Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

Comentario

Condena por delito monetario previsto en el art. 6. Letra A, apartado 1º de la Ley 40/1979, de 10 de diciembre a penas privativa de libertad de seis meses de arresto mayor y multa de 24 millones de pesetas con arresto sustitutorio de noventa días en caso de impago; así como el pago de las costas y la suspensión de cargo público, profesión u oficio y del derecho de sufragio durante el tiempo de la pena de arresto mayor.

El Tribunal Constitucional se plantea si el derecho a la libertad recogido en el art. 17.1 CE "protege a sus titulares frente a toda privación de libertad por parte de los poderes públicos, o si, por el contrario, se refiere únicamente a las situaciones de privación de libertad anteriores a la imposición de una condena penal, esto es, a las situaciones de detención preventiva y prisión provisional" (FJ 4) razonando que ésta última posición no puede ser admitida ya que la mención del art. 17.1 al derecho a la libertad se hace "en términos generales, sin limitar su alcance a situaciones anteriores a la condena penal y, en consecuencia, sin excluir ninguna privación de libertad anterior o posterior a la Sentencia condenatoria de la necesidad de que se lleve a cabo con las garantías previstas en el mismo artículo y apartado", es decir, "a no ser privado de libertad por Sentencia firme sino en los casos y en la forma previstos en la Ley" (FJ 4).

Además, el derecho a la libertad reconocido en el art. 17.1 CE también "se extiende, en los supuestos de privación de esta libertad, no sólo a que se respeten los casos y la forma previstos en la Ley, sino también a que la norma legal, que fija tales casos y formas reúna a su vez ciertas características, derivadas de los mandatos constitucionales, y relativas a su tipo, rango y modo de aprobación" (FJ 5).

Concluye el TC que a la luz del art. 17.1 y ante lo previsto en los arts. 25.1 y 53.1 de la CE "las normas penales han de revestir el rango de Ley" de tal forma que existe una reserva absoluta de Ley en materia penal y punitiva (STC 25/1984, de 23 de febrero, FJ 3) como exigencia de rango de Ley formal que alcanza asimismo a la luz del art. 81.1 en relación con el art. 17.1 a que "las normas penales sancionatorias estén contenidas en Leyes Orgánicas" (FJ 5).

La consecuencia es la declaración de nulidad , por vulneración del art. 17.1 CE, que se extiende no sólo a la pena de privación de libertad sino también a las penas accesorias, como la de suspensión de cargo público, profesión u oficio y derecho de sufragio (FJ 8. Sin embargo no puede extenderse a las demás penas impuestas pues "o no suponen una restricción por sí mismas de ese derecho, o, si pueden suponer subsidiariamente, una privación de libertad (como es el caso de la multa) ello se debe a la aplicación de otras normas cuya constitucionalidad no ha sido cuestionada y que quedan, en consecuencia, fuera del ámbito en que se plantea el presente recurso" (FJ 7).

Fallo. Estimación parcial del recurso y reconocimiento del derecho del recurrente a no ser condenado a pena de privación de libertad en aplicación de las disposiciones contenidas en una ley ordinaria.

Voto Particular discrepante del Magistrado Eugenio Díaz que considera que el planteamiento de la sentencia es erróneo ya que la esencia del recurso no es si las penas de privación de libertad son materia reservada a Ley Orgánica, sino "si las condenas de privación de libertad impuestas en aplicación de una ley ordinaria por un Tribunal competente, dentro del procedimiento legalmente previsto, vulneran el derecho a la libertad consagrado en el art. 17 de la C.E.", entendiendo que el derecho a la libertad del 17.1 en conexión con el 81.1 CE no concede al recurrente de amparo acción para exigir que las leyes en cuya aplicación se impone una pena privativa de libertad tengan el carácter de leyes orgánicas.

Comentario

Condena a director de un periódico por la publicación de dos comunicados de la organización ETA militar como autor de delitos de apología del terrorismo previstos y penados en el art. 1 del Real Decreto-ley 3/1979, de 26 de enero.

El Tribunal Constitucional confirma y sintetiza su doctrina recaída en la Sentencia de Pleno 140/1986, de 11 de noviembre de 1986:

a) El derecho a la libertad previsto en el art. 17.1 CE «no se refiere únicamente a las situaciones de privación de libertad anteriores a la imposición de una condena penal -detención preventiva y prisión provisional-, sino que se extiende también a aquellos casos en que, como ocurre en el presente, la privación de libertad viene determinada, con carácter definitivo (...) por una condena penal»

b) Tanto el art. 53.1 como la propia literalidad del art. 17.1 «llevan a concluir que en materia penal y punitiva existe una reserva absoluta de Ley», considerando también el art. 25 CE.

c) La exigencia de reserva de ley, a la luz del art. 81.1 CE en relación con el art. 17.1 es de Ley Orgánica.

d) El rango de la norma constituye una garantía de los derechos, de forma que la imposición de una pena privativa contenida en una norma que no tiene el carácter de Ley Orgánica «constituye una vulneración de las garantías del derecho a la libertad consagrado en el art. 17.1 de la constitución y, por lo tanto, una violación protegible en la vía de amparo».

Fallo. Otorgar el amparo y declarar la nulidad de las sentencias de primera instancia y del Tribunal Supremo.

Voto Particular discrepante del Magistrado Eugenio Díaz (que ya había emitido otro voto discrepante en la Sentencia de Pleno 140/1986), en el que ahora mantiene que el TC debió, sin entrar a conocer de los hechos, estimar otro motivo de amparo y retrotraer actuaciones, pero no haciéndolo entiende que el TC no puede entrar a revisar la calificación penal realizada por los órganos judiciales.

Comentario

Recurso de amparo interpuesto por una Asociación frente a las decisiones de la Administración Penitenciaria y decisiones judiciales confirmatorias que impidieron a reclusos penitenciarios mantener relaciones íntimas con sus familiares y allegados.

En esta sentencia, si bien el recurso de fundamenta en la vulneración de los arts. 15, 18.1 y 25.2 CE, el TC aprovecha para razonar sobre la libertad, haciendo referencia a que quienes se encuentran en libertad, el mantenimiento de relaciones íntimas «no es el ejercicio de un derecho, sino una manifestación más de la multiplicidad de actividades y relaciones vitales que la libertad hace posibles». Los derechos fundamentales que garantiza la libertad, entiende el alto Tribunal, no pueden tener como contenido concreto cada una de esas manifestaciones de su práctica, a pesar de la importancia que puedan tener para el individuo, pues lo que hacen es «asegurar que nadie pueda ser privado  de libertad sino en los casos y en la forma previstos en la Ley (art. 17.1 C.E.) y protegen el ejercicio de libertades concretas», y así importa subrayar que «el mantenimiento de relaciones íntimas no forma parte del contenido de ningún derecho fundamental, por ser, precisamente, una manifestación de la libertad a secas». Por ello, «quienes son privados de ella [la libertad] se ven también impedidos de su práctica sin que ello implique restricción o limitación de derecho fundamental alguno» (FJ 2).

Fallo. Se desestima el amparo solicitado.

Comentario

En esta sentencia que resuelve un recurso de amparo, el TC debe pronunciarse sobre «la licitud constitucional de una resolución judicial que ordena a la Administración penitenciara la asistencia médica obligatoria y en especial alimentar incluso contra su voluntad a los recurrentes cuando, como consecuencia de la huelga de hambre que siguen, se vea en peligro su vida, aunque excluyendo en todo caso la alimentación por vía bucal mientras se mantengan conscientes» (FJ 6).

El Tribunal atiende a la relación especial de sujeción que se establece entre la Administración penitenciaria y la persona recluida en un centro penitenciario, que «origina un entramado de derechos y deberes recíprocos» destacando «el esencial deber de la primera de velar por la vida, integridad y salud del segundo, valores que vienen constitucionalmente consagrados y permiten, en determinadas situaciones, imponer limitaciones a los derechos fundamentales de internos que se colocan en peligro de muerte a consecuencia de una huelga de hambre reivindicativa, que podrían resultar contrarias a esos derechos si se tratara de ciudadanos libres o incluso internos que se encuentren en situaciones distintas» (FJ 6), descartando una vulneración del art. 15 CE (FJ 7).

Pero, además, y en lo que interesa ahora, el TC entiende que no es pertinente «encuadrar el problema en el ámbito del art. 17.1 de la Constitución, en los términos que pretenden los recurrentes, dado que, según reiterada doctrina de este Tribunal (SSTC 126/1987, 22/1988, 112/1988 y 61/1990, por citar las más recientes) la libertad personal protegida por este precepto es la «libertad física». La libertad frente a la detención, condena o internamientos arbitrarios, sin que pueda cobijarse en el mismo una libertad general de actuación o una libertad general de autodeterminación individual, pues esta clase de libertad, que es un valor superior del ordenamiento jurídico -art. 1.1 de la Constitución-, sólo tiene la protección del recurso de amparo en aquellas concretas manifestaciones a las que la Constitución les concede la categoría de derechos fundamentales incluidos en el capítulo segundo de su título I, como son las libertades a que se refieren el propio art. 17.1 y los arts. 16.1, 18.1, 19 y 20, entre otros y, en esta línea, la STC 89/1987 distingue entre las manifestaciones «de la multitud de actividades y relaciones vitales que la libertad hace posibles» (o manifestaciones de la «libertad a secas») y «los derechos fundamentales que garantizan la libertad» pero que «no tienen ni pueden tener como contenido concreto cada una de esas manifestaciones en su práctica, por importantes que sean éstas en la vida del individuo». (FJ 11)

Fallo. Se deniega el amparo solicitado.

Votos Particulares discrepantes de los Magistrados Rodríguez-Piñero y Bravo Ferrer, y Leguina Villa, del que es relevante desde el punto de vista del art. 17.1 el de Leguina Villa que sí entiende que se ha vulnerado la libertad personal de los recurrentes.

Comentario

El hallazgo de un feto o recién nacido con la cabeza seccionada motiva que se dicte el ingreso en prisión provisional sin fianza de la madre, por parte del Juez de Instrucción, que es confirmado posteriormente por la Audiencia. La recurrente alegó vulneración de los derechos fundamentales del 24 y del 17.1 CE, centrando el debate en la indefinición del delito imputado (infanticidio o parricidio).

Entiende el TC que se podía deducir de la decisión judicial que el delito en juego era el de infanticidio, que se tramita por el procedimiento abreviado y lleva aparejadas menores penas, frente al parricidio que conlleva penas mayores. En todo caso, aunque no fuera así, el defecto denunciado en la confección de las diligencias no tendría relevancia constitucional respecto a una indefensión de la actora.

Interesa destacar que el Tribunal Constitucional reflexiona que el derecho fundamental a la libertad «representa un papel nuclear en el sistema del Estado democrático de Derecho (por todas, STC 32/1987, fundamento jurídico 3º). Por ello, las privaciones de libertad, cautelares o definitivas, han de decidirse con las garantías constitucionales y legales (así desde STC 41/1982, fundamento jurídico 2º). Cuando, como es aquí el caso, la Constitución remite a las previsiones y requisitos que la ley ordinaria contenga, ello no supone, dado que tales requisitos existen, que la Constitución transfiera al órgano encargado de aplicar la previsión normativa un pleno arbitrio que se satisfaga sólo con una referencia pro forma y rituaria a la existencia legal de tales previsiones.»

Entiende la sentencia constitucional que respuesta de la Audiencia, en lo que respecta a la tutela de la libertad personal es «una respuesta escueta, pero constitucionalmente suficiente para justificar la confirmación del Auto originario que decretó la prisión provisional, por estimar que no era una decisión inadecuada o sea desproporcionada a las circunstancias y a la eventual gravedad del caso», además de dejar abierta e indicar a la parte de forma implícita la vía procesal adecuada para conseguir la modificación de la situación, como era una solicitud directa al juez de Instrucción. Entiende el TC que la Audiencia considera correcto legal y constitucionalmente el Auto «con una interpretación de la legalidad, razonada, no arbitraria ni incompatible con el derecho fundamental reconocido en el art. 17.1 CE.», destacando, por otro lado, que el Juez terminó ordenando la libertad de la actora posteriormente, lo que confirmaría que la solicitud al Juez de Instrucción, tal y como había planteado la Audiencia, era la vía adecuada de modificación de la situación de la recurrente.

Fallo. Desestimación del recurso de amparo.

Comentario

Tras ingreso en servicio de urgencias de una clínica con dolor precordial, el demandante es sometido, al día siguiente, a un cateterismo cardíaco sin que se le informara de forma previa de las posibles consecuencias y sin obtención de su consentimiento, resultando que tras la intervención tuvo una evolución negativa de su mano derecha hasta sufrir su pérdida funcional total. Se solicita indemnización que se desestima aunque queda acreditado en las resoluciones judiciales impugnadas la falta de consentimiento previo a la intervención. El demandante de amparo alega vulneración de los arts. 15 y 17.1 en relación con el 24 CE.

En lo que interesa al derecho a la libertad, el TC razona que "hemos de descartar, en primer lugar, que el problema pueda tener su encuadre en el art. 17.1 CE, ya que "según reiterada doctrina de este Tribunal (SSTC 126/1987, 22/1988, 112/1988 y 61/1990, por citar las más recientes) la libertad personal protegida por este precepto es la 'libertad física». La libertad frente a la detención, condena o internamientos arbitrarios, sin que pueda cobijarse en el mismo una libertad general de actuación o una libertad general de autodeterminación individual, pues esta clase de libertad, que es un valor superior del ordenamiento jurídico -art. 1.1 de la Constitución-, sólo tiene la protección del recurso de amparo en aquellas concretas manifestaciones a las que la Constitución les concede la categoría de derechos fundamentales incluidos en el capítulo segundo de su título I, como son las libertades a que se refieren el propio art. 17.1 y los arts. 16.1, 18.1, 19 y 20, entre otros; en esta línea, la STC 89/1987 distingue entre las manifestaciones 'de la multitud de actividades y relaciones vitales que la libertad hace posibles' (o manifestaciones de la 'libertad a secas') y 'los derechos fundamentales que garantizan la libertad' pero que 'no tienen ni pueden tener como contenido concreto cada una de esas manifestaciones en su práctica, por importantes que sean éstas en la vida del individuo'" (STC 120/1990, de 27 de junio, FJ 11)."

Fallo. Estimación del amparo en relación a la vulneración de los derechos a la vida (art. 15) y a la tutela judicial efectiva (art. 24).

Comentario

En esta sentencia se analiza la constitucionalidad de los arts. 7, 9, 10 y 11 del  Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo por el que se declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19; el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se modificó el anterior; los Reales Decretos 476/2020, de 27 de marzo; 487/2020, de 10 de abril, y 492/2020, de 24 de abril, por los que se prorrogó el estado de alarma, así como la Orden SND/298/2020, de 29 de marzo, por la que se establecieron medidas excepcionales en relación con los velatorios y ceremonias fúnebres para limitar la propagación y el contagio por el COVID-19, todo ello en relación con las medidas restrictivas de derechos fundamentales como la libertad personal, la libertad de circulación, la libre elección de residencia, el derecho de reunión, el derecho de manifestación, el derecho a la educación, la  libertad de empresa, y la libertad ideológica, religiosa y de culto; así como la habilitación que se realiza al Ministro de Sanidad para modificar las medidas de contención en establecimientos y actividades económicas.

Tanto el Gobierno primero, como después el Congreso de los Diputados con sus autorizaciones de prórroga, estimaron que se produjo una situación extraordinaria por la crisis sanitaria del COVID-19 en la que era imposible el mantenimiento de la normalidad a través de los poderes ordinarios, por lo que era necesaria la declaración del estado de alarma para la protección de la salud y seguridad de los ciudadanos. El recurso de inconstitucionalidad no discute la concurrencia del presupuesto, ni cuestiona la decisión de la declaración, sino que plantea la inconstitucionalidad de las medidas adoptadas al considerar que implican una suspensión de los derechos fundamentales, lo que solo sería posible para algunos derechos fundamentales y con la cobertura de la declaración de el estado de excepción o el de sitio, conforme a lo previsto en el art. 55.1 CE.

Si bien entiende el Tribunal que el 55.1 CE no es canon de constitucionalidad en sentido estricto para este caso, al no ser de aplicación al estado de alarma, sí posibilita su consideración para, en su caso, excluir la suspensión de derechos; ya que para enjuiciar la eventual vulneración de los derechos fundamentales lo que debe ser objeto de interpretación son las normas constitucionales que enuncian los derechos fundamentales, en relación con las normas -también constitucionales- que regulan el estado de alarma (FJ 3).

En primer lugar, el Tribunal Constitucional tiene oportunidad de perfilar las diferencias entre “suspensión” y “limitación” de derechos fundamentales como “nociones jurídico-constitucionales”. Razona la sentencia que el concepto de limitación (que equipara a restricción) es más amplio que el de suspensión, en la medida en que toda suspensión implica una limitación y no al revés, puesto que la suspensión constituye “una limitación (o restricción) especialmente cualificada”, que entiende implica el cese o privación temporal que impide el ejercicio temporal de un derecho; distinción que estaría establecida en la propia Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LOAES), y que sería similar a la prevista en el CEDH que diferencia entre “restricciones” (limitación en el ejercicio de derechos)  y “medidas que deroguen” (suspensión de las garantías), y que utiliza como criterio de interpretación ex artículo 10.2 CE. De forma que la suspensión se configura como una cesación (aunque sea temporal) del ejercicio del derecho y de las correspondientes garantías que lo protegen y que solo estaría amparada para ciertos derechos y en ciertos casos (FJ 3).

En segundo lugar, analiza el Tribunal la constitucionalidad de la extensión de las medidas adoptadas, y en particular la prohibición general de circular o desplazarse por las vías de uso público, con algunas excepciones tasadas.

En relación con el derecho a la libertad personal, para la sentencia, las medidas adoptadas no infringen el art. 17.1 CE, pues solo se privaría del derecho a la libertad personal cuando se impide u obstaculice a la persona la autodeterminación de la conducta lícita (STC 98/1986, de 10 de julio, FJ 4), lo que no ocurre en el presente caso, en el que las medidas lo que hacen es restringir la licitud de los desplazamientos a ciertos supuestos, fuera de los que la persona no queda privada de esa libertad. Por ello, esta prohibición, que no vulnera la libertad personal, sí motiva que el TC declare la inconstitucionalidad por vulneración de la libertad de circulación (libertad deambulatoria)  al no tratarse de una mera limitación sino una privación o suspensión general de las facultades de su ejercicio, que conllevan también a conlleva también una amputación material de la posibilidad de mantener reuniones privadas, por razones familiares o de amistad (art. 21.1 en relación con el art. 18 CE) hasta en la esfera doméstica, así como una exclusión del derecho a elegir libremente la propia residencia (art. 19 CE) puesto que convierte el lugar en el que se venía residiendo en una residencia inamovible (FJ 5).

Comentario

El Tribunal Constitucional examina la constitucionalidad del artículo único de la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo, por la que se introduce la prisión permanente revisable en España, integrándola dentro del catálogo de penas graves (art. 33.2 a) del Código Penal), así como al listado de penas privativas de la libertad (art. 35 del Código Penal), y la regulación de su régimen jurídico en diferentes artículos del CP. 

La sentencia desestima el recurso de inconstitucionalidad en relación con la prohibición de las penas inhumanas o degradantes (art. 15 CE), el derecho a la libertad personal (art. 17.1 CE), el derecho a la legalidad penal (art. 25.1 CE); si bien condiciona la interpretación de la regulación que se hace de la suspensión condicional de la pena desde el punto de vista de los principios de reeducación y resocialización (art. 25.2 CE, FJ 9).

Desde la perspectiva del derecho a la libertad personal (art. 17.1 CE), en conexión con los principios de culpabilidad, proporcionalidad de las penas, y principio de legalidad penal, la sentencia estima la constitucionalidad de la prisión permanente revisable.

El Tribunal examina la pena privativa de prisión permanente revisable desde el enjuiciamiento de la justificación constitucional de las decisiones del legislador, que tiene una intensidad cualitativa distinta al control de los órganos encarados de la interpretación y aplicación de la ley, de forma que la relación de proporcionalidad entre la entidad del delito y de la pena la debe fijar el legislador sin lesionar el valor fundamental de la justicia, lo que se manifiesta en el canon de control de constitucionalidad completado en la STC 60/2010, de 7 de octubre, a través de tres fases: 1) identificación de la función institucional de la medida adoptada por el legislador; 2) juzgar si los fines son constitucionalmente legítimos; y 3) comprobar el cumplimiento por la norma penal del principio de proporcionalidad en relación a la adecuación, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto (FJ 6).

Considera que la pena establecida cumple con el canon de constitucionalidad, al perseguir como fin legítimo el reforzamiento de la función protectora de los bienes jurídicos tutelados por los tipos penales a los que se asigna esta pena (vida humana y libertad sexual frente a ataques de extraordinaria gravedad), y únicamente para delitos caracterizados por su extraordinaria gravedad donde la peligrosidad del penado se convierte en una variable determinante. Asimismo, razona que el efecto reforzado de disuasión cumple, desde el punto de vista de la idoneidad, y la necesidad de la pena; así como se cumple también el requisito de proporcionalidad estricta, dada la gravedad del delito, de la pena, y las restricciones temporales agravadas (FJ 7).

También descarta, en el fundamento jurídico séptimo, que la rigidez de la pena de privación de libertad revisable vulnere los principios de proporcionalidad y culpabilidad, al establecerse como pena de imposición obligatoria sin alternativa, pues si bien la imposición facultativa de la pena daría mayor flexibilidad a la aplicación, pone como ejemplo que el art. 77.1 del Estatuto de la Corte Penal Internacional, prevé la pena sea perpetuidad para “cuando lo justifiquen la extrema gravedad del crimen y de las circunstancias personales del condenado”; y la doctrina del TEDH no ha considerado que  la previsión legal de imposición obligatoria de penas prisión de duración indeterminada sea por sí misma incompatible con el derecho a la libertad personal garantizado en el art. 5.1 CEDH (STEDH de 18 de septiembre de 2012, asunto James, Wells y Lee c. Reino Unido, fundamento 204).

Y excluye la vulneración del principio de legalidad penal (art. 25.1 CE) dado que la pena de prisión permanente revisable no es una pena indeterminada, sino “una pena determinable con arreglo a criterios legales preestablecidos cuya individualización judicial se completa en fase de ejecución mediante la aplicación de unos parámetros (…) claros y accesibles al reo desde el momento de la imposición de la condena, y cuya finalidad no es asegurar su encierro perpetuo, sino supeditarlo, tras la realización de un contenido mínimo retributivo, a su evolución personal.” (FJ 9).

El fallo de la sentencia desestima el recurso de inconstitucionalidad en relación con el derecho a la libertad personal (art. 17.1 CE), en conexión con los principios de culpabilidad, proporcionalidad de las penas, y principio de legalidad penal.

La sentencia cuenta con un voto particular discrepante suscrito por tres magistrados, así como con un voto particular discrepante adicional formulado únicamente por uno de ellos.

Los magistrados Xiol Ríos, Conde-Pumpido Tourón y Balaguer Callejón consideran que, a pesar de que no exista una prohibición constitucional expresa de la pena de prisión permanente revisable, se trata de una pena de prisión indeterminada en cuanto a su plazo de duración, y por tanto potencialmente perpetua, cuya prohibición podría deducirse a través de la interpretación de la Constitución, con fundamento en el principio de dignidad humana como fundamento del orden político (art. 10.1 CE), así como la prohibición de penas o tratos inhumanos o degradantes (art. 15 CE), el mandato de que las penas privativas de libertad se orienten a la reeducación y reinserción social (art. 25.2 CE) y los derechos a la libertad personal (art. 17.1 CE) y a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE) en relación con el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE); a la luz de la evolución de la cultura jurídica democrática basada en los derechos humanos y el principio de no regresión, así como la proyección de los principios de no limitación, de no regresión y de progresividad, interpretados en conjunto.

El magistrado Conde-Pumpido Tourón formula un voto discrepante adicional en el que pone de relieve que la opinión mayoritaria de la sentencia rechaza el cuestionamiento constitucional fundamentado en gran medida en la doctrina del TEDH al superar el estándar mínimo constitucional. Sin embargo, considera el magistrado que respetar el Convenio “no es, en todos los casos, respetar la Constitución”. Así, la jurisprudencia del TEDH establece un estándar mínimo común que la Constitución de cada estado parte puede incrementar, lo que impide ignorar las diferencias normativas existentes entre el Convenio y la Constitución. Además, lamenta la ocasión perdida para abordar en el juicio de constitucionalidad la regulación en su conjunto, considerando que la reacción penal introducida con la pena de prisión permanente revisable resulta en ocasiones objetivamente desproporcionada.

Comentario

En esta sentencia se examina la constitucionalidad de la aceptación por parte de la Audiencia Nacional (auto de acuerdo de extradición, así como auto de confirmación en súplica) de una solicitud de extradición, presentada por las autoridades marroquíes, de la persona demandante de amparo, para un enjuiciamiento por hechos que podrían constituir un delito de sustancias estupefacientes.

El recurso de amparo reprocha la vulneración de los derechos a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE), ambos en conexión con los derechos a la libertad personal (art. 17.1 CE) y a la libertad de residencia y circulación (art. 19 CE), alegación que se fundamenta en que la orden de arresto de 26 de diciembre de 2019 emitida por el fiscal sustituto del rey de Marruecos, en la que se basó la solicitud de entrega, careció de control o refrendo judicial en origen lo que, conforme a la doctrina constitucional (SSTC 147/2020, de 19 de octubre, y 147/2021, de 12 de julio) no garantizaría su necesidad y proporcionalidad. Es de interés destacar el apoyo de la fiscalía ante el TC del motivo, interesando la nulidad de las resoluciones judiciales impugnadas, si bien con carácter subsidiario propone la modulación de la doctrina constitucional establecida en la STC 147/2020 atendiendo a las circunstancias del caso.

El TC, conforme a la doctrina establecida en la STC 9/2015, de 2 de febrero (FJ 3) que establece como exigencia de certeza el explicitar por su parte el cumplimiento del requisito de la especial trascendencia constitucional, recogiendo la doctrina del TEDH, sentencia de 20 de enero de 2015, asunto Arribas Antón c. España, y constata que el presente recurso, si bien fue admitido a trámite apreciando la concurrencia de la especial trascendencia constitucional (art. 50.1 LOTC) por haber podido incurrir el órgano jurisdiccional en una negativa manifiesta del deber de acatamiento de la doctrina constitucional (STC 155/2009, de 25 de junio, FJ 2 supuesto de la letra f)), “resulta especialmente idóneo para iniciar, si procede, un proceso de reflexión interna dirigido aclarar o cambiar la doctrina sentada en las SSTC 147/2020 y 147/2021, necesidad reforzada por la reiteración de asuntos de extradición pasiva, procedentes del mismo país y de otros, que inciden en la misma cuestión, por lo que declaramos que la especial trascendencia constitucional del presente recurso de amparo debe quedar igualmente encuadrada en el supuesto de la letra b) de la STC 155/2009, de 25 de junio.” (FJ 2).

La sentencia descarta, en primer lugar, la vulneración del derecho a la libertad (art. 17.1 CE). Parte de que para el control de la proporcionalidad adquiere una relevancia singular el sistema de garantías del CEDH, dado que el art.5.1 f) inciso final reconoce como título habilitante de la privación de libertad de una persona que esté en curso un procedimiento de expulsión o extradición, y conforme a la jurisprudencia del TEDH la eventual vulneración del derecho a la libertad personal como consecuencia de una solicitud de extradición sería achacable al país requirente, responsable de la falta de fundamento material o de los vicios invalidantes de la decisión adoptada (SSTEDH de 2 de mayo de 2017, asunto Vasiliciuc c. la República de Moldavia, FJ 24, y de 21 de abril de 2009, asunto Stephens c. Malta núm. 1, FJ 52); si bien esto no dispensa a los órganos jurisdiccionales españoles de adoptar las medidas necesarias para impedir que sus efectos se consumen en España, al adquirir la competencia por el dominio dispuesto sobre la situación personal de la persona extraditada, siendo exigible, conforme a la doctrina constitucional “una cuidadosa labora de verificación por el órgano judicial en relación con las circunstancias alegadas por el reclamado, con el fin de evitar que, en caso de accederse a la extradición, se pudiera convertir en autor de una lesión contra los derechos del extraditado (por todas, STC 140/2007, de 4 de junio, FJ 2).”. De forma que existe una obligación judicial de depurar las solicitudes de extradición que tengan deficiencias detectables fácilmente o que hayan sido alegadas y debatidas oportunamente en el proceso (FJ 3).

En segundo lugar, se ocupa de recordar la doctrina constitucional establecida en su jurisprudencia en relación con la tutela judicial del derecho a la libertad en los procedimientos de extradición pasiva, que exige del órgano jurisdiccional español un escrutinio de la solicitud de extradición para verificar que “(i) la autoridad que ha solicitado la entrega ha obrado con la debida objetividad e imparcialidad y (ii) que cuenta para ello con el refrendo de una autoridad judicial independiente, si ella misma carece de esa naturaleza.” (FJ 3); estando la primera exigencia vinculada con el deber de motivación y la segunda -relativa al refrendo judicial- es una aplicación vía valor hermenéutico de la doctrina del TJUE en la interpretación del art. 6.1 de la Decisión Marco 2002/584/JAI relativa a la orden de detención y europea, que establece la idea de que la tutela judicial efectiva establece como parámetro la verificación de la calidad y consistencia del juicio de proporcionalidad y necesidad de la entrega realizado en origen. (FJ 3).

Sin embargo, la sentencia aclara y matiza, modula, esta doctrina constitucional en el sentido de diferenciar por un lado la garantía básica de que el órgano judicial verifique la imparcialidad de la autoridad requirente, que constituye una garantía inherente al deber de motivación reforzada de una decisión que necesariamente afecta a la libertad personal del reclamado y, por otro, la garantía específica de que la solicitud venga refrendada por una autoridad judicial del país de origen, que si va a admitir excepción. Así, esta garantía específica “fundada en el art. 7.1 a) LEP, que es de directa aplicación en caso de ausencia de convenio extradicional con el Estado reclamante (STC 147/2021, FJ 4), pero que puede verse modulada en función de lo previsto en el convenio de extradición vigente entre las partes, en tanto que fuente normativa de aplicación preferente en los términos del art. 1.1 LEP, de modo que, aun cuando sea una exigencia inherente a la tutela judicial efectiva del derecho a la libertad personal del extraditurus que nuestros tribunales verifiquen que la necesidad y proporcionalidad de la medida ha sido debidamente ponderada por un órgano judicial del país emisor, dicha intermediación judicial puede dispensarse excepcionalmente cuando concurran las siguientes exigencias:

(i) Que se trate de un procedimiento de extradición regido por un convenio bilateral o multilateral que admita la posibilidad de que la petición de entrega pueda emanar de una autoridad no jurisdiccional.

(ii) Que el país requirente suministre información suficientemente expresiva de que se trata de una autoridad competente que, conforme a su legislación interna, está facultada para emitir una solicitud de extradición en condiciones equivalentes a las de una autoridad judicial.

(iii) Que el contenido de la solicitud y de la documentación anexa proporcione a los órganos judiciales españoles la información suficiente para verificar que la misma resulta necesaria y proporcionada.” (FJ3)

Aplicando esta modulación de la doctrina constitucional al caso planteado, resulta que el art. 12 a) del convenio bilateral de extradición no exige una resolución judicial como punto de partida de la solicitud de entrega, de forma que la documentación que apoya la solicitud de extradición no quedaría fuera de la cobertura legal, y la información complementaria es suficiente para evidenciar la integración de la fiscalía en el órgano judicial, sus condiciones de imparcialidad y el valor equivalente que en la legislación marroquí otorga a las órdenes internacionales de arresto de la fiscalía respecto a las judiciales, lo que excluye la necesidad de una validación judicial (FJ 4).

Así, entiende la sentencia que “(l)a misión de los tribunales españoles se ha de limitar a depurar aquellas solicitudes de extradición que presenten indicios de falta de proporcionalidad o de fundamento, mediante el examen en concreto de las alegaciones y documentos aportados por la persona reclamada, y de las razones y documentos aportados por las autoridades requirentes junto con la petición de extradición o de aquellos otros que el tribunal español pueda solicitar como complemento de los anteriores.” (FJ 4).

Por ello, y atendiendo a los fundamentos realizados, el Tribunal desestima el recurso de amparo.

Comentario

1) Objeto, fallo y contenido de la sentencia

La STC 137/2025 objeto de este comentario resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta diputados y más de cincuenta senadores de los grupos parlamentarios Popular en el Congreso de los Diputados y en el Senado, respectivamente, contra la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña. El recurso se dirige contra la totalidad de la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía y, con carácter subsidiario, se solicita que se declare la inconstitucionalidad y nulidad de los artículos 1; 2, apartados a), c) y d); 4, apartados a), b) y d); 7, apartado 2; 8, apartado 2; 10, párrafo segundo; 11, apartados 2 y 3, y 13, apartado 2 y 3, de la citada ley orgánica.

El fallo de esta sentencia estima parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña y, en consecuencia establece: 1º Declarar inconstitucional el art. 1.1, con el alcance y los efectos que se indican en el fundamento jurídico 8.3.5 de esta sentencia; 2º Declarar inconstitucional y nulo el art. 1.3, párrafo segundo; 3º Declarar que los apartados 2 y 3 del art. 13 no son inconstitucionales si se interpretan conforme a lo señalado en el fundamento jurídico 20.4.3 de esta sentencia; y 4º Desestimar el recurso en todo lo demás.

La argumentación del Tribunal Constitucional en la que se basa el fallo arriba citado se desarrolla a lo largo de 20 fundamentos jurídicos, cada uno de los cuales incluye diferentes apartados. El Tribunal Constitucional aborda, en primer lugar, si la Constitución prohíbe la amnistía y si, en su caso, hubiera hecho falta contar con una habilitación expresa para adoptar dicha ley; en segundo lugar, aborda la posible inconstitucionalidad de la ley en su integridad y, en tercer lugar, procede a la interpretación de la posible inconstitucionalidad de los preceptos específicamente recurridos.

Este comentario no incluye un análisis de todos y cada uno de los fundamentos jurídicos de la sentencia 137/2025, sino una síntesis de las consideraciones preliminares del Tribunal Constitucional y de los argumentos principalmente respecto de las alegaciones de los recurrentes. Puede consultar un comentario a esta misma sentencia en el apartado dedicado al artículo 14 (igualdad en la ley) en el que figuran más por extenso la declaración de inconstitucionalidad del artículo 1.1 por vulneración del artículo 14 CE y la interpretación del Tribunal Constitucional que evita la declaración de inconstitucionalidad de los apartados 2 y 3 del artículo 13. Igualmente puede consultarse el comentario a esta misma sentencia del artículo 24.1 CE, tutela judicial efectiva (resolución fundada en derecho) y art. 25.1 CE, principio de legalidad.

2) Consideraciones preliminares

Con carácter previo el Tribunal Constitucional se pronuncia sobre la petición de los recurrentes de que se elevara una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (FJ 1.2.2), con petición de suspensión del plazo de tramitación del propio recurso de inconstitucionalidad. El Tribunal Constitucional rechaza esta posibilidad argumentando la específica naturaleza del control de constitucionalidad que se proyecta sobre la adecuación o no de una norma de producción interna a la Constitución, sin vinculación, en este caso, con la validez del Derecho de la Unión Europea. El caso presente -dice el Tribunal Constitucional- difiere del único precedente español (Caso Melloni) pues lo que se solicita es la posibilidad de plantear cuestiones prejudiciales con motivo de un proceso de control de constitucionalidad de una ley nacional respecto del contenido de la Constitución. Reitera el Tribunal (STC 28/1991, de 14 de febrero, FJ 5) que el Derecho de la Unión Europea “no integra en sí mismo el canon de constitucionalidad bajo el que hayan de examinarse las leyes del Estado español, ni siquiera en el caso de que la supuesta contradicción sirviera para fundamentar la pretensión de inconstitucionalidad de una ley por oposición a un derecho fundamental, atendiendo a lo dispuesto en el art. 10.2 CE” [SSTC 61/2013, de 14 de marzo, FJ 5, y 140/2016, de 21 de julio, FJ 5 b)]. En consecuencia, el Tribunal rechaza esta petición.

También como cuestión preliminar el Tribunal examina si es aplicable a este caso la doctrina constitucional dictada en resoluciones previas sobre amnistías, en concreto, las previstas en el Real Decreto-ley 10/1976, de 30 de julio, sobre amnistía, y en la Ley 46/1977, de 15 de octubre, de amnistía. Sobre este punto, el Tribunal Constitucional, afirma que los precedentes citados se refieren a “una modalidad de amnistía muy concreta, la que tiene lugar en contextos transicionales y, como se acaba de indicar, la amnistía es un fenómeno complejo que puede otorgarse por motivos muy diversos” y el caso actual puede considerarse novedoso “en la medida en que la amnistía otorgada por la ley ahora impugnada es distinta en muy diversos aspectos a la concedida en el Real Decreto-ley 10/1976 y en la Ley 46/1977”. Con todo, -dice el Tribunal- “dicho carácter novedoso no impide que la doctrina recaída en las SSTC 63/1983 y 147/1986, a propósito de las consideraciones generales sobre la naturaleza jurídica de la amnistía, sea aplicable a este caso”, especialmente “su carácter excepcional y complejo, así como las diferencias que dicha institución presenta respecto del indulto” (FJ 2.2).

3) La compatibilidad de la amnistía con la Constitución. Consecuencias de la ausencia de una previsión constitucional expresa en materia de amnistía

Respecto de los motivos alegados por los recurrentes, el Tribunal Constitucional aborda, en primer lugar, si la Constitución prohíbe la amnistía y si, en su caso, hubiera hecho falta contar con una habilitación expresa para adoptar dicha ley. Los recurrentes a través de diferentes alegaciones afirman en su recurso que la Constitución no habilita el otorgamiento de una amnistía; dictarla, en su caso, requeriría una habilitación expresa en la Constitución; sería, además, contraria e incompatible con principios estructurales del Estado de Derecho y con el derecho fundamental garantizado en el art. 25.1 CE. Alegan además que de la prohibición de indultos generales prevista en el art. 62 i) CE es extensible a las amnistías. El Tribunal responde a estas alegaciones en los FFJJ 1 a 5.

Al respecto, el Tribunal Constitucional afirma que la Constitución no establece un régimen jurídico que el legislador tenga que ejecutar necesariamente, sino que lo que la Constitución determina son los límites a las diversas opciones políticas imperantes en cada momento. Es decir, la Constitución impone una suerte de “vinculación negativa” que excluye todo aquello que la contradiga. “Dentro del respeto a este marco negativo, todas las opciones son lícitas y la lógica democrática lleva a que las decisiones capitales para la colectividad sean tomadas por el legislador”. Recuerda el Tribunal su doctrina en la STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 7 (reiterada en sentencias posteriores), en la que se afirma que “[l]a Constitución es un marco de coincidencias suficientemente amplio como para que dentro de él quepan opciones políticas de muy diferente signo. La labor de interpretación de la Constitución no consiste necesariamente en cerrar el paso a las opciones o variantes imponiendo autoritariamente una de ellas. A esta conclusión habrá que llegar únicamente cuando el carácter unívoco de la interpretación se imponga por el juego de los criterios hermenéuticos. Queremos decir que las opciones políticas y de gobierno no están previamente programadas de una vez por todas, de manera tal que lo único que cabe hacer en adelante es desarrollar ese programa previo”. Por tanto, sigue diciendo el Tribunal “el legislador puede regular toda materia que la Constitución no prohíba explícita o implícitamente. Respetando este límite, ningún contenido puede considerarse exento de la posibilidad de que el Parlamento lo atraiga hacia sí”.

Partiendo de estas premisas el Tribunal Constitucional rechaza la alegación de los recurrentes que señalaban que estando prohibidos en la Constitución los indultos generales tal prohibición se extendía a una posible amnistía. Dice el Tribunal que la relación existente entre el indulto y la amnistía no es cuantitativa o de grado, sino cualitativa; son instituciones que presentan diferencias esenciales, tales como que, en el indulto se exime de cumplir una condena, y la amnistía “supone excepcionar retroactivamente la aplicación de una norma punitiva y eliminar, total o parcialmente, respecto de aquellos a quienes beneficia, la responsabilidad de carácter represivo que se derive de la comisión de ese ilícito” (apart. 3.2.1). Por ello, el hecho de que la amnistía pueda ser “general” porque sus destinatarios no estén particularizados no la hace equiparable al indulto general, constitucionalmente prohibido, pues son instituciones cuya naturaleza jurídica es diferente.

También rechaza el Tribunal Constitucional que la exclusión de la iniciativa legislativa popular “en lo relativo a la prerrogativa de gracia” (art. 87.3 CE), determine que la amnistía esté excluida de la Constitución, pues tal precepto se refiere a un procedimiento en concreto, la iniciativa legislativa popular.

Respecto de las alegaciones sobre la contradicción entre amnistía y separación de poderes y reserva de jurisdicción, el Tribunal Constitucional afirma que en “un sistema como el nuestro, el Parlamento, en virtud del principio democrático, tiene una posición preeminente, pero dentro de la estructura del Estado de Derecho en la cual queda igualmente garantizada la reserva de jurisdicción. Así, pues, la “exclusividad judicial coexiste, de este modo, con la potestad legislativa de configuración del proceso. La reserva de jurisdicción (art. 117.3 CE) “no impide al legislador otorgar una amnistía, entendiendo por tal aquella norma que extingue las responsabilidades de carácter punitivo o represivo derivadas de la comisión de hechos ilícitos solo pro praeterito, pues las conductas amnistiadas siguen siendo punibles pro futuro”. La reserva de jurisdicción prohíbe que el Poder Legislativo juzgue o ejecute lo juzgado al ser estas las funciones que se atribuyen en exclusiva al Poder Judicial u otorgue estas potestades a órganos distintos de los jueces y tribunales, pero la concesión de una amnistía “no supone ni juzgar ni ejecutar lo juzgado. En consecuencia, afirma el Tribunal, debe rechazarse esta alegación.

Sobre la alegación de los recurrentes respecto de que las exigencias constitucionales (derecho a la legalidad penal y, en especial, mandato de taxatividad) de las leyes penales impiden aprobar una ley de amnistía como la que es objeto del recurso, el Tribunal Constitucional rechaza dichas alegaciones que afectaban al contenido del artículo 25.1 CE. El Tribunal afirma que del art. 25.1 CE “resulta una exigencia absoluta de ley, que ha de ser clara y precisa, no una pretensión específica de generalidad de la norma penal, que es, de partida, la misma que acompaña a toda ley y que se vincula ante todo con el principio de igualdad (art. 14 CE) y, en el ámbito penal, con la reserva de jurisdicción (art. 117.3 CE)”. El significado garantista del derecho a la legalidad penal (art. 25.1 CE) se concreta -afirma el Tribunal- en la exigencia de que sea el Poder Legislativo el que determine el ámbito de lo penalmente relevante, de forma que el ciudadano no resulte sorpresivamente penado, no en la imposición de un tratamiento penal ayuno de especialidades (FJ 5).

4) Sobre la posible inconstitucionalidad de toda la Ley 1/2004

Rechazadas las alegaciones según las cuales dictar una ley de amnistía en sí misma no es compatible con la Constitución, el Tribunal analiza los motivos por los que los recurrentes interesan la declaración de inconstitucionalidad de toda la Ley Orgánica 1/2004. La respuesta del Tribunal a estas alegaciones se contiene en los FJ 6 a 12 de la sentencia.

a) El ideal de justicia

En primer lugar, se enjuicia si la Ley de amnistía es inconstitucional debido a que su otorgamiento no responde a un ideal de justicia, como alegaron los recurrentes, ya que se trató de una transacción política para asegurar la investidura del presidente del Gobierno. A esta alegación responde el Tribunal Constitucional reiterando que esas razones no son las únicas que pueden justificar una amnistía y que, respecto de los motivos o intenciones de quienes promovieron la aprobación de la ley orgánica recurrida es una cuestión ajena a lo jurídico. Sin embargo, el Tribunal Constitucional indaga sobre si se daba o no una situación excepcional y concluye que tal situación existió como así lo refleja el propio preámbulo de la Ley orgánica al establecer que dicha norma atiende a la escalada del proceso secesionista catalán, lo cual debe ser tomado en consideración para la interpretación de la norma.

b) Principio de interdicción de la arbitrariedad

A continuación, se examina la compatibilidad de la Ley Orgánica 1/2024 con el principio de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE). Insiste el Tribunal en que lo relevante es analizar el texto de la Ley Orgánica y, en su caso, los trabajos parlamentarios para comprobar si carece “de toda explicación racional” (STC 108/1986, de 29 de julio, FJ 18) a partir de las razones, explícitas o no, que justifican la regulación enjuiciada (por todas, STC 181/2000, de 29 de junio, FJ 13). Sin embargo, también dice el Tribunal que no debe esperarse del mismo una suerte de “levantamiento del velo” para indagar y valorar hechos políticos subyacentes que explicarían, en última instancia, las intenciones de los parlamentarios que han votado a favor de la ley que ha sido impugnada. La voluntad del legislador no puede confundirse con la de cada parlamentario que concurre, con su voto, a la formación de la voluntad de la Cámara. Este Tribunal -sigue afirmando- juzga la ley y al contenido de la ley se atiene.

En un detenido fundamento jurídico el Tribunal termina afirmando que la Ley de amnistía cuenta con una explicación de motivos en el preámbulo que identifica el fin constitucional al que responde, de donde se deduce que la Ley no carece “de toda justificación razonable”. Aunque pueda discreparse de la norma, “no cabe duda de que no responde a capricho o mero voluntarismo, al buscar una mejora de la convivencia y de la cohesión social, así como una integración de las diversas sensibilidades políticas, para superar, como objetivo de interés general, las tensiones sociales y políticas generadas con el denominado proceso independentista en Cataluña. La justificación es clara y está muy alejada de moverse en meras referencias generales imprecisas, como sostiene el Senado”. También señala el Tribunal que no pueden destacarse otras opciones para afrontar la situación, pero, recordando su doctrina, señala que no corresponde al Tribunal interferir en el margen de apreciación que corresponde al legislador democrático ni examinar la oportunidad de la medida legal para decidir si es la más adecuada o la mejor de las posibles, sino únicamente examinar si la decisión adoptada es plenamente irrazonable o carente de toda justificación (STC 112/2021, de 13 de mayo, FJ 5, con cita de las SSTC 98/2018, de 19 de septiembre, FJ 5, y 149/2020, de 22 de octubre, FJ 6). Por tanto, el Tribunal señala que la explicación existe y resulta razonable, por lo que deben rechazarse las alegaciones de los recurrentes con relación a la prohibición de arbitrariedad (art. 9.3CE), FJ 7.

c) Principio de igualdad (art. 14 CE). Declaración de inconstitucionalidad del artículo 1.1. de la Ley Orgánica

Se alega en el recurso que la Ley de amnistía vulnera la prohibición de discriminación del art. 14 CE porque establece “una intensa diferenciación en la ley, que hace que por los mismos hechos delictivos (como los mismos atentados contra la autoridad, desórdenes públicos, desobediencias o malversaciones) unas personas deban soportar las correspondientes consecuencias penales y otras no. Ello supone que dos conductas iguales en su dimensión penal serían tratadas de manera diferente” (FJ 8).

Tras analizar las alegaciones y su propia doctrina, el Tribunal afirma que, efectivamente, la Ley de amnistía determina que un mismo supuesto de hecho -la realización de los mismos actos delictivos en el mismo período de tiempo- lleve aparejadas consecuencias jurídicas completamente dispares -exigencia o exención de responsabilidad criminal- para dos grupos de personas -los que cometen esos actos ilícitos en el contexto fáctico delimitado en el art. 1.1 de la Ley y quienes lo cometen fuera de él- de donde debe concluirse que los recurrentes aportan un término de comparación idóneo, pues los supuestos de hecho comparados son sustancialmente iguales. Siendo así, el Tribunal pasa a continuación a analizar si el factor diferencial que conduce a la Ley de amnistía a establecer una disparidad de trato resulta compatible con las exigencias del art. 14 CE. De este análisis concluye el Tribunal que el art. 1.1 de la Ley produce “una consecuencia manifiestamente desigualitaria, pues deja fuera de la amnistía a un grupo de personas que, desde el punto de vista de la causa y finalidad legitimadora de la Ley de amnistía, es perfectamente equiparable al que resulta incluido”. No se aprecia, pues, “en la norma impugnada, ni en su texto ni en su preámbulo, una razón explicativa de la exclusión de un amplio elenco de conductas que están claramente enmarcadas en el conflicto político que trata de reconducir al ámbito del diálogo, como son las realizadas por particulares o empleados públicos con la finalidad de oponerse a la secesión o independencia de Cataluña o a la celebración de consultas populares inconstitucionales.

Dado que dicha inconstitucionalidad no se encuentra en lo que la norma establece sino en lo que omite, no procede declarar su nulidad -dice el Tribunal- sino solo su inconstitucionalidad con los efectos señalados en el FJ 8.3.5. de la sentencia.

d) La alegada vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE)

El Tribunal aborda esta alegación en el FJ 9. Los recurrentes consideran que la Ley de amnistía es inconstitucional porque vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva en su dimensión de la ejecución de las resoluciones judiciales firmes (art. 24.1 CE), ya que se priva a los perjudicados por los delitos amnistiados de la ejecución de las sentencias condenatorias y de la reparación de los perjuicios sufridos.

Tras examinar las alegaciones el Tribunal concluye que la afirmación de los recurrentes “no se compadece con lo previsto en el art. 8.2 de la Ley, que dispone que “la amnistía otorgada dejará siempre a salvo la responsabilidad civil que pudiera corresponder por los daños sufridos por los particulares”. Destaca además el Tribunal que el art. 8.2 de la Ley de amnistía ha sido específicamente impugnado también pero que lo ha sido por la prohibición legal de que las acciones para solicitar este tipo de responsabilidad se sustancien por la jurisdicción penal.

e) La alegada vulneración del artículo 102.3 CE

La posible vulneración del artículo 102.3 CE se aborda por el Tribunal Constitucional en el FJ 10. El precepto, como es conocido, establece que la prerrogativa real de gracia no será aplicable a ninguno de los supuestos previsto en dicho artículo 102 (exigencia de responsabilidad penal del presidente del Gobierno y de los ministros). El Tribunal Constitucional afirma al respecto que no se deriva de la Ley Orgánica recurrida que el presidente o los ministros vayan a ser amnistiados.

Rechaza igualmente el Tribunal la alegación de vulneración del principio Estado de Derecho (art. 1.1 CE en relación el con el art. 2 TUE) por considerar que no existen elementos de juicio que permitan afirmar que la concreta amnistía regulada en la Ley Orgánica impugnada implique presión o influencia externa en la función jurisdiccional, ni que ligue a los jueces a órdenes, instrucciones o indicaciones de ningún otro poder público, ni que, más ampliamente, sitúe a los miembros del Poder Judicial en la tesitura de ejercer la función jurisdiccional temiendo represalias o esperando favores.

f) La alegada vulneración del artículo 23 CE

Los recurrentes alegan vulneración del artículo 23 CE por falta de mayoría necesaria de la Ley Orgánica recurrida, lo que el Tribunal Constitucional rechaza al constatar que fue aprobada por las mayorías requeridas; por haberse tramitado como proposición de ley y el ejercicio de esta iniciativa estando el Gobierno en funciones, alegación igualmente rechazada por el Tribunal; y diversos vicios en el procedimiento administrativo que fueron igualmente rechazados por el Tribunal.

5) Impugnación de preceptos concretos

Como se señaló anteriormente, después de analizar si la Ley Orgánica recurrida era incompatible con la Constitución y no cabía su aprobación y de analizar las impugnaciones a la Ley en su conjunto, el Tribunal Constitucional analizó las impugnaciones que se referían a preceptos concretos de la Ley.

a)Impugnación del artículo 1 de la Ley orgánica

Uno de dichos preceptos impugnados fue el art. 1 de la Ley (Ámbito subjetivo, temporal y material de la amnistía (FJ 13), por varios motivos, uno de los cuales es la arbitrariedad y desproporción de amnistiar a los líderes políticos del proceso secesionista (art. 1 de la Ley de amnistía). Los recurrentes consideran que la amnistía es absolutamente desproporcionada, ya que se han comprometido pública y reiteradamente a “volver a hacerlo”, de donde deducen que se incurre en arbitrariedad y desproporción. El Tribunal Constitucional no aprecia arbitrariedad ni vulneración de la igualdad (art. 9.3 y 14 CE) en la redacción de este precepto y recuerda el texto del preámbulo en lo relativo a la justificación de la Ley.

Tampoco aprecia el Tribunal indeterminación del ámbito material de aplicación de la Ley de amnistía [art. 1.1 a), b), c), d) y f)]; no se aprecia una falta de claridad o incertidumbre contrarias al art. 9.3 CE sobre la clase de conductas que son amnistiadas, sin perjuicio de la necesaria actuación judicial o administrativa para resolver sobre la aplicación al caso de la norma formulada de forma general y abstracta, concretando el enunciado legal, por todo ello el Tribunal considera que el motivo de impugnación debe desestimarse.

b) Impugnación del art. 2 de la Ley Orgánica

También son objeto de impugnación las cláusulas de exclusión de la amnistía [art. 2 a), c) y d) de la Ley] por diversos motivos que implicarían la vulneración de los artículos los arts. 9.3, 14, 15, 17.1, 24 y 25.1 CE.

Se alega vulneración del artículo 15 en la medida en la que la Constitución exige una protección penal de la vida y la integridad física de las personas frente a los delitos que atenten contra tales bienes, cualquiera que sea su grado de ejecución, incluso aunque no se haya producido el resultado lesivo. El Tribunal afirma al respecto que en la medida en que el art. 2 a) de la Ley de amnistía “discierne el tratamiento jurídico que deben recibir las acciones dolosas que desencadenan la muerte de una persona y determinados resultados lesivos en base a un criterio fundado en la gravedad del resultado, no puede afirmarse que sea arbitrario, ni que incurra en un manifiesto desequilibrio al aquilatar la necesidad de defensa de los bienes y valores amparados en el art. 15 CE con los fines perseguidos por la ley. En consecuencia, el Tribunal desestima el motivo de inconstitucionalidad contra el art. 15 CE, en su conexión con los arts. 2 y 3 CEDH.

Se alega igualmente vulneración del artículo 25.1 CE (derecho a la legalidad penal) en la cláusula de exclusión de los delitos de terrorismo [art. 2 c) de la Ley de amnistía] con relación al art. 17.1 CE por su falta de taxatividad e imprecisión en la determinación de los delitos amnistiables y remisión a una Directiva (UE) 2017/541. El Tribunal, después de recordar que ya en el FJ 5.2.3 se explica que el parámetro de constitucionalidad de la Ley de amnistía no puede derivarse del mandato de taxatividad del art. 25.1 CE, entiende, sin embargo, que podría reconducirse el caso al amplio principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), que lo que veda es el uso en una norma jurídica de términos que puedan generar en el ciudadano, a la hora de planificar su conducta, y en los poderes públicos, a la hora de interpretarla y aplicarla, dudas irresolubles sobre su ámbito de aplicación, pero aun así -dice el Tribunal- el motivo de impugnación debe ser desestimado, ya que no se produce quiebra de la seguridad jurídica porque el art. 2 c) de la Ley de amnistía efectúe una remisión directa a la mencionada Directiva (UE) 2017/541, pues esta es la disposición comunitaria que precisamente armoniza en el espacio de la Unión Europea la definición de los delitos de terrorismo.

c) Impugnación del artículo 4 a) de la Ley Orgánica

Los recurrentes alegan también vulneración del derecho a la tutela judicial (arts. 24.1 y 117.3 CE) por el efecto de levantamiento de las medidas cautelares (art. 4 a) de la Ley de amnistía por vulneración de los arts. 24.1 y 117.3 CE, porque elimina la potestad jurisdiccional cautelar al imponer al juez el levantamiento de las medidas cautelares personales y reales, lo que anticipa la tutela judicial definitiva, impide la ponderación de los elementos fácticos y probatorios del caso y deja al juez sin margen para mantener una medida cautelar no privativa de libertad o una medida real. Comienza el Tribunal afirmando que “la tutela judicial no es tal sin medidas cautelares adecuadas que aseguren el efectivo cumplimiento de la resolución definitiva que recaiga en el proceso” (STC14/1992, de 10 de febrero, FJ 7) y que, aunque el art. 24.1 CE no haga referencia a las medidas cautelares, “de ello no puede inferirse que quede libre el legislador de todo límite para disponer o no medidas de aquel género o para ordenarlas sin condicionamiento constitucional alguno”.

Afirma el Tribunal Constitucional además que el juicio positivo de aplicación de la amnistía, emanado del órgano judicial que conoce de la causa, supone el reconocimiento de que las conductas investigadas o enjuiciadas han quedado exceptuadas de la aplicación de los tipos penales que sirvieron de fundamento a su imputación o condena, en virtud de una ley cuya constitucionalidad se presume en tanto este Tribunal no establezca lo contrario, lo que basta para afirmar que ha desaparecido el presupuesto básico que justificaba la adopción de las medidas, que su cobertura legal ha quedado desplazada por la Ley de amnistía y que, en consecuencia, la opción por la que se decanta la ley, la de que el juez se pronuncie sobre su alzamiento, es idónea para una tempestiva tutela judicial del conjunto de los derechos y libertades que se ven involucrados en el proceso penal. Respecto de los intereses privados dañados por las conductas delictivas amnistiadas, afirma el Tribunal que quedan salvaguardados en virtud de la remisión que hace el art. 4 a) de la Ley de amnistía, en el inciso final de su párrafo segundo, al art. 8.2 de la Ley, donde se dispone que “la amnistía otorgada dejará siempre a salvo la responsabilidad civil que pudiera corresponder por los daños sufridos por los particulares”.

Concluye el Tribunal que procede desestimar que el art. 4 a) de la Ley de amnistía vulnere el derecho a la tutela judicial efectiva y el principio de reserva de jurisdicción garantizados en los arts. 24.1 y 117.3 CE.

d) Impugnación del artículo 4 d) de la Ley Orgánica

También se alegaba vulneración del artículo 24.1 CE en relación con las resoluciones judiciales por la finalización de la ejecución de las penas [art. 4 d) de la Ley de amnistía. El Tribunal afirma que efectivamente así es porque es un efecto de la propia Ley de amnistía, al extinguirse la responsabilidad penal por la que aquellas personas afectadas fueron condenadas. En consecuencia, el Tribunal Constitucional declara que el art. 4 d) de la Ley de amnistía no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE, en su vertiente de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales en sus propios términos.

e)Impugnación del artículo 13.2 y 3 de la Ley Orgánica. Sentencia “interpretativa” respecto de estos apartados.

También fue objeto de impugnación los apartados 2 y 3 del artículo 13 de la Ley de Amnistía por vulneración del artículo 24 CE. Se alegaba vulneración de los derechos a la tutela judicial efectiva y a un proceso con todas las garantías (art. 24 CE) por no preverse la audiencia a todas las partes en el procedimiento contable regulado en los mencionados arts. 13.2 y 3 de la Ley de amnistía.

Respecto de esta impugnación, el Tribunal Constitucional determinó que no son inconstitucionales si se interpretan conforme a lo establecido en el FJ 20.4.3 de la sentencia. Los recurrentes impugnaron este precepto porque prescribe el archivo “solo ‘con la intervención del Ministerio Fiscal y de las entidades públicas perjudicadas”, sin la audiencia del resto de partes procesales, incluyendo demandantes particulares, con la correspondiente indefensión. Sin embargo, el Tribunal Constitucional entiende que la redacción de la Ley permite otra interpretación que no es la de los recurrentes, es decir, que la mención al Ministerio Fiscal excluye la de las otras partes, en particular de los actores públicos. Así, en el FJ 20.4.3 citado, el Tribunal Constitucional señala detalladamente la interpretación que debe darse al precepto impugnado para que resulte compatible con la Constitución (sentencia interpretativa en opinión de la doctrina) y dice: “A la luz de la redacción legal, el contexto normativo reseñado y las exigencias del art. 24 CE, debe descartarse la tacha de inconstitucionalidad formulada, en tanto cabe una interpretación conforme a la Constitución de las previsiones legales impugnadas. De forma reiterada el Tribunal ha acogido el criterio hermenéutico de la interpretación conforme según el cual, siendo posibles dos interpretaciones de un precepto, una ajustada a la Constitución y la otra no conforme con ella, debe admitirse la primera, de modo que solo se declare la inconstitucionalidad en caso de incompatibilidad indudable con ella. La salvaguarda del principio de conservación de la norma encuentra su límite en las interpretaciones respetuosas tanto de la literalidad de la norma cuestionada como de su contenido [por todas, con numerosas referencias, SSTC 185/2014, de 6 de noviembre, FJ 7, y 17/2022, de 8 de febrero, FJ 4 c)]. En especial en el marco de las regulaciones procesales y las garantías de defensa del art. 24 CE, el Tribunal ha insistido en la interpretación de los silencios legales como no excluyentes de esas garantías (SSTC 74/1987, de 25 de mayo, FJ 4, o 110/1993, de 25 de marzo, FFJJ 6, 7 y 8).

Y afirma igualmente que “el tenor del art. 13.2 y 3 de la Ley de amnistía no limita necesariamente la audiencia en el procedimiento contable al Ministerio Fiscal y a la entidad pública perjudicada, excluyendo la del resto de partes. De otro lado, la expresa mención a la intervención de ambos y la falta de referencia a otras partes no puede desconocer la previsión específica del art. 9.2 de la Ley de dar audiencia al interesado. Como tampoco la posibilidad que establece el art. 16 de la misma ley de interponer los recursos que el ordenamiento jurídico prevé para las partes del procedimiento, sin limitación alguna en cuanto a los legitimados respecto a las reglas generales, frente a las resoluciones que resuelvan sobre la extinción de la responsabilidad contable en aplicación de la Ley.”

Abunda en su argumentación el Tribunal Constitucional y concluye que “el motivo de inconstitucionalidad debe descartarse en tanto que la exégesis del precepto como no obstativa a la audiencia de todas las partes del procedimiento contable resulta posible, pues, sin forzamiento textual que lo impida y en línea con las previsiones de la Ley de amnistía, supone una comprensión respetuosa con el derecho de defensa y la prohibición de indefensión (art. 24 CE). En orden a evitar que la aplicación del art. 13.2 y 3 de la Ley pueda dar lugar a posibles interpretaciones del precepto contrarias al art. 24 CE, y dado que es posible una comprensión acorde con la Constitución, la que entiende que la referencia expresa a la audiencia del Ministerio Fiscal y las entidades del sector público perjudicadas no excluye la preceptiva audiencia al resto de partes, esta interpretación conforme se llevará al fallo.

La sentencia cuenta con cuatro votos particulares.