Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

Yo, Secretario de Gobierno y del Tribunal de Conflictos de Jurisdicción,

Certifico: Que en el conflicto antes indicado se ha dictado la siguiente sentencia:

En la villa de Madrid, a 23 de octubre de 1997.

Visto por el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, compuesto por los excelentísimos señores don Francisco Javier Delgado Barrio, Presidente, y Vocales don Juan García-Ramos Iturralde, don Enrique Cáncer Lalanne, don Miguel Rodríguez-Piñero Bravo-Ferrer, don Jerónimo Arozamena Sierra y don Fernando de Mateo Lage, el planteado entre el Juzgado de Primera Instancia número 2 de Torrijos, en autos de juicio verbal civil número 110/1996 y el Gobierno Civil de Toledo, con arreglo a los siguientes

Antecedentes de hecho

Primero.-Por la Procuradora señora Faba Yebra, en nombre y representación de doña Rosalía Cañas Sigüenza y doña Isabel Sánchez Cañas, se formuló demanda de juicio verbal civil en reclamación de cantidad contra el Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Medio Ambiente; «Huarte, Sociedad Anónima»; «Ferrovial, Sociedad Anónima»; «Mapfre, Sociedad Anónima», y don José María Leal Zabala, fundando su acción de responsabilidad en el accidente de circulación ocurrido el 2 de noviembre de 1991. En la demanda se afirma que dicho accidente, que ocasionó daños personales y materiales a un vehículo, se produjo por existir una zanja no señalizada sin ninguna señal que impida el paso, en el carril de acceso provisional a un restaurante durante las obras de ampliación de la carretera. Con motivo del accidente se tramitaron diligencias por el Juzgado de Instrucción número 1 de Talavera que se inhibió en favor del Juzgado de Instrucción número 1 de Torrijos, el cual, a su vez, declaró extinguida por prescripción la responsabilidad penal del demandado acordando, en consecuencia, el sobreseimiento libre por auto de 16 de enero de 1995.

El 3 de enero de 1996 se formula demanda de acto de conciliación por doña Rosalía Cañas Sigüenza y doña Isabel Sánchez Cañas frente a las personas y entidades antes mencionadas, solicitando determinadas cantidades por las lesiones y secuelas padecidas a consecuencia del accidente. Celebrado, sin efecto, el acto de conciliación, se formula demanda frente a las citadas personas con fecha 24 de marzo de 1996, convocándose para el 4 de julio siguiente a las partes para el correspondiente juicio verbal, solicitándose la suspensión por la Abogacía del Estado por tener otros emplazamientos en la misma fecha, acordándose la suspensión del juicio para el 15 de octubre siguiente y acordándose un nuevo emplazamiento por defectos de citación para el 17 de diciembre siguiente.

Segundo.-El 17 de diciembre de 1996 el entonces Gobernador civil accidental de Toledo, en nombre y representación de la Administración del Estado, promueve conflicto de jurisdicción frente al Juzgado, invocando a su favor los artículos 121 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa, el artículo 134 del Reglamento General de Contratación, los artículos 40 y 41 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y la doctrina emanada de la Sala de Conflictos del Tribunal Supremo recogida en auto de 18 de marzo de 1995, o en la sentencia de 4 de abril de 1994.

Se afirma en el escrito que no se está ante una pretensión de responsabilidad civil derivada de la circulación de vehículos, sino ante una eventual responsabilidad derivada del funcionamiento del servicio público de construcción y conservación de las carreteras, al imputarse el accidente a la existencia de una zanja no señalizada. Una cosa es que lo dañado sea el vehículo y otra distinta es que la pretensión sea relativa a un incidente de circulación. La responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento anormal del servicio público ha de seguir el procedimiento administrativo y corresponde conocer a la jurisdicción contenciosa. Puesto que la responsabilidad de todos los demandados (al tratarse de empresas contratistas y su personal encargado de la obra) deriva del funcionamiento del servicio público, ha de hacerse la acumulación en el procedimiento administrativo de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 134 del Reglamento General de Contratación. El contratista, al ejercer competencias de la Administración, actúa como mero agente y mandatario de ésta, y su responsabilidad de determinarse en vía administrativa, sin que el hecho de que se traiga a juicio a unos operarios de la empresa contratista o se demande a una entidad aseguradora de la responsabilidad del obligado al pago, permita quebrar todo el sistema de responsabilidad administrativa recogido en la legislación vigente. En definitiva, como sólo se discute la responsabilidad patrimonial derivada del funcionamiento anormal de un servicio público, la competencia para determinarla es puramente administrativa y a dicha responsabilidad se concatenan los sucesivos sujetos responsables, ya que, de acuerdo con los artículos 40.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 33 y siguientes del Reglamento de Expropiación Forzosa, únicamente la Administración es competente para determinar si ha existido tal daño indemnizable, siendo su resolución recurrible en vía contencioso-administrativa.

Tercero.-El Juzgado de Primera Instancia número 2 de Torrijos, por auto de 17 de marzo de 1997, acordó mantener su jurisdicción para el conocimiento de la reclamación de autos y tener por formalmente planteado el conflicto de jurisdicción con el Gobierno Civil de Toledo, remitiendo las actuaciones al Presidente del Tribunal de Conflictos de Jurisdicción para su resolución. Cita al respecto dos sentencias de la «jurisprudencia menor», una de la Audiencia Provincial de Palma de Mallorca, sobre un accidente de tráfico producido por una gran mancha de aceite sobre el pavimento con responsabilidad municipal, y otra de la Audiencia Provincial de Burgos respecto a una colisión de un automóvil con una señal de tráfico mal colocada, criterio que se corresponde también con resoluciones emitidas por la Sala Segunda de la Audiencia Provincial de Toledo al desestimar excepciones interpuestas en casos análogos al hoy estudiado, lo que explica que la Abogacía del Estado en vez de formular una excepción haya acudido a esta vía del conflicto de jurisdicción.

Cuarto.-Por providencia de 20 de abril de 1997 se dio cuenta de la recepción de los autos, incorporándose al rollo las actuaciones recibidas y se solicitó el envío del expediente administrativo. Por providencia de 10 de junio de 1997 se dio cuenta de la recepción de las actuaciones administrativas y se dio un plazo común de diez días al Ministerio Fiscal y al Abogado del Estado para la formulación de alegaciones.

Quinto.-El Ministerio Fiscal entiende que al atribuirse el siniestro a la inexistencia de señalización de las obras que se estaban realizando en al autovía, se trata de una cuestión de responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento anormal de un servicio público, y es competente la Administración para determinar si ha existido daño indemnizable, siendo su resolución recurrible en vía contencioso-administrativa. Por ello, de acuerdo con reiterada doctrina del Tribunal de Conflictos, la fiscalía entiende que ha de declararse la competencia de la Administración.

Sexto.-El Abogado del Estado afirma que el conflicto debe resolverse en favor de la Administración de acuerdo con la doctrina mantenida por la Sala de Conflictos en su sentencia de 4 de abril de 1994 que reconoce la competencia de la Administración cuando se trata de exigir responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, siendo su decisión impugnable en vía contencioso-administrativa. Se sostiene que no se trata de un accidente de tráfico, sino de daños producidos por consecuencia del funcionamiento anormal de un servicio público, aunque incluso de tratarse de una acción civil habría de reclamarse previamente ante la Administración. Tras la Ley 30/1992, se ha producido una unificación del sistema aplicable al supuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública estableciendo que, en todo caso, la competencia para resolver es de la Administración, como ha reconocido la sentencia de la Sala de Conflictos de 22 de diciembre de 1995, en la que se afirma que tras la Ley 30/1992 ha desaparecido la posibilidad de la acción jurisdiccional autónoma de resarcimiento que la normativa derogada preveía, puesto que procedimiento unitario regulado en la nueva Ley y en el Reglamento correspondiente no puede equivaler a la vía administrativa previa a las reclamaciones judiciales civiles o laborales, sujetas a distintos procedimientos y principios. La unidad procedimental de la responsabilidad patrimonial de la Administración que tenga por causa el funcionamiento de los servicios públicos deriva de la propia Constitución y de la legislación en la materia. La jurisprudencia «menor» que invoca el Juzgado se refiere a problemas de competencia judicial, pero no a supuestos, como el aquí planteado, de un conflicto jurisdiccional. Solicita se resuelva el conflicto de jurisdicción en favor de la Administración.

Séptimo.-Por providencia de 22 de septiembre de 1997 se señaló para la votación y fallo del conflicto el día 20 de octubre de 1997, siendo ponente el designado excelentísimo señor don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer.

Fundamentos de Derecho

Primero.-El presente conflicto de jurisdicción suscitado entre un Juzgado de Primera Instancia y la Administración del Estado tiene por objeto determinar si es competente dicho Juzgado o la Administración, para conocer sobre una reclamación de cantidad en indemnización de daños y perjuicios sufridos por las demandantes en el proceso civil a consecuencia de un accidente en que se vio incurso el vehículo en que viajaban.

Las demandantes intentaron a través de la vía penal y en el correspondiente juicio de faltas, dirigido contra el encargado de unas obras, obtener el resarcimiento por los daños que le fueron causados con motivo de un accidente. La vía penal terminó sin éxito al haberse declarado prescrita la correspondiente acción penal, y sucesivamente a la clausura de esta vía se formuló la correspondiente demanda civil frente a una diversidad de demandados, encabezados por «el Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Medio Ambiente», y en la que la persona que aparecía como denunciado en el procedimiento penal, y cuya responsabilidad penal es declarada prescrita, aparece ahora en la demanda como último demandado y además sólo en relación con la póliza de responsabilidad civil existente con la entidad codemandada «Mapfre, Sociedad Anónima».

En la demanda se invocan los artículos 1.101, 1.104 y 1.902 del Código Civil, afirmándose que «resulta evidente la responsabilidad de los demandados, pues el accidente sufrido por mis representadas viene motivado por la inexistencia de señalización alguna en el lugar en que se produce el siniestro y, por tanto, vienen obligados a reparar los daños y perjuicios causados». En la demanda se afirma que en dicho lugar el acceso provisional a un restaurante en el kilómetro 88 de la carretera nacional V, no había señal que impidiera el paso o indicara la realización de la obra, y que existía una zanja, practicada para la construcción de un desagüe, de medio metro de profundidad, zanja en la que cayó al cruzarla el vehículo en que viajaban, produciendo los daños personales cuyo resarcimiento es objeto de la demanda.

Los daños que constituyen la base fáctica de la pretensión resarcitoria han sido producidos eventualmente con ocasión de la circulación de un vehículo, pero, a su vez, la causación del daño se imputa directa y únicamente a la existencia de una zanja no debidamente señalizada existente con motivo de unas obras de mejora de la carretera. Es esta etiología específica la que justifica el que se impute en la demanda a la Administración una responsabilidad en la causación del daño, por el mal estado de la carretera o de su señalización.

De este modo, aunque la acción de resarcimiento se califica como de carácter civil, vinculada a una culpa o negligencia, al dirigirse contra la Administración y al fundamentarse en un defecto de señalización, materialmente se está ante una responsabilidad de carácter administrativo referida al funcionamiento de un servicio público, el de carreteras, a diferencia de la acción civil que trató de ejercerse en la vía penal dirigida contra una persona individual y en la que la responsabilidad de la Administración hubiera operado más bien como dueña de la obra.

Segundo.-Formulada así la pretensión actora, resulta claro que se está ante una acción de resarcimiento por unos daños ocasionados a unas personas y a un vehículo con ocasión de circular en una vía pública al atravesar una zanja existente en un acceso provisional, que no estaría dotado de la correspondiente señalización, es decir, por el funcionamiento del servicio público, en este caso presuntamente anormal.

Advertida o inadvertidamente, al formularse la demanda civil ante el Juzgado directamente frente a la Administración, se ha producido un salto cualitativo sustancial en cuanto a la naturaleza de la acción, puesto que la culpa o negligencia sobre la que se trata de basar la responsabilidad patrimonial civil se centra ahora en el estado de la vía pública, en permitir la entrada y no advertir de la existencia de un obstáculo serio cuya existencia es la que pudo provocar que el accidente sufrido tuviera lugar, lo que no es otra cosa que un daño producido en y por el funcionamiento de un servicio público. De ahí que la Administración devenga la primera demandada, y junto a ella las empresas contratistas que estaban realizando la obra.

No puede considerarse un argumento en contra de esta conclusión el que haya conocido previamente de la cuestión la jurisdicción penal, en donde se dedujo la correspondiente responsabilidad civil. Como afirma la sentencia de este Tribunal de 20 de junio de 1994, la dualidad civil-penal opera en el plano del proceso penal, y no contradice que dentro del género de responsabilidad civil por oposición a penal se encuentre comprendida también la responsabilidad administrativa de derecho público, que fuera del ámbito penal haya de suscitarse a través del procedimiento correspondiente. Ni tampoco es relevante la reacción excesivamente tardía de la Administración que ha esperado hasta el último momento para plantear el conflicto de jurisdicción, sin que resultara procedente plantear el problema bajo la forma de excepción, puesto que la Administración defiende su propia competencia para resolver en la vía administrativa sobre el fondo del asunto y no la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa por razón de la naturaleza del asunto, lo que no podría hacer en la presente vía puesto que, como afirma la sentencia de este Tribunal de 21 de diciembre de 1993, los órganos administrativos sólo pueden requerir de inhibición a los Juzgados y Tribunales para recabar el conocimiento y resolución de asuntos que están bajo la competencia del requirente, pero no plantear ante este Tribunal dilucidar competencias entre el orden jurisdiccional civil y el contencioso-administrativo.

En consecuencia, lo único que se trata de resolver en el presente conflicto es si puede demandarse directamente en la vía civil a un departamento ministerial basándose en daños sufridos en la circulación de un vehículo imputables a un mal estado de una vía pública, o si esa reclamación debe formularse directamente ante la Administración, dando lugar a la incoación del correspondiente procedimiento administrativo.

Tercero.-El tema del órgano competente para conocer y resolver sobre la responsabilidad derivada de daños en accidente de circulación provocado por el mal estado de la carretera no es la primera vez que se plantea ante este Tribunal, y es una cuestión litigiosa porque, como invoca el Juzgado para mantener su propia jurisdicción, el criterio de diversas Audiencias Provinciales ha sido favorable a defender la competencia de la jurisdicción civil cuando se demanda conjuntamente a una Administración y particulares (sentencia de 30 de septiembre de 1993 de la Audiencia Provincial de Barcelona), e incluso la propia Audiencia Provincial de Toledo ha afirmado que la pretensión resarcitoria debe sustanciarse en juicio verbal siempre que la conducta del agente afecte al ámbito de la circulación rodada y se desarrolle a través de la conducción de un automóvil, aunque los daños producidos en un vehículo en circulación sean por deficiente señalización de obras (sentencia de 20 de octubre de 1994).

La mayoritaria jurisprudencia del Tribunal Supremo ha entendido que la pluralidad de eventuales responsables en un accidente de circulación puede llevar a atribuir el conocimiento exclusivo a la jurisdicción civil y no a la Administración, cuando los daños que dan pie a la acción resarcitoria se imputan a un ente público y a sujetos particulares, dando lugar a un litis consorcio pasivo, y ello por la «vis atractiva» de la jurisdicción del orden civil y el carácter residual de la misma (artículo 9.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial) (sentencias de 22 de noviembre y 17 de diciembre de 1985, entre otras).

Sin embargo, este Tribunal ha entendido que aquella doctrina jurisprudencial, anterior a la vigencia de la 30/1992, no puede aceptarse con tal rigidez ni seguirse de modo tan mecánico que se excluya la ponderación de los términos en los que la actuación del particular demandado se halle colocada en relación con el funcionamiento del servicio público que esté en la causa del resultado lesivo producido habiéndose de diferenciar el caso de una convergencia eventual de la acción del particular y del funcionamiento de servicio público (por títulos distintos e inconexos entre sí) en la causación del resultado dañoso, del caso en que «la posición del particular se inserta en el propio funcionamiento de servicio público. Esto último acontece cuando el particular demandado no actúa propiamente en su condición de tal particular, sino como agente de la Administración titular de servicio público o cuando, ... la sociedad particular demandada figura incorporada a la esfera de prestación del servicio público en concepto de contratista del ente administrativo codemandado» (sentencia de 20 de junio de 1994).

Cuarto.-Es este último supuesto el que se da en el presente conflicto en el que no existe una posible dualidad de responsabilidades, una patrimonial de la Administración, derivada de artículo 106 de la Constitución Española y la normativa legal que lo desarrolla, y una civil extracontractual de unos particulares, al margen de la Administración con base en el artículo 1.902 y concordantes del Código Civil y en el artículo 1 de la Ley sobre uso y circulación de vehículos de motor. No se trata, pues, de una diversidad de causas que puede llevar a una pluralidad de responsabilidades repartible en sus respectivas cuotas, sino de una unidad de causa, y de la imputación subjetiva plural de esa única causa tanto a la entidad contratista como a la Administración titular de la carretera.

También se justifica aquí la unidad de procedimiento y de órgano decisorio, pero a partir del único fundamento causal, el mal funcionamiento del servicio público en el momento de la realización de una obra pública. No resulta por ello aplicable la doctrina sentada por este Tribunal en su sentencia de 21 de diciembre de 1993, porque no se está ante una acción resarcitoria de unos daños que se imputan a un ente público y a sujetos particulares que concurrieron con aquél a producir la lesión, sino de una acción resarcitoria de unos daños que se imputan sólo y únicamente al funcionamiento de los servicios públicos, en este caso anormal, aunque, a su vez la imputación objetiva de esa única responsabilidad se haga valer también frente a los contratistas de la obra.

Al tratarse de una lesión patrimonial sufrida como consecuencia del funcionamiento de un servicio público, resulta de aplicación lo previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y es competente «ab initio» para resolver la Administración, al haber desaparecido, como recuerda la sentencia de este Tribunal de 22 de diciembre de 1995, la posibilidad de la acción jurisdiccional autónoma de resarcimiento que permitía la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado. Por ello resulta plenamente aplicable al caso la doctrina sentada en la sentencia de esta Sala de 20 de junio de 1994, según la cual al ser dominante el funcionamiento del servicio público en el origen causal del daño alegado -aunque medie la interposición de un contratistacorresponde a la Administración la competencia para conocer y resolver sobre la reclamación de indemnización por daños consecuentes al funcionamiento de un servicio público del que es titular.

Esta competencia de la Administración existe aunque pudiera entenderse que, de acuerdo al artículo 134 del Reglamento General de Contratación, sea de cuenta del contratista indemnizar los daños que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiere la ejecución de las obras. La responsabilidad directa y principal del contratista no es obstáculo para que sea la Administración la que, oído el contratista, haya de decidir sobre la procedencia de la indemnización, su cuantía y la parte responsable, decisión administrativa que vinculará al contratista. Corresponde a la Administración determinar en vía administrativa la responsabilidad del contratista derivada del funcionamiento de un servicio público y, desde luego, en todo caso, cuando ello pueda suponer algún tipo de imputación de responsabilidad de la Administración, como además se ha pretendido de forma directa en la demanda civil.

En su virtud,

Fallamos: Que la competencia a que se refiere el presente conflicto de jurisdicción corresponde a la Administración del Estado.

Así, por esta nuestra sentencia, que se comunicará a los órganos contendientes y se publicará en el «Boletín Oficial del Estado», lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García-Ramos Iturralde.-Enrique Cáncer Lalanne.-Miguel Rodríguez-Piñero Bravo-Ferrer.-Jerónimo Arozamena Sierra.-Fernando de Mateo Lage.

Corresponde fielmente con su original. Y para que conste y remitir para su publicación al «Boletín Oficial del Estado», expido y firmo el presente en Madrid a 24 de noviembre de 1997.-Certifico.