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El Consejo de Ministros, mediante Acuerdo de fecha 5 de julio de 1996, decidió encomendar a la Secretaría de Estado de Hacienda el desarrollo y ejecución de un Plan Bianual para la mejora del cumplimiento fiscal y la lucha contra el fraude tributario y aduanero, creando simultáneamente una Comisión que, dependiente del Secretario de Estado de Hacienda, tuviere como función la coordinación y seguimiento del precitado Plan.

A efectos de general conocimiento se dispone la publicación del referido Acuerdo que figura como Anexo a la presente Orden.

Madrid, 5 de julio de 1996.

DE RATO Y FIGAREDO

ANEXO

PREÁMBULO

La gestión tributaria es una función encomendada en España a distintos agentes (Administración del Estado, Comunidades Autónomas y Haciendas Locales), si bien una parte significativa, por su alcance y contenido, corresponde a la Hacienda Estatal y, más específicamente, al Ministerio de Economía y Hacienda a través de la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

La Agencia, como responsable de la aplicación efectiva del sistema tributario estatal y del aduanero, así como de otros recursos que por Ley se le encomiende, tiene como misiones básicas conseguir la aplicación general y eficaz de dicho sistema tributario y minimizar los costes indirectos derivados de las exigencias formales necesarias para el cumplimiento de las obligaciones tributarias. En síntesis, las misiones últimas de la Agencia Tributaria son la lucha contra el fraude y el servicio a los contribuyentes para mejorar el cumplimiento voluntario de sus obligaciones.

El fraude, en sus diversas manifestaciones, es un fenómeno del que no está libre ninguna sociedad moderna y las Administraciones con mayores o menores medios, y con diverso resultado, asumen el compromiso de trasladar a la sociedad el valor que el cumplimiento de las leyes tiene para el buen funcionamiento de un Estado de derecho. De esta forma se trata de combatir un hecho que atenta gravemente contra los principios de solidaridad y de igualdad de los ciudadanos ante la ley.

Sobre este particular, hay que señalar que la disminución de la presión fiscal indirecta, que la complejidad de la norma o la dificultad de su cumplimiento pueden comportar para el contribuyente, constituye una de las líneas estratégicas básicas para una adecuada política en la prevención del fraude fiscal. En efecto, facilitar al contribuyente el cumplimiento de sus obligaciones materiales y formales, simplificando los modelos de declaración, anticipando el calendario de devoluciones o reduciendo el plazo medio de resolución de recursos, son medidas que disminuyen la litigiosidad entre la Administración y los ciudadanos, contribuyen a favorecer el cumplimiento voluntario y disminuyen significativamente la propensión al fraude.

Al mismo tiempo, la mayor intensidad y generalización de los controles directos sobre los incumplidores propicia una mejora generalizada del cumplimiento voluntario y, en definitiva, una mayor aceptación social del tributo entre los ciudadanos. En este sentido, hay que destacar la utilidad que supone los controles extensivos y su aproximación temporal a la realización del hecho imponible en la mejora de la viabilidad de cobro del débito tributario sin afectar a la continuidad de las actividades empresariales. Por su parte, una adecuada sistematización de los controles selectivos, seguirá permitiendo actuaciones puntuales y concretas de comprobación fiscal sobre contribuyentes en el marco de los correspondientes planes de inspección.

La mayoría de los ciudadanos asumen que el correcto cumplimiento de sus obligaciones fiscales no sólo es un deber sino un beneficio para el conjunto de la sociedad. No obstante, aun siendo de destacar el elevado número de ciudadanos que cumplen en período voluntario sus obligaciones para con la Hacienda Pública, resulta aconsejable la potenciación de las medidas encaminadas a favorecer el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias a través del establecimiento de unas bases que permitan a los contribuyentes mantener una relación equilibrada, segura y eficaz con la Hacienda Pública.

En este marco, y dentro de la voluntad de facilitar al máximo al contribuyente sus relaciones con la Administración Tributaria, desarrollará sus funciones la Oficina para la Defensa del Contribuyente, como medio para la mejora en la calidad y rigor de los servicios. Así mismo, se abordará próximamente la aprobación de una Ley que regule los derechos y garantías del mismo contemplando el, tan necesario, Estatuto del Contribuyente. Atendiendo a estas razones se hace preciso la adopción de medidas en relación con los actos que pueden ocasionar perjuicios económicos a la Hacienda Pública, debiendo distinguirse, por razones de operatividad, las propuestas a corto plazo, de aquellas otras medidas que requieren un desarrollo y aplicación más dilatada en el tiempo.

El Plan que en este Acuerdo se aprueba, además de contener un mandato en favor de la Secretaría de Estado de Hacienda fija y concreta los ámbitos o sectores de especial atención en materia de lucha contra el fraude y además determina los criterios operativos y de organización en los que el Plan debe inspirarse.

El Consejo de Ministros, en atención a lo anteriormente expuesto, acuerda encomendar a la Secretaría de Estado de Hacienda la ejecución de un Plan, de carácter bianual, para la mejora del cumplimiento fiscal y la lucha contra el fraude tributario y aduanero.

A propuesta del Vicepresidente Segundo del Gobierno y Ministro de Economía y Hacienda, el Consejo de Ministros, en su reunión de 5 de julio de 1996, adopta el siguiente

ACUERDO

Primero. Desarrollo y ejecución del Plan Bianual para la mejora del cumplimiento fiscal y la lucha contra el fraude tributario y aduanero.-Se encomienda a la Secretaría de Estado de Hacienda el desarrollo y ejecución de un Plan Bianual para la mejora del cumplimiento fiscal y la lucha contra el fraude tributario y aduanero, que deberá aplicar los principios reflejados en el presente Acuerdo.

Segundo. Ámbitos de especial atención del Plan.-El desarrollo y ejecución del Plan Bianual deberá prestar especial atención a los ámbitos que seguidamente se detallan:

a) Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA): El Plan deberá prestar especial atención al cumplimiento de las obligaciones tributarias formales y materiales derivadas de la aplicación del IVA en lo que respecta a la correcta repercusión e ingreso del citado Impuesto en todas las operaciones sujetas y al control de aquellas operaciones que originen el derecho a devolución del mismo, de conformidad con los criterios operativos vertidos en este Acuerdo.

En concreto, por la Agencia Tributaria, y mediante una acción coordinada de sus Servicios, desarrollará de forma coordinada actuaciones generales y abreviadas sobre contribuyentes no declarantes, entidades exentas y sus proveedores y actuaciones inmediatas al inicio de la actividad económica, incidiendo tanto en el régimen de estimación directa como en los diferentes regímenes de estimación objetiva.

b) Impuestos Especiales: La desaparición de los monopolios de petróleo y tabaco ha sido un factor determinante en la configuración del fraude en los impuestos especiales.

Ello obliga al reforzamiento de los órganos de control, de forma que, además de incidir en la represión del fraude, contribuya también a la defensa de las empresas que cumplen correctamente con sus obligaciones fiscales.

Concretamente el reforzamiento de los órganos de control ha de reconducirse a las tareas de intervención preventiva de acuerdo con la normativa vigente, procurando que tengan un enfoque más incisivo y presten especial atención a todos los aspectos que incidan en posibles irregularidades y su detección en los estadios iniciales de los circuitos de producción y comercialización de los productos objeto de estos impuestos.

c) Fraude en el ámbito del Comercio Exterior: La pertenencia de España a la Unión Europea ha supuesto, entre otras consecuencias, una profunda modificación del contenido y principios de actuación requeridos en el ámbito de Aduanas e Impuestos Especiales. Frente al proceso de disminución del número de los despachos aduaneros se generan, en paralelo, necesidades gestoras y de control adicionales motivadas por la aparición de nuevos y más sofisticados mecanismos de fraude que sustituyen al contrabando tradicional. Se requiere, pues, en el ámbito de las Aduanas un nuevo marco de organización y distribución de funciones que refuerce los mecanismos de inspección posteriores al momento de introducción de las mercancías, utilizando para ello todos los medios materiales y humanos al alcance de la Agencia.

Medidas como el análisis y explotación de la información nacional, comunitaria y procedente de terceros países y el estudio de los sectores configurados como de alto riesgo fiscal, procurando una mayor inmediatez de las actuaciones inspectoras respecto de los hechos imponibles a comprobar, han de contribuir necesariamente a un mayor rigor fiscal en el área del Comercio Exterior.

d) Actividades y operaciones ocultas: El Plan deberá dedicar un especial esfuerzo al desarrollo y aplicación de técnicas de investigación destinadas al afloramiento de actividades que por su naturaleza o instrumentación jurídica pueden quedar fuera de los controles ordinarios de la Administración Tributaria, desarrollando un conjunto de medidas a corto y medio plazo tendente a la comprobación de obligaciones fiscales no declaradas y al seguimiento permanente de este tipo de actividades y operaciones.

A estos efectos, se constituirán Unidades especializadas de investigación para la coordinación y seguimiento de este tipo de actuaciones.

e) Interposición de personas físicas y entidades mercantiles con falseamiento de realidades jurídicas y datos tributarios: La figura del testaferro y el eventual empleo de documentos y datos falsos o falseados en el marco de las relaciones jurídico tributarias exige dotar a los controles administrativos de un marco normativo y de instrumentos especiales de actuación operativa que incrementen su eficacia permitiéndoles desvelar la realidad objetiva del contribuyente.

f) Paraísos fiscales: La localización de operaciones en los paraísos fiscales con el fin de eludir su tributación en el territorio español exige la potenciación de actuaciones destinadas a controlar las transferencias y pagos realizados, los criterios de valoración empleados en cada caso, y la eventual utilización de sociedades interpuestas residenciadas en los citados paraísos fiscales.

En tales casos, cuando la actuación en vía administrativa no pueda traspasar el ámbito territorial de sus competencias y se aprecien indicios racionales sobre la existencia de posibles conductas delictivas se recabará el auxilio de Jueces y Tribunales para que, en su caso, mediante comisiones rogatorias, u otras medidas adecuadas, pueda establecer con certeza la realidad de los hechos.

g) Deslocalización de sujetos pasivos: El cambio de domicilio a efectos fiscales realizado, tanto por personas físicas como jurídicas, con el exclusivo fin de eludir el pago de tributos exige a corto plazo aplicar y reforzar los mecanismos necesarios de control para evitar dicha elusión.

A tal fin, han de crearse las Unidades de Inspección precisas, que actúen de forma inmediata en cuanto se produzcan cambios de domicilio significativos a otros Estados, o bien internamente desde territorios forales a territorios de derecho común o a la inversa.

Asimismo, deben controlarse los movimientos ficticios efectuados por sujetos pasivos dentro del territorio común entre distintos ámbitos de las Delegaciones de la Agencia, con el único objeto de eludir el control fiscal.

h) Fraude en el procedimiento recaudatorio: Con especial rigor se ha de abordar la lucha contra el fraude en fase de recaudación, no sólo porque el cobro de las deudas sea la vocación última y el elemento de cierre de las restantes actuaciones de la Administración Tributaria, cuya eficacia, directa o inducida, pende grandemente del éxito recaudatorio, sino también por la creciente sofisticación de las técnicas utilizadas al servicio de la insolvencia fraudulenta y por haberse convertido ésta, con frecuencia, en móvil de las decisiones de los agentes económicos.

Una política tributaria realista exige la adopción de todas las medidas y cautelas necesarias que eviten el desplazamiento del fraude a la fase recaudatoria. Es claro, que la potenciación de mecanismos preventivos y disuasorios de este tipo de conductas de vaciamiento patrimonial ha de ser objeto de especial atención por parte de la Administración Tributaria.

En particular, la especialización de las actuaciones contra el fraude en la fase recaudatoria unida a un reforzamiento normativo que permita tanto la adopción de medidas cautelares para evitar insolvencias previsibles, como la ampliación de las facultades de investigación de los órganos recaudadores, deben ser medidas prioritarias para la consecución del fin previsto en esta área.

i) Blanqueo de capitales: El afloramiento de capitales procedentes de actividades ocultas, lícitas o ilegales, distorsiona tanto el equilibrio de la economía real como del sistema financiero, por lo que debe ser objeto de especial atención en las actuaciones a realizar por los órganos de control de la Agencia Tributaria en conexión con sus investigaciones fiscales.

En este sentido se establecerán las líneas de actuación precisas para dar cumplimiento a las previsiones legales y acuerdos internacionales suscritos en materia de blanqueo de capitales.

j) Actualización de balances: El Real Decreto-ley 7/1996, de 7 de junio, sobre medidas urgentes de carácter fiscal y de fomento y liberalización de la actividad económica, establece en su artículo quinto la posibilidad de acogerse con carácter voluntario a la actualización de valores, regulada en la misma, a determinados sujetos pasivos. La inmediatez y conveniencia de los efectos perseguidos por la actualización de balances obliga a la Administración Tributaria a ser especialmente vigilante en la verificación del grado de corrección con que esta medida esté siendo aplicada por los sujetos pasivos.

Tercero. Criterios operativos y de organización inspiradores del desarrollo y ejecución del Plan.-Para el desarrollo y ejecución del Plan contra el fraude tributario y aduanero se seguirán, entre otros, los siguientes criterios operativos y de organización:

1. Apoyo y asistencia a los contribuyentes con objeto de fomentar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias y disminuir la presión fiscal indirecta de los distintos sujetos pasivos, dedicando especial atención a los siguientes aspectos:

a) Potenciar los servicios de información y asistencia al contribuyente, tanto en medios personales como materiales.

b) Reforzar los mecanismos y procedimientos necesarios para ayudar a los contribuyentes a cumplimentar sus declaraciones tributarias.

c) Prestar una asistencia integral al contribuyente orientada hacia una filosofía de «ventanilla única».

d) Acercar la Administración Tributaria a los ciudadanos mediante el envío de la información necesaria para el cumplimiento de sus obligaciones fiscales ante cambios normativos de especial significación.

e) Incorporar nuevas tecnologías en los mecanismos de comunicación entre la Administración Tributaria y los ciudadanos.

f) Introducir programas de educación ciudadana de carácter tributario.

g) Simplificar los modelos de declaración, autoliquidaciones y declaraciones informativas.

h) Reducir los plazos de las devoluciones (IVA, Renta y Sociedades).

i) Racionalizar la política en materia de aplazamientos, flexibilizando y ampliando los supuestos de concesión de los mismos.

2. Adopción de medidas preventivas, destinadas a evitar el nacimiento de conductas fraudulentas, en particular a través de:

a) La verificación de la correcta repercusión del IVA por los proveedores a través de la declaración anual de operaciones con terceras personas, así como mediante el control de los saldos a compensar en el citado Impuesto.

b) La adopción de medidas cautelares para evitar insolvencias previsibles.

c) El control de movimientos de productos sensibles sujetos a Impuestos Especiales.

d) La verificación previa del régimen tributario de las cuentas de no residentes domiciliadas en territorio español.

e) La identificación, control y seguimiento de productos y transacciones financieras de nueva aparición.

3. Agilización de plazos en las actuaciones en todos los órganos de la Agencia Estatal de Administración Tributaria y el acercamiento de las mismas al nacimiento de la obligación tributaria, en particular a través de:

a) La aproximación de las actuaciones administrativas de detección, rectificación y recaudación de conductas defraudatorias al momento de su realización.

b) El acercamiento de las actuaciones de comprobación y liquidación a los períodos recientes de declaración.

c) La reducción de los plazos del procedimiento de inspección fiscal.

4. Mejora en las relaciones e intercambio de información con otras Administraciones nacionales e internacionales, con especial atención a:

a) El intercambio permanente de información con las distintas Comunidades Autónomas fomentando la colaboración entre Administraciones en el nuevo marco de la corresponsabilidad fiscal.

b) La celebración de acuerdos de colaboración con entidades, instituciones y órganos sociales representativos.

c) El fomento de la colaboración internacional para la persecución del fraude.

d) El establecimiento de relaciones permanentes con el Registro Mercantil a través de medios informáticos.

5. Mejora en la organización, medios y servicios de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, dedicando especial atención a:

a) Creación de unidades de control especializadas en las áreas de gestión e inspección para abordar campañas de control extensivo.

b) Coordinación entre los distintos departamentos gestores de la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

c) Unificación de las diversas bases de datos informatizadas existentes en la Agencia para la obtención de una información integral e inmediata de contribuyentes.

d) Revisión del contenido de las declaraciones informativas de obligada cumplimentación por el contribuyente al objeto de conseguir su simplificación y mejora de la calidad y utilidad de los datos tributarios.

e) Potenciación de relaciones continuas y permanentes entre los distintos departamentos gestores de la Agencia Tributaria con el Servicio Jurídico de la misma, con objeto de facilitar y mejorar la actuación de este último en sede judicial potenciando su intervención ante los Tribunales a través de la interposición de cuantas acciones judiciales sean necesarias.

f) Racionalización de la distribución de los recursos humanos de la Administración Tributaria y la posible adscripción a la misma de personal eventualmente excedentario de otras áreas de la Administración Pública.

6. Mejora de la eficacia en determinadas actuaciones de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, en particular:

a) A través de un control riguroso del cumplimiento de las obligaciones formales por parte de los contribuyentes.

b) El perfeccionamiento de los sistemas de notificación y localización del contribuyente.

c) La actualización de censos de sociedades activas e inactivas con domicilio fiscal cambiante, así como de las de reciente creación.

7. Establecimiento de mecanismos de control que eviten la violación del principio finalista de las subvenciones públicas, dedicando especial atención a:

a) La adopción de acuerdos que permitan la coordinación con todas las Administraciones implicadas.

b) El especial seguimiento del destino dado a los fondos y partidas de esta naturaleza con objeto de comprobar la correcta utilización de los mismos al fin previsto, en comunicación con la Administración concedente y al efecto de que en los supuestos de disfrute indebido, ésta pudiese reclamar su reintegro.

c) En los supuestos de correcta concesión, se promoverán las correspondientes actuaciones inspectoras si no estuvieran debidamente integradas en la base imponible del impuesto directo.

8. Sin perjuicio de las medidas operativas generales plasmadas en el presente Acuerdo, con carácter específico se abrirán y potenciarán líneas y medios humanos y materiales de investigación. En concreto, se prestará especial atención:

a) Potenciación de la intervención del Servicio de Vigilancia Aduanera en el campo de la investigación tributaria, de conformidad con las previsiones legales, particularmente en los ámbitos de inspección y recaudación.

b) Desarrollo de actuaciones especiales de investigación en materia de actividades ocultas, deslocalización de personas y entidades y paraísos fiscales.

c) Aplicación de técnicas de investigación para el seguimiento de circuitos financieros.

d) Potenciación del marco de colaboración internacional en la investigación tributaria.

9. Desarrollo del sistema normativo vigente y análisis y estudio de posibles líneas de modificación del mismo, en particular:

a) El desarrollo reglamentario de la nueva regulación de infracciones y sanciones tributarias.

b) El desarrollo de un procedimiento especial para determinar el fraude de ley.

c) El desarrollo reglamentario de las mediadas de reforzamiento normativo adoptadas para una mejor función recaudatoria.

d) Potenciación de la suscripción de convenios de doble imposición.

e) Revisión de los criterios sobre la consideración legal de la residencia y domicilio fiscal al efecto de evitar domicilios ficticios.

f) Definición del concepto fiscal de dividendos.

g) Equiparación del tipo de interés exigible cuando el contribuyente se encuentre en posición deudora o acreedora frente a la Administración. h) Desarrollo y racionalización de las normas referentes al régimen fiscal de artistas y deportistas profesionales con especial incidencia en la consideración legal aplicable a las diferentes modalidades retributivas.

i) Desarrollo del sistema de acuerdos previos con la Administración Tributaria.

j) Desarrollo reglamentario del régimen aplicable a las consultas cuya contestación deba tener carácter vinculante para la Administración.

k) Aplicación efectiva de la exención de responsabilidad sancionadora de los contribuyentes cuando actúen conforme a los criterios comunicados por los órganos gestores de la Administración Tributaria antes del fin del plazo de declaración correspondiente.

Cuarto. Creación de una Comisión para la coordinación y seguimiento del Plan.-1. Se crea dependiendo del Secretario de Estado de Hacienda la Comisión para la Coordinación y Seguimiento del Plan Bianual de carácter general e integrado para la mejora del cumplimiento fiscal y la lucha contra el fraude tributario y aduanero.

2. La Comisión, presidida por el Secretario de Estado de Hacienda, estará compuesta por los siguientes miembros:

El Director general de la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

Un representante de los centros directivos seguidamente referenciados, nombrados por Orden del Ministro de Economía y Hacienda a propuesta del Secretario de Estado de Hacienda:

Dirección General de Tributos.

Tribunal Económico-Administrativo Central.

Dirección General de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria.

Instituto de Estudios Fiscales.

Ocho representantes de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, nombrados por Orden del Ministro de Economía y Hacienda a propuesta del Presidente de la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

3. La Comisión contará con una Secretaría operativa, integrada por un Secretario y el personal de apoyo administrativo preciso, designados por su Presidente entre funcionarios afectos a la Secretaría de Estado de Hacienda y a la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

4. Sin perjuicio de lo señalado en el apartado 2 de este artículo, el Ministro de Economía y Hacienda, a propuesta del Presidente de la Comisión, podrá incorporar a la misma, con carácter permanente o eventual, cualesquiera representantes de otros centros directivos, organismos e instituciones públicas al efecto de que presten su colaboración y asesoramiento en los trabajos desarrollados por la Comisión.

5. La Comisión, a través de su Presidente, informará periódicamente al Ministro de Economía y Hacienda acerca de la evolución y resultados parciales de la ejecución del Plan así como de los efectos e incidencias de la aplicación y ejecución del mismo.

Una vez finalizado el período bianual para el cual se crea la Comisión, ésta trasladará al Secretario de Estado de Hacienda, para su elevación al Consejo de Ministros a través del Ministro de Economía y Hacienda, el balance de las medidas adoptadas, en desarrollo y ejecución del Plan, así como sus resultados y efectos.

Quinto. Colaboración y auxilio a la Comisión.-1. Todos los órganos y entes de la Administración, así como cualesquiera autoridades y funcionarios, están obligados a facilitar, a requerimiento del Presidente de la Comisión, los datos, antecedentes e informes, sea cual fuere su clase y contenido, necesarios para el desarrollo de sus actuaciones. Asimismo, deberán prestar el auxilio y la colaboración de toda índole que les sean requeridos a los mismos efectos.

2. El Presidente de la Comisión y los miembros de la misma que éste designe, podrán tener acceso a las bases de datos, registros y archivos, automatizados o no, y en general a cuantos antecedentes, expedientes y documentos obren en poder de cualquier órgano, organismo o ente de la Administración del Estado, en cuanto resulten necesarios para el adecuado cumplimiento de los fines encomendados a la misma.

Sexto. Criterios de actuación, organización y funcionamiento de la Comisión.-1. La Comisión se guiará en sus actuaciones y trabajos en función de los ámbitos de actuación y criterios fijados en el presente Acuerdo.

2. La Comisión creada por el presente Acuerdo se regirá por sus propias normas de organización y funcionamiento, que deberán quedar aprobadas por Resolución del Secretario de Estado de Hacienda en el plazo de un mes a contar desde la fecha de su creación.

3. La Comisión funcionará en Pleno, además de en las Subcomisiones o Grupos de trabajo que el Presidente de la misma decida crear.