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Comentario

En esta sentencia la Gran Sala del Tribunal de Justicia analiza la adquisición de la inmunidad de los miembros del Parlamento Europeo (PE) y los efectos que implica, atendiendo al Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades de la Unión. Y lo hace en un asunto que afecta al Derecho interno español. El interesado estaba en prisión provisional, y se había abierto la fase de juicio oral, cuando se presentó a las Elecciones al Parlamento Europeo de 2019, resultando electo, conforme a la proclamación oficial de resultados electorales de la Junta Electoral Central de España (JEC). No obstante, el Tribunal Supremo denegó su solicitud de un permiso extraordinario para comparecer ante la JEC para prestar promesa o juramento de acatar la Constitución, como exige la LOREG, lo que motivó que se terminara declarando vacante el escaño correspondiente y suspendidas las prerrogativas del interesado por parte de la JEC. Frente al auto denegatorio del permiso el interesado interpuso recurso de súplica ante el Tribunal Supremo, y es en el marco de este procedimiento en el que se plantea esta cuestión prejudicial, ante las dudas del Tribunal Supremo sobre la adquisición de la inmunidad del interesado y sus posibles consecuencias en relación con la prisión provisional.  

El Tribunal de Justicia entiende que, en el estadio actual del Derecho de la Unión ,corresponde a los Estados miembros, en principio, la regulación del procedimiento electoral, así como del procedimiento para la proclamación oficial de los resultados electorales; si bien el Parlamento Europeo toma nota de los resultados electorales proclamados, y las personas proclamadas oficialmente como electas pasan a ser miembros del Parlamento, correspondiéndole a la institución europea la verificación de sus credenciales (apartados 69-70).

La adquisición de la condición de miembro del Parlamento Europeo, dice la Gran Sala, siguiendo las Conclusiones del Abogado General, y conforme al art. 9 del Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades de la Unión, “se produce por el hecho y desde el momento de la proclamación oficial de los resultados electorales efectuada por los Estados miembros” (apartado 71); y ello aunque la legislatura no comience hasta la apertura de la primera sesión del nuevo Parlamento (apartado 74). Distingue así, el Tribunal de Justicia, entre la adquisición de la condición de miembro del Parlamento Europeo, que establece una relación con la institución, y el inicio del mandato, que crea una relación entre el mismo y la legislatura que se constituye con la apertura de la primera sesión del nuevo PE (apartado 74).

Asimismo, entiende, ya en relación con las inmunidades, que éstas protegen a los miembros del Parlamento Europeo no solo durante todo el periodo de sesiones (art. 9.1 del Protocolo), sino también cuando se dirigen al lugar de reunión, lo que incluye también a la primera reunión de la nueva legislatura, de forma que se disfruta estas inmunidades antes del comienzo del mandato, entendiendo que el momento de disfrute comienza con el momento de adquisición de la condición de miembro del Parlamento europeo, es decir, el momento de la proclamación como electo (apartados 78-81).

Además, la existencia de la inmunidad implica como consecuencia el levantamiento de la medida de prisión provisional impuesta, al objeto de permitir al parlamentario su desplazamiento para cumplir en el PE las formalidades requeridas. No obstante, el Tribunal de Justicia deja la puerta abierta a que, si el tribunal nacional competente estima que debe mantenerse la medida de prisión provisional tras la adquisición de la condición de miembro del PE, debe solicitar la suspensión de la inmunidad a la mayor brevedad, conforme a lo previsto en el art. 9.3 del Protocolo (apartado 92); debiendo valorar el órgano jurisdiccional remitente los efectos aparejados por estas inmunidades en otros posibles procedimientos (apartado 93).

Comentario

1) Hechos del caso

En esta sentencia se resuelve la demanda que cuatro ex magistrados del Tribunal Constitucional armenio plantearon ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en adelante TEDH) en contra del cese de sus mandatos vitalicios como jueces constitucionales por parte del Gobierno armenio. Los referidos ceses se produjeron no obstante los cuatro demandantes fueron nombrados como jueces del Tribunal Constitucional armenio de manera vitalicia, conforme a las disposiciones constitucionales vigentes en el momento de sus nombramientos (1996 en el caso del primer y tercer demandante, 1997 para el caso del segundo demandante y 2018 en el caso del cuarto demandante).

Las disposiciones constitucionales que propiciaron el cese de los referidos mandatos vitalicios, fueron producto de enmiendas constitucionales adoptadas por la Asamblea Nacional de Armenia: la enmienda constitucional del año 2005 redujo la edad de retiro de setenta a sesenta y cinco años, mientras que la enmienda constitucional del año 2015 terminó con el mandato vitalicio estableciendo un tiempo de mandato de doce años no renovables. Dichas enmiendas fueron excluidas del control de constitucionalidad en virtud a una enmienda en la Ley Constitucional sobre las Reglas de Procedimiento de la Asamblea Nacional que regulaba el procedimiento para la adopción de enmiendas constitucionales. La citada modificación limitaba la actuación del Tribunal Constitucional a un control de conformidad de las enmiendas pero solo en función de las normas inmodificables de la Constitución de Armenia: art. 1 (La forma política del Estado armenio), art. 2 (El pueblo como titular de la soberanía), art. 3 (Protección del ser humano, su dignidad y sus derechos) y art. 203 (clausula pétrea que excluye de cualquier modificación a los arts. 1, 2, 3 y 203 de la Constitución de Armenia).

En el año 2019, las autoridades armenias solicitaron a la Comisión de Venecia del Consejo de Europa la preparación de una opinión sobre el le proyecto de enmiendas constitucionales propuesto por el Gobierno armenio en materia de reforma judicial, medidas que preveían, inter alia, un esquema de retiro voluntario anticipado para cierta categoría de jueces del Tribunal Constitucional. La Comisión adoptó la Opinión CDL-AD(2019)024 en la que señalaba que un esquema de retiro voluntario anticipado no iba en contra de la funciones del Tribunal Constitucional y que no habían estándares europeos que se opusieran a ello. La Comisión de Venecia adoptó una segunda Opinión en el año 2020 (CDL-AD(2020)16) sobre el caso del término del mandato de los jueces del Tribunal Constitucional. En esta última Opinión, si bien la Comisión de Venecia reconocía la legitimidad de implementar las enmiendas constitucionales del año 2015, también recomendaba se permita terminar el tiempo de mandato a los jueces constitucionales que aún no hubiesen completado los doce años de servicio, así como conferir un periodo transicional a aquellos jueces que ya lo hubiesen cumplido. El Gobierno armenio no se alineó a las recomendaciones de la Comisión, por lo que finalmente los demandantes fueron cesados como jueces del Tribunal Constitucional armenio el 26 de junio de 2020, momento en que entraron en vigor las enmiendas constitucionales.

2) Controversia jurídica

En su demanda los recurrentes alegan específicamente la vulneración de los siguientes artículos de la Convención Europea de Derechos Humanos: el art. 6.1. (los demandantes no tuvieron acceso a un tribunal para defender sus derechos), el art. 8 (afectación a la vida privada y reputación de los demandantes), el art. 14 en conjunción con el art. 18 (el cese de sus mandatos fue arbitrario), así como la vulneración del art. 1 del Protocolo Nº 1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (el cese anticipado ha causado a los demandantes la pérdida de futuros ingresos económicos).

El Gobierno armenio, por su parte, señala que (1) la exclusión de los demandantes, en su calidad de funcionarios públicos, de la posibilidad de recurrir sus ceses era conforme con la legislación nacional de Armenia y que dicha exclusión cumplía con las condiciones exigidas por el llamado “Test Eskelinen” desarrollado por el TEDH; (2) que las enmiendas constitucionales fueron aprobadas para implementar el nuevo modelo de Tribunal Constitucional y no para atacar personalmente a ninguno de los jueces del Tribunal Constitucional; (3) que el cese no había sido discriminatorio ni arbitrario; y (4) que futuros ingresos económicos no podían ser considerados como posesiones.

El TEDH subraya, en relación a las distintas enmiendas constitucionales realizadas por la Asamblea Nacional de Armenia, que el Convenio Europeo de Derechos Humanos (en adelante CEDH) no impide a los Estado adoptar decisiones legítimas y necesarias sobre reforma judicial, a condición de que toda reforma realizada no erosione la independencia judicial y sus órganos de gobierno. Respecto de las alegaciones concretas de los demandantes, el Tribunal concluyó que las dos exigencias del “Test Eskelinen” fueron cumplidas para excluir de la aplicabilidad de la “parte” civil del art. 6.1 del CEDH, el Gobierno armenio no ha vulnerado dicho precepto, pues las exigencias de dicho test se habían cumplido. Así mismo, el TEDH concluyó que no hay evidencia convincente que respalde el argumento de los demandantes en el sentido de que las enmiendas impugnadas estuviesen dirigidas a erosionar la legitimidad o la independencia del Tribunal Constitucional armenio. De otro lado, el Tribunal concluye que los efectos negativos del cese alegados por los demandantes no son suficientes como para considerar aplicable el art. 8 del CEDH. En lo concerniente al alegado trato discriminatorio y arbitrario, el Tribunal determinó que la conjunción del art. 14 y 18 del CEDH no tiene una existencia independiente, pues solo puede ser aplicado en conjunción con un artículo de la Convención o de los Protocolos, situación que no se produjo en el caso. Finalmente, el TEDH descartó que la pérdida ingresos futuros pueda ser considerada como las posesiones a que se refiere el art. 1 del Protocolo del CEDH.

3) Doctrina relevante de la sentencia: el “Test Eskelinen” en materia de cese anticipado de jueces de un tribunal constitucional

La relevancia de este caso radica en que, por primera vez el TEDH aplica el llamado “Test Eskelinen” a un caso sobre el cese anticipado de mandato de jueces de un tribunal constitucional; tal y como lo destaca el propio tribunal en el párrafo 72 de la sentencia: “El Tribunal considera relevante que el presente caso, a diferencia de casos similares resueltos previamente por el Tribunal que concernía a jueces de cortes ordinarias o de cortes supremas […], se refiere a jueces constitucionales”.

El llamado “Test Eskelinen” es un criterio de interpretación establecido por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el caso Vilho Eskelinen and Others v. Finlandia ([GC], no. 63235/00, párr. 62). Dicho test es aplicado por el Tribunal para determinar si es justificado que un Estado excluya de la protección, en principio civil, del art. 6.1. del CEDH a funcionarios públicos. Si las condiciones de dicho test se cumplen, entonces el Estado no puede ser responsable de haber vulnerado el art. 6.1. del CEDH. La aplicabilidad del “Test Eskelinen”, tiene como condición previa que la disputa sea genuina y seria, así como que gire en torno a un “derecho” reconocido en el sistema jurídico nacional, independientemente de si dicho derecho está protegido o no por el CEDH. El “Test Eskelinen”, en sí, está conformado por dos exigencias:

(1) El Estado debe de haber excluido expresamente en su legislación nacional que los puestos o categorías profesionales en cuestión puedan tener acceso a tribunales.

(2) La exclusión debe de estar justificada por razones objetivas en interés del Estado.

A fin de que la exclusión esté justificada, no es suficiente que el Estado establezca que los funcionarios públicos en cuestión participen en el ejercicio del poder público o que exista un especial lazo de confianza y lealtad entre el funcionario público y el Estado como empleador. Adicionalmente a ello, el Estado debe demostrar que el asunto en disputa está relacionado con el ejercicio del poder estatal o que ha puesto en tela de juicio el especial lazo de confianza. Por tanto, el Estado demandado debe de demostrar (1) que el funcionario público recurrente no tiene un derecho a acceder a los tribunales bajo la legislación nacional, y (2) que la exclusión de los derechos bajo el art. 6 del CEDH para los funcionarios públicos está justificada.

En el caso objeto de análisis, el TEDH analizó si este test excluia, o no, de responsabilidad al Estado armenio por el hecho de que los demandantes no pudieron recurrir a un tribunal nacional para contravenir su cese como jueces del Tribunal Constitucional de Armenia. El TEDH aplicó al caso el “Test Eskelinen”, que ya había aplicado a una situación similar (Terminación del mandato de un juez como miembro del Consejo General del Poder Judicial polaco, a consecuencia de una reforma legislativa) en el caso Grzęda v. Poland ([GC], no. 43572/18, párrs. 257-63).

En el presente caso el TEDH reafirma la doctrina del “Test Eskelinen” y lo aplica por primea vez a una situación de cese anticipado de mandato de jueces constitucionales. El TEDH determinó que, si bien no existía a nivel del CEDH un derecho a tener un cargo público relacionado a la administración de justicia, sí existía (conforme a la constitución de Armenia hasta antes de la entrada en vigencia de las enmiendas constitucionales el 26 de junio de 2020) un derecho a permanecer como juez del Tribunal Constitucional hasta la edad de retiro. En ese sentido, la precondición del “Test Eskelinen” se cumplía, pues existía una genuina y seria disputa sobre un derecho que los demandantes podrían haber reclamado bajo el derecho armenio. Luego de haber determinado el cumplimiento de la precondición el TEDH aborda el “Test Eskelinen” en sí mismo. En lo que respecta a la primera exigencia del test, que el acceso a los tribunales este excluida bajo el derecho interno, el TEDH determino que si bien no había una exclusión expresa, tal exclusión estaba implícita en el derecho nacional armenio. En lo referente a la segunda exigencia del test, si la exclusión de acceso a los tribunales estaba justificada, la corte enfatiza que el elemento de “lazo especial de confianza y lealtad” debía ser leído a la luz de las garantías en favor de la independencia judicial. El TEDH llega a la conclusión de que no existía evidencia convincente para apoyar el argumento planteado por los demandantes de que las reformas constitucionales estaban dirigidas a menoscabar la legitimidad o la independencia del Tribunal Constitucional. En ese sentido, el TEDH destaca que el art. 6 del CEDH no garantiza un derecho a acceder a tribunales que tengan competencia suficiente como para invalidar una ley adoptada por el parlamento. Tampoco se puede deducir de dicho artículo un derecho individual a activar una decisión de un órgano parlamentario para que solicite un control de constitucionalidad. La finalización del mandato de los demandantes no tiene efecto alguno para los mandatos de futuros jueces del Tribunal Constitucional de Armenia, los efectos son solo para los demandantes. Por tanto, el TEDH llega a la conclusión de que era legítimo para el Gobierno armenio realizar las enmiendas constitucionales necesarias para implementar el nuevo modelo judicial y que la exclusión de acceso a tribunales para los demandantes en su condición de funcionarios públicos, estaba justificada. Al haberse cumplido las dos exigencias del “Test Eskelinen”, la protección del artículo 6.1. del CEDH no era aplicable al caso de los ex jueces demandantes.