158.757,22
2. Gastos no financieras	152.560,69
3. Superávit (+) Déficit (-) no financiero del Presupuesto	6.196,53
4. Ajustes	-3.175,98
— Inejecución	3.051,21
— Intereses	1.344,0
— Inversiones por abono total del precio	500,00
— Inversiones militares	-1.022,36
— Gastos acuñación moneda	-70,00
— Condonación préstamos FAD	-2.242,15
— Aportaciones de capital a empresas públicas	-4.707,69
— Otros ajustes	-28,99
5. Capacidad (+) Necesidad (-) de financiación del Estado (3+4)	3.020,55
6. Capacidad (+) Necesidad (-) de financiación de los Org. de la Adm. Central	289,34
5. Capacidad (+) Necesidad (-) de financiación de la Adm. Central (5+6)	3.309,89
En porcentaje del PIB	0,3

ANEXO 4

Equivalencia entre el saldo del presupuesto de la Administración Central y el saldo de contabilidad nacional. Ejercicio 2007

(en millones de euros)

Concepto	Datos definitivos	Proyecto PGE	Diferencia
Derechos reconocidos no financieros	165.727	146.547	19.180
Obligaciones reconocidas no financieras	139.822	142.926	(3.104)
Superávit presupuestario no financiero	25.905	3.621	22.284
Ajustes
Inejecución		2.859	(2.859)
Intereses	83	(100)	183
Inversiones por abono total del precio	(206)	(310)	104
Inversiones militares	(149)	(488)	339
Gastos acuñación de moneda	(72)	(90)	18
Reasignación operaciones SEPI (1)		(400)	400
Derechos anulados, aplazamientos y ajuste por recaudación incierta	(5.039)		(5.039)
Condonación préstamos FAD	(805)	(600)	(205)
Aportaciones de capital a empresas públicas	(4.545)	(2.637)	(1.908)
Otros ajustes	(3.081)	321	(3.402)
Total ajustes	(13.814)	(1.445)	(12.369)
Capacidad de financiación del Estado	12.091	2.176	9.915
(1) Este concepto no figura individualizado en la información contenida el la CGE del ejercicio 2008, por lo que su importe definitivo está incluido en el de «Otros ajustes».

ANEXO 5

Equivalencia entre el saldo del presupuesto de la Administración Central y el saldo de contabilidad nacional. Ejercicio 2008

(en millones de euros)

Concepto	Datos provisionales	Proyecto PGE	Diferencia
Derechos reconocidos no financieros	134.761	158.757	(23.996)
Obligaciones reconocidas no financieras	158.925	152.560	6.365
Déficit o superávit presupuestario no financiero	(24.164)	6.197	(30.361)
Ajustes
Inejecución		3.051	(3.051)
Intereses	(631)	1.344	(1.975)
Inversiones por abono total del precio	(200)	500	(700)
Inversiones militares	(426)	(1.022)	596
Gastos acuñación de moneda	(80)	(70)	(10)
Derechos anulados, aplazamientos y ajuste por recaudación incierta	(5.950)		(5.950)
Condonación préstamos FAD	(1.740)	(2.242)	502
Aportaciones de capital a empresas públicas	(6.011)	(4.708)	(1.303)
Otros ajustes	8.630	(29)	8.659
Total ajustes	(6.408)	(3.176)	(3.232)
Capacidad (+) o necesidad (-) de financiación del Estado	(30.572)	3.021	(33.593)

ANEXO 6

Proyectos de PGE 2007 y 2008. Clasificación de los gastos

Clasificación por programas: Áreas de gasto

Área de gasto 1. Servicio públicos básicos: Justicia, defensa, seguridad ciudadana e instituciones penitenciarias y política exterior.

Área de gasto 2. Actuaciones de protección y promoción social: Pensiones, otras prestaciones económicas, servicios sociales y promoción social, fomento del empleo, desempleo, acceso a la vivienda y fomento de la edificación y gestión y administración de la Seguridad Social.

Área de gasto 3. Producción de bienes públicos de carácter preferente: Sanidad, educación y cultura.

Área de gasto 4. Actuaciones de carácter económico: Agricultura, pesca y alimentación, industria y energía, comercio, turismo y PYME, subvenciones al transporte, infraestructuras, investigación, desarrollo e innovación, y otras actuaciones de carácter económico.

Área de gasto 9. Actuaciones de carácter general: Alta dirección, servicios de carácter general, administración financiera y tributaria, transferencias a otras Administraciones públicas y Deuda pública.

Clasificación orgánica: Subsectores

a) El Estado, que se dividirá en secciones y éstas a su vez en servicios. Con carácter general, y sin perjuicio de algunas peculiaridades, las secciones se corresponden con los Departamentos Ministeriales, y los servicios con unidades de rango igual o superior a Dirección General.

b) La Seguridad Social.

c) Los organismos autónomos, agencias estatales y demás entidades que integren el sector público administrativo estatal, que se agrupan según el Ministerio al que estén adscritos.

Clasificación económica: Capítulos

Operaciones corrientes

Capítulo 1: gastos de personal.

Capítulo 2: gastos corrientes en bienes y servicios.

Capítulo 3: gastos financieros.

Capítulo 4: transferencias corrientes.

Operaciones de capital

Capítulo 6: inversiones reales.

Capítulo 7: transferencias de capital.

Operaciones financieras

Capítulo 8: gastos por operaciones con activos financieros.

Capítulo 9: gastos por operaciones con pasivos financieros.

El Capítulo 5 esta constituido por el importe del Fondo de contingencia, equivalente al 2% del límite de gasto no financiero del Estado, y otros imprevistos.

ANEXO 7

Proyectos de PGE 2007 y 2008. Clasificación económica de los ingresos

Operaciones corrientes

Capítulo 1: impuestos directos y cotizaciones sociales.

Capítulo 2: impuestos indirectos.

Capítulo 3: tasas, precios públicos y otros ingresos.

Capítulo 4: transferencias corrientes.

Capítulo 5: Ingresos patrimoniales.

Operaciones de capital

Capítulo 6: enajenación de inversiones reales.

Capítulo 7: transferencias de capital.

Operaciones financieras

Capítulo 8: ingresos por operaciones con activos financieros.

Capítulo 9: ingresos por operaciones con pasivos financieros.

ANEXO 8 1/3

Proyectos de PGE 2007 y 2008. Presentación de los gastos

Serie roja

R.3 Presupuesto de gastos por programas y memoria de objetivos.

Para cada sección

Secciones 1 a 8 (Casa de Su Majestad el Rey, Cortes Generales, Tribunal de Cuentas, Tribunal Constitucional, Consejo de Estado, Deuda Pública, Clases Pasivas y Consejo General del Poder Judicial); secciones ministeriales (de la 12 a la 27); secciones 31 a 35 (Gastos de Diversos Ministerios, Entes Territoriales, Fondo de Compensación Interterritorial, Relaciones Financieras con la Unión Europea y Fondo de Contingencia); y sección 60 (Seguridad social). incluye:

— Estado de gastos de la Sección, indicando para cada programa, el total de gastos asignado a cada servicio de la sección siguiendo su clasificación económica.

— Resumen orgánico, que presenta el importe total de cada programa de la Sección y su desglose entre Estado, organismos autónomos u otros organismos públicos.

— Resumen económico, que presenta el importe total de cada programa de la Sección y su desglose por capítulos de la clasificación económica.

R.4 Anexo de proyectos que componen el Fondo de Compensación Interterritorial.

— Resumen por Comunidades Autónomas y Ciudades con estatuto de autonomía de las cantidades asignadas en virtud de los Fondos de Compensación Interterritorial (desglosado por Consejerías).

— Detalle de los proyectos que van a financiarse con los recursos procedentes del Fondo de Compensación Interterritorial, agrupado por Comunidades Autónomas y Ciudades con estatuto de autonomía, con la siguiente información: Consejería, materia, año, número de proyecto, denominación, provincia, años de inicio y fin e importe para el ejercicio presupuestario.

ANEXO 8 2/3

Proyectos de PGE 2007 y 2008. Presentación de los gastos

Serie Verde

V.1 Anexos de desarrollo orgánico y económico de los estados de ingresos y gastos.

Para los distintos subsectores que integran el presupuesto consolidado, incluye:

— Resumen general por servicios/organismos y capítulos.

— Resumen general por artículos y secciones.

— Resumen general por capítulos.

— Estructura económica de los recursos asignados a los centros gestores para cada programa de gasto, que incluye, para cada sección del Subsector:

• Estado de gastos de cada Sección, ordenado por servicios/organismos, programas gestionados en cada servicio u organismos y desglose económico de los créditos de cada programa.

• Resumen general por servicios y artículos, que presenta el importe total de cada servicio/organismo de la Sección para cada artículo de la clasificación económica.

• Resumen general por capítulos, que indica para el conjunto de servicios o de organismos de la Sección, el importe de cada capítulo económico.

V.2 Anexos de inversiones reales y programación plurianual.

Detallan los proyectos de inversión con dotación presupuestaria de las entidades que forman parte del sector público administrativo, con expresión de:

— Coste total.

— Comunidad y provincia destinataria de la inversión.

— Órgano gestor.

— Programa presupuestario al que pertenece.

— Artículo del capítulo 6 de la clasificación económica en el que se encuadra.

— Años de inicio y fin.

— Distribución del coste por anualidades, incluyendo la dotación del ejercicio anterior, la presupuestada para el año, y las programadas para los tres años siguientes.

La información puede obtenerse agrupada de acuerdo con una distribución orgánica (por órganos gestores) o regionalizada (por comunidades autónomas).

ANEXO 8 3/3

Proyectos de PGE 2007 y 2008. Presentación de los gastos

V.3 Anexos de personal. Estructura orgánica y por programas.

Realizan un desglose del número de personas asignadas a cada servicio u organismo, dentro de la estructura orgánica, y a cada programa de gasto, siguiendo la estructura por programas, determinando:

— Clase de personal (altos cargos, personal eventual, funcionarios, laborales fijos o eventuales, contratados, personal vario).

— Número concreto de unidades dentro de cada categoría.

— Porcentaje que cada una de las clases representa respecto del total.

Ofrece además diversos resúmenes que permiten conocer el total global de efectivos, el total por subsectores, y por secciones.

Serie Amarilla

A.4 Presupuesto consolidado.

Incluye información sobre el importe de gastos consolidados para el ejercicio por subsectores, al nivel de capítulos y artículos, así como una comparación con el ejercicio precedente del importe total por capítulos, y del importe de gastos consolidados de cada sección también por capítulos.

ANEXO 9 1/2

Proyectos de PGE 2007 y 2008. Presentación de los ingresos

Serie Roja

R.2 Presupuestos de ingresos de los agentes que integran el sector público administrativo.

Para los distintos subsectores que integran el presupuesto consolidado, incluye la siguiente información:

— Del presupuesto de ingresos total del subsector se ofrece:

• Resumen general por servicios/organismos

La clasificación orgánica en el caso de Estado sólo incluye la Sección 98 «Ingresos del Estado» y el servicio 01 «Ingresos del Estado»; y para la Seguridad social, la Sección 60 «Seguridad Social» y el servicio 01 «Entidades gestoras». Para los organismos autónomos, agencias estatales y otros organismos, la clasificación orgánica distingue entre secciones (dos dígitos), correspondientes al ministerio al que se encuentran adscritos, y organismos (tres dígitos). y capítulos.

• Resumen general por artículos y secciones.

• Resumen general por capítulos.

— Para cada servicio/organismo:

• Estructura económica de los recursos que se prevé liquidar durante el ejercicio.

— Para cada sección:

• Resumen general por servicios/organismos y artículos.

• Resumen general por capítulos.

Además, en el caso del Estado incluye un presupuesto de beneficios fiscales, que indica:

— Clasificación económica de la figura tributaria a la que afecta.

— Explicación del concepto por el que se concede el beneficio fiscal (reducciones, deducciones, exenciones, etc.).

— Importe.

R.7 Resúmenes: ingresos y gastos.

Para los distintos subsectores que integran el presupuesto consolidado, incluye:

— Resumen general por servicios y capítulos.

— Resumen general por artículos y secciones.

— Resumen general por capítulos.

ANEXO 9 2/2

Proyectos de PGE 2007 y 2008. Presentación de los ingresos

Serie Verde

V.1 Anexos de desarrollo orgánico y económico de los estados de ingresos y gastos.

Presentan la misma información que el Libro de la Serie Roja R.2. Presupuestos de ingresos de los agentes que integran el sector público administrativo.

Serie Amarilla

A.4 Presupuesto consolidado.

Incluye información sobre el importe de ingresos consolidados para el ejercicio por subsectores y por capítulos.

ANEXO 10

Contenido de las actualizaciones del programa de estabilidad 2005-2008 y 2006‑2009.

Previsiones: escenario base

Actualización 2005-2008: Incorpora avance de 2004 y previsiones 2005-2008.

Actualización 2006-2009: Incorpora avance de 2005 y previsiones 2006-2009.

Cuadro 2: Perspectivas macroeconómicas

1. PIB real

2. PIB nominal. Miles de millones de euros)

Componentes del PIB real

3. Gasto en consumo final nacional privado (*)

4. Gasto en consumo final de las AA.PP.

5. Formación bruta de capital fijo

6. Variación de existencias (% del PIB)

7. Exportación de bienes y servicios

8. Importación de bienes y servicios

Contribuciones al crecimiento del PIB real

9. Demanda nacional final

10. Variación de existencias

11. Saldo exterior

(*) Incluye a los hogares y a las instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares

Cuadro 3: Evolución de los precios

1. Deflactor del PIB

2. Deflactor del consumo privado (*)

3. Deflactor del consumo público

4. Deflactor de la formación bruta de capital fijo

5. Deflactor de las exportaciones (bienes y servicios)

6. Deflactor de las importaciones (bienes y servicios)

(*) Incluye a los hogares y a las instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares

Cuadro 4: Mercado de trabajo (*)

1. Población ocupada total (millones de personas)

2. Empleo equivalente a tiempo completo (millones de personas)

3. Productividad por ocupado (PIB/1) (m.m. euros)

4. Productividad por ocupado a tiempo completo (PIB/2) (m.m. euros)

5. Remuneración por asalariado (**) (m.m. euros)

6. Tasa de paro (% de población activa)

(*) Datos en términos de Contabilidad Nacional, salvo la tasa de paro

(**) Remuneración por asalariado equivalente a tiempo completo

Cuadro 5: Saldos sectoriales (Contabilidad Nacional)

1. Cap. (+) / Nec. (-) financiación frente al resto del mundo

— Saldo de intercambios exteriores de bienes y servicios.

— Saldo de rentas primarias y transferencias corrientes.

— Operaciones netas de capital.

2. Cap. (+) / Nec. (-) financiación del sector privado

3. Cap. (+) / Nec. (-) financiación del sector público

4. Discrepancia estadística

ANEXO 11

Contenido del cuadro que acompañó al acuerdo sobre el objetivo de estabilidad 2007-2009.

Previsiones económicas 2007-2009

Incorpora avance de datos de contabilidad nacional para 2004 y 2005, y previsiones para el periodo 2006-2009.

PIB por componentes de demanda (% variación real)

Gasto en consuno final nacional

— Gastos en consumo final nacional privado (a)

— Gastos en consumo final de las AA.PP

Formación bruta de capital

— Formación bruta de capital fijo

• Bienes de equipo y otros productos

• Construcción

— Variación de existencias (contribución en p.p.)

Demanda Nacional

Exportación de bienes y servicios

Importación de bienes y servicios

Saldo exterior (contribución al crecimiento del PIB)

PIB

PIB a precios corrientes: miles de millones de euros

PIB a precios corrientes: % variación

Precios (% variación)

Deflactor del PIB

Deflactor del gasto en consumo final de los hogares

Relación Real de Intercambio (bienes y servicios)

Costes laborales y empleo (% variación) (b)

Remuneración (coste laboral) por asalariado

Remuneración (coste laboral) total

Empleo total (b)

Empleo asalariado (b)

Empleo variación en miles (b)

Productividad por ocupado (b)

Coste Laboral Unitario (CLU)

CLU real (deflactado por deflactor PIB)

Pro memoria (datos EPA)

Paro: % población activa (c)

miles de personas

Ahorro

Tasa Ahorro familias (% RBD)

Saldo exterior (% PIB)

Saldo comercial (fob-fob)

Saldo de intercambios exteriores de bienes y servicios

Saldo de operaciones corrientes con el resto del mundo

Cap. (+) / Nec. (-) financiación frente resto del mundo

(a) Incluye a los hogares y a las Instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares (b) En términos de puestos de trabajo equivalentes a tiempo completo (c) Datos a partir de 2005 correspondientes a la nueva metodología EPA

ANEXO 12

Contenido de los proyectos de PGE para 2007 y 2008. Informe económico y financiero y libro amarillo. Escenario macroeconómico

Proyecto PGE 2007: Incorpora datos para 2005, 2006 y 2007.

Proyecto PGE 2008: Incorpora datos para 2006, 2007 y 2008.

PIB por componentes de demanda (% variación real)

Gasto en consuno final nacional

Gastos en consumo final nacional privado (a)

Gastos en consumo final de las AA.PP

Formación bruta de capital

Formación bruta de capital fijo

Bienes de equipo

Otros productos

Construcción

Variación de existencias (contribución al crecimiento del PIB)

Demanda Nacional

Exportación de bienes y servicios

Importación de bienes y servicios

Saldo exterior (contribución al crecimiento del PIB)

PIB

PIB a precios corrientes: miles de millones de euros

% variación

Precios (% variación)

Deflactor del PIB

Costes laborales, empleo y paro (% variación)

Remuneración (coste laboral) por asalariado

Empleo total (b)

Empleo asalariado (b)

Empleo: variación en miles (b)

Productividad por ocupado

Coste Laboral Unitario

Pro memoria (Encuesta de Población Ativa)

Tasa de paro (% de la población activa) (c)

Parados (miles)

Sector exterior (porcentaje del PIB)

Saldo comercial (fob-fob)

Cap. (+) / Nec. (-) financiación frente resto del mundo

(a) Incluye a los hogares y a las Instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares

(b) Empleo equivalente a tiempo completo, según la Contabilidad Nacional

(c) Datos a partir de 2005 correspondientes a la nueva metodología de la EPA

ANEXO 13

Proyectos de PGE 2007 y 2008. Escenarios plurianuales

Contenido de los programas plurianuales (Artículo 29.6 LGP).

a) Los objetivos plurianuales expresados de forma objetiva, clara y mensurable a alcanzar en el periodo, estructurados por programas o grupos de programas presupuestarios.

b) La actividad a realizar para la consecución de los objetivos.

c) Los medios económicos, materiales y personales necesarios, con especificación de los créditos que se propone poner a disposición de los centros gestores del gasto responsables de su ejecución.

d) Las inversiones reales y financieras a realizar.

e) Los indicadores de ejecución asociados a cada uno de los objetivos que permitan la medición, seguimiento y evaluación del resultado en términos de eficacia, eficiencia, economía y calidad.

Documentación a remitir a la DGP por los departamentos ministeriales, a efectos de la elaboración del proyecto de escenario plurianual 2008-2010.

a) Proyección plurianual del escenario de gastos, detallada a nivel de Sección u Organismo, programa y capítulo de gasto.

b) La proyección plurianual del escenario de ingresos, detallada a nivel de Organismo y artículo.

c) La descripción de los objetivos estratégicos de las políticas de gasto dentro de cada Sección Presupuestaria, explicando los grandes objetivos y actuaciones para cada política de gastos.

d) La descripción de los objetivos de cada programa y las líneas de actuación necesarias para lograrlos, destacando en particular las actuaciones nuevas, aquellas otras con un crecimiento superior al resto de actuaciones del departamento, y las actuaciones que se enmarquen dentro de planes que afecten a uno o varios programas de ámbito ministerial o interministerial.

ANEXO 14 1/2

Proyectos de PGE 2007 y 2008. Serie amarilla. Memorias presupuestarias

Memoria de la estructura económico-orgánica.

Incluye, para cada subsector (excepto Seguridad Social):

— «Análisis general»: Análisis general de las variaciones de gastos e ingresos: descripción de las principales variaciones por capítulos económicos (incluyendo un desglose de cada capítulo por secciones u organismos) y descripción de las principales variaciones por secciones, y dentro de cada sección, nuevamente por capítulos.

— «Variaciones por secciones»: Detalle numérico de las variaciones de gastos por secciones, incluyendo la comparación interanual por artículos y la explicación de las diferencias (concepto e importe) por capítulos (artículos en el caso de las transferencias).

Memoria de la estructura por programas.

Incluye:

— Descripción de las estructura de áreas de gasto, políticas y grupos de programas para el ejercicio.

— «Créditos presupuestados»: Descripción de los créditos asignados a las distintas áreas de gasto atendiendo a los centros que las gestionan y a la naturaleza económica del gasto (por capítulos).

— «Análisis de las variaciones con respecto al ejercicio anterior»: Descripción de las principales variaciones por áreas de gasto y políticas.

— «Variaciones de programas por áreas de gasto»: Detalle numérico de las variaciones de gastos por programas, incluyendo la comparación interanual por artículos y la explicación de las diferencias (concepto e importe) por capítulos (artículos en el caso de las transferencias).

ANEXO 14 2/2

Memoria de beneficios fiscales

Incluye:

— Un capítulo de cuestiones generales, en el que se analizan las definiciones y criterios básicos para la delimitación del concepto de «beneficio fiscal», se examinan los cambios normativos recientes que pudieran afectar al Presupuesto de Beneficios Fiscales, y se exponen las novedades en la elaboración del presupuesto de beneficios fiscales respecto a ejercicios anteriores.

— Un capítulo dedicado a cada impuesto que presenta beneficios fiscales, que incluye explicaciones sobre los principales cambios normativos específicos que pudieran haberse producido, los conceptos que se considera que originan beneficios fiscales —que incluye información sobre los beneficiarios—, las fuentes de información y metodología empleadas para la estimación de su importe, y su cuantificación

La memoria incorpora estimaciones cuantitativas si existe información sobre la que sustentar los cálculos de manera fiable; en caso contrario, se indica el concepto que genera el beneficio fiscal, pero no su importe.^.

— La clasificación de los beneficios fiscales por políticas de gasto, mediante su agrupación en función de las características o finalidades de los conceptos de los que provienen. Concretamente, a partir de la lista de programas que conforman la clasificación presupuestaria del gasto, se lleva a cabo una asignación a las políticas de gastos de las pérdidas de ingresos originadas por la existencia de los incentivos que constituyen beneficios fiscales. Esto permite determinar el objetivo de política pública de cada incentivo, y comparar los importes con el volumen de gasto directo realizado en cada política.

— Los resúmenes numéricos del presupuesto de beneficios fiscales, mediante diversos cuadros y gráficos, en los que se ofrece la distribución sistematizada de los beneficios por tributos, y dentro de ellos, por conceptos o incentivos de los que provienen; la comparación con las cantidades que se consignaron en el presupuesto del ejercicio anterior; el reparto de los beneficios por políticas de gasto; y una comparación por tributos entre los beneficios fiscales cuantificados y los ingresos tributarios que se presupuestan para el ejercicio.

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VOTOS PARTICULARES

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL CONSEJERO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS D. LUIS MARTÍNEZ NOVAL, TITULAR DEL DEPARTAMENTO DEL ÁREA POLÍTICO-ADMINISTRATIVA DEL ESTADO, CONTRA EL ACUERDO ADOPTADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EN SU REUNIÓN DEL DÍA 30 DE JUNIO DE 2011, POR EL QUE SE APRUEBA EL «INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE EL CUMPLIMIENTO DEL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA ESTABLECIDO EN LA LEGISLACIÓN SOBRE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA, EN RELACIÓN CON LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO PARA LOS EJERCICIOS 2007 Y 2008».

El presente voto particular se formula en ejercicio de la facultad establecida en el artículo 5.2 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.

ANTECEDENTES

Primero. Deben citarse en primer lugar dos acuerdos del Pleno del Tribunal de Cuentas que constituyen antecedentes imprescindibles para analizar el contenido del Informe de fiscalización de referencia. El primero, de fecha 27 de febrero de 2007, tiene por objeto la aprobación del Programa anual de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para 2007, que incluía la realización de una «Fiscalización de la transparencia del proceso de elaboración de los presupuestos para el año 2006 de las entidades del Sector Público». El segundo, de fecha 26 de septiembre de 2007, aprobó las «Directrices Técnicas para la fiscalización sobre el cumplimiento del principio de transparencia establecido en la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaría y la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, en relación con los Presupuestos del Sector Público para el año 2007».

Este Consejero votó en contra de ambos acuerdos, y formuló votos particulares motivados, al considerar que dichos acuerdos excedían de las competencias del Tribunal de Cuentas, circunstancia que se puso de manifiesto y se argumentó amplia y reiteradamente en sucesivas observaciones, si bien las mismas no han sido compartidas por la mayoría del Pleno. Esta tacha de incompetencia es también aplicable al acuerdo que ahora tratamos, según se expone más adelante.

Segundo. Desde el inicio de los trabajos preliminares, en 2006, se presentaron lo que el Informe de fiscalización califica como «objeciones y obstáculos puestos por el MEH a la realización de esta fiscalización», que consistieron en que el Vicepresidente Segundo del Gobierno manifestó, con apoyo en un informe de la Abogacía General del Estado – Dirección General del Servicio Jurídico, que la realización de esta fiscalización excede la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas. El 19 de diciembre de 2006 se sometió a la Comisión Mixta Congreso-Senado para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas una petición de un grupo parlamentario que interesaba el apoyo de la Comisión «para que se elabore por el Tribunal de Cuentas un informe de fiscalización de la transparencia del proceso de elaboración de los presupuestos», petición que fue desestimada y que refleja meridianamente la falta de utilidad de realizar un trabajo que ha sido rechazado de antemano por su natural y directo destinatario. Ello además de los importantes problemas de legalidad derivados de las cuestiones de competencia ya enunciadas.

MOTIVACIÓN DEL VOTO PARTICULAR

I. Sobre el principio de transparencia en los presupuestos del Estado

EI enunciado del principio de transparencia se contiene en el artículo 5 de la Ley 18/2001 de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria:

Los presupuestos de los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y sus liquidaciones deberán contener información suficiente y adecuada para permitir la verificación del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria.

Tanto la Ley Orgánica 5/2001 de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, como la Ley 47/2003 de 26 de noviembre, General Presupuestaria, se remiten (artículos 2 y 26, respectivamente) en relación con la caracterización de este principio, a la Ley 18/2001 citada.

Posteriormente, la Ley 15/2006 de 26 de mayo, de reforma de la Ley 18/2001 de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, modificó el enunciado del principio de transparencia del artículo 5 de la Ley reformada en el modo siguiente:

Los presupuestos de los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y sus liquidaciones deberán contener información suficiente y adecuada para permitir la verificación de la adecuación al principio de estabilidad presupuestaria así como el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional.

Además, la Ley de reforma señala en su Preámbulo (inciso II) la deficiente aplicación en algunos casos del principio de transparencia, identificando como causa al hecho de que la Ley 18/2001 no recogía expresamente la aplicación concreta de dicho principio. En su virtud, la reforma del artículo 13 consiste en una nueva redacción que establece lo que denomina la «instrumentación del principio de transparencia», que viene a delimitar la aplicación concreta del citado principio en el ámbito estatal de un modo práctico y detallado. El artículo 13 de la Ley 18/2001 quedó como sigue:

1. En aplicación del principio de transparencia, se acompañará al proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado la información precisa para relacionar el equilibrio, déficit o superávit presupuestario con el equilibrio, déficit o superávit calculado conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales.

En el supuesto de que se prevea incurrir en déficit deberá acompañar, además, una memoria plurianual en la que se muestre que la evolución prevista de los saldos presupuestarios, computados en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, garantiza la estabilidad a lo largo del ciclo.

A todo lo anterior se unirán las previsiones relativas a lo siguiente: la necesidad de financiación del Estado, las inversiones de las empresas públicas, la ratio gasto público del Estado en relación con el Producto Interior Bruto nacional y el nivel de Deuda pública en el ejercicio siguiente.

2. El Ministerio de Economía y Hacienda informará al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y a la Comisión Nacional de Administración Local sobre el límite de gasto previsto en el artículo 12 de esta Ley.

La interpretación conjunta de los citados preceptos pone de manifiesto algunas diáfanas conclusiones:

1.ª El principio de transparencia consiste únicamente (artículo 5) en la disponibilidad de información «suficiente y adecuada» en los presupuestos y sus liquidaciones para permitir Ia verificación de determinadas magnitudes en relación con el principio y el objetivo de estabilidad.

2.ª El contenido de esa información «suficiente y adecuada» se encuentra ya establecido por la propia Ley en su artículo 13, antes reproducido. Esta información «se acompañará al proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado», con la indudable finalidad de que sea conocida y valorada por el Parlamento en el trámite de aprobación de los mismos e incorporada a sus previsiones.

3.ª De ninguna de las Leyes de Estabilidad originales o reformadas, ni de la Ley General Presupuestaria, se puede deducir indicio alguno que relacione el principio de transparencia (según el concepto así delimitado legalmente) con el proceso de elaboración del presupuesto en ámbitos administrativos, ni tampoco con la existencia o contenido de informes, acuerdos o trámites preparatorios, aspectos que solo se pueden relacionar artificialmente con este principio en base a una forzada e interesada interpretación de la Ley, así como en genéricas y confusas «buenas prácticas», deducidas ad hoc desde documentos simplemente orientativos del FMI y de la OCDE.

Por lo tanto, el cumplimiento del principio de transparencia en la fase de elaboración y aprobación del presupuesto se circunscribe al hecho de presentar junto con el proyecto de Ley de PGE la información señalada en el artículo 13 de la Ley 18/2001, información que, en los ejercicios considerados, las Cortes Generales han considerado suficiente y adecuada, como así se desprende de la aprobación de los sucesivos presupuestos. El Informe ahora aprobado por el Tribunal, basado en manuales genéricos del FMI y la OCDE, si bien hubiese podido resultar interesante en un ámbito puramente teórico o académico, carece de utilidad a efectos legales y prácticos y, desde luego, no se puede calificar el mismo de «fiscalización», ni mucho menos de «fiscalización de cumplimiento».

II. Sobre la competencia del Tribunal de Cuentas para fiscalizar la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado.

EI artículo 9.2 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, establece que «El Tribunal de Cuentas ejercerá su función en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos»; y en el mismo sentido el artículo 27.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.

El Informe aprobado por el Tribunal tiene por contenido un examen básicamente procedimental de los actos y documentos preparatorios del proyecto de Ley de los presupuestos para 2007 y 2008. En modo alguno puede considerarse que dichas actuaciones y documentos tenga relación directa ni indirecta con la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos, aspecto que por su obviedad no requiere de mayor argumentación.

Aceptar la competencia del Tribunal para «fiscalizar» las actuaciones preparatorias de las leyes de presupuestos implica, como consecuencia lógica, su competencia para «fiscalizar» las actuaciones preparatorias de cualquier ley relacionada con las cuentas y la actividad económica del sector público. Y ello, además, mediante la aplicación indiscriminada de cualquier manual de «buenas prácticas» de organizaciones internacionales.

En definitiva, este acuerdo adoptado por mayoría del Pleno del Tribunal de Cuentas significa, por un lado, adoptar una postura competencial inmarcesible, no justificada ni amparada en el ordenamiento jurídico; y, por otro lado, la ilícita asunción de una función consultiva previa sobre la actividad legislativa, basada en manuales de «buenas prácticas», que el sistema constitucional no le atribuye.

III. Sobre el procedimiento legalmente establecido para la realización de las fiscalizaciones y sobre las competencias de los órganos del Tribunal de Cuentas.

El Informe aprobado no se sujeta a las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno el 26 de septiembre de 2007, constituyendo una importante extralimitación de la fiscalización fijada en dichas Directrices e incumpliendo por tanto el artículo 3.g) de la Ley de Funcionamiento y las normas 57 y 61, entre otras, de las Normas Internas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas. Esta circunstancia se evidencia principalmente en los siguientes aspectos más significativos:

a) En el apartado 6 de las Directrices Técnicas se constituye una Coponencia, integrada por los Consejeros titulares de los Departamentos 1.°, 6.° y 7.° de la Sección de Fiscalización, que llevarán a cabo las actuaciones pertinentes. Por el contrario, el proyecto ha sido realizado en exclusiva por el Consejero del Departamento 1.° de Fiscalización.

b) En el apartado 5 de las Directrices Técnicas se establece que el ámbito subjetivo de la fiscalización abarcará al sector público estatal, autonómico y local. Por el contrario, el ámbito subjetivo del Informe aprobado se limita al de los Presupuestos Generales del Estado para los ejercicios 2007 y 2008, con exclusión de las entidades incluidas en el presupuesto de la Seguridad Social.

c) Las Directrices Técnicas (apartado 3, principalmente) fundamentan y delimitan la fiscalización a practicar en la Leyes de Estabilidad Presupuestaria y en la Ley General Presupuestaria. Por el contrario, el Informe aprobado amplía notablemente este marco y fundamenta gran parte de sus apreciaciones en el Código de buenas prácticas de transparencia fiscal del Fondo Monetario Internacional (FMI), el Manual de Transparencia Fiscal 2007 del FMI y las Prácticas óptimas para la Transparencia Presupuestaria de la OCDE. Ninguno de estos documentos figura mencionados, ni siquiera en lejana alusión, en las Directrices Técnicas aprobadas.

d) En el apartado 4 de las Directrices Técnicas se delimita el objetivo de la fiscalización en «examinar el cumplimiento del principio de legalidad en lo que afecta al objeto de esta fiscalización...». Por el contrario, el Informe aprobado va mucho más allá de la fiscalización configurada en las Directrices Técnicas, afirmándose incluso que «... más allá de esta concreta exigencia legal, se ha verificado el resto de la documentación y las «buenas prácticas...» (con base en los manuales del FMI y de la OCDE). Es más, del propio Informe parece deducirse que los resultados obtenidos de esta segunda vertiente (ajenos a las Directrices Técnicas) constituyen la esencial justificación y contenido de la fiscalización practicada.

Se concluye, por lo tanto, que la fiscalización realizada difiere sustancialmente de la que se autorizó por el Pleno al aprobar las Directrices Técnicas, vulnerando, entre otros preceptos, el artículo 3.g) de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas. No es posible compartir, desde un enfoque jurídico riguroso, la opinión de que no fuese necesario cambiar las directrices técnicas o de que la aprobación del Programa de Fiscalizaciones para 2010 supondría el cambio automático de las directrices técnicas en algunos aspectos. Por el contrario, las Directrices Técnicas constituyen un documento esencial y determinante del ejercicio de la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas, y así lo reconoce la Ley al exigir su constancia formal y atribuir su aprobación al Pleno. No es jurídicamente viable, por tanto, aceptar su modificación sustancial por vía de hecho o en base a un documento totalmente distinto, como es el Programa de Fiscalizaciones, de planificación general de la actividad del Tribunal, y no de concreción de una fiscalización en particular.

Por todo lo expuesto el Consejero firmante manifiesta su oposición al Acuerdo del Pleno del Tribunal de Cuentas adoptado en su reunión del día 30 de junio de 2011, por el que se aprueba el «Informe de fiscalización sobre el cumplimiento del principio de transparencia establecido en la legislación sobre estabilidad presupuestaria, en relación con los Presupuestos Generales del Estado para los ejercicios 2007 y 2008» y formula el presente voto particular motivado, que aporta en tiempo y forma a los efectos previstos en el artículo 5.2 de la Ley 7/1988 de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.

Madrid, 1 de julio de 2011.—El Consejero, Luis Martínez Noval.

Al Excmo. Sr. Presidente del Tribunal de Cuentas

Voto particular

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA CIRIACO DE VICENTE MARTÍN, CONSEJERO TITULAR DEL DEPARTAMENTO DEL ÁREA DE LA ADMINISTRACIÓN SOCIO-LABORAL Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, RESPECTO DEL ACUERDO ADOPTADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EN SU SESIÓN DE 30 DE JUNIO DE 2011, APROBANDO EL «INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE EL CUMPLIMIENTO DEL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA ESTABLECIDO EN LA LEGISLACIÓN SOBRE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA, EN RELACIÓN CON LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO PARA LOS EJERCICIOS 2007 Y 2008»

DECLARACIÓN

Ciriaco de Vicente Martín, Consejero del Tribunal de Cuentas, haciendo uso de lo previsto en el artículo 5.2 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, formula dentro del plazo previsto en dicho artículo, voto particular respecto del Acuerdo del Pleno del Tribunal de Cuentas de 30 de junio de 2011, por el que se aprobó el «Informe de Fiscalización sobre el cumplimiento del principio de transparencia establecido en la legislación sobre estabilidad presupuestaria, en relación con los Presupuestos Generales del Estado para los ejercicios 2007 y 2008», tras haber manifestado en la citada sesión del Pleno del Tribunal de Cuentas, para que constara en acta, su voto contrario a la aprobación del citado Acuerdo.

El presente voto particular se formula a los efectos de su incorporación al Informe de Fiscalización aprobado por el Pleno y de su remisión a las Cortes Generales, según lo previsto en el artículo 5.2 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.

Asimismo se formula el presente voto particular para su publicación en la página web del Tribunal de Cuentas, juntamente con el Informe aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas, de acuerdo con lo dispuesto por la Comisión Mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas en su Resolución de 28 de octubre de 2009 (BOCG - IX Legislatura - Serie A - n.° 233, de 17-12-2009, pág. 99), y para su publicación junto con el Informe aprobado en el formato imprenta editado por el Tribunal de Cuentas.

MOTIVOS QUE FUNDAMENTAN ESTE VOTO PARTICULAR

I. Motivo primero, relativo a los antecedentes de la fiscalización.

I.1 El Programa anual de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para 2006, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas de 31 de enero de 2006, incluyó la realización de una «Fiscalización de la transparencia del proceso de elaboración de los presupuestos para el año 2006 de las entidades del sector público», que fue el antecedente directo e inmediato de la Fiscalización ahora aprobada por el Pleno en su sesión de 30 de junio de 2011.

I.2 El Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó el día 6 de abril de 2006, las Directrices Técnicas de la Fiscalización.

I.3 Esta «Fiscalización de la transparencia del proceso de elaboración de los presupuestos para el año 2006 de las entidades del sector público» no llegó a realizarse.

I.4 No obstante este precedente del año 2006, el Pleno del Tribunal de Cuentas en su sesión de 27 de febrero de 2007 acordó incluir en el Programa Anual de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para 2007, una «Fiscalización sobre el cumplimiento del principio de transparencia establecido en la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria y Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, en relación con los presupuestos del Sector Público para el año 2007».

El Consejero que suscribe votó en contra de dicho Acuerdo del Pleno de 27 de febrero de 2007, formulando voto particular fundado tanto en razones de legalidad como de oportunidad.

Efectivamente la formulación originaria de esta Fiscalización, expresada en los debates del Pleno para su inclusión en el Programa Anual de Fiscalizaciones para 2007, incurría en dos defectos sustantivos:

1. Se pretendía fiscalizar la transparencia en el proceso de elaboración de los presupuestos, lo que suponía una intromisión impropia en el proceso de la toma de la decisión político-constitucional de la elaboración del Proyecto de Ley de Presupuestos, que la Constitución atribuye al Gobierno, en su artículo 134.1. Dicha fiscalización no está contemplada por la legislación reguladora del Tribunal de Cuentas, ni desde el punto de vista subjetivo (el artículo 4 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, contempla la fiscalización de la Administración —como gestora de ingresos y gastos—, pero no la fiscalización del Gobierno en el ejercicio de sus funciones político-constitucionales de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado), ni desde el punto de vista objetivo (el artículo 9.2 de la referida Ley Orgánica 2/1982, atribuye al Tribunal de Cuentas la fiscalización de la ejecución de los ingresos y gastos públicos, no la fiscalización de la transparencia en el proceso de elaboración de los presupuestos).

2. Se pretendía hacer una fiscalización previa o al menos concomitante a la ejecución de los Presupuestos (fiscalización ex ante contraria al carácter consuntivo de la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas), aunque fuera posterior a la producción de los documentos que se pretendía fiscalizar.

El artículo 2, letra a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas y el artículo 27.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, disponen que la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas es consuntiva.

Ello significa que la función fiscalizadora está referida a un momento posterior a la consunción de los ingresos y gastos públicos, es decir, una vez que éstos ya se han producido, por eso se habla de control «ex post», o «a posteriori».

Sin embargo, en su formulación originaria, la Fiscalización se iba a realizar durante el año 2007, es decir, antes de que se hubieran llevado a cabo los actos de ejecución de los ingresos y gastos correspondientes al ejercicio al que se refería la Fiscalización (que era el mismo año 2007), en infracción del carácter consuntivo de la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas.

Para que el Tribunal de Cuentas pudiera manifestar su criterio en relación con alguna fase del proceso presupuestario, antes de que se produlera su ejecución efectiva, tendría que tener atribuida una función distinta de la fiscalizadora, la función consultiva, no atribuida sin embargo al Tribunal de Cuentas por ninguna Ley, pues como ya se ha indicado, tanto la LOTCU (artículo 2, letra a), como la LFTCU (artículo 27.1) definen la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas como «consuntiva», no como «consultiva».

Como puse de manifiesto en mi voto particular formulado contra el acuerdo del Pleno de 27 de febrero de 2007 por el que se aprobó la inclusión de la Fiscalización en el Programa Anual de Fiscalizaciones de  2007, «Incluir en el Programa de Fiscalizaciones de 2007, una Fiscalización sobre la transparencia presupuestaria del proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, antes de que finalice el ejercicio de 2007, sin conocer si se ha cumplido o no el objetivo de estabilidad presupuestaria al que la Ley de Estabilidad Presupuestaria liga y supedita el principio de transparencia, y sin que el Gobierno por medio de la Intervención General del Estado haya rendido a este Tribunal la Cuenta General del Estado del año 2007, carece tanto de toda lógica jurídica como de utilidad práctica alguna».

I.5 Posteriormente, en su sesión de 26 de septiembre de 2007, el Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó las Directrices Técnicas de la «Fiscalización sobre el cumplimiento del principio de transparencia establecido en la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria y Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, en relación con los presupuestos del Sector Público para el año 2007».

Estas Directrices Técnicas incluían acertadamente en el ámbito subjetivo de la Fiscalización al Estado, a las Comunidades Autónomas, y a las Entidades Locales.

No obstante ello, de nuevo el Consejero que suscribe votó en contra del acuerdo del Pleno aprobatorio de las Directrices Técnicas de la Fiscalización.

Además formuló voto particular contra dicho Acuerdo, motivando el sentido de su voto contrario a las precitadas Directrices Técnicas, con arreglo a los cuatro fundamentos siguientes:

1.° Las Directrices Técnicas propuestas invocaban como fundamento de la Fiscalización normas que no estaban vigentes en 2007, pues no entraban en vigor hasta 2008, y que por tanto no eran aplicables, en el ejercicio de 2007, que es al que se refería inicialmente la fiscalización (en concreto, las normas introducidas por la Ley 15/2006, de 26 mayo, de Reforma de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, y por la Ley Orgánica 3/2006, de 26 mayo, de Reforma de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, cuya aplicación se inició a partir de los Presupuestos Generales del Estado para 2008).

2.° Las Directrices Técnicas propuestas fijaban el alcance de la Fiscalización en la fase de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, desligándola o desgajándola de los resultados de la posterior fase de ejecución presupuestaria, y, en todo caso, al margen de la Cuenta General del Estado, lo que, en opinión de este Consejero, era —y es— contrario a la legislación reguladora del Tribunal de Cuentas y a la propia legislación reguladora de la Estabilidad Presupuestaria.

El principio de transparencia, tal y como está concebido por las Leyes de Estabilidad Presupuestaria y por la Ley General Presupuestaria, informa la totalidad del ciclo presupuestario como conjunto y no sólo, de forma aislada, la fase de elaboración de los Presupuestos.

Por ello la fiscalización del principio de transparencia presupuestaria, sólo puede ser «ex post», es decir, una vez ejecutado el presupuesto, liquidado éste, formada la Cuenta General, y remitida ésta al Tribunal de Cuentas, y sólo puede ser llevada a cabo en el marco del examen de la Cuenta General del Estado, ejerciendo el Tribunal de Cuentas esta competencia por delegación de las Cortes Generales (artículo 136 de la Constitución).

El único marco jurídicamente posible para que el Tribunal de Cuentas fiscalice el principio de transparencia, es, por tanto, el marco constituido por el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado que el Tribunal realiza, respecto de la Cuenta General del Estado de cada ejercicio, por delegación de las Cortes Generales, fiscalización que se materializa en el documento que deriva de dicho examen y comprobación, esto es, la Declaración sobre la Cuenta General del Estado, y no el de un Informe de Fiscalización especial.

3.° Las Directrices Técnicas propuestas incluían objetivos de la Fiscalización relativos a unos pretendidos derechos y deberes legalmente inexistentes referidos al acceso de los ciudadanos a la información presupuestaria.

4.° Las Directrices Técnicas propuestas no incluían ni el marco jurídico aplicable, ni los objetivos y alcance de la Fiscalización en relación con los ámbitos autonómico y local, ámbitos a los que, no obstante estas omisiones, sí se extendía acertadamente la Fiscalización.

I.6 El 28 de febrero de 2008, el Pleno del Tribunal de Cuentas volvió a incluir la Fiscalización precitada en el Programa Anual de Fiscalizaciones para 2008, ampliando su ámbito temporal al año 2008. El Consejero que suscribe este voto particular votó en contra de tal inclusión, por las mismas razones que habían motivado su voto en contra de la inclusión de la Fiscalización en el Programa de Fiscalizaciones del año anterior (año 2007), pues dichas razones, expuestas en el punto 1.4 del presente voto particular, perduraban en ese momento en el tiempo, febrero de 2008.

I.7 El 29 de enero de 2009 el Pleno del Tribunal de Cuentas mantuvo la Fiscalización en el Programa Anual de Fiscalizaciones para 2009, en sus mismos términos.

I.8 El 28 de enero de 2010, el Pleno del Tribunal de Cuentas volvió a incluir la Fiscalización en el Programa Anual de Fiscalizaciones para 2010, pero, en esta ocasión, modificando su título, haciendo desaparecer de su denominación la mención a la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (Ley Orgánica que regula el principio de transparencia en el ámbito de las Comunidades Autónomas), y sustituyendo la mención a «... los presupuestos del Sector Público...» por otra relativa a «...los Presupuestos Generales del Estado...».

La denominación de la Fiscalización, pasó así a ser, la que a la postre sería definitiva, de «Fiscalización sobre el cumplimiento del principio de transparencia establecido en la legislación sobre estabilidad presupuestaria, en relación con los Presupuestos Generales del Estado para los ejercicios 2007 y 2008».

Estos cambios en la denominación de la Fiscalización producidos el 28 de enero de 2010, ponen de manifiesto un cambio de su ámbito subjetivo, que quedaba reducido al del Estado, abandonando el de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales, todo ello sin modificación de las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno el 26 de septiembre de 2007 (ver el punto 1.5 del presente voto particular), que sí incluían en el ámbito de la Fiscalización los subsectores autonómico y local.

I.9 El 24 de febrero de 2011, el Pleno del Tribunal de Cuentas mantuvo de nuevo en el Programa Anual de Fiscalizaciones para 2011 la Fiscalización, con la nueva denominación aprobada por el Pleno en 2010.

I.10 Finalmente, el Pleno del Tribunal de Cuentas, en su sesión de 30 de junio de 2011, ha acordado aprobar el presente «Informe de Fiscalización sobre el cumplimiento del principio de transparencia establecido en la legislación sobre estabilidad presupuestaria, en relación con los Presupuestos Generales del Estado para los ejercicios 2007 Y 2008», con el voto en contra, entre otros, de este Consejero.

II. MOTIVO SEGUNDO, DE LEGALIDAD, QUE FUNDAMENTA EL SENTIDO DE ESTE VOTO PARTICULAR.

II.2.1 Con carácter previo a la exposición de los restantes motivos de fondo que fundamentan mi voto contrario a la aprobación del presente Informe de Fiscalización, debo poner de manifiesto que, a juicio de este Consejero, el Informe de Fiscalización presentado por el Consejero Ponente del mismo ante el Pleno para su aprobación, supone un paso adelante con respecto al planteamiento inicial de esta Fiscalización, pues supera y resuelve algunos de los problemas, a los que me he referido en el apartado 1.4 de este voto particular, en los que en su origen incurría la Fiscalización.

En concreto, el resultado final de la presente Fiscalización, plasmado en el Informe que ha aprobado el Pleno del Tribunal de Cuentas de 30 de junio de 2011, resuelve las dos deficiencias iniciales expuestas en el apartado 1.4 de este voto particular, y consecuentemente constituye un paso adelante, por cuanto:

1. No ha entrado la presente Fiscalización a fiscalizar la transparencia en el proceso de elaboración del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, sino que se ha limitado a comprobar la existencia y suficiencia informativa de la documentación e información que acompaña a los Presupuestos (documentación e información establecida y prevista por las leyes, la mayoría de ella de general y público conocimiento). No entra por tanto el Informe aprobado en la fiscalización de la decisión político-constitucional que es la elaboración del Presupuesto por parte del Gobierno (para lo que el Tribunal de Cuentas no está habilitado por la ley, ni ex ante, ni ex post), sino en la comprobación material de los documentos que acompañan al Presupuesto, a los efectos establecidos por la Ley de Estabilidad Presupuestaria.

2. La presente Fiscalización ha cumplido con el carácter consuntivo de la función fiscalizadora pues se ha llevado a cabo una vez ejecutados los presupuestos de los ejercicios 2007 y 2008 a los que se refería (fiscalización ex post).

Esto significa que el marco en que se ha situado la presente Fiscalización ha sido completamente distinto del marco en el que se situaba su planteamiento inicial, cuando fue debatida por el Pleno del Tribunal de 27 de febrero de 2007, su inclusión en el Programa Anual de Fiscalizaciones para dicho año 2007.

Por esta razón, los argumentos contrarios a la Fiscalización, relativos a la falta de competencia del Tribunal para llevarla a cabo por referirse al proceso de elaboración de los Presupuestos, o a su carácter previo respecto de la tramitación parlamentaria del Proyecto de Ley de Presupuestos, o a su carácter desnaturalizado por dirigirse al control previo del gasto y no al control a posteriori, argumentos que tenían sentido en el marco del planteamiento inicial de la Fiscalización (en el año 2007), no pueden seguir invocándose al haber decaído por completo desde el momento (en enero de 2010) en que fue distribuido al Pleno el actual Proyecto de Informe para su consideración.

De este modo, los motivos relativos a las dos incidencias señaladas, que formaban parte de mi voto particular formulado contra el Acuerdo del Pleno de 27 de febrero de 2007 por el que se acordó la inclusión de esta Fiscalización en el Programa Anual de Fiscalizaciones para 2007, y de los demás votos particulares que se presentaron contra aquel Acuerdo de 27 de febrero de 2007, han decaído plenamente, pues el Informe aprobado por el Pleno de 30 de junio de 2011 ha corregido estas dos deficiencias.

II.2.2 No obstante estos indudables avances, y del indudable interés de no pocas de las reflexiones contenidas en el Informe, este Consejero ha votado en contra del mismo, por los motivos que a continuación se exponen.

— El principio de transparencia presupuestaria es un principio normativo perfectamente definido y acotado por las leyes, en concreto, inicialmente, por la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria (artículos 5 y 13), por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (artículo 27.5), y posteriormente por el Texto Refundido de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre.

— El artículo 5 de la Ley de Estabilidad Presupuestaria define así el principio de transparencia:

«Artículo 5. Principio de transparencia.

Los Presupuestos de los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y sus liquidaciones deberán contener ínformación suficiente y adecuada para permitir la verificación de la adecuación al principio de estabilidad presupuestaria, así como el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional.»

— Con arreglo a este precepto, el alcance del principio legal de transparencia presupuestaria tiene unos sujetos, un objeto y una finalidad bien precisos, expresamente establecidos por la Ley.

En concreto:

a) Los sujetos: El principio de transparencia se refiere a la Administración General del Estado, a las Administraciones Autonómicas y a las Entidades Locales, así como a los Organismos, Entes y sociedades de ellas dependientes (artículo 5, en relación con el artículo 2 de la Ley de Estabilidad Presupuestaria).

b) El objeto: El objeto del principio de transparencia es la información que deben contener los Presupuestos y las liquidaciones de los Presupuestos de los sujetos antes mencionados (artículo 5 de la Ley de Estabilidad Presupuestaria).

c) La finalidad: La finalidad de la información objeto del principio de transparencia es que debe ser suficiente y adecuada para permitir la verificación de la adecuación al principio de estabilidad presupuestaria, así como el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional (artículo 5, en relación con el artículo 13 de la Ley de Estabilidad Presupuestaria).

— El propio Informe de Fiscalización, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas de 30 de junio de 2011, respecto del cual se formula este voto particular, al glosar el contenido del artículo 5 de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, dice acertadamente en el párrafo tercero del epígrafe «1.4. Marco Jurídico», literalmente lo siguiente:

«A partir del expresado artículo, tanto en su redacción original como en la vigente, pueden destacarse los siguientes aspectos en la formulación del principio de transparencia: a) rige para todos los sujetos del Sector público, estatal, autonómico y local; b) su objeto consiste en el suministro de información financiera adecuada y suficiente orientada a los fines indicados; c) es de aplicación en todas las fases del ciclo presupuestario, de manera que debe elaborarse y suministrarse la información precisa tanto con anterioridad a la aprobación del Presupuesto como con posterioridad a su ejecución.»

II.2.3 Pues bien, el Informe aprobado no se ajusta a estos tres aspectos básicos de la formulación jurídica del principio de transparencia, a los que se refíere el propio Informe aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 30 de junio de 2011, lo que ha obligado a este Consejero a votar en contra de su aprobación, y a formular el presente voto particular, lo que hace por las razones siguientes:

1.° En primer lugar, el Informe aprobado por el Pleno de 30 de junio de 2011 limita su ámbito subjetivo exclusivamente al ámbito Estatal, omitiendo el tratamiento correspondiente de la transparencia presupuestaria en los ámbitos Autonómico y Local.

Esta omisión es relevante a un cuádruple nivel:

— Es relevante en primer lugar como cuestión de legalidad de fondo pues la propia Ley de Estabilidad Presupuestaria considera como necesaria la información presupuestaria que suministren las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales «para la aplicación efectiva del principio de transparencia» (artículo 6 de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, y artículo 21 de la Ley de Estabilidad Presupuestaria).

No puede, en consecuencia, hacerse una valoración de la aplicación efectiva del principio de transparencia, sin contar con los datos elaborados por las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, lo que sin embargo hace el Informe aprobado.

— Es relevante, en segundo lugar, como cuestión económica de fondo, dada la gran desconcentración del gasto público y del volumen de recursos presupuestarios gestionados a nivel autonómico y local.

— Es relevante, seguidamente, como cuestión metodológica, pues el criterio del Fondo Monetario Internacional (FMI) —que es utilizado como referencia metodológica a lo largo de todo el Informe de Fiscalización—, es el de realizar y apoyar «evaluaciones de transparencia presupuestaria y participación en los gobiernos nacionales y subnacionales» (Iniciativa de Presupuesto Abierto del International Budget Partnership del FMI), lo que sin embargo no hace el Informe aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 30 de junio de 2011.

No debería, en coherencia con la metodología seguida por el Informe, apelarse a determinados criterios de referencia utilizados por el FMI para evaluar la transparencia, y omitirse otros, como es el caso de la evaluación de la transparencia a nivel «subnacional».

— Es relevante la omisión de los ámbitos autonómico y local, por último, como cuestión formal de procedimiento, puesto que las Directrices Técnicas de la Fiscalización (que es el documento regulador interno de la Fiscalización), aprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 26 de septiembre de 2007, contemplaban expresamente que «el ámbito subjetivo de esta Fiscalización coincidirá con el previsto en el artículo 2.1 de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, en relación con el sector público estatal, autonómico y local».

Precisamente en atención a esta extensión del ámbito subjetivo de la Fiscalización, que era la correcta, y de acuerdo con las propias Directrices Técnicas aprobados por el Pleno el 26 de septiembre de 2007 (con el voto en contra de este Consejero, pero no precisamente por este motivo), fue constituida una Coponencia para la realización de los trabajos de la Fiscalización y para elevar al Pleno el Proyecto de Informe correspondiente, Coponencia integrada por los tres Consejeros del Tribunal de Cuentas encargados de la fiscalización de cada uno de los subsectores afectados:

• El Consejero titular del Departamento del Área de la Administración Económica del Estado.

• El Consejero titular del Departamento de Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas.

• El Consejero titular del Departamento de Entidades Locales.

De esta Coponencia prevista por las Directrices Técnicas, se pasó posteriormente de hecho a un Ponente único (el Consejero titular del Departamento del Área de la Administración Económica del Estado), circunstancia de la cual trae causa, junto con el cambio de denominación de la Fiscalización producida en el Programa Anual de Fiscalizaciones para el año 2010 (según se ha expuesto en el punto 1.8 de este voto particular), la reducción del ámbito subjetivo de la Fiscalización al ámbito estatal, y la exclusión de los ámbitos Autonómico y Local.

2.° En segundo lugar, el Informe aprobado por el Pleno de 30 de junio de 2011 se limita a fiscalizar una sola parte del ciclo presupuestario, la relativa a la preparación formal de los presupuestos (concretada en la documentación prevista por las leves que debe acompañarlos), olvidándose del ciclo como conjunto, y en concreto de las fases de ejecución y liquidación del presupuesto.

Esta omisión es relevante a un triple nivel:

— Es relevante, en primer lugar, como cuestión de legalidad de fondo puesto que, como ya se ha dicho, el artículo 5 de la Ley de Estabilidad Presupuestaria extiende expresamente la eficacia del principio de transparencia hasta la liquidación de los presupuestos, pero el Informe aprobado por el Pleno de 30 de junio de 2011, se limita exclusivamente a su fase formal de preparación documental y omite la fase sustantiva de la ejecución y la de la liquidación presupuestaria.

— Es relevante la omisión, en segundo lugar, como cuestión metodológica puesto que el Manual de Transparencia Fiscal 2007 del FMI, que ha sido tomado como referencia para la Fiscalización cuyo Informe ha sido aprobado por el Pleno de 30 de junio de 2011, incluye como segundo pilar del Código revisado de buenas práctícas de transparencia fiscal los «Procesos presupuestarios transparentes» lo que abarca «las prácticas básicas para la preparación, ejecución v seguimiento del presupuesto».

No debería, en coherencia con la metodología seguida por el Informe, apelarse a determinados criterios de referencia utilizados por el FMI para evaluar la transparencia, y omitirse otros fundamentales, como es el caso de la extensión en la evaluación de la transparencia que debe alcanzar, según el propio FMI, a la eiecución (y liquidación) y seguimiento de los Presupuestos, omisión en la que, sin embargo, incurre el Informe aprobado por el Pleno, al referirse únicamente a la fase de preparación documental de los Presupuestos.

— La omisión es relevante, finalmente, /como cuestión de entronque de la Ley de Estabilidad Presupuestaria con la legislación reguladora del propio Tribunal de Cuentas, puesto que esta última indica que «El Tribunal de Cuentas ejercerá su función en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos» (artículo 9.2 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas y artículo 27.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas), y caracteriza la función fiscalizadora del Tribunal como «consuntiva», lo que significa que debe llevarse a efecto una vez producidos los ingresos y gastos, esto es, a los efectos de la fiscalización del principio de transparencia, una vez ejecutados los Presupuestos.

En este contexto, el análisis por parte del Tribunal de Cuentas de la transparencia relativa a la información que, en forma documental, acompaña a los Presupuestos, sólo tiene sentido y viabilidad jurídica tomando como referencia necesaria el análisis de la ejecución del presupuesto.

Por ello, este Consejero entiende que el análisis de la transparencia presupuestaria debe abarcar todo el ciclo presupuestario en su conjunto, analizando la información contenida en la documentación generada a lo largo de todo el ciclo y por ello, debería haberse llevado a cabo en el marco de la Declaración sobre la Cuenta General del Estado, y no en el marco de una fiscalización especial, desgajada de la ejecución presupuestaria.

3.° En tercer lugar, el Informe aprobado por el Pleno tan sólo verifica tangencialmente el cumplimiento de la finalidad que, en virtud de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, fundamenta el principio de transparencia presupuestaria, que no es otra que «permitir la verificación de la adecuación al principio de estabilidad presupuestaria, así como el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional».

Resulta en este contexto evidente que, para poder evaluar el principio de transparencia, es decir, la adecuación de la información presupuestaria al principio de estabilidad presupuestaria, y vincularla al cumplimiento del objetivo de estabilidad, es requisito necesario previo conocer la situación de equilibrio, o de desequilibrio presupuestario, es decir, conocer el dato de déficit (o superávit) público.

Este dato, como es obvio, sólo lo puede conocer el Tribunal de Cuentas tras el análisis de la ejecución y liquidación presupuestarias, plasmado en la Declaración sobre la Cuenta General del Estado, que es, a juicio de este Consejero, por las razones expuestas, el único contexto posible en el que tiene legalmente sentido realizar un análisis de la transparencia presupuestaria, tal y como la conceptúa la Ley de Estabilidad Presupuestaria.

A mayor abundamiento, la Ley 15/2006, de 26 mayo, modificó la Ley de Estabilidad Presupuestaria, contextualizando el principio de estabilidad presupuestaria dentro del ciclo económico (situándolo más allá de cada ejercicio presupuestario individualmente considerado), y ligándolo a la situación económica del ciclo con el fin de suavizar sus oscilaciones.

Esta contextualización sólo puede ser analizada adecuadamente por el Tribunal de Cuentas en el contexto del análisis sucesivo y conjunto de las Declaraciones sobre la Cuenta General del Estado correspondientes a diversos ejercicios presupuestarios, analizando la documentación generada en el contexto del ciclo.

El Informe aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas de 30 de junio de 2011, en cambio, no sólo no liga el análisis de la transparencia al ciclo económico (necesariamente de extensión plurianual), sino que reduce su análisis exclusivamente a una concreta fase de cada ciclo presupuestario anual, descontextualizando con ello por completo el sentido que la Ley de Estabilidad Presupuestaria confiere al principio de transparencia.

El principio de transparencia se vincula por la Ley de Estabilidad Presupuestaria a la información, información que se encuentra en los documentos que acompañan a los Presupuestos durante todo el ciclo presupuestario (desde su preparación hasta su liquidación) y que debe ser suficiente y adecuada para verificar el cumplimiento del objetivo de estabilidad.

Pues bien, es en el ámbito de la Declaración sobre la Cuenta General del Estado en el único ámbito en el que verificándose el carácter consuntivo de la función fiscalizadora, pueden compararse los datos reales de la ejecución y liquidación presupuestarias, con la información contenida en los documentos que acompañan todo el ciclo presupuestario, y evaluar, en condiciones efectivas de poder hacerlo, la suficiencia o insuficiencia de la información contenida en dichos documentos, a la vista de los datos reales y definitivos de la ejecución presupuestaria, plasmados en la mencionada Declaración sobre la Cuenta General del Estado

III. MOTIVO TERCERO, DE OPORTUNIDAD, QUE FUNDAMENTA EL SENTIDO DE ESTE VOTO PARTICULAR.

III.1 Acertadamente recuerda el Informe aprobado por el Pleno, en el párrafo penúltimo de su apartado «IV. MARCO JURÍDICO», que «En estos momentos, respaldar los datos de transparencia en relación con el presupuesto y las cuentas del Sector Público es fundamental para, a su vez, respaldar el mercado global de deuda española».

Este Consejero considera que en el actual contexto de crisis económica, el Informe debería haber hecho especial hincapié en los aspectos positivos o puntos fuertes de nuestro sistema presupuestario —aspectos en los que sin embargo no entra el Informe—, para así contextualizar adecuadamente los eventuales aspectos susceptibles de mejora detectados —que son los aspectos en los que se ha centrado el Informe aprobado por el Pleno de 30 de junio de 2011.

Sin este debido balance y contrapunto, la perspectiva que ofrece el Informe aprobado por el Pleno resulta descompensadamente negativa —no ya crítica (lo que es consustancial a todo Informe de Físcalización)—, lo que en el presente caso, teniendo en cuenta la coyuntura económica global y el objeto del Informe, puede ser descontextualizado en el ámbito de los mercados financieros internacionales, en perjuicio de nuestra recuperación económica.

III.2 El Informe aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas de 30 de junio de 2011 se refiere en exclusiva, como ya se ha señalado, a la transparencia en la fase de preparación documental del presupuesto por el Gobierno y toma como criterios de referencia para la medición de la transparencia los establecidos por el Fondo Monetario Internacional en su Manual de Transparencia Fiscal 2007.

El Consejero que formula el presente voto particular, considera, en este contexto, que hubiera sido muy oportuno que el Informe de Fiscalización aprobado por el Pleno hubiera hecho referencia a que, precisamente en el último Informe, correspondiente a 2009, disponible sobre transparencia del Intemational Budget Partnership del Fondo Monetario Internacional (Open Budget Index) en los datos desagregados relativos a la fase de preparación del Proyecto de Presupuestos («Executive’s Budget Proposal») —que es la fase que constituye el objeto del Informe de Fiscalización aprobado por el Pleno del Tribunal—España se sitúa con 77 puntos en el puesto 9.° en el ranking de la transparencia en esta fase del ciclo presupuestario, por encima de significativos países de nuestro entorno como es el caso de Alemania (que tiene 72 puntos en esta fase del ciclo presupuestario situándose a este respecto en el puesto 129, o de Italia (con 53 puntos en esta fase del ciclo lo que la hace ocupar el puesto 45.°).

Estos datos no constan en el Informe aprobado, a pesar de que ésta es la fase del ciclo presupuestario que es objeto de la Fiscalización aprobada por Acuerdo del Pleno del Tribunal de Cuentas de 30 de junio de 2011 respecto del cual se formula el presente voto particular.

Madrid, 1 de julio de 2011.—El Consejero de Cuentas, Ciriaco Vicente Martín.

MOTIVACIÓN DEL VOTO EMITIDO CONTRA EL ACUERDO DEL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS DE 30-6-2011 POR EL QUE SE APRUEBA EL INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE EL CUMPLIMIENTO DEL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA ESTABLECIDO EN LA LEGISLACIÓN SOBRE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA, EN RELACIÓN CON LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO PARA LOS EJERCICIOS 2007 Y 2008

El Exmo. Sr. don Lluís Armet i Coma, Consejero del Departamento de Empresas Estatales, 4.° de la Sección de Fiscalización del Tribunal de Cuentas, con arreglo a lo establecido en el artículo 5 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas ratifica su voto contrario al acuerdo por el que el Pleno del Tribunal en su sesión del día 30 de junio de 2011 ha aprobado el Informe de Fiscalización reseñado y expone en este escrito los motivos por los que se ha opuesto a ese acuerdo.

La improcedencia de la fiscalización y del informe mayoritariamente aprobado deriva de la existencia de claras razones que hacen que resulte contrario a la legalidad vigente el que el Tribunal de Cuentas lleve a cabo una fiscalización sobre el cumplimiento del principio de transparencia en relación con los Presupuestos Generales del Estado.

El «principio de transparencia» se regula en el ordenamiento jurídico presupuestario (artículo 26 de la Ley 47/2003, artículo 2 de la Ley Orgánica 5/2001 y artículo 5 de la Ley 18/2001) como uno de los objetivos asignados a los Presupuestos («Los presupuestos deberán contener información suficiente y adecuada para permitir la verificación de la adecuación al principio de estabilidad presupuestaria»). Las leyes definen el principio de transparencia en relación con el contenido de los Presupuestos y, por tanto, de la Ley en la que éstos se articulan; y la consideración de esta circunstancia lleva a concluir que la realización de la fiscalización y la aprobación del informe por el Pleno del Tribunal no se atienen a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico.

La articulación y aprobación de los Presupuestos mediante Ley constituye un acto producido en el ejercicio de las competencias que la Constitución atribuye a las Cortes Generales y que no es revisable por instancia alguna (salvo por el Tribunal Constitucional en el modo y casos legalmente establecidos).

Por el mero hecho de la sanción de la correspondiente Ley de Presupuestos por las Cámaras, su contenido goza de plena legalidad —y así se ha de entender por el Tribunal de Cuentas— sin que se pueda discutir ni su validez ni su suficiencia legal: a partir de la aprobación de una Ley por las Cortes, su proceso de formación y su formulación devienen incuestionables. Las Leyes aprobadas por las Cortes son necesariamente legítimas; y si en algún caso no fuesen acordes en su preparación, en su contenido o en su formulación con lo dispuesto en otras Leyes del mismo rango, estas otras Leyes habrían de considerarse derogadas o modificadas con el alcance que determinen la naturaleza y características de la contradicción.

La actuación fiscalizadora aprobada por la mayoría del Pleno del Tribunal de Cuentas, en cuanto tiene por objeto la verificación de si en las Leyes de Presupuestos de 2007 y 2008 se ha cumplido lo establecido en las normas que regulan el principio de transparencia, resulta improcedente por no tomar en consideración que las Leyes aprobadas en Cortes, incluida la de los Presupuestos de cada año, siempre se ajustan al ordenamiento legal; que la adecuación de los Presupuestos a la legalidad vigente, tanto en su elaboración como en su contenido, viene determinada por la aprobación de la Ley correspondiente; y que la formulación de los Presupuestos mediante una Ley es un acto producido en el ejercicio de las competencias que la Constitución atribuye a las Cortes Generales que no está sometido a la competencia fiscalizadora del Tribunal de Cuentas.

El examen de los Presupuestos Generales del Estado, su enmienda y su aprobación son actos reservados de manera exclusiva a las Cortes Generales por mandato expreso y explícito del artículo 134 de la Constitución, que en su siguiente artículo 136 concreta la función del Tribunal de Cuentas en el posterior análisis de la gestión que el Estado realice, a partir de los Presupuestos aprobados por el Poder legislativo, de los ingresos y gastos públicos; estableciéndose así una distribución de funciones que no se respeta en el informe aprobado mediante el acuerdo del Pleno del Tribunal del que se discrepa en este voto particular.

En coherencia con el planteamiento constitucional, la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas dispone (artículo 9.Dos), que ha de ejercer su función «en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos», quedando con ello fuera de la competencia de este Tribunal actuaciones como las que se refieren al proceso de formación de los Presupuestos, obviamente anteriores a la fase de ejecución. En contra de lo así dispuesto, los análisis que han servido de base para la elaboración del informe aprobado por el Pleno se han referido al proceso de formación del programa de ingresos y gastos públicos por antonomasia, esto es, de los Presupuestos Generales del Estado, y no a su ejecución, que es lo que autorizan las Leyes.

Procede, además, recordar que, ateniéndose al planteamiento legal, la Comisión Mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas, el 19 de diciembre de 2006, desestimó la petición formulada por un grupo parlamentario que interesaba el apoyo de la Comisión «para que se elabore por el Tribunal de Cuentas un informe de fiscalización de la transparencia del proceso de elaboración de los presupuestos».

En definitiva, en la fiscalización aprobada por el Pleno del Tribunal se ha pretendido analizar el proceso de formación y el contenido de una Ley (la de Presupuestos) para establecer si es o no acorde con otras normas del propio Parlamento referidas a la estabilidad presupuestaria, lo que supone fiscalizar la actuación del Poder Legislativo en relación con la Ley de Presupuestos para emitir un juicio sobre si el contenido de esta Ley es o no correcto.

Esta actividad de revisión de la actuación del legislativo es contraria a lo dispuesto en la Constitución y en la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas. Cuando las Cortes Generales aprueban la Ley de Presupuestos, tanto el procedimiento mediante el que se ha llegado a su formación (que incluye la fase parlamentaria de «examen y enmienda» de la propuesta inicial) como todos y cada uno de los preceptos contenidos en esa Ley quedan asumidos y aceptados por el poder legislativo; careciendo de todo fundamento que el Tribunal de Cuentas entre a fiscalizar la legalidad del documento que es analizado, discutido, enmendado y aprobado como Ley por las Cortes.

En conclusión, el informe sobre el cumplimiento del principio de transparencia en los Presupuestos Generales de 2007 y 2008 aprobado por el Pleno del Tribunal no se adecúa al ordenamiento jurídico vigente y no respeta ni las competencias de las Cortes Generales ni la delimitación de las funciones del Tribunal de Cuentas que establecen la Constitución y su propia legislación.

Lo que expongo y traslado al Pleno del Tribunal de Cuentas para que conste en el acta de su reunión del día 30 de junio de 2011 mediante la incorporación a ella del contenido íntegro de este escrito.

Madrid, 1 de julio de 2011. El Consejero, Lluís Armet i Coma.

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA DOÑA ANA PÉREZ TÓRTOLA, CONSEJERA DEL DEPARTAMENTO PRIMERO DE LA SECCIÓN DE ENJUICIAMIENTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, CONTRA EL ACUERDO ADOPTADO POR EL PLENO DEL MISMO APROBANDO EL «PROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE EL CUMPLIMIENTO DEL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA ESTABLECIDO EN LA LEGISLACIÓN SOBRE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA, EN RELACIÓN CON LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO PARA LOS EJERCICIOS 2007 Y 2008»

El presente Voto Particular se fundamenta en los motivos que a continuación se exponen:

I. Antecedentes

1. El Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó, en su sesión de 27 de febrero de 2007, el Programa Anual de Fiscalizaciones de la Institución.

2. La Consejera de Cuentas que suscribe el presente escrito formula, con fecha 28 de febrero de 2007, Voto Particular contra el mencionado Acuerdo, voto únicamente referido a la inclusión en el Programa Anual de Fiscalizaciones, para el ejercicio 2007, de «la fiscalización sobre el cumplimiento del principio de transparencia establecido en la Ley Orgánica 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria y en la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de dicha Ley, en relación con los Presupuestos del Sector Público para el año 2007».

3. El Pleno del Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 26 de septiembre de 2007, aprobó las Directrices Técnicas de dicha fiscalización. Esta Consejera de Cuentas formuló, con fecha 28 de septiembre de 2007, voto particular contra el mencionado acuerdo.

4. Con fecha 11 de enero de 2011 se recibió en este Departamento Primero de la Sección de Enjuiciamiento el «Proyecto de Informe de Fiscalización sobre el cumplimiento del principio de transparencia establecido en la legislación sobre estabilidad presupuestaria, en relación con los Presupuestos Generales del Estado para los ejercicios 2007 y 2008». Esta Consejera presentó «observaciones» a dicho proyecto con fecha 4 de febrero de 2011.

5. El Consejero del Departamento del Área de Administración Económica del Estado, ponente del informe, remitió con fecha 6 de junio y 22 de junio contestación a las «observaciones», así como las modificaciones introducidas a dicho Proyecto que consideró oportunas.

6. El «Informe de Fiscalización sobre el cumplimiento del principio de transparencia establecido en la legislación sobre estabilidad presupuestaria, en relación con los Presupuestos Generales del Estado para los ejercicios 2007 y 2008», se aprobó por el Pleno del Tribunal de Cuentas en su sesión de 30 de junio de 2011.

II. Motivación del Voto Particular

1. Esta Consejera ha expuesto, a lo largo de la tramitación del Informe de Fiscalización, las razones que la inducían a oponerse a la realización de esta fiscalización, en diversos momentos; en primer lugar con ocasión del Acuerdo de aprobación del Programa Anual de Fiscalizaciones, en segundo lugar en el escrito de «observaciones» formulado a las Directrices Técnicas, en tercer lugar en el Voto Particular emitido con’ ocasión del Acuerdo de aprobación de dichas Directrices Técnicas, y en cuarto lugar en las «observaciones» planteadas al Proyecto de informe.

2. En las «observaciones» formuladas por esta Consejera al Proyecto de Informe se mantenían los mismos fundamentos y reservas que se trasladaron al Departamento Ponente con ocasión de los acuerdos de aprobación del Programa de Fiscalización de 2007 y de las Directrices Técnicas.

En síntesis, un argumento central mantenido a lo largo de las actuaciones desarrolladas y remitidas por esta Consejera ha sido y es, como así se decía en las observaciones de 8 de febrero de 2011, «sustancialmente de tipo institucional y deriva de la realización de la propia fiscalización con los objetivos anunciados en las Directrices Técnicas por parte de este Tribunal de Cuentas, dada su posición constitucional en relación con las Cortes», Como segundo argumento se exponía la dificultad que deriva, para el análisis y proyección de las conclusiones, del hecho de que la actividad fiscalizadora en teoría se ejercía en un momento significativamente anterior al de su tramitación parlamentaria, utilizando para la verificación parámetros de análisis que van más allá de un control «formal», de «mera legalidad». Dos argumentos más se añadían a los anteriores: por un lado que esta fiscalización no ha contado con el respaldo del total de los integrantes del Pleno, y por otro, y como podía desprenderse de las Directrices Técnicas a las que ya en su momento esta Consejera expresó sus reservas, la indeterminación del objeto de la fiscalización dando lugar a confusión entre el análisis «formal» de la «transparencia», y el análisis de «fondo» respecto a decisiones propias del ámbito del Poder Ejecutivo, mas allá desde luego de cualquier interpretación de los objetivos propuestos.

Esta Consejera considera, como así ha expuesto en todas sus actuaciones en este ámbito, que el principio de transparencia en toda su extensión y con toda probabilidad debe ser fiscalizable por el Tribunal de Cuentas, pero en la manera que se deduce de las objeciones que se han venido aportando respecto al Informe y no con el enfoque asumido por el mismo.

3. Esta Consejera se ratifica en que las objeciones y los fundamentos de carácter institucional a los que ha hecho referencia a lo largo de todo el procedimiento siguen vigentes tras la aprobación del Informe.

4. Respecto a las reservas expresadas ya en el Voto Particular que se emitió con ocasión de la aprobación por el Pleno de las Directrices Técnicas y que de forma concreta se trasladaron en el escrito de observaciones al Proyecto de Informe, referidas al desbordamiento que, en su criterio, se ha producido de los ya amplios objetivos que se aprobaron en dichas Directrices, esta Consejera estima que en el texto del Informe aprobado se mantienen y confirman las razones que dieron lugar a dichas reservas, derivando el Informe hacia la emisión de opinión no ya sobre la transparencia «formal» entendida como un control de legalidad sobre estas fases preliminares de la elaboración del presupuesto —tal como en algún momento del iter fiscalizador se sostuvo—, sino sobre el «fondo» pues valora las decisiones propias de la acción de gobierno que constituyen el substrato de un proyecto de presupuesto que se somete a las Cortes Generales; y ello, obviamente, con independencia de la valoración positiva o negativa que eventualmente pudieran merecer aquellas decisiones —aunque el dato sea trascendente per se a otros efectos—: como ya se expuso, sin una clara habilitación legal que ampare una actuación fiscalizadora como la que constituye el informe de referencia, resulta anómalo que el Tribunal de Cuentas opine sobre decisiones que a su vez son objeto de la sanción a través del más exigente, institucionalmente hablando, de los formatos jurídicos: la Ley de Presupuestos. No debe olvidarse que la Constitución es la que avala la intervención más relevante del Tribunal de Cuentas en relación con el ciclo presupuestario cuando lo habilita para examinar por delegación del Parlamento la cuenta general del Estado.

5. En consecuencia, esta Consejera de acuerdo con lo expuesto y razonado en los apartados anteriores no da su voto favorable al Informe de la Fiscalización en la medida que las observaciones, fundamentos y reservas recogidos en sus escritos anteriores no han obtenido satisfacción en el contenido del Informe.

Madrid, 30 de junio de 2011.—La Consejera de Cuentas del Dpto. Primero de la Sección Enjuiciamiento, Ana María Pérez Tórtola.

Voto particular

Aprobación por el Pleno del Tribunal de Cuentas celebrado el 30 de junio de 2011 del «Informe de Fiscalización sobre el cumplimiento del principio de transparencia establecido en la legislación sobre estabilidad presupuestaria en relación con los Presupuestos Generales del Estado para los ejercicios 2007 y 2008»

VOTO PARTICULAR QUE PRESENTA EL CONSEJERO DE CUENTAS DEL DEPARTAMENTO TERCERO DE LA SECCIÓN DE ENJUICIAMIENTO DON FELIPE GARCÍA ORTIZ AL CONTENIDO DEL «INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE EL CUMPLIMIENTO DEL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA ESTABLECIDO EN LA LEGISLACIÓN SOBRE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA EN RELACIÓN CON LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO PARA LOS EJERCICIOS 2007 Y 2008»

El voto particular que presenta el Consejero de Cuentas del Departamento Tercero de la Sección de Enjuiciamiento, don Felipe García Ortiz, al Acuerdo del Pleno de 30 de junio de 2011 por el que se aprueba la Fiscalización sobre el cumplimiento del Principio de Transparencia establecido en la legislación sobre estabilidad presupuestaria en relación con los Presupuestos Generales del Estado para los ejercicios 2007 y 2008 viene a reiterar la postura mantenida por este mismo Consejero contra el Acuerdo del mismo Pleno de fecha 27 de febrero de 2007 por el que se incluyó dicha fiscalización en el Programa Anual de Fiscalizaciones para el año 2007, así como al Acuerdo del mismo Pleno de fecha 26 de septiembre de 2007, por el que se aprobaron las Directrices Técnicas de dicha Fiscalización. En el Programa de Fiscalizaciones para el año 2010 se modificó la denominación de esta Fiscalización y se amplió el ámbito temporal al ejercicio 2008. Igualmente este voto particular se correlaciona con las alegaciones formuladas al contenido de dicha fiscalización con fecha 31 de enero de 2011.

Los motivos de este voto son los siguientes:

1.º La realización de dicha fiscalización, a pesar de los cambios de denominación y ámbito temporal antes aludidos, se considera contraria al contenido pie la Resolución de la Comisión Mixta Congreso-Senado para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas de fecha 19 de diciembre de 2006, con el riesgo de ser considerada dicha fiscalización como un instrumento de conflicto entre instituciones públicas dependientes, cuando el Tribunal de Cuentas es un órgano que depende de forma orgánica de las Cortes Generales, aunque disponga de autonomía funcional. Hay que resaltar que los informes de fiscalización del Tribunal de Cuentas sólo coadyuvan, junto a otros instrumentos, a la labor de control parlamentario que se realiza sobre el Poder Ejecutivo, por lo que al ser un elemento más en el control político del Parlamento no parece adecuado utilizar mecanismos o instrumentos que vayan en contra de los criterios y decisiones anteriormente tomadas por el propio Parlamento del cual se depende, pues se reincide en cuestiones que pueden ser rechazadas en el correspondiente debate parlamentario del informe concreto que se remita, con los consiguientes efectos directos para el propio Tribunal.

Si la Comisión Mixta no estaba de acuerdo en la forma de articular esta fiscalización, el propio Tribunal no podía ampararse en que sirviera a un control político cuya forma o mecanismo la propia Cámara lo había rechazado, al tiempo que lo había considerado inadecuado. Realmente, el Tribunal está interpretando y arrogándose un amparo en el control del Parlamento que el propio Parlamento ya ha dicho que no es el correcto, lo cual resulta cuanto menos contradictorio.

2.º La falta de una regulación expresa de la competencia del Tribunal de Cuentas en cuanto al control de los principios que inspiran la elaboración de los presupuestos, como son los de estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficiencia en la asignación de recursos públicos y contenidos tanto en la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, como en la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, reformadas por la Ley 15/2006 y Ley Orgánica 3/2006, ambas de 26 de mayo, sin que a su vez se haya procedido a modificar la competencia del Tribunal en sus propias leyes específicas, es decir, la Ley Orgánica 2/1982 de 12 de mayo y la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento.

3.º La desnaturalización de dicha fiscalización, en la medida que se ha dirigido al control previo de la fase presupuestaria, cuando al Tribunal de Cuentas le corresponde realmente al control a posteriori, externo y consuntivo, relacionado con la ejecución de los programas de ingresos y gastos, sin que en ningún momento se le hayan otorgado competencias ni sobre el control previo del gasto ni de carácter asesor respecto al Parlamento.

4.º La falta de operatividad que tiene dicha fiscalización al no considerar el control de ejecución de los programas de ingresos y gastos para relacionarlos con los elementos previos que han servido de base para la elaboración presupuestaria, lo cual implica que no puedan ser objeto de análisis los principios de eficiencia, eficacia y economía de los recursos públicos ínsitos en la ejecución del gasto, y esa sí que es una competencia clara del Tribunal de Cuentas.

5.º La interpretación incorrecta del art. 5 de la Ley 18/ 2001, modificada por Ley 15/ 20061 sobre el principio de transparencia, el cual no ampara el control que se quiere realizar en la pretendida fiscalización. Dicho artículo dice lo siguiente: «los presupuestos de los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y sus liquidaciones deberán contener información suficiente y adecuada para permitir la verificación de la adecuación al principio de estabilidad presupuestaria, así como el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional».

Por consiguiente, no sólo se habla de la información que contiene los presupuestos aprobados sino de las liquidaciones, lo cual tiene sentido puesto que la verificación de los presupuestos sin contemplar su ejecución no deja de ser un control sobre unas estimaciones, que luego pueden ser contradichas con el resultado que exista cuando se ejecute el presupuesto, por lo que, desde el punto de vista macroeconómico, poca utilidad tiene para el Parlamento un control exclusivo de la fase de elaboración presupuestaria, a no ser que se limite a manifestar al Parlamento que las Comisiones creadas se han reunido poco o mucho o que los informes elaborados han sido suficientes o insuficientes, pero esta es una labora típica de un órgano de asesoramiento y no de control externo, permanente y consuntivo.

Esta reflexión, de alguna forma, se contenía en las propias Directrices Técnicas, que se autolimitaban, pues en el párrafo segundo del epígrafe 5 indicaba que «como quiera que dichos presupuestos (los del 2007) se encuentran aprobados, pero no ejecutados, las actuaciones fiscalizadoras se limitarán a la comprobación de la documentación informativa que se acompañó a los correspondientes proyectos, sin peduido de las comprobaciones que puedan acordarse en el futuro en la fase de liquidación’. Y más adelante expresaba que «la comprobación del cumplimiento de transparencia en la fase de liquidadón tiene que valorar las causas de las eventuales desviaciones con respecto a la fase de programación y dichas causas pueden ser debidas tanto a una ejecución inadecuada como a errores y deficiencias en la primera de dichas fases (en la elaboración o programación)».

Refuerza lo manifestado anteriormente el propio procedimiento establecido en la Ley 18/2001 para evaluar el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria. El artículo 9 de dicha Ley indica que, «con anterioridad al 1 de octubre de cada año, el Ministro de Economía y Hacienda, elevará al Gobierno un informe sobre el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria del ejercicio inmediato anterior así como de la evolución cíclica real del ejercicio y las desviaciones respecto de la previsión inicial contenida en el informe al que se refiere el artículo 8.2 de esta Ley». Es decir, se requiere un informe sobre la ejecución presupuestaria del ejercicio anterior y real del corriente para compararlas con las previsiones.

En el mismo sentido el artículo 21 de la misma Ley, la información que ha de facilitar las entidades locales al Ministerio de Economía y Hacienda se inicia con una información trimestral de liquidación del presupuesto de ingresos y gastos.

6.º El apoyo inadecuado del contenido de la fiscalización en resoluciones de entidades fiscalizadoras superiores, pues se indica que el interés de la misma es compartido en el ámbito internacional por INTOSAI, OLACEFS y EUROSAI, organizaciones a las que se adhieren las entidades fiscalizadoras superiores. Es necesario constatar que las resoluciones de estas organizaciones son orientativas, muy generalistas y omnicomprensivas para que cada órgano de control externo nacional pueda utilizar sus propios mecanismos de control sobre los sectores más sensibles o que puedan preocupar a los ciudadanos y conviene recordar que no todos los órganos de control externo tienen las mismas competencias en cada país. Así, existen algunas entidades fiscalizadoras que disponen de competencias muy relevantes en el trámite anterior a la aprobación presupuestaria e incluso aprueban modificaciones presupuestarias. Por consiguiente, el que exista una resolución orientadora internacional que pueda amparar a determinado órgano de control externo no implica que sea de aplicación a todas las entidades fiscalizadoras superiores.

7.º La dificultad de encontrar un marco adecuado para efectuar el control previsto en el procedimiento de fiscalización ha motivado que el contenido de los trabajos se haya tenido que basar en el Manual de Transparencia Fiscal de 2007 del Fondo Monetario Internacional, es decir, se acude a criterios internacionales de buenas prácticas, no vinculantes, en vez de acudir básicamente al control derivado del derecho interno español en materia de elaboración presupuestaria. Lo mismo cabe decir respecto a la cita y seguimiento de las buenas prácticas de la OCDE que el informe dice tener en cuenta.

A la vista de ello el informe concluye que existe una falta de transparencia en la elaboración de los presupuestos pero no concluye si el Departamento de Economía y Hacienda realmente cumplió con su normativa interna. La justificación en que se basa el Informe se muestra de acuerdo con los principios de economía y eficiencia; sin embargo, estos principios deberían adecuarse al primer principio de aplicación presupuestaria, es decir, el de legalidad, al que no pueden desbordar, que por cierto sí estaba expresamente expuesto en las Directrices Técnicas aprobadas. En definitiva se ha optado por criticar los trabajos fundamentados en las recomendaciones o criterios del Fondo Monetario Internacional (que no son vinculantes, aunque sea deseable su progresiva incorporación) en lugar de adaptarse a los criterios contenidos en las Directrices Técnicas aprobadas sobre el cumplimiento del control de legalidad interna, sin perjuicio de que también pueda recomendarse la incorporación a la legislación interna de las prácticas internacionales.

Por otra parte y aunque en las Directrices Técnicas se aludía al Fondo Monetario Internacional en «Antecedentes» ya que este Organismo recomienda que la gestión pública debe desarrollarse con criterios de transparencia, en ningún caso en los apartados de «Objetivos y alcance» o de «Procedimiento» se mencionaba que los trabajos de fiscalización se ajustarían a los criterios emanados de dicho Fondo, en lo relativo a las buenas prácticas de transparencia. Criterios que por otra parte pueden o no estar recogidos en la legislación interna según lo considere cada legislador, o bien pueden ser contradictorios con la propia normativa interna. Sin embargo sí era un objetivo claro de la fiscalización, el control del principio de legalidad de la normativa interna.

Llama la atención que se concluya respecto a las estimaciones de las principales variables macroeconómicas de 2008, que el Departamento de Economía de Hacienda se desvió de dichas previsiones mucho más que las que tuvo lugar en el seno de la OCDE, la UE o el FMI. Esta afirmación es una valoración que debió matizarse, y no sólo porque está realizada a posteriori, sino porque lo que en realidad debería valorarse serían las motivaciones del Departamento de Economía y Hacienda para no seguir las estimaciones de otros Organismos y si tenían o no realmente sentido mantener las propias estimaciones, de acuerdo con la información disponible, sus previsiones y el escenario macroeconómico. Por otro lado, qué hubiera dicho el Informe si quien hubiese acertado fuera el Departamento de Economía y Hacienda y no los Organismos internacionales citados, como en alguna ocasión ha ocurrido.

Es cuanto tengo que decir respecto a mi desacuerdo con la aprobación por el Pleno del Tribunal de Cuentas en fecha 30 de junio de 2011 del «Informe de Fiscalización sobre el cumplimiento del Principio de Transparencia establecido en la legislación sobre estabilidad presupuestaria en relación con los Presupuestos Generales del Estado para los ejercicios 2007 y 2008», y, por tanto, como fundamento de mi voto en contra formulado en el Pleno anteriormente citado.

Madrid, 1 de julio de 2011.—El Consejero, Felipe García Ortiz.